昆明市机关效能建设的现状与对策.doc

机关效能是国家机关在实现工作目标过程中所显示的能力和所产生的管理效率、效益和效果的综合反映。机关效能建设是以提高机关效能为目的，采取的一系列调整、改革或创设相关制度规范，并予以实施、整合内外资源和实现其优化配置的管理活动。主要内容包括加强机关公务人员的思想教育，优化机关管理要素，规范机关管理行为，改善机关运作方式，整合机关管理资源，切实解决机关效能中存在的突出问题，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制和运行机制。通过开展机关效能建设把国家机关建设得更加廉洁、勤政、务实、高效，实现政府角色定位的准确化、行政行为的规范化、管理效益的最大化，从而营造良好的发展软环境，推动经济社会持续快速协调健康发展。机关效能建设是一项具有战略导向的系统工程，深入开展“效能革命”是各级国家机关在新时期加强党的执政能力建设以及深化行政管理体制改革，转变政府职能，为全社会提供更加快捷、高效、实惠的公共服务产品的必然选择；也是构建和谐昆明，优化经济社会发展环境，提升城市综合竞争力，实现全市经济社会跨越式发展的重要途径。本课题结合昆明市开展以软环境建设为载体的效能建设实践，对开展机关效能建设做了前瞻性的学理分析，明确了机关效能建设的价值取向；并通过对全市机关效能建设现状的深入分析，勾画了发展的整体思路和建设目标，大胆提出了今后如何提升机关效能的对策建议，期望有益于昆明市经济社会跨越式发展。一、昆明市机关效能建设的现状分析市委、市政府历来重视机关效能建设，将其作为优化经济社会发展环境、树立昆明新形象、增强区域竞争力的重要举措。通过坚持不懈的努力，昆明市机关工作效能、发展环境影响力明显增强，城市竞争力显著提升。（一）主要做法和成效1加强制度创新。建立了以软环境建设活动为载体的领导体制和工作机制，形成了“党政统一领导，纪检监察机关组织协调，部门各负其责，群众广泛参与，上下齐抓共管”的工作格局。围绕优化发展软环境，出台了关于在全市开展经济社会发展软环境建设活动的实施意见、关于全面加强机关效能建设，进一步优化经济社会发展软环境的工作意见等6项制度；围绕加强效能建设，出台了关于加强机关作风建设的若干规定（试行）、昆明市行政效能建设责任制规定等6项制度；围绕规范权力运行，出台了昆明市行政审批制度改革若干规定、关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的通知等4项制度；围绕严肃执纪推动工作落实，出台了关于在全市实行领导干部问责制的决定、昆明市重要工作推进责任追究实施办法等7项制度，初步形成了昆明市机关效能管理、评价、监督的制度规范体系。2狠抓关键环节。一是深化行政审批制度改革。市级506项行政审批事项精简到96项，承接省政府下放行政审批权限34项，成为目前全国省会城市中行政审批项目最少的城市。进行“两集中、两到位、四进中心”改革，实行“流程再造”，平均每个行政审批事项的审批时限压缩80以上。开展“联合审批”，建立重点企业、重大项目“绿色通道”制度，实行特事特办、快速流转，实现“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务”。2008年，市县两级行政审批中心共受理行政审批项目358883件、办结357408件，办结率99.7，办结时间均控制在承诺时限内；受理群众咨询202947件，实现100现场回复和零投诉。二是深化行政事业性收费制度改革。全市保留行政事业性收费项目85项，免收48项。三是规范行政执法行为。组建了昆明市综合行政执法局，开展规范行政处罚自由裁量权试点工作，梳理行政处罚项目4780项，其中具有自由裁量权的处罚项目3739项。