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闲置土地使用权无偿收回法律分析 2006-08-21 21:23:09| 分类： 物权与法 |字号 订阅闲置土地使用权无偿收回法律分析闲置土地使用权收回不是临时的政策措施，是我国城市房地产管理法确定的一项重要的法律制度。该制度的建立，对于充分发挥土地效用，具有十分重要的意义。但法律、法规的规定却十分原则，实际操作中很多人将该制度误认为是宏观调控的临时措施，甚至还有一些人对该制度是否执行提出疑问。本文从收回的法律依据、收回权的法律性质、收回权的主体、客体、程序、相对人的抗辩理由等问题进行法律分析，以期使读者对闲置国有土地收回有一些认识。【关键词】闲置土地 无偿收回 行政许可 行政处罚 闲置土地的无偿收回，对合理配置土地资源、充分发挥土地效用具有十分重要的意义，对土地使用人的利益有重大影响，以至于有人提出如果严格执行该制度，可以造成开发企业“家破人亡”。土地作为一种稀缺资源，对它的利用就应当遵循利益最大化的原则体现其效用。宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属集体所有。一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”。行政许可法规定，对于自然自然的开发、利用和许可应当采用招拍卖等竞争方式实施行政许可。宪法和相关法律都体现了合理配置资源，充分发挥土地效用立法原则和精神。荒芜、闲置行为违反宪法和法律精神的。为了能合理地利用土地，应当国家有权依法对土地开发和使用的权利进行重新配置，以充分发挥土地效用。闲置土地无偿收回制度，可以合理配置资源，又可以促进使用权人即时利用土地。 一、收回的法律依据中华人民共和国土地管理法第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照中华人民共和国城市房地产管理法的有关规定办理”。中华人民共和国城市房地产管理法第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成施工开发迟延的除外”。中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条规定： 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。中华人民共和国土地管理法第80条还规定了拒部交还土地的法律责任：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，或者不按批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。二、闲置土地收回权的性质收回权的性质决定了行使收回权的途经和效力。对于闲置土地收回权性质应当有明确的认识。原国家土地局（国体资源局）1997年10月30日关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见规定：“依照城市房地产管理法第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。” “依照城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”行政许可法第六十六条规定： 被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。根据土地管理法第37条“经原审批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回”的规定，结合行政许可法第六十八条规定来看，县以上人民政府依据土地管理法第37条行使收回权是行政处理决定权。“原批准机关”的批准行为，应属于撤销行政许可的行为。三、行使收回权的主体土地管理法第37条“经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”明确规定了非农业建设占用耕地的土地收回权的主体是县级以上人民政府。房地产管理法第25条只规定了“可以无偿收回土地使用权”未明确行使收回权的主体是谁，但该法第6条规定： 第六条 国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。结合关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见，土地使用权的收回权应由土地管理部门行使。四、行使收回权应注意的客体（一）依据土地管理法第37条的规定行使收回权应当注意：1、只有已办理行政许可手续的非农业建设需要使用的耕地的才能收回。2、原为集体经济组织所有的土地，收回后要交集体组织耕种。（二）在对城市房地产管理法第25条所指闲置土地收回时应注意，两年期的起迄期，应以土地使用权出让合同的约定期为依据。（三）依照城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条规定行使收回权，应当结合房地产管理法第30条第2款规定：“房地产开发企业分期开发房地产的，应当与项目规划相适应，并按照土地使用权出让合同的约定，按期投入资金，用于项目建设”。判断是否开发，关键是看是否有资金用于项目，投资额与项目是否相适应；注意相对人用建设的形式掩盖闲置的实质，不能只看开发没有，而且要看是否按约定的开发内容进行开发。五、行使收回权的程序收回权是通过行政决定来实现的。如前所述，这种行政决定是涉及当事人重大利益的行政处罚。除应遵守中华人民共和国行政处罚法中华人民共和国行政许可法的规定外，还应参照闲置土地处置办法的要求。因此行使闲置土地收回权的一般程序应当包括：1、立案，通知土地使用权人，2、调查；对土地闲置情况进行调查、认定并要求相对人限期举证申辩；3、举行听证；4、作出决定；5、报原审批决机关批准；6、送达收回国有土地使用权决定书； 7、对收回决定进行公告；8、等待相对人救济（行政复议和行政诉讼）；9、终止土地有偿使用合同，撤销建设用地批准书；10、注销土地登记和土地证书；11、强制收回土地。六、相对人的抗辩理由（一）涉及国土法第37条的土地，相对人可以有以下抗辩理由：1、正在办理审批手续。2、是非耕地。当然，是耕地还是非耕地要由权威部门进行确认，但行使收回权的国土部门不能作鉴定人，这样做程序上不正当，使人对正当处罚产生合理怀疑，不利于决定的执行。第三，仍在不间断地使用，并非连续两年内未使用的。（二）城市房地产开发的土地，根据房地产管理法第25条，相对人的抗辩理由有：1、按土地出让合同约定，未动工开发期限不满两年；2、因不可抗力的原因，即不能预见，不能避免并且不能克服的原因不能开发；3、政府、政府职能部门的作为或不作为使其无法开发；4、动工开发的必须前期工作未完成，造成动工迟延的。（三）中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条规定收回土地使用权的抗辩：1、按照土地使用权出让合同约定的时间履行开发义务；2、开发建设中，遵守有关规