（行政管理专业论文）我国农村社会保障中的政府责任研究.pdf

摘要 改革开放以来 伴随着社会主义市场经济的迅速发展 贫富分化现象开始出现并不 断加大 尤其是广大农村地区 滞后的经济发展速度所造成的城乡收入不均 更成为了 一系列社会不稳定因素的重要根源 在这一背景下 作为有效改善农村居民生活水平 控制两极化趋势的制度性保障 农村社会保障制度的重要性更加突出 而目前 农村社 会保障制度的发展和落实仍面临着许多困难和挑战 诸如制度体系建设严重滞后 有关 法律不健全 管理混乱 资金缺乏等问题依然存在 而其中最关键的问题 则是政府在 履行其社会保障职能的过程中对于农村社会保障制度的在定位 规划 执行和监管等环 节还存在着不明确 不科学 不合理和不健全等现象 随着党和国家对 三农 问题的 日益高度重视 建设社会主义新农村 更成为当前政府工作的核心目标 因此 积极 探索和改进农村社会保障制度建设 使之在规划中更具合理性 执行中更具可操作性 评估中更具科学性成为政府部门的重要任务和目标 同时也是改善农村落后局面 有效 缓解贫富差距 建设和谐社会的必然选择路径 经过思考和研究 笔者认为 为使农村社会保障制度更趋科学合理 我国政府应在 以下诸方面做足工夫 要结合国外政府的经验和我们的具体国情 探索我国社会保障制 度的科学发展模式 加快促进相关立法的制定 积极促进完善的社会保障制度的建立和 完善 加强制度建设 规范和引导政府行为 提高政府执行效率 充分调动社会各方面 力量 多管齐下 发挥联动作用 保障这一制度的贯彻执行见实效 大力进行监管评估 体系建设 编织缜密的社会监督网络 保证各项监管措施落实到位 促进农村社会保障 中政府责任的有效履行 农村社会保障制度建设是关系国计民生的一项重要系统工程 在其制定和贯彻的路途中 政府任重而道远 关键词 农村社会保障 政府责任 路径选择 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p a l o n g i t l lt h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y t h ep h e n o m e n o no fr i c h p o o rp o l a r i z a t i o nc o m e su p a n dc o n t i n u e st oi n c r e a s e e s p e c i a l l yi nr u r a la r e a s i n c o m eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a so na c c o u n to fl a g g i n g s p e e do fe c o n o m i cd e v e l o p m e n th a sb e c o m e a ni m p o r t a n tr o o to fas e r i e so ff a c t o r so f i n s t a b i l i t y i nt h i sc o n t e x la sai n s t i t u t i o n a ls u p p o r tt h a tc a ni m p r o v et h el i v i n gs t a n d a r d so f r u r a lr e s i d e n t sa n dc o n t r o lt h et r e n do ft h ep o l a r i z a t i o nb e t w e e nt h e r i c ha n dt h ep o o r e f f e c t i v e l y t h es i g n i f i c a n c eo fs o c i a ls e c u r i t yi nr u r a la r e a sh a sb e c o m em o r ep r o m i n e n t a t p r e s e n t t h ed e v e l o p m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi ss t i l lf a c i n g m a n yd i f f i c u l t i e sa n dc h a l l e n g e s s u c ha st h el a g g i n gc o n s t r u c t i o no fi n s t i t u t i o n a ls y s t e m t h e i n a d e q u a t el a w t h em a n a g e m e n to fc o n f u s i o n l a c ko f f u n d sa n do t h e ri s s u e ss t i l le x i s t h o w e v e r o n eo ft h ek e yi s s u e si sw h e nt h eg o v e r n m e n tc a l r yo u ti t sf u n c t i o n so fs o c i a l s e c u r i t y f o rt h e p r o