第6章-私人部门对公共管理的参与.doc

第6章 私人部门对公共管理的参与6.1 重新认识私人部门的角色及其责任一、关于私人部门的传统界定私人部门是与公共部门相对应的一个概念。与使用公共资源服务于公共目的的公共部门，尤其是使用公共权力为运行基础的政府组织不同，私人部门的结构主要由公民个人、家庭和私人所拥有的组织组成，其基本特征在于使用私人资源从事实现私人利益的活动。 私人部门中的组织工作可以划分为营利组织和非营利组织，那些由私人资源组建、所有权也归私人所有，但为了公共目的的非营利组织也被纳入第三部门中去。这里所讲的私人部门组织仅仅指营利组织。私人部门这一称谓经常在现代经济学领域中应用。私人部门和公共部门的概念都是随着现代经济学，尤其是财政学中有关私人经济和公共经济的理论基础的发展而出现的。但无论是私人部门、私人经济的概念，还是公共部门、公共经济的概念，都与政治哲学中的私人领域和公共领域这一对概念密不可分。可以说，正是因为政治哲学对私人人领域与公共领域的划分，才有了经济学中的私人部门和公共部门、公众经济和公共经济之别。无论是政治哲学对“公域”与“私域”的分野，还是经济学对政府和市场的分工、国民经济的双元化，都反映了近代以来国家与公民社会的分离。私人部门的概念就是从这种划分中产生的，它旨在对国家控制之外的社会和经济安排、规则和制度进行解析，它的职能在理论上主要被定位为追求私人利益的最大化而不是从事公共事务，这成为近代以来西方社会科学的一个传统理念。传统的经济学观点认为，如果公共领域以追求“公益”的目的强迫私人部门的参与，可能对公民自由和市场自由的侵害；如果私人部门以其营利目的介入公共领域，则可能导致公共价值的扭曲。因此，公共事务的公共性、公共部门的公共性和公共领域的活动范围是逻辑地结合在一起的，同样私人经济的自利性、私人部门的自利性与私人领域的活动范围也是合乎逻辑地结合在一起的。在这种“二元”分离逻辑下，私人部门一般不会参与公共物品或公共服务的供给活动，而只是它们的消费者。二、私人部门的公共角色：新时代的新认识关于私人部门的公共角色问题，早有思想家对此进行过分析，但长期以来并没有引政治经济学理论界的重视，直到20世纪70年代科斯和公共选择学派开始对传统的政治经济学理论基础提出质疑，人们才似乎重新发现私人部门在公共事务中所扮演的角色。对私人部门公共角色的论证，主要可以分为三个路径：一是公共物品或公共服务供给过程的角度；二是成本收益分析的角度；三是政府失灵的角度。1私人部门对公共物品或公共服务的过程参与过程角度把公共物品或公共服务的“提供”（或“安排”）与“生产”分开，不同的环节可以有不同的主体承担，私人部门可以成为其中有的主体之一。最早从这一角度思考过私人部门公共角色的是亚当斯密和约翰斯图亚特密尔。斯密提出了公共工程有偿使用即收费问题和私人经营问题，密尔也提出来了政府通过公共支出供应而由私人承包经营公共工程的问题。斯密认为，在公共事务费用的负担方面，能由私人部门提供的，就不要由公共部门来提供；能由地方政府提供的，就不要由全社会的一般税收来提供；有些基础设施，虽然由政府支出并组织兴建，但其维持和经营如果由私人经济负责更有效，就不要由政府去负责。密尔把政府服务职能分国“必要的职能”和“选择的职能”，把政府干涉分为“权威的干涉”和“非权威的干涉。在这样区分的基础上，密尔提出在允许无政府干涉的教育事业保护劳动者、基础设施事业、社会救济事业、地理探险和科学探险等领域内，政府也不应该不分情况地行使垄断权，而应该允许私人部门参与某些公共事业。只有当民间公司经营那些自然垄断的公共事业时，政府应当干预。如政府可以允许煤气和自来水领域存在多个供给者，使其自由竞争，而铺设街道、公共卫生类则要政府经营，其经费由税收抵充。密尔同时指出，像公路、铁路、这些属于垄断的事业如果由私人供给，政府必须规定票价、收费的最高限额，并保留其管制权力。 