（行政管理专业论文）新农村建设中乡镇行政管理创新研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的r a ：w 夕i - ，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究曾做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名_ 亟盔盎趣 日 期： ! ! ! z 生墨月 关于学位论文使用授权的声明 本人咒全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学伍论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：歪翘趋导师签名：日期：! ! ! z 生( ! 月 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 内容摘要 农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。 过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民 经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落 后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成 果。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问 题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后， 这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。 因此，党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。 2 0 0 6 年中央“一号文件”，即中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意 见，对社会主义新农村建设工作做出了全面部署，表明了党中央解决“三农” 问题的信心和决心。乡镇政府作为上联国家、下接乡村社会的基层政权组织，以 及新农村建设的组织者和引导者，其管理水平的高低与“三农”问题能否破解休 戚相关。目前，我国乡镇政府还普遍存在着行政组织职能不明确，机构设置不合 理等问题。因此按照新农村建设的基本要求，对乡镇政府进行角色和职能定位， 转变乡镇行政职能，深化乡镇行政体制改革，提高乡镇行政管理水平显得尤为重 要。 本文以法约尔( h e n r if a y 0 1 ) 的组织管理理论、韦伯( m a xw e b e r ) 的科层 理论、治理理论等为理论基础，以新农村建设为现实依据，借鉴国外基层政府管 理经验，对我国乡镇政府行政管理进行分析。通过追溯我国乡镇行政管理体制的 历史变迁，对乡镇行政管理存在的问题与原因进行剖析，提出创新乡镇行政管理 理念与实现乡镇行政管理科学化的具体举措。以期探索出适合我国新农村建设需 要的乡镇行政管理模式。 全文一共四个部分： 第一部分，介绍行政管理基本理论与当代学者关于我国乡镇政府改革走向的 主要理论；国外基层政府管理经验介绍与本文研究背景的介绍。 第二部分，对我国乡镇行政管理体制进行追溯，对乡镇行政管理存在的问题 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 与原因进行分析。 第三部分，根据新农村建设对乡镇行政管理的要求，提出更新乡镇行政管理 理念与完善乡镇行政管理的具体措施。 第四部分，以贵州余庆县关兴镇行政管理为案例进行分析。 关键词：新农村建设乡镇行政管理创新 2 堑兰! 翌竺! 堡兰堡! ! 竺竺竺型翌! 空 a b s t r a c t s o l v i n g i s s u e s c o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df 矗瑚e i s q u e s t i o n ，r e l a t e so u rc o u n t r ye c o n o m ya n dt h es o d e t ) rd e v e l o p s i nt h e p a s t ，w ed e p e n d e do na g r i c u l t u r a lt h ea c c u m u l a t i o n ，f a r m e r sc o n t r i b u t i o n a n dt h es u p p o r to fc o u n t r y s i d e e s t a b l i s h i n gt h eq u i t ec o m p l e t en a t i o n a l e c o n o m ya n dt h ei n d u s t r i a l i z a t i o ns y s t e m ，b u to nt h eo t h e r h a n d t h ec i t v a n d c o u n t r y s i d ed u a ls t r u c t u r ea l s o s t r e n g t h e n e dd a yb yd a y m e d e v e l o p m e n to fc o u n t r y s i d ef e l lb e h i n dt h ec i t ym o r ea n dm o r e t h e g e n e r a lc o u n t r y s i d ea r e aa n dt h ef a r m e rp o p u l a c eh a v en o tc e r t a i n l yb e e n