c e s so fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h ep o s i t i o n i n g p l a n n i n g i m p l e m e n t a t i o na n ds u p e r v i s i o n t h e r ei s as t i l lu n s c i e n t i f i c i r r a t i o n a la n dn o n s o u n d p h e n o m e n o n w i t ht h ep a r t ya n dt h es t a t ep a y i n gm o r ea t t e n t i o nt ot h e t h r e er u r a li s s u e s b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e h a sb e c o m et h ec o r eo ft h ec u r r e n tw o r ko ft h e g o v e m m e n to b j e c t i v e s t h e r e f o r e e x p l o r i n ga n di m p r o v i n gt h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a c t i v e l yt om a k ei tm o r er e a s o n a b l ei nt h ep l a n n i n ga n di m p l e m e n t a t i o no fm o r eo p e r a t i o n a l m o r es c i e n t i f i ca s s e s s m e n th a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt a s ka n do b j e c t i v ef o rg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s i ti sa l s ot h ei n e v i t a b l ep a t ht oi m p r o v et h eb a c k w a r dr u r a la r e a ss i t u a t i o n t o a l l e v i a t et h eg a pb e t w e e nr i c ha n dp o o re f f e c t i v e l ya n dt ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t y a f t e rr e f l e c t i o na n ds t u d y ib e l i e v e t om a k et h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mm o r e s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e o u rg o v e r n m e n ts h o u l db ed o n ea l lt h ef o l l o w i n ga s p e c t s a c c o r d i n g t ot h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g ng o v e m m e n t sa n dt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y w ee x p l o r et h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tm o d e a c c e l e r a t et h el e g i s l a t i o nr e l a t e dt o s o c i a ls e c u r i t yi nr u r a la r e a s p r o m o t ea n dp e r f e c ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s t r e n g t h e nt h e c o n s t r u c t i o no fs y s t e m t h es t a n d a r da n dg u i d et h eg o v e m m e n tb e h a v i o r i m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fg o v e m m e n t f u l l ym o b i l i z es o c i a lf o r c e s m a k et h es y s t e mp l a yap o s i t i v er o l e o v e r s e ea s s e s s