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第四章社区管理模式 kqc 1 第四章社区管理模式 第一节社区管理模式概述一 社区管理模式及其构成要素二 我国社区管理模式的构成要素第二节社区管理模式的国际经验一 国外社区管理的主要模式二 西方国家社区管理模式的共同特点第三节我国社区管理的实践模式 社区管理实践模式概述二 我国社区管理的实践模式三 我国社区管理模式的发展趋势 2 第一节社区管理模式概述一 社区管理模式及其构成要素 模式是对事物存在方式的高度抽象和概括 是经验与理论之间的一种知识系统 按照美国著名社区工作专家罗斯曼的看法 模式是较为具体 详细和紧凑的内在型式或典范 模式处于较为松散的一般性取向和较为严谨的 理想类 之间的位置 3 社区管理模式就是指对社区管理实践进行反思和概括得出的具有代表意义的典型形式或是可以使人参照执行的标准样式 人们对社区管理模式概念的理解也经历了一个由窄变宽 由单层面变为综合化 由管理形态上升为理论范式的过程 人们的思想认识不断深入 4 概括来说 当前我们关于社区管理模式的界定包括 标准样式 服务形态 模型与范式 和 工作模式 四项内涵 首先 模式是某种事物的标准形或使人可以照着做的标准样式 社区管理模式一般是指一种相对稳定的社区功能结构方式 也就是根据社区管理需求的变化 把辖区内部有关组织的功能进行优化组合 构成一套区域共同体一体化的社区管理方式 其次 实际工作部门流行的模式概念的基本含义是指社区管理形态与运行机制 即社区管理是如何和通过什么途径提供的 再次 有的学者的基本观点是 所谓模式包含 模型 和 范式 两层意义 从模型的角度看 模式具有理论意义 它是一种实施理论或操作理论 从范式的角度看 模式又具有实践意义 它是一种榜样或样式 最后 工作模式是指如何推进社区管理或社区发展实践的操作化工作模式 5 社区管理模式构成要素既是社区管理模式重要组成部分 又是社区管理模式的分析层面 欧美国家社区管理模式构成要素多种多样 反映了欧美国家的社会环境与制度安排 美国著名学者罗斯曼选择十一种模式要素 并且借助这些要素界定和区分三种经典的社区管理模式 这些要素是社区行动的目标类型 关于问题结构和问题状况的假设 基本的变迁战略 变迁策略和技术的特点 实践者的主要角色 变迁的媒介 对待权力结构的取向 社区服务对象系统或构成人员范围 关于社区亚群体利益的假设 服务对象人群或组成人员的概念 以及服务对象角色的概念 6 1995年 英国学者波普尔提出划分和区分社区管理模式的主要标准包括四项 社区工作战略 社区工作者的主要角色和称号 工作机构的类型和活动 代表性人物与著作 1996年 美国学者魏尔提出区分和界定不同社区管理模式的五个构成要素是 期望的结果 系统的目标或变迁的目标 社区的主要组成人员 关注的领域 社会工作的角色 王青山 刘继同 中国社区建设模式研究 42 43页 北京 中国社会科学出版社 2004 7 二 我国社区管理模式的构成要素 社区环境 国家职能 市场作用 中介组织作用 社区工作者角色 社区服务对象 内容和范围 以及社区资源结构与状况等构成了我国社区管理模式的基本要素 一是社区环境与结构特征 包含宏观社会环境 社区性质与类型 社区居民构成与年龄结构 社会价值观与制度环境等 这是社区管理模式的背景 主要说門社区管理模式的特定社区环境 将社区管理模式放在特定时空关系中动态考察 8 二是党的领导和政府职能 包括社区党建与党的领导 政府职能转变与社区管理体制 主要说明国家与社区关系 从国家与社区关系角度分析社区管理过程 三是市场作用与影响 包含市场机制作用与影响 有计划变迁与社区规划等 主要说明市场与社区管理的关系 从市场与社区关系角度分析社区管理实践活动 四是以社区为基础的民间组织的地位与角色 包括社会团体 基金会 民办非企业单位和社区互助组织状况 主要说明民间组织在社区管理中所处的地位与扮演的角色 从民间组织与社区关系角度分析社区管理运行机制 9 五是社区工作者的作用与角色 包括社区工作者性别与年龄结构 受教育和专业化程度 社区工作目标与方法 主要说明社区工作者在社区管理中发挥的作用与扮演的角色 社区工作者是社区工作与社区管理活动中最活跃和最能动的因素 六是社区服务对象 服务内容和范围 包扛括弱势与劣势群体 普通社区居民与社区服务过程等 主要说明社区管理实践活动与工作过程 分析社区管理实践活动的基本特征 七是社区资源结构与状况 包括各式各样的社会资源分布与资金筹集渠道 主要说明社区管理的物质基础与资源结构状况 王青山 刘继同 中国社区建设模式研究 57页 北京 中国社会科学出版社 2004 10 第二节社区管理模式的国际经验一 国外社区管理的主要模式 世界各地的社区管理大都有自己的特色 现代社区管理模式的差别往往取决于政府和社区以及其他社会服务机构之间权能配置的方式 冷熙亮先生从社区管理涉及的政府行为与社区行为的相互关系角度 将国外城市社区管理模輳式概括为三种类型 政府主导模式 社区自治模式和混合模式 冷熙亮 城市社区管理体制的国际比较与启示 载 社会 2001 3 11 一 以新加坡为代表的政府主导模式 政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合 