出台了昆明市涉企检查准入制度、昆明市涉企处罚有关规定，推行“执法检查预告制”，轻微违规“首违不罚制”，坚决整治乱检查、乱罚款、乱摊派行为。四是推行政务公开。向社会公布全市党政机关副县级以上领导干部的职务、分工和工作电话，单位主要负责人在新闻媒体上，就依法行政、廉洁从政、优质高效、政务公开、违诺责任等作出公开承诺，主动接受社会各界和人民群众的监督。对14个县（市）区和11家市直单位的领导班子和领导干部履行“一岗双责”情况进行勤廉公示。打造“阳光政府”，重大决策听证，重要事项公示，重点工作通报，开通了96128政务信息查询专线电话，建立了政务信息网上查询系统。昆明信息港开港运行，组建了政府网站群。五是改进机关作风。大力推行“一线工作法”、“五办”作风、“工作成果倒逼法”和“三最三严”制度。组织市县乡10余万公职人员参加解放思想大讨论、软环境建设学习讨论、科学发展观学习教育、开展“行政效能提升年”和“干部作风改进年”学习教育活动。2009年一季度，全市35个行政机关共受理涉及服务承诺事项的报件数903060件，办结件数902880件，办结率99.98；限时办结数878442件，超时办结数10件，限时办结率99.99；首问首办数891 999件，首问首办率为100。3注重督促检查。一是有针对性做好督查工作。成立督导组对开展机关效能建设的情况、服务承诺兑现的情况进行督查指导；聘请机关行业作风督察员，进行明察暗访。二是建立多方位的监督体系。深入开展民主评议机关行业作风活动，认真办好政风行风“春城热线”。开通全国首条“昆明零距离”行政效能新闻监督热线。在全市的重点企业、便民服务机构建立了337个软环境建设监测点。建立覆盖市县两级的行政审批电子监察系统，将市级96项行政审批事项和14个县（市）区的行政审批事项全部纳入电子监察范围。三是建立投诉受理和整改公示制度，市县两级建立机关效能投诉中心。四是严格进行责任追究。2008年至2009年5月，全市共问责干部471人，其中县处级领导干部57人、科级干部245人、一般干部111入、其他人员58人，视其情节分别给予了从诫勉谈话到免职的问责处理。（二）存在的问题及原因1“并联审批”执行效果不明显。并联审批设立的初衷在于集中行政资源，优化审批流程，精简办事程序和压缩审批时限，提供便捷高效的行政审批服务。但从实际操作看，昆明迄今为止尚未接到1起并联审批事项。究其原因，既有行政相对人偏爱选择到窗口报件的原因，也存在人民群众对并联审批制度缺乏了解，行政审批中心没有专人负责对可能涉及并联审批的服务事项进行识别和引导的因素。2行政事业性收费有待规范。从2009年开展的“千名客商评价昆明软环境活动”的反馈意见来看，有36.4的客商认为昆明的收费项目和收费标准不够明确、不够公开、随意性大。有的部门通过设置前置许可障碍变相收费，特别是在涉及设计、测量、勘察、评估等专业技术性较强的工作时，一些部门往往要求行政相对人到指定的中介机构办理。由于这些中介机构往往与相关职能部门有着直接或间接的利益关系，从而形成垄断经营，进而提高收费标准，办事群众和企业只能被动接受。3行政处罚自由裁量权执行不规范。根据“千名客商评价昆明软环境活动”的调查，有42.3的客商认为昆明行政执法不文明、不规范，处罚随意性大。从现实情况看，不同程度地存在“差别对待”和“反复无常”现象。工作中，不少行政执法人员和执法单位，不讲究执法方式，不进行宣传教育，“一罚了之”，用罚款代替教育，用罚款代替管理。4涉企管理行为亟待规范。虽然昆明市制定了涉企检查、处罚等规定，一定程度上遏制了行政职能部门向企业乱罚款、乱收费、乱摊派、乱检查、乱评比、乱培训的行为，但一些部门仍然以行政手段要求企业频繁参加各种培训，收取过高的培训费、资料费。