论积极税收政策

1 论积极税收政策 【摘 要】： 在 1998 年下半年，我国开始实施积极财政政策， 5 年多以来，已经取得举世瞩目的成就，政策实施的自始至终配售各界所关注，但是什么是财政政策，应给怎么认识积极财政政策，在国家采取财政政策的时候具体是那些行为，在采取积极财政政策的同时，也要认识到财政政策所隐含的风险，面对这些风险，我们该采取什么防范措施，这是我这篇文章所要讲述的。 积极财政政策不是一个学术名词，如何准确理解积极财政政策的真正含义，更符合我国积极财政政策的真谛。一般而言我国的财政政策属于一种扩张的财政政策，也即赤字政 策。我国实施积极财政政策的初衷，主要是能够过增发国债。 积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的可能性。其风险的表现大致可分为两个方面：一是政策决策风险，二是政策执行风险。这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节，而是贯穿于政策的全过程。 【关键词】： 财政政策，积极财政政策， 调整税收财政政策 1、如何理解积极财政政策 财政是政府的一种经济行为，所以，通俗的说，财政政策就是政府为了达到一定的目的在安排财政收支和运用各种财政手段时候的指导思想。 对现代财政政策从不同的角度可以做出不同的定 义，其中有两个定义很值得借鉴。一个定义是：“财政政策可以认为是税种、公共支出、举债等种种措施的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成的部分公共消费与投资在总量和配置上得以确定下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间接的影响。”另一个定义是：“所谓财政政策即政府收支的调整已达到经济更加稳定，实现预期经济增长率。”这两个定义的优点是明确指出了财政政策的主体、手段和目标。根据我们对我国积极财政政策的研究，并参照上诉两个定义，给财政政策以如下定义似乎更为确切：“财政政策就是政府主动地调整财政收支和财政手段，形成 不同的组合，以达到预期的政策目标。” 1.1 积极财政政策含义 积极财政政策不是一个学术名词，如何准确理解积极财政政策的真正含义，更符合我国积极财政政策的真谛。一般而言我国的财政政策属于一种扩张的财政政策，也即赤字政策。我国实施积极财政政策的初衷，主要是能够过增发国债。实施政策的措施及作用来看，对积极财政政策的涵义可以有两种不同的理解： 对我国当前实施的积极财政政策，一般是理解为以增发国债、扩大财政赤字为主的积极财政政策，他的财政目标，首先是扩大需求拉动经济增长同时调整经济结构。我认为，这是较狭义的理解。另一 种广义的理解就是：依法增加税收、合理调整支出结构，适时适度地发行国债，有效地运用各种财税手段，充分发挥财政在社会主义市场经济条件下优化配置、调整收入分配以及促进经济稳定和发展的职能。 我国现行的积极财政政策偏重于扩大政府的投资支出，而税收政策则严重制约了我国经济的增长。在当前继续实施积极财政政策的过程中，应在增值税、消费税、固定资产投资方向调节税、印花税、出口退税等方面对现有税收政策做出适当调整，以实现我国整体经济的良好运行和稳定增长。 我国经济自 1996 年成功实现 “软着陆 ”之后，出现了 “高增长、低通胀 ”的 良好形势。但自 1998 年以来国内外经济环境发生了显著变化，我国经济面临着有效需求不足，投资增长缓慢，消费市场持续处于低迷状态，出口形势严峻，通货紧缩等问题。为此，中央果断采取了积极的财政政策，并配合相应的货币政策，综合运用多种手段来刺激经济增长，启动投资、消费和出口等多方面的需求，以保持国民经济的持续、快速、健康发展。 1.2 积极的财政政策手段 2 积极的财政政策手段主要是扩大政府的投资支出和降低税率。我国在实行积极的财政政策的初期，主要采取了第一种手段。经过两年多的运作，这一财政政策取得了初步的成效，特别是 1998 年 1999 年我国 GDP 增长率分别达到 7.8%和 7.1%，基本实现了预期目标。但是这种经济回升主要是依靠政府投资来推动的，积极的税收政策作用不大，现有的一些税收政策甚至有不利于经济增长的方面。我国现行税收政策主要是立足于 1994 年税制改革时的治理通货膨胀、抑制经济过热的背景而制定的，这一税收政策使我国经济经过近三年的调整后成功实现了 “软着陆 ”。