a b l et os h a r et h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dt h ec i t i e sa c h i e v e m e n tw e l l s i n c e a tt h es a m et i m e ，t h er e f o r ma n d o p e np o l i c y ，t h ea g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o n a n dt h er u r a le c o n o m yh a v eo b t a i n e dt h e h u g ed e v e l o p m e n t f a 加e r t s f o o da n ds h e l t e rp r o b l e mb a s i c a l l yh a sa l r e a d ys o l v e d , b u tc o u n t n ，s i d e a s p e c ta n ds oo ns o c i e t ye n t e r p r i s e ，s p i r i t u a lc i v i l i z a t i o na n dd e m o c r a t i c p o l i t i c a lc o n s t r u c t i o na c t u a l l yr e l a t i v e l y l a g s ，t h i sa r e a d yo b v i o u s l yi s r e s t r i c t i n gc o m p r e h e n s i v ep r o g r e s so ft h er u r a le c o n o m y t h e r e f o r et h e c e n t r a lp a r t yc o m m i t t e eh a sm a d et h es i g n i f i c a n t s t r a t e g i ca c t i o no f c o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d ea t 1 6s e s s i o n so ff i v ec c p p l e n a r yc o n f e r e n c e i n2 0 0 6c e n t r a lg o v e r n m e n t ”t h ef i r s td o c u m e n t ”。 n a m e l y “t h ec e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec c pa b o u ta d v a n c e m e n t 3 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 s o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nc e r t a i no p i n i o n s ”，h a sm a d et h e c o m p r e h e n s i v ed e p l o y m e n tt o t h es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n w o r k ，h a di n d i c a t e dt h ec e n t r a lp a r t yc o m m i t t e es o l v e s ”t h r e e a g r i c u l t u r e ”t h eq u e s t i o nc o n f i d e n c ea n dt h ed e t e r m i n a t i o n t h ev i l l a g e s a n dt o w n sg o v e r n m e n tt o o kt h ef i r s ts c r o l l c o u n t r y ，u n d e rm e e t st h e v i l l a g es o c i e t ym o s to r g a n i z a t i o no fp o l i t i c a lp o w e r a tt h e g r a s s r o o t sl e v e l ， a sw e l la sd o e st h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o no r g a n i z e ra n dt h eg u i d e ， w h e t h e ri t sm a n a g e m e n tl e v e lh e i g h tt h eq u e s t i o ne x p l a i nw i t h ”t h r e e a g r i c u l t u r e ”i sb o u n db y ac o m m o nc a u s e t h i sa r t i c l eb yl a wa p p r o x i m a t e l yy o u ( h e n r if a y 0 1 ) t h eo r g a n i z a t i o n m a n a g e st h et h e o r y ，t h ew e b e r ( m a xw e b e r ) t h eb r a n c hl e v e lt h e o r y ，t h e g o v e r n m e n tt h e o r y a n ds oo na r et h er a t i o n a l e ，t a k et h en