参见密尔：政治经济学原理及其若干对社会哲学的应用，世界书局1936年版，第883-903页。斯密和密尔的这些宝贵思想，受到当代包括科斯、马斯格雷夫、布坎南、奥斯特罗姆夫妇等学者的挖掘和发扬。他们论证的中心观点是：没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供；公共事务的治理结构应该是多中心的，其中，私人部门是重要的一极。他们把公共事务的治理看成是一个由不同一切节组成的过程，不同的环节可以由不同的主体来负责。R.A马斯格雷夫于20世纪50年代末就明确地提出来了把公共物品的“提供”与“生产”分开的思想，他指出公共物品的政府供应并不意味由政府来生产。 美理查德A马斯格雷夫：财政制度，上海人民出版社、上海三联书店，1996年版式，第8页。现在，越来越多的人同意把公共物品的“供应”与“生产”分开的观点。如财政学家哈维S罗森指出：“由公共部门来提供产品并不意味着应由公共部门来生产这些产品”，在某种情况下，由政府提供的物品或服务可以以私人方式获得 美哈维.S.罗森：财政学，中国人民大学出版社2000年版，第59页。，正如私人物品也不一定完全是由私人部门提供的一样，在某些场合保健服务和住房就是两上由公共部门 所提供的私人物品的例子。再如M坦诺拉在其私有化与政治中宣布：政府越是为全体独立的个人和企业敞开道路去生产那些已被世界其他地方的实践证明可以由私人或私有部位生产的东西，经济效率、经济增长和就业方面所得到的结果就越好。布鲁贝克尔也提出来，通过产前合约和特殊作用有可能实现公共物品的私人生产，并主张把公共物品的生产部门分散开来，使其相互之间异型竞争。 W. F. Brubaker, “Free revelation, or golden ruie”, Journal of Law and Economocs, 18(April): 147161,1975.总之，在把公共物品的“提供”和“生产”分开的前提下，公共物品的具体供给者既可以是公共部门，也可以是私 人部门。就“提供”而言，可以有公共的财政资金投入，也可以有私人资金投入。就“生产”而言，可以采取公共生产即政府亲自组织生产的方式进行，如由国营企业提供的物品和服务，也可以由私人生产方式来进行，如政府可通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段，委托私人部门生产，政府任务是指定私人部门生产什么、生产多少并确定标准以及进行监督。2成本收益分析：私人部门也可以在公共事务治理中起作用率先从成本收益分析的角度论证私人部门的公共角色，当属科斯1960年，科斯发表了社会成本问题的论文，1974年又发表了经济学中的灯塔，向几十年有关公共事务政府单中心管理的思维定势提出了挑战。科斯在社会成本问题一书中，对自福利经济学以来有关消极外在性问题必须要求政府干预观点的正确性提出了质疑。他认为问题的关键有赖于如何长期选择合适的制度安排来解决外部负效应，而这种制度安排，必须考虑其成本效益。 美R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著：财产权利与制度变迁：产权学派与新制度经济学派译文集，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第23、24页。他通过经济学核算，得出的核心主张是：解决外部负效应问题，可以通过当事人之间的讨价还价来修改公共权力部门所作的安排，这就是外部效应的内部化。科斯相信财产权利是解决一切问题的关键，相信把财产权利放在市场上进行自愿交易，可能比政府直接管制方式更经济处理外部性及公共物品问题。但是，他同时也指出，由于市场交易也有成本，并不是一切产权在一切时候能在市场上交易。只有在这种交易后的产值增长多于它所带来的成本时财产权利的交易才能进行；如果市场交易成本高得使人无法承受，市场应付失灵，外部负效应的自愿解决就无法达成，就需要政府干预。