当前的经济形势发生了重大变化，通货膨胀已转为通货紧缩，然而我国的税收政策却没有及时做出调整，存在着不少限制消费、抑制投资和出口的作用。 第一，我国的小口径宏观税率 自 1985 年以来持续下降，从当时的 20.8%降到了 1997 年的 11%，与国外相比，这一比率属于低税率水平。但是从大口径宏观税率来看，我国 1998年税费合计占 GDP 的比重已达到 27%左右。这一指标与其他国家相比则处于较高水平，超过了 90 年代发展中国家的宏观税率和一些发达国家的宏观税率。大、小口径宏观税率之间的显著差距表明了我国政府利用税收杠杆进行宏观经济调控的力度仍较弱，而企业所缴纳的税和 “费 ”已使企业（特别是国有企业）背上很重的经济包袱，抑制了企业正常的发展，甚至导致企业未来纳税能力减退，枯竭了税源。同时大 量的非税收入的存在，还侵蚀了税基，减少了税收收入，进一步削弱税收的宏观调控作用。 第二，我国现行税制中存在大量的优惠政策也降低了税收的宏观调控作用。 1994 年的税制改革虽注重税收宏观调控的问题，但为了保持政策的连续性和稳定性，减少税制改革阻力，又陆续出台了一系列临时性、过渡性和照顾性的税收优惠政策。优惠过宽过松、减免税过多过滥，不仅减少了税收收入，而且削弱了税收的宏观调控能力，例如 1997 年关税的名义税率为 36%1，而实际税率仅为 2.7%.同时过多税收优惠不但削弱了税收的正常增长机制，而且也迫使企业改变 生产结构，使正常税源发生转移，进一步削弱税收的宏观调控作用。 第三，消费税范围不完善和社会保障体制不健全抑制了消费需求的增长。消费需求作为最终需求，在影响经济增长的三大需求（消费、投资和出口需求）中，是拉动 GDP 增长的最大动力，而在消费需求中居民需求又占主导地位。改革以来， GDP 分配不断向居民收入方向倾斜，个人收入占 GDP 的比重从 1978 年的 51.1%上升到 1995 年的 69.1%2.从下表可以看出， 1994 年 1998 年间，各年居民消费额占总消费额的比重均在 80%左右。但从 1996年起，我国宏观经济形 势的变化使居民的消费需求相对萎缩，居民边际消费倾向开始明显降低 。 1.3 税收政策在其中所起的抑制作用主要表现 税收政策在其中所起的抑制作用主要表现为：首先，消费税的课税范围应主要是针对那些高档消费品、对人类健康和生态环境等有害的特殊消费品、高能耗产品和不可再生的稀缺资源产品，随着人民生活水平的提高，不少过去的高档消费品已成为现在的日常消费品，例如洗发水、普通化妆品等，但是这些消费品现在仍然属于消费税的征税范围，而同时一些新兴的高档消费服务，如高尔夫球、桑拿按摩和高级美容等尚未纳入消费税的征税范围中，在开征消 费税的社会经济背景已发生重大变化的条件下，消费税指向普通消费，必然会严重削弱消费税的宏观调控作用。而且，国家把发展家庭汽车作为新的消费热点，但对小汽车等的税率一直没有做出适当调整，再加上各地对汽车行业名目繁多的收费，使得购买小汽车的交易成本仍处于较高的水平，百姓难以承受，这一消费市场的发展仍面临着重重困难。 其次，目前我国的社会保险税尚未出台，使社会保障没有专项的资金来源，造成了在资金支出和管理上比较混乱，保障面窄，筹资渠道少，无法保证社会保障的正常支出。尽管近年我国的国民收入分配不断向居民个人倾斜，居民收 入不断增加，但毕竟每个家庭都有教育、医疗、养老等方面的预期支出压力，因而就不可能将所有收入都用于当前消费，社会保险税尚未开征和社会保障体系尚不健全也降低了居民的消费倾向，而边际消费倾向的降低必然会 3 缩小投资乘数的作用。 第 三 ，我国实行的是生产型的增值税，对企业外购的固定资产的价款不予抵扣，这必然造成对固定资产的重复课税和企业间的不公平税负，不利于企业特别是高新技术企业、资本密集型企业和基础产业的固定资产更新和技术改造，不利于整个国民经济的技术装备水平的提高。 第 四 ，我国目前实行的固定资产投资方向调节税是在原建 筑税的基础上于 1991 年开征的，目的主要是贯彻国家的产业政策，调节投资结构，引导投资方向，体现了政府对固定资产投资行为的结构性调节，这对当时所存在的盲目投资和重复建设的问题的解决、缓解社会总供求之间的矛盾具有积极的意义。当前社会总需求不足，固定资产投资增长速度放慢，继续征收固定资产投资方向调节税对投资需求的增长确实有一定的抑制作用。 第 五 ，我国目前对内资企业和外资企业仍分别征收不同的所得税，根据税收的国民待遇原则，两者的税负应该是基本相当的。