e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o na st h e r e a l i t yb a s i s ，t h e m o d e lo v e r s e a sb a s i cu n i t g o v e r n m e n tm a n a g e r i a le x p e r i e n c e ，c a r r i e so nt h ea n a l y s i st oo u rc o u n t r y v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h r o u g h t r a c e st h ea d m i n i s t r a t i o no ft o w n s h i p g o v e r n m e n t ss y s t e m h i s t o r i c a lv i c i s s i t u d e ，c a r r i e so nt h ea n a l y s i se x i s t e n c eq u e s t i o na n dt h e r e a s o n ，p r o p o s e dt h e i n n o v a t i o nt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i o ni d e aw i t h r e a l i z e ss c i e n t i f i c s t y l ec o n c r e t ea c t i o n 。t ot h et i m ee x p l o r e ss u i t s t o w n s h i pg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o np a t t e r nw h i c ho u rc o u n t r yn e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o nn e e d s 4 瓤农村建设中乡镇行政管理创新研究 f u l lt e x t a l t o g e t h e r f o u r p a r t s ：t h e f i r s t p a r t ，i n t r o d u c e d t h e a d m i n i s t r a t i o ne l e m e n t a r yt h e o r ya n dt h ec o n t e m p o r a r ys c h o l a rr e f o r m t h em a i nt h e o r ya b o u tt o w n s h i pg o v e r n m e n tw h i c hm o v e st o w a r d s ；t h e o v e r s e a sb a s l el e v e lg o v e r n m e n tm a n a g e r i a le x p e r i e n c ea n db a c k g r o u n d o ft h i sa r t i c l es t u d y t h es e c o n dp a r t ，t r a c e st oa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo f t o w ng o v e r n m e n la n de x i s t e n c eq u e s t i o n sa n dt h er e a s o n s t h et h i r d p a r t ，a c c o r d i n gt ot h ei l e wr n r a lr e c o n s t r u c t i o nt ot o w ng o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nr e q u e s t ，p r o p o s e dr e n e w st h ei d e ao ft o w ng o v e r n m e n ta n d t h ec o n c r e t em e a s u r e s t h ef o u r t hp a r t ，t h ea d m i n i s t r a t i o nc a r r i e so nt h e a n a l y s i st a k eg u i z h o ug u a n x i n gt o w ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na st h e c a s e k e yw o r d s ：n e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n t o w ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i n n o v a t i o n 5 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 引言 0 1 问题的提出与研究意义 ( 一) 问题的提出 农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。 过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民 经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落 后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成 果。