青海藏区扶贫开发问题调查研究.doc

青海藏区扶贫开发问题调查研究杨虎得摘要：青海藏区贫困群众致贫原因有其特殊性，需要从当地实际情况出发，制定扶贫方案，调整政策思路，创新扶贫模式。关键词：青海藏区 扶贫 研究 改革开放以来，特别是实施国家“八七”扶贫攻坚计划以来，青海省委省政府认真贯彻落实党中央、国务院关于扶贫开发工作的各项重大部署，以实施扶贫工程为重点，以稳定解决贫困群众温饱为中心，以消除贫困、建设小康为目标，不断加大扶贫攻坚力度，使青海藏区面貌发生了显著变化，经济和社会事业有了长足发展，贫困群众的生产生活条件得到较大改善。但从横向比较，青海藏区今天的经济社会发展仍然十分落后，广大农牧民生活状况形式依然十分严峻。那么，青海藏区农牧民致贫的原因何在？现行的扶贫方式现实效果如何？笔者对此进行了一些调查，并就如何进一步搞好青海藏区扶贫开发工作提出了一些对策性思考，不妥之处，敬请各方专家批评指正。一、青海藏区农牧民贫困状况及原因青海藏区六州是西藏以外全国最大的藏族聚居区，六州辖33个县，总面积69.6万平方公里，占全省总面积的97。总人口169.9万人，其中藏族人口94.38万人，占全国藏族人口的17.4%，占全省藏族人口的80.67%。新中国建立以来，特别是改革开放以来青海藏区的面貌发生了很大变化，经济文化建设取得巨大成绩，人民群众生活水平显著提高，但从横向比较仍然存在很大差距，扶贫形势十分严峻，主要表现在两个方面：一是贫困人口多，分布面广。现全省15个国家扶贫开发工作重点县中，10个分布在藏区六州，10个省扶贫开发工作重点县中，9个分布在藏区。截至2005年低，青海藏区共有贫困人口42.37万人，占藏区农牧民总人口的35.13%。按照2001年省定农民人均纯收入低于625元（含625元），牧民人均纯收入低于800元（含800元）为绝对贫困，农民人均纯收入低于800元，牧民人均纯收入低于1000元为相对贫困的贫困标准，其中海北藏族自治州有贫困村111个，占全州行政总数的 。其中绝对贫困村83个，低收入村28个，贫困人口共71153人。海西蒙古族藏族自治州有绝对贫困村19个，贫困人口66730人。黄南藏族自治州有贫困村181个，占全州行政总数的70.3%，其中绝对贫困村118个，占贫困村总数的65.19%，贫困总人口133739人，占全州农牧业总人口的76.5%。其中绝对贫困人口84839人，占贫困人口的63.43%。果洛藏族自治州有贫困村141个，贫困人口71363人，占全州农牧民总人口的65。现纳入扶贫规划的贫困村116个，占贫困人口的 %,其中有绝对贫困村47个，占贫困村总数的40.%。玉树藏族自治州有贫困人口93558人，占全州农牧民总人口的36.2%。贫困人口分布在全州6县46个乡镇234个行政村，贫困县、村分别占全州县、村总数的100、91。实际上,按照近几年农牧区生活消费来看,要维持最低生活水平农民需人民币14001500元左右,牧民需16001800元左右，如果按这个标准,那么,目前青海藏区农牧民贫困人口就不是上述数字了。二是贫困程度深。从各项生活指标来看，青海藏区目前仍然是青海省最落后、最贫困的地区。生活条件十分艰巨。据有关资料，现全省藏区40的农牧民无钱就医，38的群众靠借钱或欠债支付医药费。许多贫困家庭缺乏住房。据统计，海北藏族自治州贫困牧户目前住房困难的有3836户，占贫困牧户的71。贫困农户住房困难的有18236户。笔者在果洛、玉树等地的实地调查中看到，一些牧民的住房基本上全是茅屋，烧煮、起居、睡眠都在一起，大部分不挡风、不遮雨，更谈不上取暖。