m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n w e a v et h es o c i a ls u p e r v i s i o n g u a r a n t e et h en e t w o r k r e g u l a t i o nm e a s u r e si m p l e m e n t a t i o n p r o m o t et h ee f f e c t i v eg o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t yo fm r a l s o c i a ls e c u r i t y r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sa ni m p o r t a n ts y s t e m se n g i n e e r i n gf o rt h en a t i o n a l e c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d t h eg o v e r n m e n ts t i l lh a sal o n gw a yt og oi n i t s f o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s o c i a ls e c u r i t yi nr u r a la r e a s g o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t y r o u t i n gs e l e c t i o n i i 独创性声明 本人郑重声明 所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果 据我所知 除了特别加以标注和致谢的地方外 论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体 均已在文中作了明确的说明 本声明的法律结果由本人 承担 学位论文作者签名 巡焦日期 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留 使用学位论文的规 定 即 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩 印或其它复制手段保存 汇编本学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 盔照箜直 日 期 丝掣 i 学位论文作者毕业后去向 工作单位 通讯地址 指导教师签名 边丝竺 日期 电话 邮编 东北师范大学硕士学位论文 己i吉 ji 目 近年来 我国政府在构建农村社会保障体系方面做了很大的努力 但从总的情况来 看 仍存在一系列问题 如 农民参加社会保障意识淡薄 农村的社会保障覆盖面窄 保障水平低 保障资金严重不足等 现存的农村社会保障制度体系远远不能满足农民 生 有所靠 老有所养 病有所医 的迫切现实要求 我国是一个农业大国 近七成人口是 农民 如果占人口绝大多数的农民被排除在社会保障体系之外的话 这势必与政府推行 的建立 和谐社会 的初衷相违背 长此以往也不利于整个社会的安定与团结 造成农村社会保障制度建设严重滞后于经济与社会发展的现实原因是多方面的 但 笔者认为政府在农村社会保障中责任的缺失是造成农村社会保障制度建设滞后的主要 原因 因此 有必要研究政府在农村社会保障制度建设中的责任实现问题 政府在推动农村社会保障建立中究竟应承担什么样的职责 通过对农村社会保障建 设现状的探究 以及其参与农村社会保障建设实践中存在的问题及原因的分析 得出政 府的作用是否发挥得当 将直接制约农村社会保障制度的建立与完善 政府的支持与推 动 将大大提高各方力量对农村社会保障工作的重视 深化对农村社会保障建设的认识 从而克服在农村社会发展中社会保障建设的制约作用 因此 充分发挥政府的职能 调动各方面的力量 建立 完善与社会主义市场经济 发展要求相适应的政府主导下的农村社会保障体系 实现政府在农村社会保障制度建设 中所应承担起的主要责任 成为摆在我们面前的一项函待解决的重大课题 东北师范大学硕士学位论文 一 农村社会保障建设与政府责任分析 经过近三十年的改革开放 我国取得了显著的经济建设成果 社会整体面貌发生了 巨大变化 然而 近年来贫富差距持续扩大 流动人口与固定户籍人口利益冲突 地区 与城乡发展失衡等现实问题的存在 给社会的进一步发展埋下了隐患 这就要求由政府 主导的社会保障发挥出其应有的调节作用 尤其是在各方面都较为落后的农村 完善农 村社会保障对解决 三农 问题 缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况 全面建设小康社会 积极构建和谐社会都具有非常重要的意义 虽说造成农村社会保障制度建设严重滞后于经济与社会发展的原因是多方面的 但 政府在农村社会保障中的责任是不容推卸的 笔者认为政府在完善农村社会保障中的责 任缺位是造成农村社会保障事业滞后的主要原因 因此 有必要研究政府在农村社会保 障建设中应当承担的责任及其落实问题 