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问 题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后， 这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。 因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。 2 0 0 6 年中央“一号文件”，即中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意 见，对社会主义新农村建设工作做出了全面部署，表明了党中央解决“三农” 问题的信心和决心。乡镇政府作为上联国家、下接乡村社会的基层政权组织，以 及新农村建设的组织者和引导者，其管理水平的高低与“三农”问题能否破解休 戚相关。目前，我国乡镇政府还普遍存在着行政组织职能不明确，机构设置不合 理等问题因此按照新农村建设的基本要求，对乡镇政府进行角色和职能定位，转 变乡镇行政职能，深化乡镇行政体制改革，提高乡镇行政管理水平显得尤为重要。 ( 二) 研究的意义 ( 1 ) 有利于提高乡镇行政管理水平 乡镇政府管理长期以来一直被忽略，国家在改革开放中，注重大中型企业改 革和改制；注重县以上政府的行政管理水平的提升，但对乡镇政府管理研究得比 较少。使乡镇政府的粗放式管理得不到规范。本文研究乡镇行政管理并不是在管 理理论上求得创新，而是注重对现代管理理论的应用，以期乡镇政府管理纳入国 家行政管理序列，与国家行政管理体制改革同步进行，进而达到提高乡镇政府管 理水平的目的。 ( 2 ) 有利于促进乡镇政府行政管理体制改革 6 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 本文通过对乡镇行政管理的现状与农村工作的新变化的分析，重新定位乡镇 政府职能，并提出完善乡镇行政管理的具体举措，从而促进乡镇行政管理体制改 革。 ( 3 ) 有利于新农村建设目标的实现 社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是 新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此对乡镇行政管 理进行研究，实现乡镇行政管理的科学化有利于新农村建设目标的实现。 0 2 研究的思路和方法 本文以新农村建设为背景，运用历史的、比较分析方法来研究乡镇政府行政 管理。运用公共行政学、公共管理学的有关原理对乡镇政府的历史由来，职能演 变以及乡镇行政管理中存在的问题进行研究，试图提出乡镇行政管理理念的创新 思路以及完善乡镇行政管理的具体措施，以促进乡镇行政管理的科学化与更好地 服务新农村建设。本文采用的研究方法主要有：文献法、理论联系实际的方法、 案例分析法与历史研究法与比较研究法。 ( 一) 文献法、历史研究方法与比较研究方法 作者通过阅读大量的文献，对涉及乡镇政府管理的资料进行分析、比较和研 究。通过对文献的查阅，对乡镇和乡镇体制的历史演变进行归纳和总结，明确了 乡镇政府的发展历史。在对资料的占有的同时，对相关理论进行梳理和总结，提 出新的观点，旨在反映真实的乡镇管理的问题并加以解决。 ( 二) 理论联系实际的方法 本文结合行政管理相关理论，联系农村工作实际，提出问题并进行分析。 ( 三) 案例分析方法 新农村建设的目的是我国农村经济社会的全面发展，而我国中西部地区农村 相对于东部农村地区来说经济文化落后，生产力不发达。主要以农业型乡镇为主。 所以本文选择了我国西部地区贵州的一个农业型乡镇进行案例分析，以求解剖麻 雀，由此推彼之效。 7 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 1 、相关问题介绍与理论综述 1 1 乡镇行政管理的理论基础 1 1 1 古典行政组织理论 组织管理理论主要研究管理职能和整个组织结构。其主要代表人物有：法约 尔( h e n r if a y 0 1 ) 、韦伯( m a xw e b e r ) 。 法约尔认为，他的组织管理理论虽然是以大企业为研究对象，但除了可以应 用于工商企业外，还可以应用于政府、教会、慈善机构、军事组织和其他各种事 业。他的理论贡献主要是：对管理职能的划分和管理原则的归纳上。他提出一般 管理的1 4 条原则为：分工、权责、纪律；统一指挥；统一领导；个人服从集体 利益；报酬合理；集权与分权；等级链与跳板：秩序；公平；员工稳定；主动性； 首创精神；集体精神。他把管理职能划分为五种：计划、组织、指挥、协调和控 制。 韦伯，德国著名社会学家，他对管理理论的主要贡献是提出了“理想的行政 组织体系”理论。韦伯认为等级、权威和行政制( 包括明确的规则、确定的工作 任务和纪律) 是一切社会组织的基础。对丁权威他认为有三种类型：个人崇拜式 权威、传统权威和理性一合法的权威。个人崇拜的权威的基础是“对个人明确而 特殊的尊严、英雄主义和典范的品格的信仰”，传统权威的基础是先例和惯例， 理性合法的权威的基础是“法律”或“升上掌权地位的那些人发布命令的权 利”。韦伯认为只有理性合法的权威才是理想组织形式的合法基础。他这里的 理想指的是“纯粹形式”，以区别于现实的各种形式的混合的组织形式。他的组 织形式的特点是：( 1 ) 明确分工。组织内的所有工作分解，有明确的分工，明确 规定组织内每个职位的权利和责任。( 2 ) 权利体系。各种职位按权力等级排列， 下级人员要服从上一级人员的指挥和领导。( 3 ) 人员的考评和教育。通过正式考 试或教育培训而获得的技术资格来选拔员工，并完全根据职务的要求来任用。( 4 ) 职业管理人员。管理人员有固定的薪金和明文规定的晋升制度，是一种职业管理 人员，而不是组织的所有者。( 5 ) 规则和纪律。组织中所有的管理人员必须遵守 8 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 组织中的规则、纪律和办事程序。