政府对社区的干预较为直接和具体 并在社区设有各种形式的派出机构 社区发展特别是管理方面的行政性较强 官方色彩较浓 如新加坡 政府中设有国家住宅发展局 负责对社区工作的指导和管理 其主要职能包括 对住宅小区 邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划 12 对社区领袖和居民顾问委员会 社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人进行培训 为居民委员会提供办公场所和设施 沟通政府与社区的联系渠道 发起某些社区活动 倡导特定的社会价值观 对社区管理予以财政上的支持 13 新加坡城市社区管理模式的最大特点 就是政府主导社区管理 谢守红 国外城市社区管理模式的比较与借鉴 载 社会科学家 2004 1 1 社区管理组织具有非常完善的体系由政府组织自上而下管理 机构职能分明 结构严密 对社区的管理井然有序 在新加坡 社区内主要有下述组织 居民顾问委员会 社区中心管理委员会和居民委员会 其中居民顾问委员会地位最高 主要负责管理社区内的公共福利 协调另外两个委员会和其他社区内组织的工作 社区中心管理委员会下设妇女委员会 青年组等组织 这些组织对社区内居民完全开放 居民委员会是社区的第三层次组织 它主要承担治安 环卫 组织本小区内的活动等任务 14 2 公众很少主动参加社区管理 社区居民民主观念淡薄这是由新加坡的历史文化传统 政治经济背景决定的 新加坡的市场体制和法律制度的历史不够长 各项工作主要由政府主导 社区组织行政化 社区居民很少参与社区活动的发起 组织以及各项法规的起草与决定 15 二 以美国为代表的社区自治模式 社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离 政府对社区的干预主要以间接的方式进行 其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团 组织 家庭和个人的行为 协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障 而社区内的具体事务则完全实行自主自治 与政府部门并没有直接的联系 在这种模式下 社区发展规划仍由政府部门负责编制并拨专款加以实施 但在规划过程中却充分体现自上而下与自下而上相结合的原则 在美国 最高法院根据宪法修正案裁定 只要不影响区域或国家的整体发展 每个社区都有权决定自己的特色 因此 涉及社区建设的规划编制和修改 土地利用法规和开发计划的审批等 都要举行听证会征询社区成员的意见 16 美国的社区自治模式有以下特点 1 非营利性组织 美国城市社区发展的主力军 自20世纪30年代罗斯福新政问世以来 公共机构一直是全美在社区服务中的主导力量 20世纪60年代后 随着美国 向贫困开战 及政府财政方面的紧缩 联邦政府开始重视非营利组织在社区服务和社区发展中的作用 非营利组织在联邦 州和城市社区等各个层次间都建立了组织网络并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目 日前 美国有137万个非营利性组织遍布全国各地 它们组织严密 机构健全 运作规范 有强烈的责任感 在美国公众心目中的形象很好 17 2 社区规划较为严格合理 美国在社区发展规划时特别强调人与环境的协调 对城市规划中满足社区内居民要求 保证居民生活质量的部分考虑得非常细致周到 从整体上把小区的规划设计融合成为城市总体规划的一个环节 从而保护周围环境不被破坏 此外 社区规划与文化背景相协调 文化特征较为明显 18 3 依靠社团组织实行民主管理 美国城市社区是依靠社区居民自由组合 民主选举产生的社团组织来行使社区管理职能 这些组织以寻找和发现新的社区需求为动力 以为社区居民提供各种服务为宗旨 在财税政策等方面能获得来自政府部门的大力为支持 社团驭裂的内部结构一般可分三个层次 第一层次是由出资人 社区居民代代表 政治领袖和社会工作者组成的董事会 其职责是制定方案 确立目标和招聘成员等 第二层次是由董事会任免的执行总裁 其职能是执行董事会制定的方方案 管理组织资源 开发服务项目 争取社会募捐 考核和评估雇用人员 第三层螻次是带薪工作的职员 其职责是协助总裁开展日常工作 进行人员培训等 19 4 强调法制功能 实施依法管理 美国是一个全面实施法制的国家 社区当然也实行依法管理 美国联邦政自20世纪60年代以来相继制定了几部关于城市社区发展的法律和法规 如蟹住宅和社区发展法 社区再投资法 国家和社区服务合作条例 等 除此之外 各个州 市政府和立法机构也制定了相应的法律和法规 20 三 以日本为代表的混合模式 在混合模式中 政府对社区发展的管理较为宽松 政府的主要职能是蠱规划 指导并提供经费支持 官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面蕴交织在一起 由政府部门人员与地方及其他社团代表共同组成社区管理组织机构 或是由政府有关部门对社区工作和社区建设加以规划 指导 并拨给相当当经费 但政府对社区的管理相对比较宽松和间接 