从而改善农村的社会保障状况 改善农村居民 的生活水平和生存质量 促进社会整体和谐 一 农村社会保障和政府责任界定 1 农村社会保障的界定 1 社会保障的涵义 社会保障一词最早出现在美国1 9 3 5 年颁布的 社会保障法 中 此前虽然各国已 有相关的社会保障政策及具体实践 但缺乏一个相对统一的名称 此后 社会保障一词 被国际劳工组织及大多数国家所接受 成为以政府和社会为责任主体的福利保障制度的 统称 n 1 社会保障是现代社会重要的经济现象 是工业化时代经济社会运作的重要内容 早在十九世纪末 德国就出现了社会保障思想 大量经济学家参与到社会保障理论的研 究之中 在实践领域 德国 美国 英国 法国以及北欧诸国都先后制定了社会保障法 规 建立了自己的社会保障制度 虽然关于社会保障的理论内容非常复杂 且各派观点差别很大 在实践中具体的制 度设计也各不相同 但是各国的社会保障 都具有以下这些共同的特征 第一 国家是社会保障的当然主体 不论社会保障在各国具体内容和实施制度如何 不同 只要是实行了社会保障制度的国家 其社会保障体系的建立 维持和运转 都离 不开国家的参与 国家为社会保障提供法律 制度框架 使社会保障具有一定的强制性 国家财政部门都或多或少地参与社会保障基金的管理和运营 都对社会保障的财务运转 负有最后的责任 第二 社会保障意味着社会资源和财富的重新分配 不管是通过国家财政支出还是 通过社会自发集资 社会保障制度运转的最终结果必然意味着社会资源和财富的重新分 东北师范大学硕士学位论文 配 人们可以从社会保障中获得他凭借自己的独立行为没法获得的利益 第三 社会保障的基本目的是保持社会稳定 为什么要建立社会保障体系 为什么 国家必须参与到社会保障中 很多学者从很多角度做了分析研究 虽然相关观点很多 有关描述也各不相同 但是 社会保障体系应维持经济平衡 保持社会稳定则是共识 第四 社会保障的内容是提供基本生活需求的保障 社会保障体系所能提供的保障 内容 在不同的国家各不相同 但社会保障只提供与居民基本生存相关的保障项目 保 障水平限于居民基本生活的需求 这 点是相通的 从方式上来说 各国社会保障体系 也大体上都包括社会保险 社会救济和社会福利三种方式 因此 笔者把社会保障定义为 社会保障制度是国家参与的 通过在社会范围内重 新分配资源 从而为社会成员特别是处于相对弱势的社会成员提供基本生活保障 以维 持经济社会稳定发展的事业 2 农村社会保障的涵义 农村社会保障是中国的特定产物 在西方国家 基本不存在农村社会保障这一概念 农村社会保障较少被拿出来单独讨论 这是因为西方国家和中国的实际国情不同 中国 是一个城乡二元结构的国家 在社会及经济二元分化的体制下 社会保障制度亦呈城乡 分割状态 中国的社会保障体系在城市中得到发展 而农村并没有真正的社会保障体系 中国农村社会保障体系仍然处于一种未能落到实处的理想状态中 近些年 对农村 农民 农业问题的高度关注 建设社会主义新农村的提出和推进 已经表明了问题所在 表明党和国家对相关事实的关注 因为 占人口多数的农民被排 除在社会保障体系之外 贫困农民 失地农民 农民工等社会群体的社会保障的缺乏 己经给中国经济社会的稳定带来了极大的威胁 中国要实现全国和谐发展 实现经济持 续增长和国家的稳定 就必须更快更好地让占人口多数的农民分享改革开放带来的成 果 尽快消除城乡之间的巨大差别 从而化解社会深层矛盾 最终实现和谐发展的目标 在这个过程中 建立农村社会保障体系无疑具有先导性 基础性的作用 完善农村社会 保障对于解决 三农 问题 缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况 全 面建设小康社会 积极构建和谐社会都具有非常重要的意义 作为社会保障体系在特殊群体中的体现 农村社会保障可以这样来界定 通过国家 干预和社会参与 在全社会范围内重新分配资源 对农村社会成员的基本生产和生活给 予物质保障 使农民尤其是处于弱势的农民获得基本的生存和发展事业的条件 其覆盖 范围包括具有农业户口的居民 失地农民 农民工以及拥有非农业户口但未被纳入城镇 社会保障体系的农村居民 其实质是实现部分社会财富的转移 帮助农村社会成员转移 和避免各种风险 从内容上看 农村社会保障体系由农村社会救助 农村社会保险 农村社会福利子 系统构成 社会保险是指国家通过立法采取强制手段 对国民收入进行再分配 形成专门的消 费基金 在农民遇到生 老 病 伤 残 死 失业等风险时 给予物质帮助的一种社 会保障形式 农村社会保险的方式主要包括农村养老保险和农村医疗保险 3 东北师范大学硕士学位论文 社会福利是指国家和社会为提高农民生活质量 通过各种福利性补贴和举办的各种 福利性活动而向农民提供物质帮助和其他服务的活动的总称 社会救济是最低层次的保障 是指国家和社会对无劳动能力 无生活来源的农民和 因自然灾害等原因造成生活困难的人 直接给予生活物资帮助 这方面主要包括贫困人 口救济和灾民救济 2 政府责任的界定 关于政府责任的概念在学界有多种解释 因为责任的含义是非常丰富的 1 在西方思想史上关于责任的定义 培根认为 责任 r e s p o n s i b i lit y 是 维护整体利益的善 他提出了 力守对公家的责任 比维持生存和存在 更要珍贵得多 的思想 2 1 柏格森把 职责 o b l i g a t i o n 理解为位居中心的范畴 他指出 把它看作 