( 6 ) 组织成员的关系。组织中的成员的关系以 理性准则为指导，不受个人情感的影响。韦伯认为，这种高度结构化的、正式的、 非人格化的理想行政组织体系是强制控制的合理手段，是使达到目标、提高效率 的最有效手段。 1 1 2 行为科学组织理论 从2 0 世纪3 0 年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的研究方法。 以组织中的人的问题为中心。从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相 互关系。 该理论的代表人物是梅奥( m a y o ) 。他进行了著名的“霍桑试验”并提出 以下主要观点：( 1 ) 人是社会人，人不但有物质需求，还有社会心理等方面的需 要：受人尊重、安全感、归属感、爱的需要等。因此组织要通过满足人的需要来 提高劳动生产效率。( 2 ) 正式组织中还存在着非j 下式组织。正式组织中的若干成 员由于生活接触、感情交流、情趣爱好等原因产生共同的感情、态度和倾向形成 共同的行为准则和惯例并要求个人服从，这就构成了一个体系，即“非正式组织”。 非正式组织不仅存在而且与正式组织相互依存，对生产效率有重大影响。( 3 ) 生 产效率的提高主要取决于工人的工作态度以及他和周围人的关系。 1 1 3 现代组织理论 2 0 世纪6 0 年代以后，组织理论引进系统论，控制论、信息论的成果。主要 是以罗森茨韦克( r o s e n z w e i g ) 为代表的系统分析组织理论、伍德沃德 ( w o o d w a r d ) 为代表的权变组织理论。 ( 一) 系统分析组织理论 系统分析组织理论用系统分析的方法研究组织，认为行政组织是一个“结构 的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机开放的系统。受社会 经济文化等环境影响的生态系统，“它在与社会环境的相互作用中建立和维护自 身的工作流程”，从而保持组织功能和社会环境的动念平衡。 ( 二) 权变组织理论 权变组织理论在系统理论的基础上产生，主张“如果那么”这一权变关 9 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 系。认为权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系来确定。；没有统 一的，一成不变的组织模式，所以组织必须随机应变，不能对某种特定环境中有 效的组织模式和方法生搬硬套。 1 1 4 治理理论 治理理论是西方国家上个世纪9 0 年代出现的旨在解决社会复杂问题的理 论，主要包括以下要点：政府并非国家唯一的权力中心，各种机构( 包括社会的、 私人的) 只要得到公众的认可就可以成为社会的权利中心。治理过程的互动性强 调国家与社会合作的过程中模糊了公私机构之间的界限和责任。不再坚持国家职 能的专属性和排他性，而强调国家与社会之间的依赖关系。强调管理对象的参与； 政府履行社会职能时，除了采用原来的手段和方法外，政府有责任采用新的管理 方法和技术，以提高效率。治理理论提供了一个新的治理方式：政府与社会共治。 随着社会公共事务的日益增多，必须充分发挥各种力量，构建民众、社会和其他 社会组织共同治理国家的模式。 1 2 国外部分国家基层政府管理经验的借鉴与启示 虽然国外基层政府的管理山于其所处的社会政治制度、经济、文化环境等的 不同而与我国乡镇政府的管理与模式有很大差异，但是也有许多经验值得借鉴。 1 2 1 日本基层政府管理 目前日本共有6 7 0 个市，1 9 9 6 个町，5 6 6 个村，2 3 个特别区。市町村一 级人口最多的是横滨市，3 0 0 多万，最少的富山村，2 1 0 0 人。而町与村都属于 农村基层政权组织，町、村的设置条件由各都、道、府、县自行确定，因而各 地的标准各异。e t 本基层政府中町的数量最多，其性质相当于我国的镇。町的 设置一般以入口5 0 0 0 人以上、工商业人口占6 0 以上为标准。村的设置不受条 件限制，但并不属于自然村落，而是行政村。 日本的基层政府基本上实行议行分离制度。以町村为例，其议事和权力机 关由町村议会组成，下设各种委员会作为行使职权的机构。议员和议长、副议 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 长由居民直接选举产生，任期4 年：执行机关是由居民直接选举产生的町、村 长以及各种执行委员会组成，町、村长任期4 年。从町村与町村议会的关系看， 两者之间存在一定的分权与制衡关系。町村长既对町村事务负重要责任，也执 行国家和其他公共全体委托的的事务，町村长往往具有双重地位，这一地位确 保了中央或上级政府对基层的指挥和监督：在立法上，町村不得违反都、道、 府、县条例而处理事务或者立法，当都、道、府、县知事认为下辖的町村长违 反法令或执行法令不力，可以以书面形式指责，限期改正，否则，町村长有可 能被撤换或者被告上法庭；在财政上，国家以税收或转移支付等方式控制地方。 其主要职能由地方自治法规定：负责公共事务如文化、教育、卫生、水道、煤 气设施管理；负责行政事务，如消防、水防、疫病防治、交通管理；负责办理 上级机关委托的行政事务和地方公共团体委托的其他事务。集落与町内会等非 政府群众自治性组织发挥着重要的作用。集落、町内会、自治会虽然不是政权组 织，与市、町、村没有上下级关系，但承担或协助基层政府从事了大量社会组 织与公共服务的工作，成为基层政府的得力助手。甚至，基层政府还给这些组 织每年提供财政上的资助。农业协同组合是自民党影响下全国最大的农业和农 民利益团体，全国农民几乎都是它的成员。农协按照同本的行政体系建立其组 织体系，有全国农协、地方农协和基层农协。基层农协大小不等，有的是一个 町或村有几个农协组织，有的是几个町、村一个农协，全幽3 0 0 0 多个l h 町村差 不多都有农协或其支所。