在市场管理上也存在地方保护主义及市场竞争不公平，只要交钱付费，就能获得特殊待遇或评比荣誉等问题。依然存在执法部门重复检查、多头检查问题。5政务公开内容不贴近现实需求。政务网站在信息公开方面的作用发挥得还不够，部分单位在信息公开上不同程度地存在着内容简单、流于形式、更新滞后的现象。公布的信息中抽象性的文件多，具体指导群众如何执行、如何办理相关事项的信息少，对投资者关心的细化内容公开较少、不翔实，且后续跟进不及时。特别是在涉及土地、环保、水务、规划等方面的新政策、新指标上，信息内容不全面、更新不及时。6机关工作作风不够扎实。从2008年至2009年5月，部分机关工作人员不思进取，平庸无为，服务质量不高，有64人由此被问责，占问责人数的13.6；少数机关工作人员责任心不强，不同程度地存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，有78人由此被问责，占问责人数的16.6；个别机关和单位大局观念不强，强调部门利益和眼前利益，有令不行、有禁不止，有128人由此被问责，占问责人数的27.2。7效能建设评价体系不够完善。昆明市在机关绩效的评估考核上，缺乏细化的指标设计，目前主要以市委、市政府目督办为主进行责任目标考核，指标体系侧重于经济社会的发展要求，对行政能力建设重视不够。同时，考核评价手段单一，仅以指标考核得分和公众民主评议得分为评估结果，缺少网上评议、察访核验、调查测评等手段的有机结合。产生上述问题的主要原因：1机关职能设置不科学。2行政人员结构配置不合理。3行政效能监察机制不完善。4机关工作人员职业道德素质不利民。二、昆明市机关效能建设的对策建议加强机关效能建设，在相关法规及政策制度的保障下，既要结合实际明晰机关效能建设的发展思路，又要制定一系列具体的管理程序和相应的执行、评价和监控机制。通过遵循发展思路，坚定发展目标，注重效能监管，必将提升党的执政能力和机关工作效能。（一）总体思路结合昆明的发展实际，按照市委、市政府的工作要求，围绕打造“三最四低”基本目标，必须紧抓“一个中心”，促进“两个延伸”，实现“三个优化”，做好“四个结合”，达到“五个创新”，推动机关效能建设向纵深发展，为昆明经济社会又好又快发展营造良好的发展氛围。紧抓“一个中心”，就是紧紧围绕市委的中心工作来开展，当前就是要围绕进位争先、提速增量、富民强市的目标，服从和服务于跨越式发展。促进“两个延伸”，就是继续深入开展“行政效能提升年”“干部作风改进年”，机关效能建设从市级行政机关向乡镇基层站所延伸，从乡镇机关向村一级延伸拓展。实现“三个优化”，就是优化管理，优化服务，优化软环境。做到“四个结合”，就是实现与党的宗旨结合；与党风廉政建设结合；与转变政府职能结合；与发展县域经济结合。达到“五个创新”，就是要创新管理手段，创新行政方式，创新公开机制，创新监督机制，创新人的素质。（二）建设目标基本目标：根据精简、统一、高效的原则，结合大部委机构改革，建设权责一致、行为规范、运转协调、便捷高效的公共服务型政府。进一步改革行政审批制度，着力打造“三最四低”发展软环境。加快发展电子政务，扩大网上便民公共服务范围。导入ISO9001国际质量管理体系，实现政府管理高效化、运行规范化和服务标准化。具体目标：行政审批方面。使昆明成为全国省会城市中“审批项目最少，审批时限最短，审批效率最高”的地区。行政收费方面。使昆明成为全国省会城市中“收费项目最少，收费标准最低”的地区。行政执法方面。全面规范行政处罚自由裁量权，形成一个“严格执法、公正执法、文明执法、权威执法”的柔性执法政府。政务公开方面。形成群众参与、群众知晓、群众监督、群众受益的工作格局。