房内光线灰暗，四壁皆空，没有家具，有些户的整个家产还不足200元，被子数目小，有的家庭没有被子，盖着衣服过夜。很多家庭一年四季顿顿吃的都是糌粑，很少吃上细粮。有些家庭由于粮食不足，靠野生植物充饥。有些家户就连高海拔地区人们离不开饮用的茯茶也喝不起，更不用说能吃上一口肉。在三江源地区，不仅在街道还是草原，随处可见沿街乞讨者和草原流浪者。造成青海藏区贫困人口多、贫困面大、贫困程度深的原因是多方面的。既有历史的原因，也有现实客观原因。从历史原因来看，新中国建立前青海藏区社会大多处于封建农奴制发展阶段，进入社会主义社会发展阶段的经济社会基础十分薄弱。从现实客观原因来看主要有以下几个方面：1、自然条件严酷，生存环境十分恶劣。青海藏区地处青藏高原腹地，平均海拔3370米，海拔在3500米以上的县就有14个，青南牧区平均海拔在4000米以上。由于海拔高、纬度高，气候寒冷，灾害频繁，基本上是十年一大灾，五年一小灾，年年有小灾。农牧业生产受自然条件的制约很大，产业结构单一。每遇到一次雪灾，就会使许多牧户顷刻间变成无畜户，成为贫困家庭。2、生态环境恶化，发展潜力不足。青藏高原属 ，生态环境十分脆弱。上世纪60年代以来，由于放牧过度、乱采乱挖等多种原因，使原本脆弱的草地生态更加恶化。以黄南藏族自治州为例， 2005年低，该州黑土滩面积达55万亩，草场退化、沙化面积达1291万亩，占全州可利用草场面积的52.6%。草地地面鼠害面积达755万亩，草地地下鼠害面积达518万亩，分别占可利用草地面积的31和21。水土流失面积达0.94万平方公里,占土地总面积的49.73%。据省有关部门调查统计，当前全省退化草原面积已达全省草原总面积的90以上，其中，中度以上退化面积1.45亿亩，占全省可利用草原面积的30.6。由于生态环境恶化，导致部分河水断流，地下水位下降，大部分泉水干枯，人畜饮水发生困难，浅山耕地无法及时播种，牧草返青推迟，牧区牲畜死亡率增高，使农牧民群众生活水平急剧下降，返贫人口大幅增加。同时，由于生态环境恶化导致人畜矛盾突出，人均牲畜占有量逐年减少。2005年底，全州牧区人均占有牲畜15.5头(只),只占全省牧区解决温饱人均占牲畜水平25头(只)的62%;畜均占有可利用草地5.8亩/羊单位,占全省草原正常载畜量(10亩/羊单位)的58%,极大的限制了畜牧业的发展,严重影响了牧区群众正常的生产生活。3、基础设施建设滞后，发展基础差。表现在：一是交通不便。全省藏区州到县公路仅为四级，尚有166个行政村和牧委会不通公路。由于交通落后，抑制自然灾害的能力很弱。二是通讯落后，信息不灵。全省藏区还有800多个村不通电，433个村不通邮，294个行政村不通广播电视。由于通讯落后使农牧民很难及时了解和掌握农畜产品市场的供求信息和价格信息。三是人畜饮水困难。仅黄南州就有165个村，7.2万人、84万头（只）牲畜存在饮水困难。果洛有170万头（只）牲畜饮水困难。四是社会事业发展滞后。全省藏区有16个县尚未实现两基目标，学校危房面积已达31万平方米。医疗卫生设施极差。仅玉树州就有102个贫困村没有小学，青壮年中文盲、半文盲比重相当高，部分地区高达90以上。162个贫困村没有卫生室，缺医少药，群众就医十分困难，因病致贫的现象较为普遍。4、经济发展落后，投入严重不足。与全国平均发展水平和其他藏区相比，青海藏区发展严重滞后。2005年全省8个州地市完成生产总值543.32亿元,仅占全国的0.3%,其中藏区6个州完成的生产总值只有228.36亿元,仅占全省的42%。