是人们之间的约束 首先是我们对我们自己的约束 口1 马克思把 责任 看作是一种使 命和任务 h 1 2 国内学者对责任的定义 张文显认为 责任有三个基本语义 份内应做的事 特定的人对特定的事项的发生 发展 变化及其成果负有积极的助长义务 因为没有做 好份内之事 没有履行角色义务 或没有助长义务而应承担的不利后果或强制性义务 啼3 张文认为 责任的内涵主要包括三个有机联系的组成部分 各种社会规范要求社会成 员所应为的行为 社会规范为社会成员所确定的行为标准及其对社会成员的行为及后果 的评价 社会对行为不符合行为规范要求的社会成员所给予的处置 或者社会成员所应 受到的处置 叫 笔者认为 政府责任就是政府的义务或者职责 从社会保障的起源与发展来看 社 会保障是为满足国家政治和经济社会发展而产生的 政府在社会保障制度建设中的责任 是政治责任 在社会保障制度的建设过程中 政府职能要求政府对公民在生活 生产给 予管理和服务 政府要承担的是具有确定性的 可预见 可追究的责任 在政府承担农 村社会保障建设的理由上 要强调政府的道德责任和政治责任 且在内容确定上要以法 律责任为最终落脚点 二 我国农村社会保障存在的问题及其完善的迫切性 1 当前我国农村社会保障存在的问题 1 农民参加社会保障意识淡薄 我国农村社会保障体系不健全 保障范围小 覆盖面窄 各项目发展不平衡 我国农村长期以来形成生存生活靠土地 生病养老靠儿女的传统观念 令大多数农 民对社会保障诸多措施不以为然 尤其是当前多数农民收入还不宽裕 要求农民上缴一 些社会保障金显得很困难 特别是在经济落后的边远山区推行社会保障就更加困难了 现实中农民很难给自己拿出资金参加社会保障 而且我国农村的社会保障体系是还没有建全完善 目前 我国农村社会保障制度主 4 东北师范大学硕士学位论文 要包括农村养老保险 农村合作医疗保险和农村最低生活保障制度 失业保险 工伤保 险 生育保险在农村基本上还没开展 另外 社会保障覆盖面窄 层次低 发展不平衡 农村的社保基金每年约4 0 0 多亿元 仅占我国g d p 的0 5 农村的社保覆盖率只有3 城乡比例为2 2 1 啪 2 我国农村社会保障法律制度不健全 保障管理混乱 保障资金严重不足 第一 大批的进城务工人员处于社会保障的真空地带 而城市化进程中出现的大量 失地农民的社会保障问题如何解决 只是在相关的法律中央杂着的一些社会保障性的条 款中有所体现 法律不健全 体系不规范 可操作性不强 执行起来具有很大的随意性 很不规范 而且 许多规定和具体实施办法 都是通过各种行政性文件发布的 各地依 据本地区实际制定内容不同的社会保障方面的条文 没有在核心问题上达成一个统一的 标准 使得农村社会保障呈现出散乱状态 同时 这些文件由于缺乏法律和制度规范 有令不行 违规难禁的事情时有发生 第二 农村社会保障管理条块之间既没有统一的管理机构 也没有统一的管理办法 以致形成城乡分割 条块分割 多头管理 各自为政的现状 从管理机构上看 在乡镇 企业工作的农村职工的社会保障统筹和农村养老归社会保障局管理 最低生活保障和优 抚救济归民政部门管理 医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理 除管理机构出现多头管理的现象外 许多乡村和部门也制定了相应的办法和措施 有些 地区一些乡村 部门也制定了社会保障办法和规定 如组织部对村组干部 教育局对代 课教师 计生委对独生子女和残联对残疾人参加社会养老保险都做出了相关规定 这种 多头管理的格局产生了许多新的问题 由于这些部门所处地位和利益关系不同 在社会 保障的管理和决策上时有矛盾发生 第三 资金匮乏 保障水平低 我国农村社保制度中最大的难题莫过于资金短缺 农村社保资金的筹集坚持 以个人缴纳为主 集体补助为辅 国家给予政策扶持 的原 则 由于农村生产力水平较低和贫困人口多 依靠个人缴纳的原则难以在农村社会保障 中奏效 同时国家尚没有充足的财力来全额负担起广大农村地区的社会保障 现实中 农村低保资金基本上采取县 乡 村三级负担 但由于农村经济发展缓慢 农民收入低 再加上缺乏相应的政策法规依据和必要的约束手段 筹措起来十分困难 砸1 再如农村合 作医疗制度虽已经全面推广 但在实施过程中由于地方政府扶持资金到位率不高 部分 乡镇 村的扶持资金未合理全额到位 合作医疗基金的筹集受到了很大影响 农村合作 医疗基金筹资额度小 实际享受面窄 报销比例低 加之医疗定点医院药价高于普通售 药处 反映出农村医疗保障的不到位 在广大农村 许多农民因病致贫 因贫丧命 这 与通过合作医疗为农民提供基本医疗保障和防止农民因病致贫的制度设计初衷相距甚 远 致使农村合作医疗缺乏足够的吸引力 反过来影响到基金筹集工作 就目前来看 城乡社会保障制度还有很大差距 农村的医疗 养老 低保这三项最基 本的保障近几年开始进行 失业保险 住房公积金等保障短时期在农村还没有实现的可 能 在资金投入上 国家对城市的投入远高于农村 从城乡社会保障支出方面来看 城 乡人均社会保障费的比例为2 4 1 呻1 在城镇已初步建立了较完整的社会保障体系 养老 5 东北师范大学硕士学位论文 保险方面建立了国家 企业和个人共同负担的基金筹集模式 现已基本实现了基金社 会统筹 医疗保险 失业保险 工伤保险和生育保险 都在已有的基础上进行了改革和 逐步完善 然而在广大的农村地区 仍然实行是以国家救济和乡村集体办福利事业为重 点 