（国际法学专业论文）服务贸易领域的政府采购问题.pdf

内容提要 政府采购对我国而言是一个比较新的领域，起步较晚。在目前情况下，若单纯凭借 内部力量来完善国内政府采购法律制度，既不现实，也是对人力、物力的浪费。因此， 就需要借他山之石来弥补现有的不足，这就使得积极参加服务政府采购的谈判已是势在 必行。加入世贸组织后，我国正两着一个更为开放的空闽发展，这意味着我们的政府采 购市场也必将对外商开放，并且平等地对待中外供应商。只有这样才能建立完善的政府 采购法律制度，才能有利于促进公平竞争，促使服务质量的提高，增强我国供应商的竞 争能力，使之更好地参与国际竞争。本文探讨了在新一轮服务贸易谈判中制订政府采购 规则的问题。在回顾了谈判的过程、进展及目前所面临的困难之后，作者着重分析了几 个焦点和难点问题，例如在服务贸易总协定中第1 3 条的授权范围问题、服务政府采购 的范围和定义、服务政府采购谈判中的透明度和程序性问题、以及建立什么样的多边框 架机制等问题。本文对几大焦点问题的谈判进展作了详细归纳，在此基础上，对各个阶 段的谈判进行评析，并且对未来的谈判趋势加以展望，借此对我国在服务政府采购谈判 中的立场提出现实建议。 关键词：服务贸易政府采购欧盟采购提案政府采购透明度 a b s t r a c t g o v e m m e n tp r o c u r e m e n ti san c wf i e l df o rc h i n a i ti su n r e a la n dw 勰t e f u lf o ru st o p r e f e c to u fl e g a ls y s t e mo fg o v e m m e n tp r 0 “r e m e n tb yi n t e m a ld r i v ep r e s e n t ly t h e r e f o r cw e h a v et ot a k eg o o dm e a s u r c sf r o mo t h e ra d v a n c e dc o u n t r i e sa n di n t e m a t i o n a ln l l e st oi m p r o v e o u rs y s t e mo fg o v e m m e n tp m c u f c m e n t i ti sn e c e s s a r yf o ru st oa c t i v e l yt a k ep a ni nt h e d e g o t i a “o no fg o v e 玎】m e n tp r o c u r e m e n t a f t e re n t r yt 0w t o ，w ea r ed e v e 】o p j n gt o w a r d sa m o r e0 p e ns p a c et h a tm e a i l sw eh a v e0 p e n e do u r9 0 v e m m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e tt of o r e i g n i n v e s t o r sa n dw ea l s oh a v et ot r e a tf o r e i g s u p p l i e r se q u a l l y 0 n l yi nt h i sw a y ，w ec a n e s t a b l i s has o u n dl e g a l s y s t c mo fg o v e m m c n tp r o c u r e m e n t ，p r o m o t e f a i r c o m p e t i t i o n ， i m p r o v es e i c cq u a l i t y s t 他n g t h c nt h e m p e t i t i v ea b i l i t yo fo u rd o m e s t i cs u p p l i e 疆a i l dm a k c t h e mp a n i c i p a t ei ni n t e m a t i o n a lc o m p e t i t i o nb c t t e lh o wt om a k eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t n i l e si nt h en e wr o u n dn e g o t i a t i o no fs e r v i c et m d ch a sb c c nd i s c u s s c di nt h i sa n i d e a f t e r r c v j e w i n gt h en e g o t i a i i l gp m c e s s ，p m g r c s s 柚dp r e s 髓td j f f 证u i j e si l lf a c co fu s ，t l l ea u t h o r p l a c eg r e a te m p h a s i so