社区组织与管理以自治为主 如日本 在政府系统中 由自治省负责社区工作 地方政府也设立 社区建设委参员会 和自治活动课 等相应机构 在城市基层社区层面 日本设有 町会联关合会 和 町会 这两个层次的带有行政色彩的自治组织 它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民委员会的作乒用 町会联合会的职能主要包括垃圾龟的收集和清运 青少年教育以及与警察机构及地方政府组成联合防范协会改善社区治安状况 町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务 主要包括环卫管理 青少年教育 社区治安 办理国民健康保险 办理社会福利 代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等 这种模式主要有以下特征 21 1 政府指导 支持和监督 在日本城市社区管理中 政府与社区工作部分分开 但政府仍指导监督社区的建设工作 并且提供社区建设的资金 在政府系统中 由自治省负责社区工作 地方政府也设有 社区建设委员会 和 自治活动科 等相应机构 这些都是带有行政色彩的自治组织 社区建设的资金由政府拨款 而且资金的使用有明确要求 支出严格按照预算和规定条例的标准执行 22 2 城市社区管理趋于民主化 自治化 政府对城市社区的管理基本上采用间接手段 居民主动参加社区部分领域的管理 日本为适应东京等特大城市发展的需要 设立了地域中心体制管理社区居民工作 这一机构主要是负责收集居民对地域管理的意见 对市民活动和民间工艺团体活动给予支持和援助等 居民们可以根据自己的意愿 要求提出申 由地域中心工作人员在集会场所组织居民讨论问题的解决办法 地域中心长在某些范围内代表区长对居民的问题和意见当场解决 解释 对一些具体问题进行处理 而政府只是定期对地域中心人员进行考核 23 3 建立以人为本 为民服务以及居安思危的思想意识 日本社区管理模式的总体设想和规划 资金的投向 机构的设置等都体现了以人为本的思想 把为社区居民服务作为出发点 特别对社区内的老人 儿童和残疾人给予重视和关怀 从各级区政府到社区管理中心都设有相应规模的防灾构和设施 很多的公共场合由醒目的指示以及定期对居民进行防灾演示和演习等 24 二 西方国家社区管理模式的共同特点 根据北京市社会科学院 大城市社区发展国际比较研究 课题组的 大城市社区建设管理体制比较与借鉴 载 北京社会科学 1998 3 内容讲解 25 一 组织管理机构健全 权限职责清晰 西方国家的社区内都建有社区委员会 社区顾问团等组织机构 并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定 在美国 社区委员会是半官方组织 每个社区委员会都有50个不领工资 由区长任命的委员 任期为两年 社区主席由社区委员会聘用 社区服务顾间团由各专业职能部门的代表 社区委员会主席及市议会中本社区的代表组成 社区委员会和社区服务顾问团是政府和市民进行联系的桥梁和纽带 在社区中发挥着重要作用 26 在澳大利亚 新西兰的城市社区 社区管理的组织机构分为三个层次 一是市政府设立的专门机构 它由市政府授权 在特定范围内经办市政府有关社区管理的事宜 二是半官方的社区委员会 由该社区选举的市政府委员会及其他有威望的市民代表组成 任期两年 其主要职责是向市政府反映搜集到的关于区事务的建议或意见 直接转达民众的呼声 三是自治性的社区服务组织 如社区服务中心等 其职责是受政府指导或委托 具体实施社区的各项服务工作 在欧美各国 政府在促进社区发展和管理上 基本采取了 政府负责规划 指导 给予资助 社区组织负责具体实施 的运作方式 政府每年要制定社区发展的总体规划 出台相应的政策 并把社区拟办的事情公布于众 征求居民意见并加以修改 同时 政府每年拨出资金 专门用于社区发展和管理 27 二 非营利性组织在社区发展中具有重要作用 实施社区发展计划的各国 社区发展的各项服务性工作一般是由非营利性中介组织具体操作实施 以美国为例 137万个非营利性中介组织遍布全美各地 其组织结构大体分为两个层次 直接从事公共福利工作的服务机构和专 飞以资金支持服务机构的赠款机构 服务机构是赠款机构的项目市场 赠款机构是服务机构的资金市场 两个机构互为市场 相互促进 28 美国的非营利性组织实际上是一种群众为实现自己的目标而结成的自我组织 组织中专职人员并不多 大量依靠自愿贡献业余时间的志愿工作者支持日常工作 非政府 非营利性组织通常都没有足够支持全年开支的固定收入 必须以努力工作的成效争取社会的援助 所以谁都不敢对工作有丝毫的懈怠 因此 非营利性组织在美国公众心目中的形象很好 遇到社会中出现的问题 群众不是找市长 而是找非营利性组织 政府只需把主要精力放在制定法律法规 依3长镭理上就够了 用不着 阳直接管理社会福利 教育 科学文化 医疗卫生等各种机构 所以是真正的小政府 大社会 29 三 社区志愿者组织是社区建设和发展不不可缺少的力量 社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的服务团体 它利用组织内部的知识 技能 体能或财富 