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“小产权房”问题研究摘要 小产权房是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，在现实中往往是一些村集体组织或者开发商以新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。目前，我国各地城市小产权房数量惊人，非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达六十多亿平米，相当于中国房地产业近十年来的开发总量。令人欣慰的是，日前国土部等14部委已成立联合整治处理领导小组，下一步如何治理小产权房终将驶进快车道。近年来，国家和各地相关监管部门屡屡提示建设和购买“小产权房”的风险，但仍难以遏制“小产权房”的蔓延。非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达60多亿平方米，相当于中国房地产业近10年来的开发总量。针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，要求国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。 但是，针对市场上流传的“农地入市调控房价”，“小产权房将放开”“小产权房即将合法化”等说法，日前出席第13届“渝洽会”的国家住房和城乡建设部村镇建设司副司长赵晖再度予以否认，并明确表示小产权房将不会合法化。关键词 小产权房 现状 成因 研究（一）什么是小产权房小产权房是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，在现实中往往是一些村集体组织或者开发商以新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。 因此并不真正构成严格法律意义上的产权。“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。所以，“小产权”其实就是“乡产权”“集体产权”，它并不真正构成严格法律意义上的产权。说的再直白一些，“小产权房”是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。据资料显示，对于小产权房归纳起来主要有3种解释，目前面临整治的小产权房，指的是下面的第三种。 第一种解释是针对发展商的产权而言，将发展商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，这种叫法是因为购房人的产权是由发展商一个产权分割来的。 第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴土地出让金的叫大产权，要补缴土地出让金的叫小产权。按这种解释普通商品房就是大产权房，经济适用房就是小产权房。 第三种解释是按产权证的发证机关来区分的，国家发产权证的叫大产权，国家不发产权证的，由乡镇政府发证书的叫小产权，又被称为乡产权，乡产权并不构成真正法律意义上的产权。 第一种和第二种解释的小产权是合法的，只要交足购房款，或转让时补缴土地出让金就可以自由买卖，其法律规定较为明确。而第三种解释的小产权的法律属性存在较大争议，而且拿不到真正法律意义上的产权证。 从价格看，乡产权房价格只有同样位置商品房价格的40至60。 从住房形态看，一样是普通住宅。从买卖手续看，没有缴纳商品房买卖的契税。 从使用成本看，物业费便宜、水电费便宜、采暖费便宜。从物业管理看，由乡政府指定的开发商成立物业管理机构进行管理，服务管理水平不是很高。（二）我国“小产权房”的现状 近年来，国家和各地相关监管部门屡屡提示建设和购买“小产权房”的风险，但仍难以遏制“小产权房”的蔓延。目前，我国各地城市小产权房数量惊人，非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达60多亿平方米，相当于中国房地产业近10年来的开发总量。 小产权房数量非常之大，而且已成事实，是多年来累积起来的问题。这其中的问题是显而易见，治理也势在必行。可以预期的是，由于小产权房的大量存在和小产权房的交易不受法律保护，在越来越多的消费者因种种原因购置小产权房后，只会增加自身和家庭风险，进而可能会影响到整体社会稳定。客观上，有关方面态度固然极为明确，但在具体着手和开展整治上却迟迟未能推进。这种不太鲜明的治理态度，实际上一定程度上造成了一些地方城市小产权房的进一步泛滥，也为下一步着手解决问题增加了不少工作量也难度。另一方面，久拖不决的治理举措，只会继续让个别基层村组织持有侥幸心理，在违法违规以农用地建筑住房出售的同时，会进一步对我国的耕地持有量造成“挤压”。既不利于保护耕地安全，长此以往也会影响到法治的权威。客观地说，小产权房的大量存在，就相当于社会上存在的大批不合法的问题和隐患，再不客气些就犹如一个亟待切除的“瘤子”。既然已明确为问题和“瘤子”就应该早下决心，治病如此、治理社会问题也应该是如此。（三）小产权房产生的主要原因小产权房的产生及长期存在是有其深刻的社会原因的，究其原因，主要有以下几点：1，城市房地产价格居高不下。小产权房最吸引认得地方就在于其价格优势，在商品房价持续走高、经济适用房欲购无望的情况下，目前一些打着“小产权”、“乡产权”旗号的项目在一些大城市中热销起来。小产权房销售价格低、环境好，因此虽然距离城区远一点，但现在大城市摊大饼式的发展，以及道路公交的延伸，这种小产权房还是具有不小的吸引力。这从另一个角度也说明了现在全国许多大中城市高涨的房价正是催生小产权房的重要原因之一。另外，由于我国经济发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设始终无法满足这些住房需求，一些住房政策也无法真正意义上惠及劳苦大众。因此，小产权房存在着大量现实的购买群。2土地制度安排留下了农村集体建设用地流转的空间 。根据中华人民共和国宪法及中华人民共和国土地管理法规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。国土资源部的一位副总督察曾突出说明：“建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地，二是农村公共设施的用地，三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。”这就意味着在这四种情况下建小产权房，就不涉及到所谓的“违法”问题。另一方面，只要不是占用耕地，办好相关小产权房建设用地的手续，就不存在什么问题。正是因为政策法律规定中存在着很多模棱两可的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间和机会。3农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿 ，另外，农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等，加之农民在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。由于小产权房是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过 1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。（四）如何解决小产权房问题的几点建议对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。 1. 短期看政策要承认现实，平衡各方利益。从短期来看要承认事实。有些小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。因此，在短期政策层面我们建议：（1）小产权房在很多城市大量存在，很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确是存在一定的供求市场的。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续补交相关费用之后应当给予相应的正式产权，或者政府通过收购等方式将这些小产权房转变为经济适用房或回迁房。为了防止不纳入规划建设房屋现象的进一步蔓延，对于正在建设和新建的小产权房则要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止。不能因噎废食。（2）现在国家颁布的各项政策，都是全国一刀切的行政命令，而对于集体建设用地上建设的这种小产权房，如果能够形成市场交易和合理价格就应该努力运用经济手段进行调控，而不是单纯运用行政手段甚至进行大面积的拆毁。这样可能会激化社会矛盾，把好事变成坏事。 现阶段随着地方上医疗、住房、社保等各项公共产品提供力度加大和地方经济增长，中央和地方在税收体制上的分配格局应当尽快加以合理的调整。如果能够有效压制住土地财政日益泛滥的势头，再加强对开发商的规范和监管，商品房的价格就会趋于合理的空间。其次，在我国税收收入逐年稳步递增的情况下，中央和地方都应加大财政转移支付力度，尤其应当主导建设更多的经济实用房、廉租房和限价房。如果政府能够提供足够数量、价格合理、区位适宜的此类公益性住房，并且形成合理有效的分配机制，那么小产权房就不会具有如此的规模和吸引力。 2. 从长期看，要深入进行土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。 土地管理法第十条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。从上述规定中，我们不难看出，集体土地产权有三级主体，产权主体不清晰。由于产权主体不清晰，集体土地的处分权和收益分配权究竟应该由谁行使就很难说得清。政府对农村集体土地的用途、转用征收都做出了限定，其实这种集体产权是一种不完整的产权。同时城市国有土地的产权却相对比较明确，国有土地和农村土地其实是同地不同权。因此，从长期来看提出如下四条建议：（1）各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利地进行交易。（2）明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，两一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。（3）建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体