ns e v e r a lc o r ea n dd i 艏c l l l tq u e s t i o n s ，f o re x a m p l e ，t h es c o p eo fa n i c l e 1 3i ng a r s ，t h es c o p e 柚dd e f i n i t i o no fg o v e m m e n tp r o c ur c j n e n ti ns e i c e ，t h ct r a n s p a r e n c y a n dp m c e d u r ei nt h en e g o t i a t i o no f9 0 v e m m e n tp r o c u f e m e n ti ns e n r i c ea n dw h a tk i n do f m u l t i i a t e r a lf r a m e w o r kw i l lb ee s t a b l i s h e d 1 1 1 i sa n i c l ec o n c l u d e dt h en e g o t i a t i o np f o g r e s so f t h ea b o v eq u e s t i o n sa n dm a d ec o m m e n t sf o re a c hp h a s eo fn e g o t i a t i o nb a s e do nc o n c l u s i o n a tt h es a m et i m e ，t h i sa r t i c l ep r o v i d e ds o m er c a l i s t i cs u g g c s t i o n sf r o mc h i n e s ep r e s e n t s t 虮d i n gi nt h en e g o t i a t j o no f9 0 ”m m e n tp 舢r e m e n “ns e r v i c ci nt c m so fp r e d i c t i o no f f l i t u r ct r e n do fn e 9 0 t i a t i o n 1 【e y w o r d ：t a d ei ns e r v i c e g o v e 订i m e n tp r o c u i 屯m e n t e cc o m m u n i c a t i o no f p l u c u m m e n t t l a n s p a r e n c yo f ( 如v e r n m e n tp l d c u r e m e n t 引言 服务( s e r v i c e ) 作为“第三产业”，到本世纪7 0 年代才被人们独立列为单独部门， 而且在美国和欧洲一些发达国家，它的发展十分迅速。到2 0 世纪9 0 年代，服务业已占 到发达国家国民生产总值( g n p ) 的5 0 一6 0 ，美国则达到7 0 以上。而服务贸易在国际 贸易中也已占到2 5 一3 0 的份额。1 在许多发达国家，服务政府采购占到国内采购的 1 0 1 5 ，在发展中国家这个比例更高。2 到目前为止，我国政府采购额已占全国g d p 的1 5 以上。以2 0 0 5 年国家的财政收 入计算，这一市场的理论空间更是超过了1 5 万亿元人民币，且在逐年增长。2 0 0 5 年来， 财政部国库司副司长周成跃在出席中欧政府采购国际研讨会时已透露，中国已经做好加 入w t o 政府采购协定( 简称g p a ) 的有关准备工作，并使之成为当前中国政府采购 制度改革的重点之一。政府采购市场的开放，正离我们越来越近。对发展中国家来说， 政府采购的意义，并不仅仅是政府购买多少台电脑或多少套软件。当国内的相关产业处 于发展初期时，政府采购有助于迅速培育国内市场，推动本士产业发展。上万亿元的政 府采购市场对外开放，对本土企业带来一定的冲击，将不可避免。政府采购市场开放， 引来市场各方的担忧，也不无理由。在我国加入w t o 时，早已留下一个尾巴：承诺愿意 接受政府采购协定。目前，我国商业消费市场开放的5 年过渡期接近尾声，政府采 购市场开放即将拉开序幕。1 因此，政府采购市场开放，已经成为必然趋势。由于现有政府采购协定的采购 范围包括了货物和特定的服务，而服务政府采购谈判中的谈判专门针对服务部门进行谈 判，所以服务政府采购的开放也对我们加快了解服务政府采购谈判的进程以及相关国际 规则提出了现实要求。但是，目前国内对服务政府采购谈判的研究不多，资料匮乏，也 没有引起广泛关注。为了能够及早地针对开放探求应对措施，并且从制度、人员和政府 等各个层面上提高认识，服务政府采购谈判的研究和学习显然成为必要。 服务政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) 是世界贸易组织新一轮服务贸易谈判中 有关规则制定的一个重要问题。4 政府采购始终是贸易领域中的特殊区域，各国对于丌 1 参见服务贸易，剐址；h t l p ：历哪w h 比o m 9 0 玑c n ，i i c c o m ，w t o f a d i a n ，w e n g l s w ，d 2 z ，d 2 2 3 1 h t m 。 