因此，科斯主张在解决公共事务方面，既存在政府失灵，也存在市场失灵，失灵的衡量尺度就是社会总产值的下降。所以，到底采取政府方式还是采取市场方式，让政府部门发挥作用还是让私人部门发挥作用，关键是以成本收益分析方法，看哪种方式会引起社会总产值的增长。 上述评论见英，经济学家杂志主编：21世纪的经济学，中国金融出版社1992年版式，第105、107、106页。经济学中的灯塔更直接地对公共物品的私人供给机制展开了讨论，他以一个长期被用来证明公共物品市场供给失灵的例子英国的灯塔为例，反过来证明公共物品也可以用由私人部门有效供给。他从产权制度的角度英国航道灯塔的投资和管理制度的演变，清晰地提出来了有关公共物品的私人投资和经营的问题。科斯分析到，早期的灯塔建造，是在船主和托运人的请求和国王允许下，由私人投资、建造、管理和所有，并对因此而受益的过往船只收取一定费用。所有者也可以把这些灯塔卖出或做遗产处理，政府的作用只限于灯塔财产权的建立与执行。科斯说，可见私人在组织建设灯塔这一公共物品的事务中发挥了重要作用，我们不应该把灯塔作为只能由政府提供服务的例子。 美R.科斯著：企业、市场与法律，上海三联书店、上海人民出版社1990年版，第168页。现实社会存在多样化的选择，某些公共物品由私人提供不但是可能的，而且在实践中也是一直存在的。3政府失灵：需要私人部门的公共角色戈登图洛克、威廉尼斯坎南等公共选择学派以政府和市场的关系为基点，从政府失灵的角度对私人部门的公共角色进行论证，其理论观点可概括为：由于政府行为对公共性的偏离（表现为在当今靠金钱推动的选举社会里，政府已经失去其公共利益的代表性，它代表的只是财阀的利益，并不能代表广大选民的利益）；政府官员的“经济人”本性，也存在政府集团利益、政府部门利益和政府官员个人利益，从而异化公共权力的公益属性；政府产出的非市场性质及其产出质量的难以测量性；政府内部缺乏追求效率的激励机制等因素。因此，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来供给。矫正政府失灵的方法只能是重新创造市场，使私人部门进入公共事务领域。许多由公共部门生产的服务如清除垃圾、消防、医院、邮政、公共运输、都可以改由私人部门去出资、生产、经营和管理，而且这一做法还可以扩展到许多领域。对此，尼斯坎南于1971年说，让私营公司供给某些活动、行为的主要价值，在于开辟又一种供给服务的来源而不至于依赖于行政机关，并降低官僚机构和复议委员会的垄断权力。 转引自于军等译：英国地方行政改革，国家行政学院出版社1999年版，第38页。20世纪80年代，强调私人部门在公共事务中发挥作用，成为一种时代声音。公共物品市场化、公共服务社会化、政府企业民营化或私有化成为全球政府改革潮流的核心内容。其中，关于私有化的解释认为，存在许多公共物品或公共服务市场，如安全市场、教育市场、医疗市场、水电煤气电话等市场，在不同观点的市场里，私人部门均可按照营利原则进行提供、生产和商业经营。彼德德鲁克认为私有化有两种形式：一中方法是使国有企业归私人所有，另一种方法是私人承包者接管公共服务设施，即“把政府从做事的人转变为提供者，由政府以外的承包商按照政府规定的标准去承担一个活动”。 彼德德鲁克：新现实：走向21世纪，中国经济出版社1993年版，第57页。斯蒂夫汉克也认为，“私有化意味着资产服务功能由公营部门转移到私人手中。因此，它包括了从出售国有企业到公共事业承包给私人承包者等一系列做法。” 美 斯蒂夫汉克：私有化与发展，中国社会科学出版社1989年版，第1页。上述种种思想、理论主张的共同特点是，论证了私人部门在公共事务中所扮演的重要角色，认为只要有恰当的游戏规则，私人部门是可以担负起公共责任的。