行政管理_精简版.ppt

第一章绪论 一 行政管理学的概念 一 行政的概念 最广义行政说 行政是指国家所有机关 包括立法 司法 行政系统所属部门 和所有企事业单位的计划 决策 协调 人事 后勤事务等活动的管理与处理 广义行政说 行政指一种与政治相分离的 为了实现国家目的的执行活动 狭义行政说 行政是指除国家立法 司法系统以外的行政系统所从事的公务活动 二 行政管理的概念 1 行政管理学又称为公共行政学 行政学 公共事务管理学 公务管理学等 其英文名称PublicAdministration或Administration 行政administration和管理management是有区别的 行政本身即包含管理的意思 但它主要是和政府或行政机关的活动有关 而管理除指一般性管理之外 主要和工商企业的活动有关 行政管理指国家行政机关依法管理国家事务 社会公共事务和机关内部事务的组织活动 它包括如下的要点 1 行政管理主体是国家权力机关的执行机构 即行政机关 如国务院和地方各级人民政府 谁管理 2 行政管理的客体是国家事务 社会公共事务和行政机关的内部事务 管什么 3 行政管理活动的根本原则是依法管理 怎么管 三 行政管理学的研究目的 1 研究关于建立和完善国家行政制度的理念 理论和方法 2 为政府公共行政管理提供恰当的制度设计 3 研究如何提升政府公共管理的水平 4 全面培养政府公务员 尤其是行政通才 三 行政管理学的形成与发展 一 西方行政管理学的产生与发展1 早期公共行政研究时期 指从1887年威尔逊 普林斯顿大学校长28任美国总统 发表 行政学之研究 一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期 这一时期国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期 1887年 美国学者伍德罗 威尔逊 行政学之研究 一文 行政学 作为一个行政管理学的概念 标志现代意义上的行政学在西方的产生 1900年 美国学者古德诺 政治与行政 一书 提出政治与行政分离的主张 促成了行政学从政治学中分离出来 在这一时期里 行政管理学建立了基本的理论基础 形成了初步的学科体系 产生了比较大的影响 2 传统公共行政研究时期 以1911年美国人泰罗的 科学管理原理 一文至20世纪30年代 科学管理之父 泰勒 标准化的工作环境 工作方式 工作流程来提高工人的效率 管理理论之父 法约尔 管理的十四项原则 管理的五要素 计划 组织 指挥 协调 控制 组织理论之父 韦伯 官僚组织理论 等级制原则 人员考试任用 书面形式的规章制度 非人格化的管理 固定的薪酬 据工作成就升迁和奖惩 管理上强调标准化管理 注重效率的提高 忽视人的尊严和行为的研究 采用胡萝卜加大棒的方式管理人 行政管理学的研究强调要实现行政组织的合理化 行政过程的制度化 行政行为的效率化 行政方法的标准化 系统地提出了行政管理学的研究对象 内容和方法 3 修正公共行政研究时期 20世纪30年代至20世纪60年代 两次世界大战期间的行为科学研究兴起 强调从人的作用 需求 动机 相互关系和社会环境等方面研究其对管理活动及其结果的影响 1927 1932年梅奥的霍桑试验马斯洛的需求层次理论 其中生理需要 是人的饥 渴 生育等基本生理机能安全需要 泛指广义的安全 如职业 劳动 心理 环境等方面的安全社交需要 包括友谊与归属感尊重需要 包括自我尊重 自信心 自豪感和胜利感 与社会尊重 能力 成就得到社会的认可 自我实现的需要 指人们发挥潜能 实现社会抱负的需要 生理需要 安全需要 社交需要 尊重需要 自我实现需要 麦克雷戈的 X Y理论 反映了人性论的基本问题 X理论 认为人的本性是好逸恶劳 不负责的 应以严格的规章制度进行管理 Y理论 认为人的本性是勤劳和负责的 关键在于引导狼性文化与柔性关怀行政理论发展强调政治与行政的配合 民主与效率的一致 以人为本的行政观 重视非正式组织 4 整合公共行政研究时期 20世纪60年代 管理理论有社会系统学派 决策理论学派 系统管理学派 经验主义学派 权变理论学派等等 理论学派林立 最显著的特点 把社会科学 自然科学的最新成果广泛应用到行政管理的研究中来 使行政管理日益成为一门多学科相互交叉 相互渗透的综合性学科 生态行政学 新公共行政学 公共政策分析等出现 第三章行政职能 第一节行政职能概述一 现代行政职能问题的由来和发展 一 由来 罗斯福 新政 1 历史背景 1929 1932年资本主义世界经济危机 2 新政 