以家庭保障为主体的社会保障模式 除养老保险和医疗保险刚刚推广实施以外 其 他保险项目基本上还没有建立起来 2 完善我国农村社会保障的迫切性 1 构建完善的农村社会保障是缩小工农和城乡差距 实现社会公平和稳定 构 建社会主义和谐社会的需要 公平正义是社会主义和谐社会的本质要求 农村社会保障制度的缺失是构建和谐社 会的重大障碍 完善农村社会保障政策是建立农村社会保障制度的基本前提和保证 也 是构建社会主义和谐社会必然要求 社会保障制度的发展目标就是要为社会成员的基本 生活权利提供安全保障 以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境 促进整个社会 经济的协调 稳定发展 实现社会的公平和正义 社会福利的来源是由全体公民共同创造的 但大部分却被 非农业人口 所享用 一方面非农业人口正在享受着越来越多 越细致 越周到的社会保障 另一方面大部分 的农业人口所获得的社会保障的水平很低 是全世界所少见的 这是一种公然的不平等 这与我国宪法所赋予的公民的平等权利是相违背的 我国宪法第45 条规定 中华人 民共和国公民在年老 疾病或者丧失劳动能力的情况下 有从国家和社会获得物质帮助 的权利 一这里所指的公民 显然是包括农民在内的 然而 同是共和国的公民 在国 家所为他们提供的社会保障上却有天壤之别 我国的农民无论是在社会待遇上 还是在 经济待遇上 都出现了严重的失衡 再加上城市职工工资大幅度上涨等其它一些经济因 素的影响 导致了城乡之间经济状况的巨大差别 目前的状况是这种差距还在进一步拉 大 导致农村出现了大量的贫困人口 这些贫困人口的生存问题面临着严峻的挑战 如 果政府不采取相应的措施 解决这部分人口的生计问题 就很可能激化社会矛盾 引发 社会动荡 这种动荡反过来又会影响到整个社会经济发展的过程 而建立农村的社会保 障制度 就是一种解决这个问题的最行之有效的措施 它不仅可以解决这部分贫困人口 的生存问题 而且还可以起到平衡社会差别 缓和社会矛盾 稳定农村社会的作用 n 阳 有效的农村社会保障制度的实施 不仅可以为广大农民解决由于生活无保障而出现的基 本生存问题 并且还能使其获得在基本生活得到保障的前提下参与社会竞争的机会 为 其能力的发挥奠定基础 农村社会保障还通过对意外事故中的不幸者的救济 为失业者 提供失业保险或者失业救济 为疾病患者或者因病致贫 因病返贫的广大农村的弱势群 体提供医疗保障 消除各种危及农民的生存和发展的社会风险 免除广大农民的后顾之 忧 调动其劳动的积极性和创造性 这些正是人的发展的价值目标的充分体现 从而实 现了人的发展与社会发展价值目标的有机统一 这正是科学发展观所要体现的内涵 可见 政府是需通过建立农村社会保障制度为生活困难的农村居民和外出务工的农 民提供一部分必不可少的基本生活保障和医疗保障 这既是对农民所做出的巨大贡献的 6 东j t o i i i 范大学硕士学位论文 一种补偿 也是为我国农村顺利地完成由家庭保障到社会保障的过渡创造条件 更是有 效缓解城乡居民间社会保障不公平状况的重要举措 这无论是对缩小城乡差别 还是对 中国农村社会的稳定都是具有至关重要的意义 2 构建完善的农村社会保障是迎接我国人口老龄化挑战的重要措施 首先 全国老龄人口增加 农村分布比重大 按照国际标准一般认为 6 0 岁及6 0 岁以上老人占总人口的1 0 以上 或6 5 岁及6 5 岁以上老人占总人口的7 以上的国家就 成为老年型国家 目前 中国已经开始步入老龄化社会 我国于2 0 0 5 年底开展的全国 l 人口抽样调查工作 抽查数据表明6 0 岁及以上的人口为1 4 4 0 8 万人 占总人口的 1 1 0 3 其中 6 5 岁及以上的人口为1 0 0 4 5 万人 占总人口的7 6 9 1 而我国的老龄 人口绝大部分分布在农村 2 0 0 0 年全国第五次人口普查结果显示 全国1 3 亿6 0 岁以 上人口中 2 9 8 居住在城镇 7 0 2 居住在农村 口羽随着农村工业化 城市化进程的加 快 农村受到的冲击将更加严重 如果现在我们不能高度重视农村社会保障制度的建设 重视农民的养老问题 总有一天在广大的农村会出现养老的悲剧 从而影响社会的稳定 倘若我们不赶在中国老龄化高峰到来的二三十年前建立完善的农村社会保障制度 将会 直接影响到农村社会的发展和国家的稳定 其次 农村家庭养老的思想基础发生了转变 中华民族历来有尊老爱幼 孝敬父母 养老敬老的传统美德 赡养老人是家庭的传统职能 几千年来在中国广大农村 老人的 是中国农村社会养老的主体 是在这种传统的社会中 用来维系家庭保障功能的主要武 器就是以 孝 为主要内容的道德舆论 因此 在农村家庭养老有着丰厚的文化底蕴和 历史渊源 并对社会的稳定起着重要的作用 它构成了我国农村老年人养老保障的主体 但是随着我国社会的发展 随着改革开放的逐步深入 这种传统的家庭保障模式受到了 极大的挑战 同改革开放以前相比较 农村的家庭保障功能在许多方面已发生了很大的 变化 改革开放以来 农民尤其是青年农民受周边环境的影响 其利益观 价值观均发 生了很大的变化 已不愿意再受家庭的拖累 渴望自我价值的实现 使他们在心安理得 地接受了上一代人为他们所做的一切后 却不再愿意为上一代人付出 致使他们养老观 念日益淡薄 从经济上和亲情上接济老人由义务变成了施舍 追求自由 追求享受成为 这一代青年人的普遍特点 