全面落实首问首办、限时办结、服务承诺、问责制“责任政府”制度和重大决策听证制度、重要事项公示制度、重点工作通报制度、政务信息查询“阳光政府”制度。机关作风方面。加强作风建设，使全市机关工作作风成为全省的排头兵，在全国省会城市中争创一流。制度建设方面。使制度创新工作在全国省会城市中位居前列，具有典范性，推动形成科学、规范、高效、透明的管理体制和运行机制。（三）对策建议1建立完善的工作运行机制。（1）优化行政组织载体。深化行政管理体制改革，规范政府职能，合理划分权限，科学设置政府机构。建立完善的行政管理体系。继续推进政务公开，实行阳光政务。（2）建立“一把手负责”制。成立市机关效能建设工作领导小组及办公室，挂靠市软环境建设工作领导小组及其办公室，实行“两块牌子，一套人马”，成为常设机构，定编、定职、定岗、定员，负责对全市机关效能建设工作的组织领导、综合协调和检查考评。全市各级各部门也要建立相应的工作机构，负责抓好本地区本部门的效能建设工作。把机关效能建设的第一责任压在“一把手”身上。（3）引入“能上庸下”竞争机制。实施“治庸计划”，加强执行力建设，引入强有力的能者上、平者让、庸者下的干部优胜劣汰机制、奖勤罚懒机制、竞争激励机制和干部末位淘汰机制。（4）推行责任“白皮书制度”。全市各级各部门围绕市委、市政府的重要工作和社会关注的热点难点问题，结合部门的工作职责、工作任务、工作目标及完成情况，每半年推出一份本地区本部门的效能建设白皮书。向社会公布，并纳入效能建设管理考核，作为领导干部提拔任用的重要依据。本地区本部门领导对白皮书中所列的工作任务、工作目标承担履职责任。（5）实行“一票否决制”。制定出台机关效能建设“一票否决制”管理办法，凡因工作措施不得力、成效不明显或本地区本部门内发生影响效能建设的行为和事件被问责的，对该单位年度目标责任考核不得评为一等奖，取消其评先评优资格；单位主要负责人及分管领导公务员年度考核不得评为优秀等次，当年内不得提拔使用。一年内个人被问责两次及以上的，当年公务员考核最多只能评定为基本称职。2建立规范的权利运行机制。（1）实行行政审批“代办制”。制定出台行政审批代办服务管理办法，在行政审批中心建立代办服务窗口，受理有关项目的行政审批代办事项，实现全程代替申请人受理送达，窗口全程代办，限时满意办结。按照条块结合、以块为主、分工负责、责任到人的原则，实行“一窗式受理，一条龙服务，一站式办结”，根据并联审批运行方式，成立3个项目审批代办服务组。一是以投资促进局窗口为代办主体，负责代办工业企业、招商引资企业落户的审批事项；二是以国土局窗口为代办主体，负责代办大型基础设施建设、房地产开发等项目的审批事项；三是以工商局窗口为代办主体，负责代办一般工商业项目的行政审批（许可）事项。（2）建立行政处罚自由裁量权刚化体系。一是全面梳理行政处罚项目，细化自由裁量标准。按照昆明市开展行政处罚自由裁量权工作的实施方案和昆明市行政处罚自由裁量规范细化工作实施意见的要求，全面进行分类清理、核定项目，并经市政府法制办审核后向社会公布。二是建立行政执法人员评议档案。由市政府法制办明确法定执法机关、授权组织和委托执法单位，由各行政执法部门把行政处罚事项科学地分解到各个层次的执法岗位和执法人员，建立行政执法人员评议档案，并向社会公布，规范行政执法行为。三是推行行政处罚“三步式”执法程序，即先教育规范，再限期整改，最后依法处罚。四是实行行政处罚电子监察，健全执法监督体系。将行政处罚的业务流程、重点环节等各方面的内容纳入电子监察系统，实行全程监控。（3）建立健全中介组织规范运作机制。一是成立昆明市规范中介的领导机构。制定中介机构自律规范和惩戒规则，发挥行业自律作用。二是加强实质性脱钩工作。防止利用职权搞不正之风。三是建立规范的资质审批程序。对中介机构的申办进行严格审批，对执业人员的资格严格把关。