的主要内容 伸出看得见的手 a 扩充总统的立法职能 b 扩充总统的行政职能 建立总统办公厅和各种辅助机构 总统直接领导预算局 经济顾问委员会 国家安全委员会c 扩充总统的经济职能 设立田纳西河流域管理局等经济管理机构 第一次规定联邦政府对华尔街 WallStreet 的管制 由政府承担巨大的公共工程开支并进行工程监管 3 新政 的实施成果 重新振兴了美国经济 政府干预经济和社会事务成为共识 二 东亚经济奇迹 后发展国家政府行政职能的体现 1 普遍的政府主导型经济发展战略 2 官 产 学 高度协同的一体化的经济发展和运行体制 3 良性互动 民众大力支持 4 经验 后发展中国家政府导向型经济发展战略有其必然性 三 东亚金融危机 后发展国家政府行政职能的纠正 东亚金融危机 事实上是 公共政策 的危机未能及时有效地调整政府的职能和公共行政的管理方式 改变经济增长的方式 体制僵化 政策缺乏前瞻性 行政能力低下 是东亚金融危机的主因之一 二 行政职能含义 国家行政机关和法律法规授权的其他社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能 四 有关行政职能问题的争论 一 政府与市场的关系涉及到政府的经济职能 市场失灵和政府失灵问题是核心问题 1 市场失灵 MarketFailures因为市场局限性和缺陷所导致资源配制的低效率 A 垄断 完全竞争假定在经济运行中存在独占 寡头垄断 过度竞争等问题 结果会损害社会效率 B 公共产品 具有非竞争性或非排他性 如国防 清洁的空气C 外部性问题 污染 教育 D 信息不对称问题 二手车市场 医疗 E 公平问题 义务教育 房地产 F 偏好不合理 毒品 G 经济周期问题 跳过 2 政府失灵 GovernmentFailures A 缺乏激励机制 薪资弹性小 晋升比较注重资历 B 垄断是政府无法克服的弱点 C 政府的政绩不易直接评估 3 政府干预 政府干预要遵循以下原则 A 政府与市场不能互相替代 B 政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围 C 政府干预也必须讲究成本效益 四 效率 Efficiency 和公平 Justice 的关系 1 公平和效率的含义 曼昆 GregoryMankiw A 效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西 即产出最大化 B 公平是经济成果在社会成员中的平等分配 C 效率是如何使经济蛋糕变大 平等是如何公平分配经济蛋糕 2 公平和效率的争论 三种争论A 效率优先论 效率是个人勤奋的结果 直接反映出个人的努力程度 多劳多得 效率反映了公平 B 公平优先论 对财产 信息 社会关系 教育程度的占有 严重破坏 机会均等 原则 形成事实上的权利不平等 市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和支付报酬的 如资本市场 C 效率公平平衡论 以最小的公平代价换取最大的效率结果 在混合经济的基础上建立一种兼顾公平与效率 结果均等与机会均等的制度 初次分配注重效率 再分配注重公平 初次分配是指企业单位内部的分配 其依据主要是效率原则再分配是指在初次分配的基础上 政府通过税收 政策 法律等措施 调节各收入主体之间现金或实物的分配过程 如何解决 第二节政府行政职能的转变 一 行政职能的主要内容按照按作用的领域划分 包括政治职能 经济职能 文化职能和社会职能 1 政治职能 A政治统治职能 B保卫国家主权的职能 C民主职能 2 经济职能 A规范和稳定市场秩序 确保自由竞争的职能 B对经济进行宏观调控 确保国民经济平衡发展的职能 C生产和提供公共物品 弥补市场的不足的职能 D管理国有资产的职能 3 文化职能 A 意识形态职能 B 发展科学技术和教育职能 C 发展文学艺术和体育职能 韩国申报的江陵端午祭巴黎时间2005年11月24日被联合国教科文组织正式确定为 人类传说及无形遗产著作 4 社会职能 政府的社会职能是指政府除政治 经济和文化职能之外的社会管理职能 A 维持社会秩序 保证人身安全和私人财产安全的职能 B 确保社会公平分配 C 环境保护的职能 D 社会保障职能 一个国家的社会保障制度 至少应当包括社会保险 社会救济或者国家救济 社会福利 公共医疗卫生事业等几方面的内容 此外我国还建有失业保险 工伤保险制度和生育保险制度等 二 我国行政职能转变的历史必然性 一 行政环境发展变化的必然要求 1 