2 s c cj o l l j ik u i i k e l ：“m 出n 铝d 妇如肿口np m 刖删f p r d 删，洲阴，d ，j 叭f c 船”，d e c c m 岫c r2 0 0 3 3 政府采购市场：开放与保护之辩开放没有保护。州站h t t p ：脚n v 砒瑙d t y c l l a n i c l c s ，f i n a n c c ，2 0 0 5 1 2 3 0 ，4 “3 5 m i m l 。 按照既定议程，服务贸易的新一轮多边谈判( 叼d s2 0 呻”) 于2 0 0 0 年2 月2 5 1 正式启动。谈判内弈主要分为嘣 条线即一是规则的制定和具体承诺的要价与h ；价( m q u 酬柚do 腓f ) 。主要目的足为r 进一步完善g a l s 柯关法律 j | ! i ! 定淡判的重点足国内法规、建立紧急保障措施机制( e s m ) 、服务的补贴和政府采购等；描一条线是市场准入的 谈判。 放本国政府采购市场，均持审慎和保留的态度。目前针对货物和特定服务贸易已经达成 了政府采购协定。政府采购协定在世贸组织体系中属诸边协议。所谓“诸边协议”， 是指该协议对所有世贸成员方开放，成员方自愿参加，协议只适用于那些接受和参加协 议的w t 0 成员，而对其它成员无约束力。到2 0 0 5 年年底为止，在世贸组织1 4 4 个成员 方中，政府采购协定的签字方只有3 8 个，其中包括欧盟的成员方，以及加拿大、美 国、日本、新加坡、韩国、以色列和中国香港、台湾等国家和地区，主要是发达国家。 j 根据服务贸易总协定( g e n e r a la g r e e m e n to nt r a d ei ns e r v i c e s ，下称“g a t s ”) 第1 0 条的规定，成员方应在非歧视原则的基础上就政府采购问题进行多边谈判。此类 谈判的结果应在不迟于w t 0 协议生效之日起的三年内生效。据此，有关政府采购的谈判 应最迟于1 9 9 8 年1 月1 日结束，但是没有在预定的时间内完成。服务贸易新一轮谈判时 间表的具体要求是：成员方应当在2 0 0 2 年6 月3 0 日前提交最初要价( i n i t i a lr e q u e s t ) ， 并在2 0 0 3 年3 月3 1 目前提交最初出价( i n i t i a lo f f e r ) ，国内法规、政府采购和服务 补贴应当在具体承诺谈判结束前结束。但由于所牵涉的利益重大、各成员方之问分歧明 显，导致该谈判的进展举步维艰。2 0 0 5 年1 2 月在香港召开的部长级会议制定了最新的 谈判议程，要求成员方于2 0 0 6 年1 0 月3 1 日前形成谈判减让草案。以此为背景，本文 将首先介绍政府采购谈判的有关情况，之后对政府采购的范围和定义、服务政府采购过 程中的透明度程序性问题以及在服务政府采购体制中建立多边法律框架等方面进行分 析与探讨。 5 中圈腑对加入政府采购协议，l 叫址：h t l 口：n c w s i n f o c o m c l l ，h l m l ，2 0 0 5 1 0 1 4 c 7 8 1 7 1 h l m l 。 2 一、有关服务政府采购谈判的总体回顾与简要分析 ( 一) 谈判情况的回顾 w t o 成立后，1 9 9 5 年3 月服务贸易理事会建立了g a t s 规则工作组，以开展g a t s 所 授权的紧急保障措施、服务政府采购和补贴的谈判工作。5 其中，服务政府采购问题于 1 9 9 5 年1 2 月提到工作组的r 程。自此，该问题在每次工作组的正式会议上都进行讨论， 而且在各种非正式会议的日程表上也频频出现。7 具体谈判阶段内容如下： 最开始，工作组的讨论涉及了服务政府采购规则的各个方面。而且，成员方认为政 府采购协定的规定也可以在g a t s 下建立起来。成员方也集中精力进行有关服务政府 采购的信息收集工作，旨在能够为规则的谈判提供资料和信息基础。为达到此目的，工 作组要求秘书处准备一个有关服务政府采购谈判信息的一组问题并编写问卷发给各成 员方。这样，w t o 秘书处就各国现行政府采购体制、参加的区域协定中的政府采购条款 等问题向各成员发出了调查问卷。 1 9 9 7 年年初，成员方开始在工作组收集到的信息的基础上对一些可能适用于服务政 府采购的关键原则进行讨论。“在新西兰等成员的推动下，工作组试图分析虽惠国待遇、 国民待遇等一些w t o 基本原则如何适用于服务政府采购、服务政府采购适用基本的w t 0 规则可能引起的问题以及探寻可能产生共识的领域，从而丌始了对谈判具体问题的讨 论。服务政府采购的范围、定义和非歧视原则成为工作组优先考虑的问题。】9 9 7 年7 月，秘书处对前1 9 个国家的问卷进行了分析汇总，使工作组对成员方的政府采购体制 有了一定了解，为进一步谈判提供了信息基础。至1 9 9 8 年年初，工作组信息收集工作 初步告一段落。同时几个代表强调了与政府采购透明度工作组( w g t g p ) 之间合作的必要。 ” i 9 9 8 年初到1 9 9 9 年底，讨论集中在定义问题以及政府采购可能讨论的规则范围。 