农协在基层非常活跃，其作用主要体现在为农民在生 产上提供产、供、销一条龙服务，不仅如此，农协对基层政治影响重大，甚至 影响到日本的农业政策与全国性政治。 1 2 2 法国基层政府管理 法国基层政府由自治的单一市镇与市镇联合体组成。自治的单一市镇是最基 层的自治体。，它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期6 年，由选民普选 产生，议员人数根据居民人数而定，由9 名( 居民少于1 0 0 人) 至6 9 名( 居民 超过3 0 万) 不等( 巴黎、马赛、里昂例外) 。市镇的权利十分有限，财政、公安。 o 注：集落相当于中国的自然村，町内会城镇居民的组织 。注：2 0 世纪7 0 年代，法国所有市镇中有超过一半的市镇人l 】不足2 0 0 0 由于人口太少，中央政府以法案 形式摊动市镇合并，但除少数市小愿合并。后来市镇之问自行联台，共i r d 解决睁个市镇无力解决的某些问 题，形成r 市镇联台体。 1 1 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 司法、教育、卫生邮电等由中央政府派驻机构负责完成。市镇不设专门行政机构， 主要由市长和市长助理组成。市镇长由市镇议会选举产生，是行政首长。市镇长 的首要任务是实施国家法律和中央政府的法令。贯彻执行省长的指示，维护地方 的治安；负责执行市镇议会决议，编制市镇财政预算；管理市镇公共财产，领导 和协调市镇公安和司法工作。 法国各市镇大量成立咨询性组织更好地沟通政府与居民的意见，重大问题由 居民讨论，帮助政府科学决策。在公共服务的观念上它是从宣扬以“公共权力” 为核心转变过来的一种新的政府理念，强调公民的公共利益，强调公平与效率的 平衡。受这一观念的影响，市镇政府既在提供公共服务中发挥核心作用，同时也 强调“在国家政权保护下”并不意味着就是“由国家管理”。为了提高效率，社 会与文化服务委托给民间机构代理或政府垄断的公共产品生产权和提供权向私 营公司、非赢利组织等机构转让，通过市场机制实行合同出租，进而改善公共服 务的质量。法国基层政府治理体现了他们在竞争和公共服务之间寻找持久平衡 点，即追求他们的“善政”目标。受“公共服务”观念的影响，普通公民并不反 对政府干预，只希望集权和专断的模式能够更加灵活一些，希望政府服务更透明、 协商、下放权力和消除壁垒，希望有更多的社会活动家参与公共服务、承担社会 责任。 1 2 3 美国基层政府管理 美国现有乡镇1 6 6 6 6 个，特别区1 4 7 2 1 个，学校区2 9 5 3 2 个，乡镇行使本区 域内一般的管理职能，学校区和特别区o 。是单一职能的地方政府，管理辖区内 某一特定方面的事务，如：消防、教育、供水等。它们都是独立法人地位的基层 政府组织。美国的乡镇由于人口不多，一般不设代议机构，而是采取直接民主形 式的乡镇民大会议决公共事务乡镇拥有相当大的权力。最小的乡镇由乡镇民大直 接管理，其他乡镇则由人数有限的议事会管理，乡镇民大会成员由3 - 5 人组成， 由选民直接选举产生。一般情况下，设立一个民选或者委派委员会。美国乡镇自 治是其主要特点，主要特征是人民直接管理公共事务。美国乡镇的主要职能是执 行地方法令，讨论税收和财政支出。大多公益活动出社会团体负责或者企业化管 。注：特剐行政区和学校区由于都是因为特定管理目的l f i j 议妒的陶j 【职能小嗣，所以组织形式呈现多样 性。 1 2 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 理。 1 2 4 国外基层政府管理的启示 国外基层政府设置模式与管理对我国乡镇政府有如下启示： ( 1 ) 基层政府的独立性较强，上级政府无权任命或者罢免基层政府官员， 国家对基层政府的影响主要是通过财政转移支付实现。 c 2 ) 基层政府官员均由民选产生；做他们利益的代表者，基层政府建立多 种机制表达民众的愿望与要求；监督机制完善。 ( 3 ) 社会中介组织发达，发挥民间力量实现政府的管理作用。 ( 4 ) 职能明确，机构设置少而灵活，重视公共产品的提供，管理方式灵活。 1 3 当代学者关于乡镇政府改革走向的理论 针对目前农村工作内容的变化。尤其是税费改革以后，国内学者纷纷提出 乡镇改革的新观点：扩大乡镇规模，强化乡镇政权、撤销乡镇政府、将乡镇政 府改为县级政府的派出机构、实行乡镇自治。笔者将它们归纳成为两种观点：一 是“乡政”，即保留乡镇政府，强化乡镇政权；二是“乡撤”，即撤销乡镇政府。 1 3 1 乡政一强化乡镇政权 乡政的观点主张将乡镇建立成为一级完备的政府。主要代表人物是：李昌平、 卢立、潘维。他们认为乡镇政府作为我国的基层政权组织以来，对农村社会的稳 定与农村经济的发展都发挥过巨大的作用；乡镇政府直接面对的是广大农村和农 民，农村社会的许多问题可以在这里得到消化，它是乡村社会与国家之间的一个 缓冲区域；乡镇政府的工作之细微，方法之丰富、内容之繁杂，是目前县级机构 所不能做到的。党和国家对农村、农业、农民的扶持政策的落实都离不开乡镇政 府。当前农民组织化、规模化生产能力低下、村级集体积累很少，甚至大部分负 债的情况下，依靠农民自治实现农村社会的自我管理风险太大。 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 1 3 2 乡撤撤销乡镇政府 乡撤包括这样两个观点：第一，以徐勇、温铁军为代表，建议撤销乡镇政府， 把乡镇政府改为县级政府的派出机构。他们认为，目前乡镇政府作为一级政权， 非但不能向辖区提供公共服务，反而成为落实上级政府包括中央有关政策法令和 推行村民自治的重要阻力，同时也增加了农民的负担。因此乡镇政府已经不适合 农村社会发展的需要。但在现阶段村民自治尚不成熟的情况下，将乡镇政府改为 县级政府的派出机构比较合适。第二，以于建荣、沈延生为代表，建议将村民自 治延伸，主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治，“村自治组织直接对县”。