尽管目前在所得税方面内外资企业的名义税率均为33%，但目前我国三资 企业享受的税收优惠过多，在扣除项目和扣除标准上存在 “外资宽、内资严 ”的不合理做法，导致了国有企业税收负担重于三资企业，制约了国企投资的积极性。另一方面，我国实施的税收优惠政策不是以产业为导向，对国家鼓励发展重点产业特别是高新技术产业的优惠力度不够，优惠办法比较单一，难以促进国家产业政策目标的实现。 第 六 ，我国目前对股票交易的印花税率为 A 股 4 、 B 股 3 ，再加上大约 3.5 的经纪佣金等费用，使投资者一次买卖股票的双向交易成本达到 13 15 ，远高于国际上大多数国家 10 以下的买卖成本。从其他国家看，各国对股 票交易大多课以轻税，不断调低股票交易的印花税率。 第 七 ，出口退税是影响企业出口积极性的一个重要因素，我国的出口退税制度自 1985年恢复以来，一直处于不断的调整变化之中，出口退税制度频繁变化和不断修改，表明我国的出口退税尚未找出规律，存在许多不足之处。 1995 年出现了出口骗税猖獗、出口退税额骤增的现象，所 以国家于 1995 年和 1996 年两次调低了出口退税率。但这样又违反了 “征多少、退多少、未征不退、彻底退税 ”的原则，导致了企业的出口退税资金不足，削弱了部分出口货物在国际市场上的竞争力，限制了出口规模的正常发展，并影响了企业出口的积极性。 此外，出口退税工作涉及多部门和多方面的利益，需要税务、海关和银行部门的密切配合，以加强管理、提高工作效率。但我国目前的出口退税程序复杂、手续繁琐、管理手段落后、政策的操作性差，使得相关部门间的配合难以协调，工作衔接不上，退税资金不能及时到位，企业资金周转受到影响，从而国家鼓励 出口、刺激外需的政策目标也难以实现。由上述分析可见，在我国当前施行积极财政政策的大背景下，税收政策与政府扩大支出的财政政策协调不够，调整滞后，难以形成合力，可见当务之急是调整现实的税收政策。 1.4 调整税收政策 第一，调整税收政策最根本是要提高税收宏观调控能力，为税收政策的调整和实施创造空间。提高税收宏观调控能力的关键在于进行 “费改税 ”，要彻底改变 “费硬税软、以费挤税、费大于税 ”的现象。此外，提高调控能力的另一重要途径是清理和规范各种税收优惠和减免。 第二，调整消费税的税目和税率。如前所述，现行消费税的税目 和税率均需做出调整。对于已进入普通居民日常生活的化妆品、散装啤酒、酒精等项目都应给予取消征税或降低税率，而对于新兴的高级娱乐项目，如高尔夫球、桑拿按摩、高级美容等应纳入消费税的征税范围。这样既能够实现消费税抑制高档奢侈消费和超前消费的作用，又能使消费税不干扰居民日常生活，并满足人民生活水平提高的需要。 第三，开征社会保险税。我国社会保障制度要完善，就要改革我国社会保障资金的运筹方式，即要从完全的现收现付制向基金积累制转换，实现这一转换的关键是要建立有效的社会保障基金筹措体制，实现社会保障与企业职能最大限度的 分离。要达到这一目标就是开征 4 社会保险税。开征社会保险税就可以使社会保障资金在收入上得到保障，并使资金的筹措方式公开化、法制化、规范化，加强对社会保障资金支出的管理，遏制在支出上的随意性、浪费性和隐蔽性。这样，在建立规范、有效的社会保障制度后，可以使居民的边际储蓄倾向降低，把更多的收入用于消费。 第四，增值税转型。税收理论及世界各国的税务实践均已证明，消费型增值税对于企业的发展最为有利，因为它允许企业对当期外购的固定资产价款给予扣除。因此，我国要发展社会主义市场经济和建立并完善现代企业制度，就应该逐步开始对增 值税由 “生产型 ”向 “消费型 ”转换。 第五，改革企业所得税。现在我国分别设立内外资企业所得税主要目的是根据不同性质的纳税人采取不同的优惠措施。但随着我国经济的发展，这类以企业经济性质、资金来源和地区特殊性为主的优惠应逐渐减少，我们应主要采取产业性优惠措施，辅之以个别地区的税收优惠。 第六，暂停征收固定资产投资方向调节税。如前所述，固定资产投资方向调节税在抑制我国经济过热和通货膨胀，实现我国经济的 “软着陆 ”方面有着十分积极的作用，但当前的总体经济形势是有效需求明显不足，社会总需求小于社会总供给，如果继续征收固定 资产投资方向调节税，对投资需求的增长的确会产生抑制作用，因此国家决定从 2000 年 1 月 1 日起暂停征收固定资产投资方向调节税是适时之举，可以降低投资者的投资成本，增加预期的投资收益，对进一步扩大内需具有一定的积极意义。