通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献 或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障 国外社区志愿者组织的基本特征有 30 1 组织形式多样 服务方式灵活 社区志愿者组织主要分为两大类 一类是由社会工作者 社区中心 社区委员会 学校 住户等自发组呈织起来的综合性服务组织 它所提供的服务项目广泛 既包括各种文化娱乐服务活动 义务教育活动 也包括居民所需的各种生活服务 甚至就业服务 另一一类是由具有特定专业知识与技能的志愿者组成的专业性服务组织 他们大多是由各种专业机构的志愿者组成 依社区需要而产生的服务团体 社区志愿者组织的服务范围几乎涉及社会的方方面面 且服务形式灵活多样 如利用休息时间为志愿者服务中心进行工作 为老年人 残疾人提供义务服务等 31 2 社区志愿者来源广泛 数量众多 社区志愿者一般由两部分人组成 一部分是社会志愿者 另一部分是在校学生 参加社区志愿服务的人员不仅来自各行各业 各个阶层 而且数量众多 加拿大全国现有3000万人 其中有1300万的社区志愿者 占全国人口总数的43 3 美国社区志愿者1990年已达到9840万人 占成年人口总数的54 其他欧美及社区事业蓬勃发展的东南亚国家的情况也大体相近 32 3 三位一体 的资金扶持 社区志愿者组织作为非营利性组织 之所以能够具有长久的生命力 除了社会需求外 与政府的支持 社会各界的关爱是分不开的 以加拿大为例 志愿者团体赖以生存的资金主要来源于三个方面 政府拨款占56 5 社会捐赠占12 1 各类活动收费占31 4 33 第三节我国社区管理的实践模式 社区管理实践模式概述 社区管理的实践模式是对社区管理实践规律与社区工作本质特征的理论概括 既源自社区管理实践 又指导社区管理实践 社区管理实践与社区管理实践模式的关系 实质上便是社区管理实践与社区管理理论的关系 34 模式的基本含义有二 一是某物的代表与模型 二是堪称别人学习的典型 美国著名社区专家罗斯曼认为 模式是专门 具体和结构严谨的内部模式 是组织化的 理想类型 社区管理实践模式是对某类社区管理实践共同特征的理论概括和概念化抽象 是对社区管理实践活动的类型化概括 是对社区实践本质特征的理论化说明 社区管理实践模式既来自社区管理实践 又可以指导和改善社区管理实践 之 社区管理实践既可验证社区管理实践模式 又为社区管理实践模式发展提供丰富素材 社区管理的实践与理论相互依赖 相互促进 35 总体来说 社区管理实践模式基本特征有四 一是高度的理论概括 社区管理实践模式不是社区管理实践的简单总结 而是对社区管理实践本质特征的高度理论概括 这种理论概括表现为若干核心概念 如社区发展和社区规划 二是相对的稳定性 伴随经济发展与社会进步 社区管理实践内容不断增多 范围断扩大 以回应变迁的社区需要 但是 社区管理实践模式是对特定处境下纷繁复杂和千变万化的社区管理实践共同特征的高度理论抽象 它们既来自具体的社区管理实践 又超脱于具体的社区管理实践 形成相对稳定的结构模式 例式诞生以来 该模式一直保持相当的稳定性 36 三是相当大的代表性 社区管理实践模式是对特定处境下一定范围社区管理实践的理论概括 其核心理论概念反映社区管理实践的根本属性与本质特征 代表千差万别和丰富多彩的社区管理实践 例如 社区行动模式代表和涵盖抗议 罢工 示威 游行 联合抵制和请愿等社会行动策略 四是强烈的排他性和有效的区分性 每种社区管理实践模式都有自己独特的价值基础 政策目标 服务对象和行动策略 各种实践模式之间不能兼容并包 这样才能区分各种管理实践模式的异同之处 加深人们对不同社区管理实践模式的理解 准确和全面地把握社区工作 王青山 刘继同 中国社区建设模式研梦究 37页 北京 中国社会科学出版社 2004 37 二 我国社区管理的实践模式 随着改革开放的不断深入和经济社会的发展 我国社区管理体制创新在实践层面上已取得了一定的成就 由于各地经济和社会发展的不平衡性 从而造戚了中国社区管理实践模式的多样性 其中 在全国比较有代表性的有 上海模式 青岛模式 沈阳模式 武汉模式 天津模式 等 它们各自反映 当地 社区建设实验区 的基本实践及其基本经验 同时 它们在一定程度反映了中国社区管理在这一阶段的基本实践及其基本经验 这样 研究中国社区管理模式 就不能不首先研究这些典型模式 38 一 行政推进 街居一体化进程中的上海模式 上海的社区工作起步较早 并且与1995年上海市 两级政府 三级管理 四级网络 的城市管理体制改革密切结合 因此 它的社区管理虽然很有特色 但无论是学术界还是权威部门并没有称之为上海模式 但是 上海市民政局课题组曾经提出上海社区的管理体制的基本模式是 以政府为主导 以社区为支点 居民参与为核心的一体化管理体系 这种模式的价值在于能够有效地利用政府部门的主导优势 统一各方面力量 形成合力 搞好协调 减少纠纷 上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道 即所谓的街道社区 在实际的社区管理中 存在着街居一体化的倾向 并依靠行政力量 在街居联动的过程中发展社区各项事业 