1 9 9 8 年年初欧盟关于采购定义的提案引发了成员方对该问题的广泛讨论。由欧盟及其 成员方提交的一个非书面文件中确定了三个问题：对于服务政府采购，交易包括什么? 7 s c cr c p o r tb yi h cc h a i r p c r s 仰o f t h e 、o r k i n gp a n yo ng a ：r sr u l c s ：“6 d 坩阳册即fp m ，删删，抽卵r v 虻站”，3 0j u n c2 0 0 3 s ，w p g 尉1 1 鼍c c c ，f v f f 协o r 柏p 帕础岫胛r 妒删翻菇舾阳f e c h 删d f 加r n d 出抽5 删妇”，2 6 n o v e m b e r l 9 9 7 ，s ，w p g r 2 毽c cr c p o 九b yl h cc h a i r p c t s o no f t h ew o r k i “gp a n yo no a t sr u l c s ：“脚o ，f 可呐e 肋r h h g p 口r 9 棚g 7 丐，“，盯，d ， e “n 州向r m 出抽靶n c 船”。3 d c c c m b 盯1 9 9 8 s 胛g 聃 s c cr e p o nb y t h c c h a i r p c r s o no f t h c w o 埘n g p a n y o n g a t s r u l e s ：脚o h 0 ，f k ，0 ，女i “g ，口，咿o 6 h 船r “k s 细m p “h c f f 向rm 出抽j e r v f c 删”，2 6o c t o b e r1 9 9 9 s n p g l t ，4 谁是采购实体? 采购什么? 成员方也讨论了g a t s 第1 3 条包括的采购活动以及采购实体 的范围。在g a t s 下如何对待政府特许经营的问题尤其得到关注。日本就政府特许经营 和私人实体提交了正式提案。秘书处编辑了有关解释g a t s 类似条款相关的g a t t 下与 采购有关的条款的背景资料。并且成员方进一步强调了工作组继续与政府采购透明度 工作组协作的必要性。 2 0 0 0 年初到2 0 0 1 年底，讨论继续集中在定义问题以及在服务政府采购领域可能讨 论的多边规则。“1 9 9 9 年底工作组进一步开始讨论服务政府采购框架机制的形式、结构 以及应当包括的具体纪律。在主席公告的基础上，成员方提出并讨论了框架规则的主要 观点：对所有服务部门适用水平规则，包括在成员方减让表中以及分部门承担普遍规则。 例如采用电信参考文件中的模式。欧盟提交的非正式文件概要说明了这些要素，例如服 务政府采购框架下的非歧视和透明度原则。2 0 0 0 年6 月欧盟提交了一份非正式提案，试 图推动成员就针对服务政府采购的多边纪律开始实质性谈判，提出分步骤的谈判方式， 优先考虑国民待遇和透明度，而后再考虑市场准入问题。但该提案立即引发了成员对第 1 3 条授权范围的争执，争议焦点在于g a t s 第2 条、第1 6 条和第1 7 条究竟是否应当通 过谈判适用于服务政府采购。由于成员在此问题上的立场截然对立，自此谈判虽仍有欧 盟等成员极力推动，但再无任何实质性进展。” 在2 0 0 3 年5 月1 3 一1 4 日的会议上，欧盟提出了有关服务政府采购谈判的法律框架， 并且于2 0 0 3 年5 月2 2 日以书面形式分发给各成员方。“2 0 0 4 年初到2 0 0 5 年底，成员方 0 集中讨论了欧盟及其成员国有关服务政府采购的三次提案，这些提案中包括一般规则和 特定部门规则的法律框架，并且建议每个成员方就服务政府采购做出市场准入和国民待 遇的承诺。“ ( 二) 主要谈判方立场总结 在长达1 0 多年的谈判过程中，各成员方国内服务市场发展情况不同反映在谈判中 分别发表不同的观点，主要归纳为以下三方立场： ”s c cr o p o n b y i h cc h a i r p c f s o no f t h c ，0 州“gp a n yo ng a l sr u i e s = 喁印d 一0 ，船胁地呻即哪o n 翻硒hr 。m e 删叫，d r7 h 如抽s e 川耙甜_ 2 4n o v c m b c t2 0 0 0 ，s m 删5 “s c cr c p o nb yi h cc h a i r p c 体o no fl l l cw 0 f i 【i “gp a “yo ng 盯sr u l e s ：晶妒d ，f0 ，曲c 抽gp 口r 9o ng z s 川如jf d 胁e c o “h c j ，如门h 如胁s e r p f c 甜”，4o c t o b c r2 0 0 1 ，s ，w p g m s e er o p o n b yi h cc l i a i f p c r s o no ft h ew 0 埘n gp a n yo ng a l sr u l c s ：馏印d r f 。