这两个方 面观点的共同理由是：我国自古就“皇权不下县”。传统农业地区根本不需要庞 大的官僚体系，也承担不起庞大的官僚体系的费用。将乡镇政府改为县级政府的 派出机构，不仅可以大大压缩乡镇财政供养人数，减轻农民经济负担，而且由于 将乡镇的财权、人权都收归县级政府管理，因而今后乡镇机构和人员膨胀的可能 性也大大降低。 笔者认为，乡镇政府是国家和政府联系广大农村人民群众的桥梁和纽带，是 党的方针政策执行者；从历史上，以及国外经验上看，联系我国现实国情，乡镇 政府在我国农村大部分地区都应该长期存在。至于说乡镇规模的大小，也不能搞 一刀切。我国东部地区经济发达，人口稠密；西部地区经济落后人l 稀疏而且变 通不便，所以针对这样的状况不能说以辖区人口或者辖区面积来确定乡镇规模。 应该是具体情况具体分析，总的来说要有利于农村经济社会的发展的；有利于新 农村建设进程的加快与和谐社会的构建。 1 4 乡镇行政管理研究的背景分析 农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生 了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。 1 4 1 农村税费改革 农业税费改革从2 0 0 0 年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、 甘肃、青海、山东等1 6 个省份。于2 0 0 6 年在全国范围内取消农业税。农业税费 1 4 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费 这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还， 农村公共设施建设资金匮乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配 套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。 1 4 2 社会主义新农村建设 ( - - ) 新农村建设的提出背景、涵义与目标。 农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。 过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民 经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落 后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成 果。当前，我国总体上已进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备 了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和 农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精 神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全 面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出 了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会丰义制 度f ，反映一定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会 状态回。新农村建设的总的目标是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、 管理民主。应该说这2 0 个字包含的内容丰富，涵义十分深刻。既要求经济发展， 也要求社会发展：既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。 ( 二) 新农村建设的任务。中共十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民 经济和社会发展第十一个五年规划的建议固，明确规定了新农村建设的主要任 务是： ( 1 ) 积极推进城乡统筹发展。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的 重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的 要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。坚持“多 予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖 。郭孵萍：新农村建设中乡镇政府职能研究，中国知网w v c w c l l k i n e t ，2 0 0 7 年1 月2 3 日 。注：以下简称建议。 1 5 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。 搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。培养有文化、懂技术、会经营的新型 农民，提高农民的整体素质，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大 农村的生产生活条件和整体面貌。 ( 2 ) 推进现代农业建设。加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农 业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。稳定发展粮食生产， 实施优质粮食产业工程，建设大型商品粮生产基地，确保国家粮食安全。优化农 业生产布局，推进农业产业化经营，促进农产品加工转化增值，发展高产、优质、 高效、生态、安全农业。