藏区财政收入500万元以下的有14个县,个别县的财政收入只有几十万元。由于经济发展落后，公共财力不足，青海藏区的建设投入也严重不够。以2005年为例，青海6个藏族自治州完成固定资产投资83.08亿元,尚不足西藏外其他省区4个藏族自治州完成投资量的一半。5、农牧业产业化经营水平低，农牧民组织化程度不高。由于历史、地理、自然等多种原因，青海农牧业产业化经营起步较晚，发展水平不高，特别是贫困地区缺乏与农牧民风险共担、利益共享的农牧业产业化经营实体，现有龙头企业数量少、规模小、实力弱，辐射带动面不大，农牧业生产经营大都以农牧户分散经营为主，经营规模过小，农牧业生产的规模化、集约化经营的程度很低，难以实现规模效益。加上部分农牧业龙头企业信誉不高，不能很好的履行与农牧民签订的合同或订单，对农牧民参与产业化经营的积极性产生了不利影响。同时，由于农畜产品市场建设滞后，市场发育程度低，农牧民适应市场的能力弱，导致农牧业结构调整进展不大，农牧民专业合作经营组织偏少，农畜产品市场和流通服务组织不健全，大部分农牧民现将农畜产品生产出来，再寻找收购者，而且农牧民的销售行为十分分散，有组织的行为很少，使农牧民在农场产品交易中的谈判地位既低又被动，往往是增产不增收。虽然近几年在农牧区陆续组建了一些中介组织或合作经济组织，但有规模、信誉好、实力强的很少，服务也不规范。农牧民经纪人队伍的组织化程度比较低，大多是各自为战，不能发挥整体作用，难以取得规模效益。二、解决青海藏区贫困人口脱贫的对策思考民族地区贫困问题是一种特殊的社会存在，既是历史上长期积累的结果，也是客观地理条件制约的结果。解决这种特殊的社会问题不能靠一般化的扶贫政策，而必须从当地特殊的自然地理、人文历史传统等实际出发，采取特殊的措施。笔者认为，青海藏区的扶贫工作除要解决好公路交通、电视通讯等这些基础设施建设外，还需在总体扶贫思路上实现新的转变，主要思考有两点：（一）创新扶贫模式，优化扶贫政策。自上世纪80年代以来，国家对青海藏区的扶贫经历了两个阶段。80年代初期国家主要是用生活物资给贫困家庭给予补助，即所谓救济式扶贫。从实施情况来看，这种救济式扶贫暂时解决了当时贫困群众的生活困窘，确实起到了雪中送炭的作用。但由于国家财力有限，不能承担这样大面积的解困任务，加之一些接受援助的地区和贫困群众产生了严重的依赖思想，一旦停止或减少援助，立刻又返回赤贫状况.所以，从80年代中期开始，由救济式扶贫转向开发式扶贫。开发式扶贫模式的特点是针对不同区域的致贫因素，采取区域开发、信贷扶贫、以工代赈、科技扶贫等综合性措施。从实施的情况来看，这种扶贫模式在实践中也取得了一定的成效，据青海省扶贫办提供的数据，在实施国家“八七”扶贫攻坚计划期间，青海省25个扶贫开发工作重点县的农牧民人均收入由2000年的1226元增加到2003年的1633.8元，增长33.3，年均增长10。贫困人口占全省农牧民人口的比重由2000年的58下降到2003年的44。2000年至2003年，全省累计解决了52.63万贫困人口的温饱问题，“扶勤不扶懒,造血不输血”成为扶贫工作的共识。但是，我们在调查中也看到，近年来这些地区大量农牧民群众又开始返贫，果洛藏族自治州在2005年统计的贫困人口中，就含有返贫人口3416人。黄南州同仁县在2000年到2005年五年间返贫率一直保持在1825左右。对此许多从事实际扶贫工作的基层干部也感到十分困惑。据笔者的观察开发式扶贫在基础设施和地理环境较好的青海东部贫困地区，确实取得了较好的效果，特别是近年来青海省推行的整村推进计划，在这些地区实施效果显著，实践证明是改变这些地区贫困面貌的好办法。