上海各级领导将社区管理视为巩固城市基层政权的重要基础 并使之成为四级网络中的重要一环 39 1996年 上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权 分级管理权 综合协调权 属地管理权等四项权限 又对街道内部机构设置做了重大调整 设立了市政管理 社会治安综合治理 财政经济和社会发展四个委员会 具体负责社区管理 精神文明建设 社区服务 社区治安和街道经济等工作 上海市还把原派出所 工商等十支执法队合并为公安派出所 工商税务所和城建监察队三支队伍 后者则归街道直接指挥调度 这些调整使得街区行政权力初步形成了一个完整的网络 从而以街道为中心 完成了行政权力的整合 40 在人员配备上 上海市还规定按6 10000 8 10000的比例配备街道干部 一般每个街道可新增干部20名 使干部总数达到60名左右 为了进一步增强街道财力 上海市采取了五项措施 一是街道经济上缴的财政收入 原则上返还街道 二是将市 区两级政府用于绿化 环卫 市政等方面的专项经费全额拨给街道 实行 条费块转 定向支出 三是新建办事处和居委会两年内由区财政拨经费用于社区事业 41 四是 九五 期间 区财政按每年新增财政收人的1 2 增拨社区财政支出 五是居委会工作人员的总收入 应大致相当于本市职工月平均收入水平 并规定居委会不从事以盈利为目的的经济活动 为使街道工作逐步实现社区化 上海建立了由区 街道 居民代表参加的社区工作协调组织 定期召开协商会议 制定社区工作规划 动员辖区内各方面力量共同商讨社区管理事宜 42 2020 1 15 43 与上海做法类似的有北京 大连等城市 但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区 作为推进社区建设的刚性组织 且高度行政化 而大连又结合沈阳模式的优点 力求建立一个政府行为与民间行为相互融合 行政管理职能与居民自治机制相互交汇的管理平台和管理网络 44 二 提升功能 以社区服务为龙头的青岛模式 青岛社区管理具有自己的特色 主要体现在 社区服务 社区文化 社区教育 社区环境 社区互助 社区治安 等六个方面 区 街道 居委会各成社区 并建立区 街道 居委会三级组织机构 还建立了区 街道 居委会三级社区服务中心 形成便民利民 为老年人服务 为残疾人服务等九大服务系列 45 它赋予社区更多的管理职能和服务内容 大大强化社区服务功能 寓社区管理于社区服务之中 青岛市还强调 抓社区管理 一定要以社区服务为重点 这种做法优势在于 不需要大量的财政投入 而是适当的必要资助 不需要增加太多人员编制 而是对人力资源的优化和调整 不需要多强的经济和社会基础 而是对社区资源的重新配置 46 青岛社区管理的特色还有 第一 将社区管理作为一把手工程来抓 市区街居四个层级 各级一把手分级管理 层层负责 由于市委书记亲自抓 所以力度很大 这在其他城市是绝无仅有的 第二 形成规模效应和联动效应 市内四个区在市里的统一部署下 统一战略 统一行动 集团作战 形成联动 在青岛掀起社区管理的热潮 这在其他地方也是少有的 第三 选聘社区助理是一条新的思路 直接启发了以后沈阳 江汉等地的社区工作者的职业化 第四 社区直选 使得居民参与空前广泛 第五 社区民主政治生活内容丰富 广泛开展 民评官 民评政 民评民 的活动 开展万户居民社区服务需要情况调查 敢于罢免不称职的居委会负责人 第六 选派区直机关干部到社区蹲点 促进了政府职能的转变 推动了社区管理的发展 47 三 权力下放 以实现居民自治为目标的天津模式 从2000年开始 根据社区地缘性 功能性 单元性的特点 天津市河西区把392个居委会调整为217个 使社区规模更趋合理 社区管理更加便利 为了充分发挥基层民主 全区选举了217个社区议事委员会 初步形成了以社区党组织为领导核心 社区成员代表大会决策 社区议事委员会议事 社区居民委员会干事的管理和运行新机制 48 其中议事委员会的产生一般经过以下程序 首先由各街通过居民投票选举产生社区居民代表大会 成员由本社区的人大代表 政协委员 离退休干部 专家学者 在职员工及热心社区工作的积极分子组成 在此基础上 社区居民代表大会选举产生社区议事委员会 委员会一般有9到11名成员 社区议事委员会每季度召开一次会议 听取居委会工作报告 反馈居民意见 提出建议和意见 凡涉及社区居民利益的重大事项都由社区居民做主 实行民主决策 民主管理 49 社区自治 民主管理是调动居民参与社区管理积极性的重要途径 河西区尖山街 越秀路街的不少社区居委会订立了社区居民公约 进一步明确社区成员在社区管理中的权利和义务 规范社区成员在邻里关系 道德习俗 计划生育等方面的行为 天塔街 友谊路街的许多居委会建立健全民主监督制度 保障社区成员对社区事务的知情权 管理权和监督权 目前 河西区所有社区居委会普遍实行了居务公开 通过各种规章制度的建立 使社区初步实现了自我管理 自我教育 自我服务 各社区还普遍开展了评议居委会活动 从而增强了居民的社区意识 提高了民主管理能力 这一模式最大的特点就是以人为本 服务居民为上 体现在自主性和参与性上 为社区自治做好了初步准备 值得借鉴 50 四j组织构建 以政治模仿为鲜明特征的沈阳模式 