，f e 帖腑“g 胛何删倒巧k j 幻曲e c 讪h c “加驴w 埘埘删p r d c “，甜l 删f 加s e w 妇r ，3 0j u 北2 0 0 3 ，s 九p g r 1 1 s c c “& n ，f c 时n e 舻盯口f i d ，瞄d ，删h 括即r f 口fd e c 肠，a r 油d d 妇帖墙m g 加m 附：2 2d e c c m b c r2 0 0 5 ，w t ，m i n ( 0 5 ) ，d e c 4 l 、力推服务政府采购谈判的成员 g a t s 规则工作组中目前只有欧盟极力推动服务贸易政府采购谈判。日本、瑞士、韩 国、中国香港、新加坡等现行政府采购协议的参加方赞成欧盟的主张。他们希望谈 判能尽快进入实质性阶段，从而建立服务政府采购多边框架协议，特别是将成员对服务 采购的市场准入承诺包括进去。 欧盟认为政府采购占了服务部分5 0 以上的销售额，采购中的歧视性措施严重影响 了这些部门在g a t s 下市场准入承诺的范围和意义：强调了开放服务政府采购市场将为 各成员经济发展所带来的好处，包括发展中成员潜在的出口利益。” 2 、反对服务政府采购谈判的成员 印度、东盟成员、秘鲁、巴基斯坦、埃及、墨鼯哥、委内瑞拉等大多数发展中成员 坚持认为第1 3 条第1 款的本意在于将g a t s 第2 条、第1 6 条和第1 7 条排除在任何将来 可能形成的服务政府采购多边纪律之外。他们反对欧盟提出的谈判服务政府采购市场准 入和国民待遇提案。这些成员并不认为开放服务政府采购市场将给发展中成员带来好 处。在这个问题上，中国的立场与这些成员相似。“ 3 、其他成员 g a t s 规则工作组其他一些成员的立场介于上述两类成员之间。他们大多认为开放政 府采购市场可能增加贸易机会，因而不排除就政府采购谈判市场准入和国民待遇规则。 但一些成员，如美国强调g a t s 规则组的工作应当避免同w g t g p 的工作重复。” 尽管欧盟极力推动，但由于其同印度、东盟等成员在第1 3 条谈判授权范围问题上 立场截然对立，再加上美国等其他一些成员对服务政府采购市场准入谈判也不热情，服 务政府采购谈判进展甚微。自2 0 0 0 年以来，除欧盟外，成员方几乎没有提交任何提案。 成员方在工作组的讨论仍集中在对谈判授权的争执和欧盟提案的简单澄清。g a t s 规则工 作组对服务政府采购的谈判基本处于停滞状态。 ( 三) 谈判进程的评价及展望 作为乌拉圭回合谈判结果规定的“既定议程之一”，w t o 服务贸易新一轮谈判于2 0 0 0 年年初启动。g a t s 规则工作组关于紧急保障措施、政府采购和补贴的规则谈判成为新一 轮谈判组成部分。根据2 0 0 1 年3 月服务贸易理事会达成的谈判指导原则和程序，成 1 5 孙振宇土编：w t o 多畸四l 台谈判中期酬顾，人民f ：版札 j ：敝，2 0 0 5 年，第1 4 2 负。 “h 上 7 l ： 5 员应“争取”( 指示性，非限定性) 在具体承诺谈判完成前结束服务政府采购谈判。 2 0 0 0 年年底以来，服务政府采购谈判几乎没有任何进展。2 0 0 1 年1 0 月欧盟建议工 作组讨论同采购程序直接相关的问题，如竟标者的资质问题。也没有得到其他成员的响 应。”2 0 0 2 年7 月，欧盟再次提交提案，提出了建立服务政府采购框架协定的具体建议， 试图推动谈判进展。”2 0 0 3 年6 月，g a t s 规则工作组主席对服务贸易采购谈判进展情况 进行了总结和评估、并对下步工作提出了一些建议。2 0 0 4 年8 月3 1 日，秘书处在2 0 0 3 年6 月2 4 日的报告基础上提交了一份针对其他经济一体化组织中政府采购方面的规则 制度研究报告，想从这些现有的已经达成一致意见的区域一体化组织的政府采购制度和 规则中寻找借鉴和突破。” 2 0 0 3 年5 月，欧盟再次提交了一份服务政府采购提案，在2 0 0 2 年7 月提案的基础 上就服务政府采购谈判的实际步骤和具体内容提出了实质性建议。欧盟在政府采购谈判 中继续保持十分积极的态度，分别又于2 0 0 4 年5 月1 1 日和2 0 0 5 年6 月1 5 日提交了更 加详细的提案，很多成员方对此提案从不同侧面提出了自己看法，但是直至2 0 0 5 年年 底在服务政府采购制度上尚没有达成任何一致性法律文件。“ 综上所述，由于服务政府采购占到整个服务采购的5 0 以上，因此政府采购在各个 国家的占据着突出地位，使得该问题在发达国家和发展中国家之间产生了巨大的分歧， 也造成欧盟等政府采购协议发达国家成员积极提案、讨论，而发展中国家冷淡以对 的局面，所以谈判取得的实际效果甚微。到目前为止的主要成绩也仅是确定了在服务贸 易领域建立服务政府采购需要讨论的几个关键问题，欧盟编写的多个提案以及秘书处提 交的关于借鉴其他经济一体化组织中政府采购制度的报告。但是对于具体问题的解决， 特别在一些关键问题上，成员方并未达成一致意见。 ( 四) g a t s 中的政府采购条款与政府采购协议的比较分析 ”s c er c p o f t b y t h c c h a i 师c 硌o no f t h c w o 曲g p a r c y o n g a t s r u l e s 氓与p 。h 。，聃e 啪小凇p 口r j ) ，删g 4 巧如幻f p “h c j f ，。