四是建立规范的中介市场收费制度。（4）全面落实“阳光政府”四项制度。一是健全完善政务信息查询制度。二是健全完善重要事项公示制度。三是健全完善重点工作通报制度。四是健全完善重大决策听证制度。3建立科学的评估运行机制。（1）建立科学的绩效评估模式。加快建立公共绩效评估系统，科学设定评估纬度、评估主体、评估指标、评估要素和评估等级。按照经济、效益、效率、公平的原则，采用部门指标与通用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、正数指标与负数指标相结合的方式，制定务实管用、简便可行、客观公正、连续稳定的绩效评估指标体系。市级部门绩效评估指标的设定，重点反映落实市委、市政府分解的年度工作任务和本单位年度工作任务的业绩，以及行政效能建设的情况。党委政府绩效评估指标的设定，着重反映推进科学发展、构建和谐社会、改善民生、履行公共管理和公共服务职能等方面的实绩。同时，建立绩效目标落实责任制度、绩效运行跟踪监控制度、绩效情况分析总结制度和绩效结果运用制度，保障绩效评估模式的全面推进。（2）改进绩效评估方法。一是在指标考核上，要进行分类考评。二是在公众评议上，探索建立网上绩效评估管理系统和考核小组网上集中评估工作制度，提高评估工作效率和质量。三是在察访核验上，建立和落实绩效数据质量控制和检查审核制度，确保数据的真实性和客观性，使绩效评估结果能够真实准确地反映工作实绩。建议把行政审批电子监察系统的绩效测评结果，纳入部门绩效考核范围。（3）引入专业中介评估服务机构考评投资效益。政府在基础设施建设、环境治理、政府采购等方面逐渐成为市场的投资主体，因此，可以引入类似于注册会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等中介服务机构对其投资效益、经济效益、社会效益进行评估。党委、政府可以通过利用中介机构的专业评估结果，综合考察评价机关的效能管理。（4）用好评估结果，奖惩分明。研究制定绩效评估结果运用的具体办法，对绩效评估的结果，要进行分析、总结和整改。把绩效评估的结果与奖惩有机地结合起来，促进工作人员认真履职尽责，改进工作，破解难题，不断提高整体绩效水平。4建立多维的监督运行机制。（1）构建“大监督”工作格局。一是建立人大、政协行政效能监督制度。二是建立效能建设通报制度。三是实行效能监察直报制度。以14个县（市）区、3个国家级开发（度假）区为直报点，由其软环境建设办公室或效能办公室按月向市软环境建设办公室报送效能建设情况，并进行内部通报。（2）探索建立综合性网络监督信息平台。一是升级、扩展现有的电子监察系统，使其成为全市效能建设的统一信息平台。该信息平台分为内网和外网，内网为各级各部门报告目标任务、效能建设情况的直接通道；外网对外公开，接受浏览用户对机关效能建设的投诉、建议。二是完善网络监督的内容，在不违反有关国家保密法规和政策的前提下，将原来分散到政府有关职能部门的建设工程招投标、政府集中采购、国有产权交易以及其他公共资源交易项目、管理服务项目和内部审批服务项目纳入电子监察系统，让暗箱操作无处藏身。三是监察机关根据实际需要，在保密和技术允许的前提下，及时将监察发现的问题选择性地对外公布，实现内部监督与社会监督的无缝化对接。（3）建立效能诉求“回音壁”制度。充分发挥新闻媒体舆论监督作用，在昆明日报、昆明信息港开辟“效能诉求回音壁”专栏，定期或不定期公布投诉受理、办理情况；在电视台设立效能曝光栏，对违反效能建设工作的单位和个人公开曝光，并在广播电台的行政效能监督热线节目中一同播出，形成效能投诉件件有回应，事事必解决的良性循环机制。