沈阳市的社区工作始于1999年 沈阳社区工作的思路和做法在同年10月召开的沈阳模式论证会上 被民政部官员和相关专家学者正式确定为沈阳模式 它的特征是从基层政权建设人手搞好城市社区组织建设 构造社区决策层 执行层 监督层以及三者之间的互动机制 从而形成议行分离 相互制约的运行机制 51 沈阳模式的最大特点在于 借鉴我国国家政权机构的设置 创造性地在社区设立了社区成员代表大会 社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织 同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系 通建章建制 明确了三个自治主体组织之间的关系 社区党支部的地位与作用 52 沈阳模式在组织构建和机制再造方面的创新体现在以下几个方面 社区成员代表大会 居民代表会议 与社区居委会之间的关系得到了明确 解决 居委会组织法 对二者关系界定不明确的问题 在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架 为社区居委会向自治方向迈进提供了组织载体 增设社区协商议事会作为监督层 使得监督议事机制健全起来并正常比 规范化 53 此外 沈阳模式还在以下诸方面进行了创新 科学调整社区规模 明确地将社区定位在小于街道 大于原居委会的层面上 按照有利于社区自治 管理资源利用 有利于提高工作效能原则组建新的社区 将单位纳入社区 使社区有相对完整的管辖面积 成为完整的治理单位 采取公开招聘方式提高社区居委会成员素质 率先提出要转变政府职能 使社区真正享有自治的权利 54 在社区设立专业组织 使得社区组织架构更进一步趋于完善 尝试人大代与社区定位联系工作的方式 促进了基层民主政治建设的落实 就推广的程度和地域而言 沈阳模式的影响面最大 目前对沈阳模式的借鉴辽宁全省外 在全国范围内还有海口 武汉 哈尔滨 西安 合肥等地 55 五 自我革命 以转变政府职能为核心的武汉江汉模式 在全国26个国家级社区建设实验区中 武汉市江汉区是唯一一个以城区命名的 江汉区的社区工作从2000年2月正式启动 在9月底的经验总结会上 被确定为江汉模式 56 江汉模式包括以下几个方面的内容 明确提出转变政府职能 提升社区自治功能 建立政府行政调控机制与社区自治机制相结合 政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制 以体制创新为重点 推进政府职能转变 其内容包括 明确居委会与街道办事处 居委会与政府职能部门 指导与协助 服务与监督 的关系 明确政府职能部门 居委会各自的职 居委会负责社区公共事务 福利保障等自治事务 只协助政府部门履行职能 不能承担行政性任务指标 政府部门面向社区 转变职能 工作重心下移 江汉区推行 五个到社区 人员配置到社区 工作重心到社区 服务承诺到社区 考评监督到社区 工作经费到社区 费随事转 责权利配套 对于确需社区配合的工作 在与社区协商后 按照 权随责走 费随事转 的原则 由职能部门与社区共同完成 建立评议考核监督机制 通过一整套评议指标体系 由社区工作者和社区成员模仿我国民主选举的基本程序 对政府部门和工作人员进行评议 不合格者受到相应处理 57 江汉模式更着眼于培育社区管理的自主性 首先是理顺关系 下放权力 将本该由社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放给社区 其次是建立 权随责走 费随事转 责权利配套 的工作机制 改变过去只做事而无权 更无费用的被动状态 从而创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区理模式 另外 江汉模式自我革命 主动转变政府职能 明确关系 对全国社区管理模式是个重大突破 真正从行动上开始探索社区自治 并着重在体制创新方面思考和解决问题 是一大创新 赵东霞 中国城市社区管理模式研究 大连理工大学硕士论文 2004年 58 三 我国社区管理模式的发展趋势 在21世纪的城市化时代 我们应在符合居民自我管理的现实要求并有利于社会稳定的前提下 积极构建一种新型的城市社区组织管理模式 使城市社区组织管理逐步由行政管理体制向法制保障下的社区居民自治体制转变 并且随着社区建设的发展而不断完善 59 一 走社区自治模式道路 自治 源自于希腊语 意指 自我治理或自我做主的状态 它不像他治那样 由外人制订团体的章程 而是由团体的成员按其本质制定章程 社区 作为一个地域性社会共同体 具有以下几个总体特征 第一 社区是社会的构成单位 是一个具体的 有限制的地域共同体 是人类活动高度聚集的地域空间 第二 社区是具有相对完整意义和相对独立意义的社会单位 社区内部有相对完善的生活服务设施 有相对配套的制度 规范和管理体系 第三 人们共同经营社会生活 自身生存 发展的各种基本需要都能在社区得到满足 第四 社区是人们共同经营社会生活的基本社会单位 社区为居民参与重要社会生活 经营共同的社会生活提供最起码的场所和条件 可见 社区自治的性质是社区本身的特点决定的 60 作为社区主体 居民委员会在法律上又被赋予了自治地位 1989年通过的 