这可以从美国1981年的一份统计资料得到证明，这份资料显示了公共部门和私人部门在公共物品生产中共同发挥作用的情况，参见表：内容私人物品（）公共物品（）（通过预算提供资金）总计（）公共生产60293353私人生产22752982573总计23355912926公共生产所占百分比（）26%495%121%私人生产所占百分比（）974%505%879%总计100%100%100%公共生产中的两种物品比率（）17%83%100%私人生产中两物品的比率（884%116%100%总计799%201%资料来源：傅道鹏：公共供应与公共生产，载财政研究。，1995年第7期。上述表中显示：公共物品中有495%通过公共部门进行生产，有505%是通过私人部门进行生产的；在向社会供给的公共物品总量中，公共生产的公共物品量与通过私人生产的公共物品量基本上平分秋色。从这个意义上讲，在公共事务治理中，公共部门的作用和私人部门的作用都是非常重要的。62 私人部门参与公共事务的实现条件和方式一、私人部门参与公共事务的实现条件私人部门的自利性与私人部门在公共事务治理中发挥作用并不矛盾，但这种作用的发挥是有条件的，也需要相应的制度安排框架。私人部门参与公共事务，意味着治理结构从单中心转变了多中心，其所涉及的利害相关者有三方，即以公共利益为依托的政府，它允许或授权私人部门带着经营目的进入公共事务领域，并对之负有保护和监督之责；作为投资者或生产者的私人部门，它们在关心自己利润最大化的同时期，不得不对政府和市场上的消费者同时负责，因为它们之间存在着争夺政府合同与消费者信任的激烈竞争；消费者不用再与政府直接打交道，而是与直接生产公共物品和公共服务的私人公司发生关系，他们用以表示自己对产品满意度的有效工具是“用脚投票”，因为他们拥有选择供货商的权利。因此，在有私人部门参与的公共事务治理结构中，存在多个利害相关者，关系复杂，竞争机制在这里起着决定性的作用。也正因为如此，对私人部门的公共角色得以发挥作用的前提条件进行分析是很有必要的。这些条件可以概括为：一是制度上的可行；二是经济上的可欲性；三是技术上的可行性。1制度可许性私人部门参与公共事务领域，首先是一个制度安排问题。即只有制度上允许私人部门参与者管理公共事务、供给某些公共物品的前提下，谈论私人部门的公共角色问题才有意义。制度的可许性，可以从两个角度分析：一个是经济制度，即自由竞争且较为成熟的市场市场制度。就近现代西方国家的实际情况来看，只有在市场经济体制框架下，私人生产具有相应的经济技术能力，私人部门参与者供给公共物品的制度安排才可能存在与发展。制度可许性的第二个因素是政府和法律制度。在不同政府和法律制度下，私人部门在公共事务治理中所起的作用范围及程度有所不同。从政府制度上看，一般而言，实行地方自治和地方分权的国家，私人部门在公共事务领域发挥作用的余地就较大。从现实来看，在公共事务领域结成公私合营伙伴关系的国家，都有明确的法律法规框架作为私人部门参与公共事务的制度前提。美国私营研究所所长D来温托夫指出，“私营企业加入基础行业的成功关键在于，政府给予优惠政策、管理和引导，并为实现国家、社会和经济目标与私营企业携手前进。建立有效统一的公私合营基础项目，必须以相关政策、法律以及制度作用前提。” 转引自迟福林：走入21世纪的中中国基础领域改革，中国经济出版社，2000年版式，第16页。此外，作为制度构成软层面的意识形态也对私人部门能否参与公共物品供给以及参与程度大小有相当大的影响。一般而言，在自由主义思潮占支配地位的国家，政府私有化主张往往能够等到较为顺利地实现，私人部门在公共事务领域中发挥的作用就大一些。2经济可欲性H德姆塞茨在其公共物品的私人生产一文中，对私人部门供给公共物品的前提条件进行了分析：“首先，如果排除非购买者有能力，私人生产者可以有效率地生产公共物品；其次，如果商品是公共物品那么对同一产品收取不同的价格支付是与竞争均衡相一致的。”说明，私人部门参与公共事务领域的前提条件，首先在于对公共物品进行排他消费的成本不是很高昂，以确保私人部门仍有利可图；其次是存在着许多供给者进行市场竞争。