传统的伦理道德观念对这部分青年人的约束作用变得十分有 限 有的老年人缺少食物 衣服 生病也无钱医治 当不得不求助于子女时 却往往被 拒绝 甚至挨打受骂 这种赡养关系有时不得不靠法律的强制力来维系 这使得家庭的 亲情关系蒙上了一层沉重的阴影 也使得部分农村老人晚景十分凄凉 n 3 1 这种意义上讲 中国农村的老年人 处于中国社会各阶层的最底层 是最需要给予社会关怀和社会保障 的群体 再次 家庭结构的变化使家庭保障的能力大大削弱 由于我国大力推行的计划生育 政策 一对夫妇只生一个孩子 若干年后将会出现2 户并1 户 一对农村青年夫妇要负 担4 个老人和1 个孩子的生活费用 随着人们生活指数的上升和医疗卫生条件的改善 人类寿命可以进一步延长 就可能出现一对青年夫妇要负担6 8 个老人和2 个孩子的 局面 家庭养老功能的弱化已是大势所趋 传统家庭保障的缺陷和弊端已变得越来越严 7 东北师范大学硕士学位论文 重 因此 尽快探索出一条适合农民养老模式的新路子 来弥补家庭养老保障的缺陷和 弊端 已是刻不容缓 3 构建完善的农村社会保障是解决 三农 问题 使农村经济走出困境的重要 条件 建立健全农村社会保障是解决 三农 问题的重要举措 农村 农业和农民问题是 关系到我国现代化建设的一个根本问题 最近连续几年中央都以 一号文件 的形式来 凸显政府对 三农 问题的高度关注 发展小城镇 农业现代化 调整产业结构 加大 资金和技术扶持力度 取消农业税 粮食直补 大型农机具补贴 工业反哺农业等一系 列措施多管齐下 可效果却不尽如人意 究其根源 广大农民缺乏社会保障是一个重要 原因 一场大病足可以令农民倾家荡产 在此情况下 国家推出的惠农政策再好的也不 能从根本上使农民摆脱贫困的束缚 所以 在农村建立农村社会保障 等同于为农民增 加了收入 是妥善解决 三农 问题的关键所在 与此同时 政府的一系惠农列政策才 能实现其初衷 4 构建完善的农村社会保障是保证城市化和工业化进程顺利开展的重要保证 随着我国经济建设的不断发展 城市建设 交通建设 占用了农民大量的土地 使 这些祖祖辈辈依靠土地生存的农民失去了赖以生存的基础 我国失地农民的总量已超过 4 0 0 0 万 预计到2 0 2 0 年 还会有4 0 0 0 余万人进入失地农民的行列 如何让失地农民 生计可持续 是一个重大而现实的问题 n 钔 近年来 我国的就业形势日益严峻 由于国家对农民的土地补偿费用非常有限 大 批失地农民在一无资金 二无技能的情况下缺乏基本的生存条件 如果再没有必要的保 障跟进 就会沦为社会不稳定的因素 近年来一些农村群体性事件接连发生就是其严重 后果 极大地影响了农村社会的稳定 这些事件 虽然在政府的直接干预下大部分得到 了妥善解决 但它却反映了农村社会不稳定的迹象 因此 农村社会保障制度的建立 是维护社会稳定有序的一个重要保证 只有建立健全农村的社会保障制度 才能有效地 保障农村困难群众的基本生活 化解某些不安定因素 维护农村社会的稳定 邓小平同志曾一再告诫我们 中国的问题压倒一切的是稳定 这一重要的论述 正 是今天我们建立农村社会保障制度的重要依据 我国是农业大国 农民的稳定就是农村 的稳定 也就是全党全社会的稳定 而农村的社会保障工作又是平衡城乡居民收入差别 搞好农村社会稳定的一个重要因素 因此 做好农村的社会保障工作 解决好失地农民 的后顾之忧是稳定农村社会的重要保证 要尽快将农民工和工业化 城市化进程中的失 地农民纳入到社会保障体系中 农民工为城市化现代化建设做出了巨大的贡献 但是他 们所受到的待遇却与做出的贡献存在严重的不对等 当前要针对农民工的自身特点 制 定社会保障措施 城市业化过程中的失地农民利益受损问题也应该引起足够的重视 要 加大对他们的利益补偿和社会保障力度 防止失地农民成为 种地无用 就业无岗 低保无份 的三无农民 同时 有针对性地对灵活就业人员采取相应的社会保障措施 这样才能真正在全国范围内筑起一道可靠的 保障社会稳定的屏障 为我国城市化 工 业化提供有力保障 8 东北师范大学硕士学位论文 二 我国政府参与农村社会保障建设实践中存在的 问题及原因分析 一 我国农村社会保障建设中的政府责任界定 社会保障作为一种特殊的物品 其公共物品的属性特征非常强烈 因此 国家之外 的其它社会组织或私营企业来承担这项社会职能都是不现实的 国家有义务更有责任来 建立与发展社会保障 从政府的起源及职能来看 社会保障是政府社会职能的重要内容 政府的社会保障职能行使的好坏对稳定统治阶级在国家的政治地位至关重要 并且社会 保障也是政府干预社会经济生活的有效手段之一 是政府经济职能的一项重要表现 同 时 社会保障是社会化大生产的产物 具有显著的社会性特征 这就要求必须有一个统 一的管理体制 具有统一的资金收取与支付的标准 按照相关法律制度来运行 而只有 政府通过其政府权威与强制性手段才能满足社会保障社会性的要求 从具体操作层次上来说 政府所要做的是 确定未来农村社会保障体系的总体框架 完善立法 履行财政责任 改善监管体制 创建有利的外部条件 1 应该根据我们社会主义市场经济的本质以及中国社会经济发展状况 合理确定未 来中国农村社会保障体系的总体框架 这个总体框架应该考虑到分地区 分阶段的情况以及它们之间的相互衔接 从项目 构成来讲 未来中国的农村社会保障体系应该包括农业生产保障体系 农业保险等 和 农民生活保障体系 社会保险 社会救济和社会福利等 从项目的资金来源上来讲 