rf r 如抽s “c 耵”，4o c t o b e r2 0 0 l s p ( 讯6 ”s e cr c p o n b yt h cc h a i r p c r s 仰o f t h cw o 咄i n gp a r l yo ng a 鸭r u l e s “r 印o ，fo ，f e 咐，舶g 胛r 9o h 酬巧蹦如s 衄聃c m n “，庙rf ，口出m 埘九，f c 船f 2 0 0 2 n5d c 脚b c f2 0 0 2 s ，w p g r ，8 埘s e c r c p o n b y l h e c h a j r p e r s o n o f t h e w o f l c j n g p a n y o n g a t s r u l c s “h 白删 n 哪伽g 一巧m 如叩出忙f d 曲p 删月“f r 叩o n 耐2 0 0 2 t h e w o r k i r i gp w 哆拥g a t s r “k sr 印o no t h e _ w o r b “g p a r 砷姗g t sr u l t s t 。t h ec o m m n f 钾押n d e 弧 s c r p f c p sr 2 0 r3j u l v2 0 0 3 洲p g 刚1 2 “s c c n o t cb y l h cs c c r c t a r i a t ：“肋，七抽p f h ，坤棚翩7 s m ，甜g 0 坩，棚 删r p r d c “r 咖e 月，p k 坨d 舢“s f o n s e c 洲。卅k 抽岫；r 口f f 。月口g ，e 删删一3 1a u g u s l2 0 0 4 ，s ，w p g r ，、4 9 “s 。m n n 鼬ir e p o r t0 | 2 0 0 2 。| 幽eh b 嗡n gp a r 母o ng 越葛弛i e sr e p o n 可t h ew o r k i n gp o 唧o ng 稻r m 沁t ol h cc o m c i l 卢，f 阳出抽s m ，f c c s ”，2 2s c p i e m b e f2 0 0 5 ，s ，w p g r ，1 5 由于货物和特定服务贸易方面，已经达成了政府采购协议，因此在服务贸易领 域进行谈判就必然会借鉴已有的协议作为指导甚至直接引用。但是货物贸易和服务贸易 本身的区别也必然决定了两个谈判的不同，所以有必要将g a t s 的政府采购条款与政 府采购协议做一个全方位的对比，从而更加深入的理解两者之间的异同。 l 、从二者的基本原则来分析 政府采购协议的核心原则是非歧视原则，要求缔约各方相互给予政府采购方面 的国民待遇和最惠国待遇。协议序言即明确要求，各签约方在制定和实施政府采购的法 律、法规、程序和惯例时，不得对国内产品与服务及供应商( 包括供货商和服务提供者) 提供保护，亦不得在其他签约方之间造成歧视。协议第3 条进一步对国民待遇和非歧视 待遇原则作了规定，要求各签约方政府在适用协议的政府采购领域，给予任何一个签约 方的产品与服务及供应商的待遇不得低于给予国内产品与服务及供应商的待遇。而g a t s 第1 3 条第l 款却规定，最惠国原则和国民待遇原则都不适用于该条款，没有规定非歧 视原则。这就给了缔约方充分的自由。政府采购协议仅仅反映了发达国家的单方意 愿，代表了规制政府采购原则、规则的发展方向，但却脱离了现实。该协议没有兼顾到 发展中国家的经济现状和相应法律、法规情况。g a t s 中的政府采购条款充分考虑到了服 务贸易的复杂性和各缔约方经济发展水平的差异，认识到了服务性采购的复杂性，虽然 背离了非歧视原则，但却更容易被广大发展中国家接受。总的来说，政府采购协议 注重前瞻性，g a t s 条款更注重现实性。 2 、从货物贸易和服务贸易的差别来分析 乌拉圭回合虽然通过g a t s 把服务贸易纳入了 o 体系，但是基于货物贸易和服务 贸易的巨大差别，g a t s 并未完全适用货物贸易的原则和规则。 货物贸易和服务贸易的区别主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 国际货物贸易是有形货物跨境移动，而国际服务贸易主要是一种无形贸易， 例如：金融、保险、广告、运输、通讯等都是无形贸易。 ( 2 ) 囤际货物贸易中的商品一般可以储存，且生产领域、流通领域、消费领域之 间有明确的界限。而国际服务贸易中的“服务”大多是不能储存的，提供服务和消费服 务是同时进行的，如法律咨询服务等。 ( 3 ) 监管方式上不同，国际货物贸易主要通过关税和配额等方式来管理，一般都 有国际法层次上的法律、法规来调整。而国际服务贸易一般不通过海关，而出国内制定 的相关法律、法规来进行监管，这就使调整服务贸易的法律、法规缺乏透明性和统一性， 很难在国际层面上建立一套调整服务贸易的统一法规。而货物贸易早已通过g a t t w t 0 体制建立了一套相对完整的体系。 ( 4 ) 从统计方式上看，由于各国服务贸易发展水平的差异，使各国在服务贸易的 数据统计上也有很大差距，国际上也没有统一的服务贸易统计方式。这就使得w t o 难以 用与货物贸易相同的方式来计算各国在服务贸易上的进出口额。 3 、从体系上来分析 从w t o 的整个体系来看，服务贸易总协定属于附件l b ，政府采购协议属于 附件4 的诸边贸易协定。