大力发展畜牧业，保护天然草场，建设饲草基地。积极 发展水产业，保护和合理利用渔业资源。加强农田水利建设，改造中低产田，搞 好土地整理。提高农业机械化水平，加快农业标准化，健全农业技术推广、农产 品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系。积极推行节水灌溉，科学使 用肥料、农药，促进农业可持续发展。 ( 3 ) 全面深化农村改革。稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的 双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权， 发展多种形式的适度规模经营。巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革， 基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。深化农村金 融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，探索和发展农业保险，改善农 村金融服务。坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农 民的合理补偿机制。深化农村流通体制改革，积极开拓农村市场。逐步建立城乡 统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益。增强 村级集体经济组织的服务功能。鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提 高农业的组织化程度。加强农村党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充 满活力的村民自治机制。 ( 4 ) 大力发展农村公共事业。加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩 固农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄 宿生活费补助。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村 合作医疗制度，加强人畜共患疾病的防治。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度 和“少生快富”扶贫工程。发展远程教育和广播电视“村村通”。加大农村基础 新农村建设中乡镇行政管理创新研究 设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解 决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清 洁能源。 ( 5 ) 千方百计增加农民收入。采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道。充 分挖掘农业内部增收潜力，扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产， 努力开拓农产品市场。大力发展县域经济。加强农村劳动力技能培训，引导富余 劳动力向非农产业和城镇有序转移，带动乡镇企业和小城镇发展。继续完善现有 农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护 制度。加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开 辟增收途径。因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。对缺乏生存条件地区的 贫困人口实行易地扶贫，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。 ( 三) 新农村建设的重要意义。新农村建设具有如下重要意义： ( 1 ) 建设新农村，是构建和谐社会的必然要求。社会主义新农村建设，与 解决“三农”问题是相互统一的。在构建和谐社会的进程中，解决“三农”问题 始终是全局性、根本性的问题。构建和谐的农村社会与城市不同，应与农村建设 的实际紧密结合起来，把农村建设成为经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优 美、生态良好、文明进步的社会主义新农村。新农村建设就是要让广大农民具有 平等的发展机会，共同分享发展成果。弥台城乡差距。( 2 ) 建设新农村，是缩小 城乡差距、全面建设小康的重大举措。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏 伟目标。实现这个目标，重点和难点在农村。如果农村的经济没有大的发展，农 民的生活水平没有大的提高，农村的面貌没有大的改变，整个国民经济和社会的 发展就缺乏强有力的支撑，全面建设小康社会的目标就会落空。因此，必须用新 农村建设来统领。十一五”时期的农村工作，按照落实科学发展观和构建社会主义 和谐社会的要求，坚持城乡统筹发展，进一步调整国民收入分配格局，走工业反 哺农业、城市支持农村的道路，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，逐步改 变城乡二元结构，努力消除城乡协调发展的体制性障碍，促进资源在城乡之间合 理配旨。( 3 ) 建设新农村，是提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保 障。目前，我国农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，经营管理也较粗放。 农田水利设施薄弱，劳动强度大，劳动生产率低；农业科技储备不足，推广机制 1 7 新