但在藏区六州这一政策的实施效应不高。其根本的原因就在于这些地区扶贫开发的基础条件不够成熟，表现在：其一，在扶贫方式上，开发式扶贫计划希望改革过去完全依靠行政系统和乡村干部分钱送物的方式，而通过制定优惠政策，使用扶贫资金，依托农村能人以及各类农村企业、服务组织，兴办扶贫经济实体，发展龙头骨干企业，带动贫困户发展商品经济，从而脱贫致富。由此可以看出，开发式扶贫把直接带动帮助贫困户的重担放在非政府组织身上。但事实是这些地区一方面非政府组织（宗教团体、部落组织）发育程度低，起不到所期望的带动作用。另一方面，由于受地理条件等限制，人口、生态、经济三个再生产过程不能循环起来，因而既办不活企业，更形不成龙头，同时还造成扶贫资金以各种口实的流失。因此，希望与效果之间必然出现很大反差。其二，从开发式扶贫资金构成看，近年来青海省扶贫资金主要包括财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、扶贫贴息贷款和社会帮扶资金。其中扶贫贴息贷款是解决贫困农牧户发展资金的一个重要组成部分。但现实问题是贷款作为资金商品化的一种形式，使用贷款的前提是，资金在经济活动运行过程中，到终点时必须产生增值，这些增值一部分是劳动的转化物，一部分是资本的转化物，前者归资本使用者，后者以利息的形式归资本所有者。在这一过程中，必须有商品交换的发生，否则无法产生以货币形式出现的利息。把这样一种商品经济性质的投资活动使用到贫困落后的少数民族地区，显然是超越这些地区民族的发展阶段的。同时，我国少数民族在文化上往往排斥债务，他们不愿使用贷款，“穷死不背债”，有的干部把贷款送到群众手中，群众不敢使用，怕赔了款，还不上债。对消费陷阱大，开发条件差的地方使用贷款，要么贷款产生的价值被消费，还不了款，要么经济活动失败，贷款损失。这两种情况都是银行最忌讳的。近年来各家金融机构纷纷在青海藏区撤并机构，收缩贷款业务，就是这种现实的反应。信贷资金的特性是“嫌贫爱富”。让它主动去向穷人靠拢，这等于给了信贷部门一项政治任务。经济工作政治化，有悖于经济规律，是金融改革的对象。因此，信贷扶贫的矛盾焦点往往集中在银行。两套考核体系，一套要求资金准确到位，一套要求资金安全返回，在此过程中还要使真正的穷人受益，难莫大矣。基于上述认识，笔者认为，青海藏区扶贫必须从当地实际出发，转变工作思路，优化扶贫政策,避免照抄照搬和一刀切。具体来讲就是要变一元扶贫为多元扶贫,积极发展多种扶贫模式。当前可以考虑以下方式：1、维权式扶贫。以中华人民共和国宪法和民族区域自治法为指导，制定有关政策和条例，将青海六个民族自治州的森林和矿产资源的产权收入,全部留给自治地方，用于地方建设和改善本地区贫困居民生活。培养自我发展能力，真正实现由“输血”向“造血”功能转变。2、补偿式扶贫。三江源是我国生态系统的制高点。保护好三江源的生态，对于整个黄河流域、长江流域的生态乃至全国的政治、经济、文化和社会建设都具有非常重要的意义。三江源地区的生态价值高于其经济价值。因此，从保护好该地区生态环境的战略高度出发，将六州40多万贫困地区的农牧民,由农牧民转变为生态民,生态民的主业不是发展农牧经济,而是保护和恢复生态。由国家支付生态民生态补偿,保证生态补偿收入高于原有农牧业生产收入，维持全省农牧民平均生活水平。青海藏区现有贫困人口42万，如果按人均年1500元补贴（牧民维持生活的最低收入按2001年标准为 元），只有6亿多，这比起生态破坏造成的经济损失及用于生态恢复的巨额投资而言，是值得划算的经济帐。