中华人民共和国城市居民委员会组织法 中明确规定 居民委员会是居民 自我管理 自我教育 自我服务 的基层群众性自治组织 这为我国城市社区居民自治提供了坚实的法律基础 社区发展的终极目标是建设一个以个性发展 社会整合和文化繁衍为标识的 具有相对独立性并与国家 市场保持良性关系的现代社区 其中个性发展 社会整合和文化繁衍在实践层面上就是指 在经济生活中充分发挥个人潜力 发展职业技能 丰富物质生产 提高生活水准 在社会生活中倡导互助合作精神 协调人际关系 在政治生活中完善社区组织形态 增强居民在社区事务中自助 自治的能力 在文化生活中 开展现代生活教育和休闲动 加强伦理建设 构筑稳定 祥和的社会秩序 简而言之 社区发展的终极目标就是社区自治 因此 走自治模式道路是社区建设与管理的必然选择 61 二 走多元化模式道路 城市社区管理工作的综合化提升了社区建设标准 城市居民生活水平迅速提高 人们的生活方式发生了急剧的变化 居民对城市社区建设和管理无论在形式上还是在内容上会有更高的要求 如以社区服务为龙头的青岛模式 它在社区建设初期以社区服务为突破口 这样不需要大量的财政投入和增加太多的人员 就可以对社区资源进行重新配置 现在 城市改革和管理重心的下移 社区工作向综合化方向发展 使社区居民对社区功能有了更高的要求 因此 以社区服务为重点的社区管理模式 必然被社区服务 社区文化 社区治安 社区卫生 社区环境管理等多目标的综合发展模式所替代 62 社区管理的专职化强化了管理职责中心的确定 全国社区建设 试验阶段 和 示范阶段 对原有的城区政府 街道办事处和居委会的关系 制度做了重新调整与创新 社区干部经严格的民主程序选举产生 不再完全由街道办事处指派 政府转变职能 加强指导和服务 街道办事处以经济建设为中心的职责转变为以社会管理为中心 城区新型的基层管理体制逐步健全与完善 如武汉江汉模式 城区政府转变职能 推出 五个到社区 即 人员配置到社区 工作重心到社区 服务承诺到社区 考评监督到社区 工作经费到社区 在职能转变中 划清城区 街道办 社区居委会的各自职责 将17项职能下放给社区 收回32不该由社区承担的职能 在社区中实行干部专职化 工作合同制 管理人员负责制等改革举措 由于社区管理的专职化和管理职责的明确化 社区变成了能独立行使管理职责的自治机构 社区有自由按照社区自身条件和居民意愿获得发展的权利 对全国不同城区而言 多元化的城市社区管理模式将更为科学 合理 63 社区发展的成熟化出现了专能性社区 随着社区建设的蓬勃发展 社区观念深入人心 辖区机关 企业 学校 部队 社会中介组织等广泛参与社区管理 与 社区开展的共建活动越来越丰富 社区借助了辖区各单位的图书馆 文化馆 体育馆等有效资源为辖区居民服务 辖区各单位甚至直接投资社区设施建设 与社区共同营造良好的生活环境 由于辖区内各单位的性质不同 发挥各自优势的形式也不同 因此 各地城市中逐渐形成了各具专能的特色社区 例如文化性社军民共建型社区 民族特色型社区 工业型社区 商业性社区等 这些社区的建设若仅仅是效仿某个典型社区的示范模式是远远不够的 它们还必须依据所处的社区环境条件 探索多元化的具有针对性的社区管理模式 64 三 走开放模式道路 我国将全面与世界接轨 这就要求开放 公平 有效 依法的管理与之相配套 传统的就某个社区 某个街道 某个城市开展的社区管理模式显然不能满足这一需求 城市社区建设与管理要由原来的封闭化逐渐走向开放化 社区管理不能局限十社区本身 还要将视野拓宽到社区之外 甚至运用信息技术建立起社区的开放的管理系统 如上海市 就将社区事务分类管理 许多诸如社区的社会保障工作 社会养老工作等都纳入网络 又如大连市 社区管理模式随城市的变迁 辖区居民状况的变迁 辖区单位和邻近社区的变迁实行动态的建殳与管理 因此 单纯靠典型模式的推广显然不能适应城市快速迁移的需求 势必会僵化社区的建设与管理 压制社区建设与发展的活力 65 四 走法治化模式道路 现代社区管理工作迈向良性循环和可持续发展 就必须努力实现现代社区管理工作的法治化 规范化 为此要建立起保障社区组织正常运行的法律制度 创造社区组织健康发展的法制环境 将社区组织的活动经费 人员组成 管理权限和运作方式等用法律的形式固定下来 使社区组织能够独立地工作 既不受制于任何组织 也不受制于任何人 真正发挥裎社区区组织的自治功能 调动社区力量 整合社区资源 提高工作效能 这就需要 66 1 抓紧做好社区的立法工作 社区立法要明确划分街道办事处与社区的职 责 权 明确行政执法程序 提高行政执法人员素质 确保依法行政 严格执法 大力完善社区管理与建设的有关规划 决策 组织 管理等方面的法制保证 因此当前应尽快制定 城市社区管理目标责任检查考评规定 城市社区管理监察条例 以及适应各个不同地域 功能的社区管理具体条例等 67 2 要加大社区管理执法力度 坚持从严执法 做到有法必依 执法必严 违法必究 坚决纠正目前社区管理执法失之于软 失之于宽的倾向 从根本上改变社区管理执法不力的状况 社区管理综合执法队伍组建后 要尽快理顺这支队伍与各有关主管部门的关系 明确区分责任 将主要力量用于上路执勤 实行地段管理责任 68 五 走量化管理模式道路 社会发展的过程就是分工不断细化的过程 