不同的项目应该有不同的资金来源 从项目的社会化程度来讲 应该包括社会保障 家 庭保障和个人保障 从组织管理体系上 应该结束目前这种部门分割 切块管理 各自 为政 并且政 事 企合一的状况 组建一个统一的科学的农村社会保障管理体系 要 使行政管理与基金管理 业务管理相分离 政府主要负责行政管理 对于不同的农村社 会保障项目 要有不同的管理制度 不同的管理内容和重点 使管理规范化 程序化 此外 还要有科学合理的监控体系 其中包括从业机构的资格准入 信息披露 惩罚与 补救措施 各种监管机制等 改革的过程是一个动态的过程 在改革方案的实施过程中 可能还会出现一些新的 情况 尤其是对于我们这样一个人口众多 发展又极不平衡的大国 这就需要政府及时 掌握改革过程中所出现的新情况和新问题 并进行科学合理地解决 其间可能需要对个 别方案进行微调 以完善总体方案 2 完善农村社会保障立法 为农村社会保障事业的顺利开展提供法律保证 社保事业要前进 立法的发展和完善是前提和保障 我国社会保障的立法建设一直 9 东北师范大学硕士学位论文 是个薄弱环节 而农村社会保障的立法建设上问题尤为突出 我国农村传统的和现行的 保障方式主要是依据国家的相关政策组织实施的 缺乏法律的刚性规定 法律制度的缺 失给农村社会保障体系建设带来一系列的问题 诸如保障对象不明确 保障资金来源不 稳定 保障标准不一致 保障管理的随意性和盲目性等 近些年立法建设上取得了一些 进展 出台了一些政府法规 主要有上世纪9 0 年代民政部颁布的 县级农村社会养老 保险基本方案 试行 9 2 年 国务院颁布的 农村五保供养工作条例 9 4 年 民 政部颁布的 关于加快农村社会保障体系建设的意见 9 6 年 进入本世纪后颁布的 主要包括 民政部 卫生部 财政部联合发布的 关于实施农村医疗救助的意见 0 3 年 国务院办公厅转发卫生部等部门的 关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作 的指导意见 0 4 年 等 当前农村社会保障的立法建设所存在的主要问题在于 首先 我国至今没有一部由立法机构出台的 社会保障法 专门性的法律如 养 老保险法 医疗保险法 失业保险法 社会救助法 就更无从谈起 没有这些由 权威立法部门出台的社会保障法律对农村社会保障发展的基本目标政府责任 基本项 目 基金筹集与管理 待遇标准 以及农村社会保障与城市社会保障的关系等等做出比 较原则性的规范 农村社会保障的推进就缺乏基本的法律依据 其次 现有的法令法规不仅层次比较低 而且既有由国务院出台的 也更多的是由 主管职能部门出台的 由国务院出台的也基本上用的是国务院之名 而实际操作仍由有 关职能部门 这样一来 其权威性就受到削弱 可能出现 上有政策 下有对策 的情 况 第三 现有法令法规的稳定性差 一方面 现有法令法规由于缺乏基本的法律依据 本身就存在着难以稳定的缺陷 另一方面 现有法令法规由不同职能部门颁布 而职能 部门的改革经常发生 随着职能部门的调整 有些法令法规可能随之丧失作用 欲使中 国的农村社会保障工作走上规范化的轨道 建立起适应农村经济和社会发展要求的具有 现代意义的农村社会保障体系 就必须制定出台一系列符合农村实际情况的相关法律法 规 农村社会保障立法的目的 就是通过法律法规调节因农村社会保障而引起的各种社 会关系 这些关系依据其内容的不同 可分为以农民养老保险 医疗保险及工伤保险为 主的农村社会保险关系 以救灾和扶贫为重点的社会救济关系 以五保供养和残疾人照 顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安置 伤残军人 军烈属为重点的优待抚恤关 系 综上所述 我国目前特殊的国情在于政策优先而不是法律优先 我国社保立法滞后 于社会保障业务发展 立足这种国情 政府要及时制定和出台一些新的法律和法规 这 些法律和法规应该体现积极的人权保护和以人为本的思想 以平衡利益关系为切入点 最终实现保障社会成员利益的目标 政府除在自己的职权范围内继续完善有关农村社会 保障法令法规的制定 发布和实施体制外 应积极推动立法机关尽快制定 农村社会保 障法 就农村社会保障应遵循的原则 农村社会保障的主要内容和形式 管理体制 资金来源与发放 保障项目的标准 社会保障的监督 法律责任等方面做出明确规定 l o 东北师范大学硕士学位论文 3 兑现政府对农村社会保障的财政责任 推动多渠道筹集资金 要完善资金筹措机制 多渠道筹集社会保障基金 建立多渠道的社会保障资金来源 筹集资金要从单一主体走向多元化 农村社会保障基金主要来源于国家财政 地方财政 和参保农民本人三方 但国家要明确三方的合理投资分配比例 建立多渠道的农村社会 保障资金筹集机制制约我国农村社会保障事业发展的瓶颈是资金短缺 要从根本上解决 这一问题 目前 主要应从两方面着手 第一 采取多种措施 加速发展农村经济 增 加农民收入 农村社会保障基金的多少和保障能力的强弱 受到经济发展水平和农民收 入多少的制约 因此 国家要采取措施调整农村产业结构增加对农业的投入 增强农村 经济发展的后劲 提高农民收入水平 只有农村经济发展了 农民收入增加了 农村社 会保障基金中来自农民个人的部分才能有望持续稳定的增加 第二 明确各自责任 保 证国家投入 社会保障是用经济手段解决社会问题从而达到政治目的的制度安排 是促 进公平的收入调节机制 它离不开相应的财力支撑 古