乌拉圭回合谈判在将服务贸易纳入w t 0 体制的同时，也将服务 性采购扩充到了政府采购协议中，这充分表明了各贸易大国将服务贸易纳入世界贸 易体系的决心。由政府采购协议同时调整货物性采购和服务性采购和在g a t s 中制 定专门的政府采购条款，二者哪一个更合理? 政府采购协议将服务性采购纳入其调 整范围只是反映了将来的发展趋势，将货物性采购和服务性采购纳入一个统一的体系还 有待于世界贸易体制的进一步完善和成熟。况且，政府采购协议目前仅是一个诸边 协定，只对签字国有效力。截至2 0 0 5 年1 2 月底，仅有3 8 个w t o 成员成为政府采购 协议的签约方。g a t s 第1 3 条，虽然需要进一步谈判，但是该条款更注重现实性，在 g a t s 体系下有利于对服务性采购进行全面地调整。” = 、g a t s 第1 3 条的授权范围闯题 由于2 0 0 2 年以前，工作组和成员方的工作重心放在信息收集上，所以第1 3 条授权 范围问题一直没有引起各方关注。但是随着2 0 0 3 年以欧盟为首的发达国家的新提案逐 渐增加，并且积极促进服务政府采购的市场准入谈判，触动了广大发展中国家的利益， 这样从2 0 0 3 年起，尤其是2 0 0 4 、2 0 0 5 年，第1 3 条授权范围成为各成员方争论的焦点， 也成为发达国家与发展中国家谈判的主要矛盾。 ( 一) 成员方对g a t s 第1 3 条授权范围的分歧 2 0 0 0 年6 月，欧盟提交了一份非正式提案( j o bn o 4 0 2 l ，2 6j u n e2 0 0 0 ) ，试图推 孙i 毅：g j 弓政府采购条款解读，m 站 h l t p ：肌o p a n c o 巾l m l ，c | 出f c g ，2 0 0 5 0 8 0 1 ，1 1 9p h p 8 动成员方就服务政府采购多边纪律开始实质性谈判。2 欧盟提出了分步骤的谈判方式， 优先考虑国民待遇和透明度，而后再考虑市场准入问题。此时，巴西第一次在工作组中 提出第1 3 条并未明确谈判是否必须有结果，同时表示根据关贸总协定( g a t t ) 第3 条第8 款( a ) 项和第1 7 条第2 款以及服务贸易总协定( g a t s ) 第1 3 条的规定，政府 采购实质上被排除在g a t t 和g a t s 管辖范围之外。东盟成员和墨西哥对此表示附和。工 作组自此开始了关于第1 3 条授权范围的争辩。欧盟在提案中认为既然g a t s 第1 3 条第 l 款明确规定第2 条、第1 6 条和第1 7 条不适用于服务政府采购，g a t s 其他规则，特别 是第3 条“透明度”和第6 条“国内规章”应理解为当然适用于政府采购，而目前谈判 的则是第2 条、第1 6 条和第1 7 条如何适用于政府采购的问题。这种观点立即引起轩然 大波，遭到印度、巴西、墨西哥等许多成员反对。大多数成员认为服务贸易总协定一般 义务和纪律并不自动适用于服务政府采购，况且第3 条和第6 条的部分内容也只适用于 成员做出承诺的部门。 此外，根据第6 条在国内规章工作组中谈判形成的新纪律也不可能自动适用于政府 采购。印度更针锋相对地提出观点认为第1 3 条第1 款本意在于将服务贸易总协定第2 条、第1 6 条和第1 7 条排除在任何将来可能形成的服务政府采购多边纪律之外，第1 3 条第2 款仅授权成员对除此之外的其他服务贸易总协定条款，如透明度如何适用于服务 政府采购的问题进行谈判。埃及、秘鲁、巴基斯坦、墨西哥、委内瑞拉等成员支持这种 观点。东盟成员和秘鲁甚至坚持认为第1 3 条只授权成员就透明度进行谈判。美国、中 国香港、日本、智利等成员虽然对欧盟的观点表示怀疑，但对印度的观点也不完全赞同。 他们认为服务贸易总协定第2 条、第1 6 条和第1 7 条仍属于第1 3 条第2 款授权谈判的 范围。“ 2 0 0 2 年6 月，智利曾经建议秘书处对第1 3 条的谈判背景进行回顾，从而了解该条 授权的原意。但这一建议遭到了委内瑞拉、乌拉圭、阿根廷、巴西、墨西哥的反对。“2 0 0 3 年到2 0 0 5 年年底，成员方将讨论的焦点放在透明度和多边框架上，而且主要是围绕着 欧盟的几个提案进行谈判，因而服务贸易总协定规则工作组对第1 3 条的授权范围从未 达成共识。这也是服务政府采购具体纪律谈判至今未出现任何实质性进展的主要原因。 m s c c n o t c b y l h es c c r e i a r i a t ：“砰b r t f 昭n 伸硼洲稻r “k sr 叩d r f 0 ，呐e ，- 即r 抽g 。，7 儿吧y 2 优) 0 ”4 a “g u 时2 i ) 【) 0 ， s ，w p g 刚m ，2 8 1 5 孙振字主编：、v t o 多哈川台谈判中期h 顾，人民版卒1 = 版，2 0 0 5 年，第1 4 0 一1 4 1 血。 1 6 s c e “矸，0 删“g 尸口，咿叫( 羽强月“胁7 甲。，f 可抽p m e 劬g 口，耶o c 丁肌2 伽2 ”，1 2 n o v c m b c r 2 0 0 2 ，s 删p g r ，m 3 9 9 ( 二) g a t s 第1 3 条授权范围的初步分析 服务贸易总协定第1 3 条的具体规定如下：“i 第2 条、第1 6 条和第1 7 条不得适 用于管理政府机构为政府目的而购买服务的法律、法规或要求，此种购买不是为进行商 业转售或为供商业销售而在提供服务过程中使用。