这两条件都与公共物品是否能够给供给者带来经济效益上的可欲有关，也即私人部门提供或生产的某些公共物品，是否对其具有经济意义，是否有利可图。事实上，私人部门参与者公共物品供给，推动其行动的内存动力是追求最大化利润。因此，私人部门是否愿意提供或生产公共物品，愿意提供或生产哪些公共物品，都与它的最大化经济利益核算联在一起。总之，私人部门参与公共事务的范围有一定的局限性，只有那些能够给私人部门产生利益的公共事务，才可能是私人部门愿意从事的事务。3技术可行性在经济制度允许私人部门进入公共事务领域的前提下，私人供给公共物品，意味着该公共物品可以以市场机制进行成本收益核算，进行定价和收费，排除“搭便车”者，从而为私人部门带来利润，但这里涉及该公共物品消费上的排他性技术问题，换言之，就是收费技术问题。某一物品在消费上是否能够排他或可分，以及排他性或可分性的程度如何，是公共物品与私人物品的重要区别，由此而来也决定了该物品应该或能够由哪些主体来供给。从70年代以来 ，越来越多的学者同意物品消费上的排他性或可分性基本上是一个技术问题。肯尼思戈尔指出，如果公共公共不能由市场充分地生产，那只是因为当前的技术状况难以排队末付费者。他强调，技术在决定一种物品或服务的公共性或私有性方面起着重大作用，技术水平往往决定物品消费的公共性程度不同。他认为有两类技术影响着公共物品是由市场机制解决还是由政府机制解决：一是排他性技术落后，即阻止搭便车行为不端的技术落后；另一类是公共物品本身的生产技术水平。他认为，现实中有一些有效的排他性技术末被利用，这可能是由于公共部门垄断供给公共物品或服务造成的，也即公共部门的垄断可能抑制了社会开发排他性技术的积极性。从西方国家公共物品商业型供给的历史发展过程看，只有那些技术上不可能进行排他性收费消费、或排他成本过高而得不偿失的物品，才由政府供给，如产权保护。但随着技术的日趋发展，原先只有政府才能供给的公共物品，现在私人部门也能供给，如收费的有线电视。因为，对于那些可以对之进行消费监控并以此为依据实行有偿使用的公共物品，收费障碍已经排除，受利润驱动的私人部门才有积极性一无是处地供给。二、私人部门参与者公共事务的机制和方式私人部门参与公共事务、供给公共物品和服务的方式有许多种。E.S萨文斯通过分析世界上49个国家的民营化模式，把公共物品和服务供给的高度安排归类为10类，它们是：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营（排他）、特许经营（非排他）、补助、凭单制、自由市场、志愿服务、有合同承包的志愿服务、自我服务。在这10种制度安排中，只有政府服务、政府出售、政府间协议三种制度安排的生产者是政府，而合同承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场和有合同承包的志愿服务等方式均是由私营部门生产的。其中，合同承包、特许经营、补助和凭单制，是最为主要的几种机制与方式。合同承包方式的最重要的特点就是政府出钱、民间办事。签约的双方可以是政府与私营部门，也可以用是政府与非政府组织。在这种方式中，民间部门仅仅进行生产经营，并不投资，其生产经营权是从政府那里获得的，资金也是政府提供的。因此 ，政府出资、私人部门（或第三部门）生产经营，意味着在公共物品和服务的整个供给过程，至少存在着两环节和两个主体，中间的联系纽带是契约。政府与民间部门相互之间通过契约予以规范、约束双方的行为，保证自己的利益。其中，政府的责任和作用体现在：首先，政府要确定某种可以承包给社会生产的公共物品和公共服务的种类、数量和会晤标准，这是一个政治过程，民主的政治机制起主导作用；然后，政府组织竞争性的招标过程，与路标的承包商签订承包合同；合同签订之后，公共物品进入生产过程，政府还负责监督合同的如实执行；最后，政府用税收购买承包商按合同生产出来的公共物品和公共服务，用心满足社会公共需求。