但我们也应当看到在市场经济条件下，固定资产投资方向调节税作为调节投资的一个重要工具，仍有存在的必要。我们在暂停征收这一税种的同时更要注重从其他方面对投资环境的改善，以保证刺激社会投资需求的增长。 第七，降低股票交易的印花税，随着我国对储蓄利息所得恢复征收个人所得税，将资金投入证券市场已成为大多数居 民的投资选择。 2000 年春节过后沪深股市刚开市，新增开户数就迅速增加，仅沪市 A 股开户总数就达到 2， 300 万户，并且今年一季度沪深两市成交额约是去年同期成交额的 5 倍 6 倍。对此，国家应采取多种手段鼓励居民在证券市场的投资热情。然而，如前所述，我国目前对股票交易的印花税率仍过高，所以在国际大趋势的影响和我国改革开放的推动下，适当调低我国股票交易的印花税率已是大势所趋。 第八，国务院于 1999 年年初和 7 月两次大幅度提高部分产品的出口退税率，这是针对我国周边国家经济尚未走出低谷，这些国家的进口需求有限而采取的有效措 施，降低了部分企业的出口成本，在一定程度上刺激了外贸企业出口的积极性。现在，我国的出口退税率已简并为 17%、 15%、 13%和 5%四档，大部分出口产品退税比较彻底，可见，要继续促进出口需求的增长，再提高出口退税率的可能性不大，那么就要考虑从简化退税手续、增强出口退税的可操作性入手，加快出口退税的速度，缩短退税时间，刺激出口额的上升。国家还应加强税务、海关、银行等部门在工作上的相互协调，保证退税程序的衔接和资金的及时到位。 2 实施积极财政政策的财政风险 积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的 可能性。其风险的表现大致可分为两个方面：一是政策决策风险，二是政策执行风险。这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节，而是贯穿于政策的全过程。一般而言，导致积极财政政策风险的原因可以归纳为以下几个方面： （ 1）积极财政政策目标确定方面的偏差。确定的政策目标严重脱离实际，或财政政策目标与国民经济发展目标脱节，或财政政策目标本身的模糊性，都会带来相应的政策风险。 （ 2）在财政政策决策和执行的过程中，由于信息不充分、信息不对称和未来不确定性因素的存在。 （ 3）财政政策决策者和执行者的水平和能力也影响积极财政政策 风险程度。 （ 4）财政政策工具选择上的失当，且政策工具之间缺乏有机配合。 5 （ 5）财政政策严重滞后，没有随经济运行状况的变化而作出相应的调整。 （ 6）财政政策作用的力度过大或过小。 （ 7）在财政政策执行过程中，由于特定利益集团的阻挠或政策执行者对政策理解上的偏差。 2.1 导致 积极 政策风险的原因 积极财政政策在其决策及实施过程中客观上仍面临着一定的风险。导致 积极 政策风险的原因主要有： 首先，就积极财政政策的目标而言，集中在拉动经济的年度增长上，对国民经济可持续发展关注不够。 其次，在分析经济增长速度连年下滑的 原因时，认为是内需不足造成的，因而拉动经济增长的政策着力点只是放在扩大内需上，而对社会供给方面存在的问题缺乏充分的认识和应有的重视。 再次，在政策工具的选择方面，主要是通过增发国债、扩大财政支出规模来扩大内需，带动经济增长，其他政策工具很少使用，不同的财政政策工具之间缺乏有机配合。 第四，在 2000 年经济增长速度已经开始回升的情况下，我国财政政策的重点仍然放在扩大需求上，而没适时地进行战略上的转移，财政政策显得严重滞后。 第五，在处理财政政策作用和市场机制作用的关系方面，片面强调前者的作用，而忽视后者的作用 ，没有摆正财政政策在市场经济中的地位和作用，致使财政政策的力度偏大，财政风险尤其是国债风险进一步加大。 第六，积极财政政策没有体现其应有的公平性，而是过于向国有经济倾斜，对其他所有制经济存在明显的歧视，尤其是在财政投入方面。这不符合市场经济的要求，不利于经济增长目标的实现。第七，由于层层截留、挪用，据估计，约有 20的国债资金不能到位，致使通过国债投资项目拉动经济增长大打折扣。 2.2 防范积极财政政策风险的基本对策 1.在积极财政政策目标的确定上，必须从片面追求年度经济增长转移到确保国民经济可持续发展上来。 作为我国的最高决策层，在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经