适应经济体制改革的要求 计划到市场的转换 2 适应政治体制改革的需要 还政于民 减政放权 3 适应WTO体系规则的需要 政府管理模式与国际接轨 二 政府机构改革的重要前提和基础 职能 机构 三 行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果 四 顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势 五 提高政府工作效率 防止 遏制 减少政府腐败现象的发生 三 现代政府行政职能的特点 一 不断提升社会服务职能 管制 向 服务 转变 二 行政职能日益社会化 全能 向 有限 转变 三 地方政府作用加大 集权 向 放权 转变 四 行政管理日益法治化 人治 向 法治 转变 四 我国现阶段政府行政职能的转变 一 行政职能重心的转移 经济职能和社会服务职能的地位上升 二 行政职能方式的转变 经济手段 法律手段和必要的行政手段相结合 三 行政职能关系的转变 1 理顺中央与地方 上级与下级政府之间的职能关系必须在合理划分事权 财权的基础上 明确中央与地方的职能关系2 理顺政企关系A 所有权和经营权分开B 理顺产权关系 政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开 4 理顺政府与社会关系 A 在管理范围上 改变原来由政府包办一切社会事务的做法 向社会提供 公共物品 B 在管理模式上 小政府 大社会 C 在管理方法上 间接的以法律为主的方法 5 理顺政府内部各职能部门关系 明确职责分工 第一节概述一 行政组织概述 一 行政组织的涵义 组织是为实现某一共同目标的一群人通过分工与合作 运用不同层次的权力与职责 按照一定的方式所组成并与外部环境相适应的有机结合体 第四章行政组织 行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权 具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统 二 行政组织的特征 政治性 发展性 权威性 社会性 法制性 系统性 第三节我国行政组织 一 我国行政组织的层级划分1 全国行政层次划分 五层 中央政府 国务院 省 自治区 直辖市政府省辖市政府 设区市政府 县 自治县 县级市政府乡 镇 政府 国务院由总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 审计长 秘书长组成 国务院办公厅是国务院综合性日常办公机构 负责处理国务院的日常工作 与27个组成部门是并列关系 国务院直属机构的行政地位低于部 委 行 署 其设立 撤销或变动由国务院会议讨论决定 国务院议事协调机构和临时机构与国务院办公厅 国务院部委既没有上下级关系 也不是并列关系 二 我国的行政组织改革 即机构改革 我国行政组织体制弊端 政企不分 政府干预市场 市场难以发挥基础作用主要依靠行政手段管理经济 社会事务政府机构庞大 官僚主义严重 第五章行政领导 一 行政领导的涵义 一 领导的概念领导 领导是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的行为或行为过程 领导者 是指担负领导职责 负责实施领导过程的个人 二 领导者和管理者的关系 领导与管理的区别主要体现在以下三个方面 第一 全局性VS局部性 第二 超前性VS当前性 第三 超脱性VS操作性 简单地说 领导是做正确的事 管理是正确地做事 三 行政领导的含义行政领导 在行政组织中 经选举或任命而享有法定权威的领导者 依法行使行政权力 为实现一定的行政目标所进行的组织 管理 决策 指挥等的活动 第二节行政领导制度 一 民主集中制民主集中制是我国根本的行政领导制度 具体表现为 1 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表 都由民主选举产生 对人民负责 受人民监督 2 国家行政机关 司法机关都由人民代表大会产生 对它负责 受它监督 3 中央和地方国家机构职权的划分 遵循在中央统一领导下 充分发挥地方的主动性 积极性的原则 二 集体领导 个人分工负责制 党委制 党的领导与工作制度 集体领导与个人分工负责相结合 就是要求各级党组织 凡是涉及党的路线 方针 政策的大事 重要干部的任免 调动和处理 重大任务的部署 群众利益的重要问题等 应区别不同情况 分别提交党的委员会 常委会集体讨论决定 然后分工负责 