这一理论同样适用于管理领域 量化管理就是管理细化的一个体现 通过量化指标的分解 达到对具体的某一事务的管理和控制 量化管理能使现代管理更加有效 如果不能量化某些事情 那么就不能理解它 如果不能理解它 那么就不能控制它 如果不能控制它 那么就不能改进它 69 以往我国社区管理一直采用定性管理方法 即通过上级部门的检查或抽查来评定管理的效果 这种带有主观倾向性的方法容易导致不公正的结果 也无法正确地找出管理中的问题 因此 未来的社区管理模式应走量化管理道路 通过统一管理过程 管理过程规范化 使量化管理成为管理的一个固定部分 给不同的指标设定不同的权重 使尽可能多的社区参与定期的考评过程 扩大指标体系的公认程度和影响力 量化管理系统与信息系统互联 充分利用信息系统的作用 保障量化管理的实施 赵东霞 中国城市社区管理模式研究 大连理工大学硕土论文 2004年 70 思考与讨论 盐田区社区管理模式 深圳市盐田区围绕理顺政府与社区关系 增强政府管理水平和社区自治功能 两条主线 通过制度创新 实行城市基层管理全面改革 以重构社会管理体 使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导 该区在全区范围内全面推行社区居委会直选 以推动社区居委会自治 71 该区的管理体制首先实现了从 议行合一 的旧体制向以 议行分设 理念构建的 一会 合 两站 社区组织体制的过渡 进而将承担政府工作的社区工作站从社区居委会中剥离出来归入政府条条管理 建立了 一会 分 两站 的社区管理新模式 从而在城市基层管理体制实施了三次创新 经过 培育 过渡 深化 三个阶段 着力发展政府社区组织和非政府社区组织 不断探索建立适应社会主义市场经济体制 具有盐田特色的社会管理体制和运行机制 逐步构建管理有序 服务完善 环境优美 治安良好 生活便利 人际关系和谐的新型现代化社区 72 一 盐田模式的主要内容 一 以 议行分设 理念构建 一会 合 两站 社区管理体制 2002年中共盐田区委 盐田区人民政府出台了 关于推进我区社区建设的工作意见 按照 议行分设 理念 创新社区组织结构 形成了 一会 合 两站 的社区管理模式 即由民主选举产生的社区居委会 作为一个对社区公共事务进行议事 决策 监督机构 不从事具体的社区工作 下面设立社区工作站和社区服务站两个专门的工作机构 共同执行社区居委会的决策 社区工作站主要承担政府交办的大量行政性工作 社区服务站主要完成群众需办的社会公共服务 73 使社区居委会的两种角色 两种责任通过两个组织进行初步分化和规范 随后 该区又出台了 关于明确社区居委会 社区工作站和社区服务站权责关系的意见 和 盐田区政府职能部门向社区居委会实行 费随事转 暂行办法 等一系列政措施 明确了社区居委会 社区工作站 社区服务站的各自职责及与政府机构的权责关系 推行 费随事转 规定政府有关部门的事务 经费等通过与社区居委会协商办法下到社区居委会 在一定程度上保障了社区居委会的合法权益 使社区居委会在兼做政府工作的同时 得以逐步独立自主地开展为居民办事 服务的各项工作 74 二 建立起 一会 分 两站 的社区管理新模式 2005年 盐田区将承担政府工作的社区工作站从社区居委会中剥离出来 作为街道办事处的派出机构 归入政府条条管理 社区工作站人员公开招考 实行雇员管理 使得人员素质得到提高 与此同时 在全区范围内实行所有社区居委会换届直选 使社区居委会成为建国以后真正意义上的基层群众性自治组织 选举出来的社区居委会成员成为具有新含义的自治组织的成员 他们实行属地 兼职化 不再领取工资 每月由政府发放少量的工作补贴 与社区工作站人员不再交叉任职 社区居委会把主要精力放在做居民权益的维护者和政府与居民沟通的桥梁的角色上 同时降低了行政成本 75 三 逐步理顺了政府与社区关系 建立起区社区建设委员会办公室 区民政局 街道社区建设委员会办公室 社会管理科 社区工作站的垂直管理体制 使政府的职责 任务 资金 人员等一个口子向下到达社区工作站 统一管理 配置资源和推进发展 提高府执行力 还权于社区 还利于社区 还位于社区 提高社区居委会的自治能力 彻底解决了社区居委会作为政府 腿 与作为社区居民 头 的角色和职能不分 社区居委会严重行政化等问题 使社区居委会回到 自治 的法律地位 同时实现强力推动政府管理重心下移和强化社区自治功能的目标 76 四 居民享受到更多的民主权利 通过1999年 2002年 2005年居委会换届依法 认真的选举 扩大选民范围 逐步扩大居民直选比率 使居民充分享有选举权 日常工作中 社区居委会的居务 政务 财务和服务等内容全部对居民公开 使居民享有知情权 每年年底对社区工作人员进行民主评议 使居民享有监督权 定期召开居民代表大会 户代表会议 居民小组会议等 使居民享有参与权 培育了公民社会 77 二 盐田模式的效果 盐田区有近20个部门的近30项工作下移到了社区 各项工作得到了全面展 辖区20万居民的生活质量得到了进一步提升 目前 该区社区治安状况良好 全区安全文明小区覆盖率达到90 以上 成为深圳市社会治安首善之区 社区服务三级网络开设社区服务项目30多项 拓展使用社区服务面积近两万平方米 为辖区居民提供不同层汝 丰富多样的社区服务