一、当前我市机关作风和效能建设存在的主要问题当前，我市机关作风和机关效能建设仍然存在着与形势发展不相适应的突出问题，归纳起来，主要体现在“旧、散、慢、油”四个方面：一是“旧”思想落后形势。突出表现为：有的干部思想因循守旧，缺少创新锐气，满足于照本宣科地贯彻上级指示精神，习惯于依葫芦画瓢，不善于根据本部门、本单位的实际创造性地开展工作，不善于适应新形势的变化研究新情况、解决新问题。二是“散”工作缺乏激情。突出表现为：少数干部工作精神不振和不在状态，对工作缺乏深入思考，马虎应付，疲沓拖拉，暮气沉沉；热衷应酬，贪图享受，玩心较重；部分干部存有多一事不如少一事、少一事不如没有事的错误思想，工作能推则推，能躲则躲，满足于当“太平官”、做“太平事”，求稳怕错，明哲保身。三是“慢”办事效率低下。少数部门在具体事务的处理上，不能做到急事急办、特事特办；有的对一些本来可以立即办好的事却一拖再拖，效率低下；有的打着依法办事、按程序办事的幌子不作为。一些部门在工作执行中“难”字当头，说困难、讲条件，遇到问题不是想方设法去迎头解决，而是寻找各种借口拖拉扯皮、推卸责任。四是“油”作风漂浮散漫。少数干部工作作风漂浮，干工作雷声大、雨点小，搞花架子，执行落实有头无尾、虎头蛇尾；有的对上级批示件一批了之，还有的遇到难办的事情干脆就不管，将上级领导批示件压在办公桌上就没有了下文。同城吃请现象较严重，机关招待费居高不下；少数机关工作纪律不严，工作人员上班时间上网玩游戏、看股市、聊天，玩风盛行，影响极坏。上述问题的存在具有多方面的原因。主观方面的原因是：少数干部自身素质不强，个人私心较重，自我要求不严；客观方面的原因有：相关制度建设不够完善，相关考核评价体系不够完善，相关管理体制尚不健全。二、推进我市机关作风效能建设的对策建议深入推进机关作风和效能建设，当前迫切需要转变三个观念、把握三个结合、建立四项机制，抓好最为突出的、亟待解决的问题，进一步优化政治经济生态，为追赶跨越提供重要保证。（一）要在思想理念上彻底转变“三个观念”。一是变“官本位”为“民本位”，做到执政为民。紧紧围绕实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益这个核心来开展工作，以人民群众是否满意和赞成，作为检验工作效率、管理效果和社会效益的根本标准。二是变“管制型”为“服务型”，做到服务优化。建立以服务经济、服务群众为主要职能的新型行政体制，防止行为错位、缺位和越位。正确处理好管理与服务的关系，把调控、管理、监督等职能寓于服务之中，着力打造“服务型”机关。三是变“允许型”为“禁止型”，做到依法行政。强化法律意识和法治观念，改变过去大包大揽、直接管理的做法，更多地用法律手段去引导，做到法无明文允许不得为，法无明文禁止皆可为。（二）要在工作实践中把握好“四个结合”。一是重点与整体相结合。扎实开展好以“三提三促”为主题的机关作风和效能建设深化年活动，重点解决“效率不高、落实不力、服务不优”三类突出问题，以重点难点问题的突破实现效能建设的整体推进。二是治标与治本相结合。继续加强明查暗访，及时发现和纠正机关作风效能方面存在的突出问题；更加注重机制体制改革和制度创新，进一步简政放权、转变职能、深化政务公开，积极建立机关作风效能建设的长效机制。三是自律与他律相结合。在继续加强教育培训的同时，进一步建立多维的监督运行机制，充分调动群众监督积极性，积极利用网络监督信息平台，构建起“大监督”的工作格局。（三）要在基本措施上建立健全“四个机制”。一是完善工作运行机制。深化行政管理体制改革，规范政府职能，合理划分权限，科学设置政府机构，进一步完善行政管理体系。认真落实“一把手负责”制，把机关效能建设的第一责任切实落实到“一把手”身上，促使一把手增强工作主动性，认真履行职责，尽心尽力负责抓好本地区本部门的效能