贯彻执行 在实行党委制的情况下 党委的全体成员都是平等的 每个人所享有的决策权是平等的 一人一票 效力相等 党委内部只是有分工的不同 没有上下级关系 书记 负总责 是指书记主持党委的工作 并对党委的日常工作做出处理 在集体负责的前提下 集体决策 集体负责 十七大 党的代表大会代表任期制 常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度 全委会对重大问题的决策作用 三 行政首长负责制 宪法第86条规定 国务院实行总理负责制 各部 各委员会实行部长 主任负责制 第105条规定 地方各级人民政府实行省长 市长 县长 区长 乡长 镇长负责制 它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺 具体的日常行政事务由行政首长决定 行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度 行政首长负责制的决策主体是行政首长 他负有决策的全权 在行政首长负责制的运作环境里 正职与副职之间是上下级关系 副职向正职负责 接受正职的领导 行政首长负责制在决策的过程中 行政首长也会征求各方面的意见 但最终依据他个人对问题的看法做出决定 其他人都要服从 问题 权威不高与权力滥用并存 党政之间 行政正职与常委会的关系 法治化程度不高副职问题 与正职同为人大选举或决定 政出多门 矛盾不易协调 据2003年全国处分党政机关县处级以上干部情况统计 共有2529人 其中一把手有1094人 占43 四 行政领导责任 含义 是指行政领导者违法其法定的义务所引起的必须承担的法律后果 行政领导责任的类型 政治责任 法律责任 行政责任 道德责任 第七章行政决策与行政执行 一 行政决策的涵义1 什么是决策 决策就是人们就需要解决的问题的行动方案进行抉择的过程 2 什么是行政决策 是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程 是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中作出的决定 当前我国行政决策体制主要存在问题 陈腐 消极的决策观念根深蒂固决策权限划分不清第三部门功能 虚化 决策程序不规范决策权与执行权未适度分离 二 行政决策过程 按步骤划分 一般也可以概括为以下几个步骤 问题界定 方案设计 目标确立 后果预测 方案抉择 三 当前我国行政执行存在的问题 在许多发展中国家 主要的问题并不在于政府在政治上的不稳定或没有能力为发展设计合理的项目 而在于它们没有能力将政府的决策和项目加以执行 工作是开会 管理是收费 协调是喝醉 上有政策 下有对策 一些地方部门及行政人员在执行政策过程中采取种种方式和手段应付 曲解甚至抵制上级政府的政策 中央政府的既定政策难以在基层切实得到贯彻实施 在实践中 上有政策 下有对策 主要有以下几种形式 附加性执行 税费改革 象征性执行 环保政策 替换性执行 选择性执行 原因有认识性问题 见下例 但更为重要是利益性因素的制约 一 行政执行不力 二 行政执行缺乏成本控制 效率低下1 权力结构不优 部门职能重叠 县农口为例 各县普遍设有农业局 农垦局 畜牧局 水产局 林业局 水利局 农业资源开发局等十几个部门 2 官僚主义的困扰 政府官员责任心淡化 部门间推诿扯皮 如食品安全涉及部门包括农业 海洋及渔业 质量技术监督 工商 卫生等多个部门 3 部门利益间的争夺 4 行政执行的资源约束 中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称 地方政府的财税收入较改革前有所下降 而需要承担的财政支范围和数量却呈现出加大的势头 5 行政执行中的弄虚作假 在现行行政体制下 一些地方在行政长官的任用考核中仍然沿袭着僵硬的 政绩 衡量法 以速度论得失 以产值论成败 以数字论政绩 一手高指标 一手乌纱帽 6 监督控制不力 实际政策执行过程中的失监 漏监和错监 降低了地方政府因采取对策行为 违反中央政策意图而被查处的几率 三 行政程序不规范行政主体在管理实践中仍存在任意弃置程序的现象 如越权行政 罚款不告知理由 不向相对人告知权力政务不公开 暗箱操作等等 行政程序缺乏规范 在行政执行中 可能会出现偏差和障碍 第八章行政监督 第一节行政监督概述一 行政监督的概念 一 行政监督的含义行政监督 是指对行政的监督 是指国家机关及国家机关系统外部的个人或组织依法对国家行政机关及其工作人员实施法律和是否遵纪守法进行的监督 