i i 在w t 0 协定生效之目起2 年内， 应就本协定项下服务的政府采购问题进行多边谈判。也就是说第1 3 条还规定政府采购 的法律、规章与细则不适用最惠国( 第2 条) 、市场准入( 第1 6 条) 和国民待遇( 第 1 7 条) 规则。” 由此可见，g a t s 同g a t t 一样将成员涉及政府采购的国内措施排除在非歧视原则 和市场准入等耵o 一般原则之外，但同时又授权成员就服务政府采购进行谈判。 由于欧盟等国提出的针对第1 3 条授权范围对服务政府采购展开市场准入、国民待 遇和最惠国待遇的谈判遭到印度为首的发展中国家的反对，为了推动谈判进行，工作组 开始从澄清“政府采购”本身的含义以及借鉴g a t t 中的相关规定进行对照。这样，工 作组于1 9 9 9 年3 月3 1 日提出了一个解释g a t t 中与采购有关的规定可能适用于g a t s 第1 3 条的专门报告。 l 、g a t t 中的“政府采购”授权条款对理解g a t s 第1 3 条的借鉴 可以借鉴g a t t 中有关政府采购的定义来界定服务政府采购中的“政府采购”。 根据g a t t 第三条8 ( a ) 的规定，政府采购被排除在有关国内税收和法规的国民待遇 主要义务之外。该条指出“8 ( a ) 的规定不适用于有关政府机构采购供政府公用、非商 业转售或非用以生产供商业销售物品的管理法令、条例或规定”。“根据g a t s 第1 3 条第 1 款，排除在第2 条、第1 6 条和第1 7 条适用的服务政府采购就是指本条第l 款的规定 不适用于政府为目前或今后公用非为出售或生产供销售的商品而进口的产品。每一缔约 方应对其他缔约方输入货物的贸易给予公平合理的待遇”。 这两条规定不仅实现了类似的作用，也就是说将政府采购排除在特定规则之外，同 时也采用了几乎相同的表述。假设各方达成一致，则完全可以合理地认为g a t t 第3 条 可以作为起草g a t s 第1 3 条的模板。“ 此外，g a t t 第1 7 条第2 款也提到了政府采购。其在国营仓业方面从第1 7 条第l 款的规定中排除适用政府采购。其表述为“本条第1 款的规定不适用于政府为召前或今 2 7 服务贸易总协定，刚址：h l i p ：枷帆耐q s i p v c t i ，z h i l z h ，叭o x i c y 垤0 0 2 0 7 0 8 1 2 l m 。 麓s e e n o k b y t 虹s c c i n a n 乱：“i n l e p 他l q t o h 嘶p n 。c h r c m 盟t r e k c e dp r o v i s e o 岫m g a 玎p o s s i b kd n p t i c 口| m n f o 口r n c i c x i h o ，硎搭占口c 蛔坩“d ”t 3 lm a r c h 】9 9 9 ，s w p g r ，w ，2 9 后公用非为出售或生产供销售的商品而进口的产品。每一缔约方应对其他缔约方进口货 物的贸易给予公平合理的待遇”。虽然这些规定的目的与第1 3 条第l 款( g a t s ) 和第3 条第8 款( g a t t ) 相似，但是却使用了不同的语言表述来定义这些被排出的政府交易。 因此，第1 3 条第l 款( g a t s ) 应参考的表述不是“政府目的”而是“直接或者最终在政 府使用中消费。”8 2 、如何理解g a t s 第1 3 条中的“政府采购”? 要明确第1 3 条的授权范围，首先面对的核心问题就是确定“政府采购”的理解标 准。g a t t 中第3 条8 ( a ) 和第1 7 条第2 款的比较理解为我们提供了一些标准。 ( 1 ) “政府目的”与“政府使用” 自从g a t t 第3 条8 ( a ) 和第1 7 条第2 款成为同一法律框架的一部分，问题便由于 这两种不同的表述而出现。探求两个不同用语的详细起草历史、学者对此问题的各种表 述以及在不同阶段不同会议上各方的分析，随着讨论的深入越来越明晰，最后在讨论政 府采购协定时，得出了一初步结论认为“政府使用”、“政府目的”以及“政府机关 采购”这三个概念对界定政府采购是密不可分的，并且提供了理解政府采购协定( g p a ) 的指导性说明，认为以下这些因素是理解政府采购时应该包括的含义：政府支付、产品 由政府使用或者政府从产品中获得利益、政府所有以及在获取产品的过程中存在政府控 制。 ( 2 ) “商业转售”和“以商业出售为目的在货物生产过程中使用” 根据g a t t 第3 条的起草历史，在哈瓦那会议上第1 8 条8 ( a ) ( 有关国民待遇的规定) 被修改，也就是在“转售”的前面添加了“商业”二字。1 9 4 8 这个更改被加入到总协定 的第3 条，相应地对第2 9 条( 有关政府采购) 第2 款的变更却没有加入到第1 7 条第2 款 中。据报道，这个改动是为了能够涵盖在政府获得贷款时购买设备后，再将这些设备转 售给私人个体的情况。新的表述意义在于