对生态民的补偿式扶贫,不仅会使贫困群众的生活质量有充分的保障,而且也会促使贫困地区的生态得到较快恢复。3、异地移民式扶贫。目前，青海藏区近13万贫困农牧民生活在水土流失严重，自然环境严酷的地区，按照常规的扶贫开发方式，无法从根本上解决其温饱问题。因此，最有效的办法就是根据这些贫困地区农牧民人口相对较少，资源极度匮乏，人均资源占有量极少的实际，全方位、多渠道、有计划转移贫困地区农牧民，减少贫困地区农牧民人口数量。主要措施有：一是积极推进小城镇发展战略，把推进小城镇发展战略同转移农牧业人口结合起来，科学规划，合理布局，分步实施，梯次推进。让小城镇吸纳更多的贫困地区农牧民人口。引导乡镇企业向小城镇合理聚集，发展农畜产品加工业和劳动密集型产业，吸引农牧民到乡镇企业就业或到小城镇自主创业，务工经商，从事二三产业。二是进一步降低农牧民进城的“门槛”，维护合法权益，鼓励和引导贫困地区农牧民进城务工。三是扩大劳务输出。要制定鼓励农牧民外出打工、提高劳务收入的政策措施。在农牧区劳动力比较集中的地区，要尽快建立统一的劳动力市场和信息网络，提供劳务需求信息。四是对缺乏基本生存条件的农牧户继续实施异地搬迁，合理安置到生存条件较好的地区生活。同时，改革户籍制度，把转移农牧民人口同深化户籍制度改革结合起来，引导更多的农牧民到城镇安家落户。从而减少当地自然环境和资源的压力,实现土地资源与人口的合理化配置。4、参与式扶贫。贫困与文化落后有紧密的联系。从青海藏区的实际来看，在很长的一段时期内贫困人口的文化素质很难有大的转变。那么，在牧区弥补这一缺陷的唯一方法就是行政组织对扶贫开发的高度参与。组织优势是我党的最大优势，是我党取得革命和建设胜利的根本保证。组织资源也是我国少数民族的一大优势，具体表现在干部队伍庞大，人员众多。在青海藏区六州，虽然有些县很小，人口只有23千人，但机构齐全，干部齐备。要充分发挥这块资源优势，给广大干部分任务，压担子，强化他们组织指导生产的职能。各级干部要转变观念，充分发扬党的优良作风，心系群众，确实跟群众作朋友，心连心，办实事。（二）深化改革，创新牧业生产经营模式。1984年以来，青海牧区仿效农村改革，实行了家庭联产承包责任制，全省10万牧户承包4.7亿亩草原，占全省草原总面积5.4亿亩的87。1993年颁布青海省草原承包法，规定草原承包经营期限50年不变。20多年的实践证明，实行这一制度极大地调动了广大牧民的生产积极性，充分发挥了牧民的主观能动性，创造了自主经营的宽松环境。但利弊相依，随着时间推移，自主经营的负面效应也不断表现出来：一是牲畜归户自主经营后，降低了社会控制能力，牧民的生产经营活动得不到有效管理，处于一种无序的随遇而安的状态。生态贫困是当前青海藏区贫困的重要特征，而草原恶化的一个重要原因就是这种无序的发展模式导致的牲畜超载过牧和草场建设滞后。在这种发展模式下牧民养多少牲畜，那是他自己的事，县、乡、村根本无法控制，实际养畜量要大大高于上报的数据。据调查，“目前牧区牲畜实有数量普遍高于县乡统计数字，一般高出1050，少数地方高出统计数的13倍。以草定畜，季节性轮牧等保护措施没有真正落实，从而导致草畜矛盾加剧，加速草原退化。”（徐明：玛多县生态保护与经济社会发展对策，（内部）；二是归户自主经营，牧户抗御自然灾害的能力削弱。归户个体经营，牧户对基础设施建设，生产资料的储备等方面有很多不足。一场突如其来的雪灾就会使许多牧户饲养的牲畜大量死亡，从而一夜间就可能成为贫困户。这些受灾致贫群众除得到省、州、县各级党政部门的抗灾救援外，村社抗灾自救能力