1 行政监督主体监督主体 包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面 其中国家的行政监督有立法机关 司法机关以及行政机关 如 行政监察和审计部门 等 社会的行政监督包括各种社会力量 如政党组织 社会团体 公民和新闻媒体等 二 行政监督的构成要素 2 行政监督客体行政监督的指向和客体是国家行政机关及其国家公务员 依法拥有行政管理权力 行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员 也属于行政监督的客体 3 行政监督内容行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督 而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督 二 行政监督的特点 第一 权威性 第二 强制性 第三 独立性 监督主体和监督客体决不能两位一体 更不能让监督主体依附或受制于监督客体 而是必须具有相对的独立性 第四 多样性 多样化的行政监督主体网络体系 第五 广泛性 实体 程序 合法性 合理性第六 整体性 一 行政监督是依法行政的必然要求 二 加强行政监督是发展民主政治 维护人民的合法权益的重要途径 三 完善和执行行政监督是推进廉政建设的必要措施 三 行政监督的意义和作用 第二节行政内部监督体系 一 政府机关内部的自我监督行政机关内部的自我监督 是国家机关自我约束和控制的自力性监督或自律性监督 国务院各部委和各直属机关对各地方各级人民政府相应的工作部门 上级政府部门对下级政府部门的监督 是主管监督 如听取工作报告 督促工作进展 检查决定命令的执行 进行违纪处理 行政裁决 行政复议 政府各职能部门就其所主管的工作 在自己职权范围内对其他部门实行监督 这是职能监督 另外 下级行政机关及其工作人员按照民主集中制原则 通过反映情况和问题 提出批评和建议进行申诉和控诉等方式 对上级行政机关及其工作人员的行为实施的监督 政府设立专门行使监察权的国家监察机关 对所有的行政部门的行政管理工作实行全面性的监督 违反国法构成犯罪的除外 行政监察机关进行监督的优点是 能使行政监察活动经常化 专业化 制度化 提高监督的权威性 二 国家行政监察机关的专门监督 当前存在的问题 行政监察机构缺乏独立性和地位在当代中国 专职监督机构实行的是双重领导体制 同级行政机关和上级业务部门领导 经济上 监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费 组织上 监督机构的负责人大多是由行政机关领导成员兼任或任命 因此易导致唯首长之命是从 审计机关是政府专设的根据有关法律及财经法规 以科学的方法对各级行政机关 各企事业单位和社会团体的经济业务 财务行为实施监督的机关 审计工作主要行使下列职权 调查权 处理权 采取强制措施 通报 三 国家审计机关的监督 国务院审计长是国务院组成人员 审计署在国务院总理领导下 依照法律规定独立行使审计权 不受其他行政机关 社会团体和个人的干涉 地方各级审计机关 依照法律规定独立行使审计权 对本级政府和上一级审计机关负责 第三节行政外部监督体系 一 政党的监督我国实行党政分开 党的监督方式是 通过各级党委对党员公务员实行监督 党员公务员模范遵纪守法 基层党组织发挥保证监督作用 党的纪委检查委会员进行监督 协助党委管理好党风 现代西方国家中 政党对行政的监督主要通过两方面进行 制造社会舆论 政党议员代表本党利益对政府工作的监督 二 国家权力机关的监督国家权力机关监督也叫立法监督 各国的立法监督活动主要有质询 诘问 不信任表决 弹劾 审批 调查等 人民代表大会是我国的权力机关 在国家机构中处于最高地位 其他国家机关由其产生向其负责 受其监督 人民代表大会是最高类型的监督主体 享有最高和广泛的行政监督职权 在实践活动中 行政监督在整个人大工作程序中处于十分薄弱的环节 表现在 首先 对抽象行政行为因为缺乏具体 详细的程序性规定而无法操作 全国人大常委会终于在2004年5月设立了法制工作委员会法规审查备案室 以对行政法规和地方性法规是否存在违法违宪的问题进行审查 通报并向制定法律规范的机关提出限期修改或撤销相关条款的动议 d 其次 国家财政预算决算的审议上是滞后的和形式性的 缺乏强有力的制约和监督 预算编制较粗糙 审查时间太短 人大代表不专业 代表看了等于白看 而外国的议会百分之六十的时间用在审核各种财政