特许经营即政府核准私人部门进入公共事务领域的资格。获得资格的私人部门投资、生产、经营和管理公共事务，拥有一定的收益权，政府则保留价格核准权。在这种方式中，政府以特许、优惠政策或其他方式吸引私人部门进入学理上似乎应该由政府垄断的某些公共事务领域，政府并不投资但在必要情况下也可能会给予一定的补贴，私人部门完全按照市场规则操作，负责投资、融资并生产经营，其成功或失败完全依靠它们为公众服务的能力。私人部门具有一定期限的投资受益权，投资成本由消费者付费来承担，即对消费者实行付费消费制度，而不像在政府单中心供给公共物品和服务的情况下由广大纳税人承担投资成本。19世纪时英美等国私人部门在社会治安领域、基础设施等公共事务中所发挥的作用基本上是以这种方式体现的。20世纪70年代以来，这种参与者方式在自然垄断性公共事务领域中所发挥的作用重新引人注目。在美国和其他 发达地区国家，发电厂、废水和固体废物处理、桥梁、隧道、港口、收费公路、江河大坝、自来水、煤气、电信、飞机场等基础设施的供给中，都大量采用私人部门融资并建设运营的方式。如目前在全世界流行的BOT方式 ，就是特许经营的一种。在补助和凭单制度下，政府和消费者支付公共服务的成本，而私营部门或在营利组织上是生产者，但消费者能够在政府指定的范围内享有有限的选择权，从而形成消费市场的竞争压力。不过，私人部门愿意或能够投资并经营的公共物品范围还是有限的。因而，私人部门参与者公共事务的领域，基本是准公共物品的生产或经营领域。63政府与私人部门参政与公共事务的绩效一、私人部门参与者公共事务治理的绩效评价私人部门参与者公共事务的绩效，首先存在一个以何为标准量问题。通常人们偏好用效率为标准，在这方面存在这样一些观点：公共物品私人部门供给比政府直接供给更有效率；以效率为标准评价公共物品供给本身就是不恰当的，因为二者存在的基础和目的是不一样的。私人部门参与者公共事务治理所涉及的利害相关者至少有三方，即政府、私人部门和作为消费者的公民。因此 ，评价私人部门供给公共物品的绩效，一个首要的标准是它给政府减轻了多少财政上的负担，同时还要评价私人投资者和承包商以及公共物品的广大消费者从中得到了什么好处。从最近20余年西方国家公共事务治理结构变革的历程看，私人部门参与公共服务中来，最大收益者还是政府。从财政减负方面考虑，作为政府改革核心内容的公共事务私有化确实给政府减轻了财政负担并送回了政府收入，除此之外，还使政府职能发生了分解，保留了决策职能，而执行的责任交给了公民社会，这样又在客观上减少了政府记雇员，促使政府从事制度更加灵活。对于私人部门来说，参与者公共事务也使它们受益良多。他们所涉足的领域主要是基础设施项目，这些项目的市场和资金回报率一般相对稳定，投资者的投资收益分配相对有保证，而且还常常能够获得其他方面的综合收益，对于那些不需要投资但承包生产公共物品的私人企业来说，也可以从政府采购中获得稳定的利润。对于广大消费者来说，由于公共物品的供给被注入了市场竞争的机制，因而能够更主动地获得更多的选择机会和更优质的公共物品和服务，但是也可能承担消费的价格转移问题，尤其在政府的补助数量减少或不增加的情况下，更是如此。二、政府在私人部门参与公共事务过程中的作用事实上，私人部门在对公共事务的整个参与过程中都会与政府发生联系。政府的作用概括起来主要表现为两点：一是引导和支持；二是规制和监督。1引导和支持政府对私人部门进入 公共事务领域的引导，主要是通过向社会有关信息，以吸引私人投资者的注意力和积极性。如在澳大利亚维多利亚州，州政府采取下列方法向私人企业传递适时的信息：（1）公布适合于私人企业投资的基础设施范围。在1995年维多利亚州政府制定的基础设施投资中，就确定了10个基础设施领域供私人企业在投资时进行选择，主要有：供水和停水系统、能源生产和经销、交通运输系统、工业设施、通讯设施和网络、公共住房等。（2）通过政府有关管理部门向社会大众公布大额资本投资的基础设施项目的滚动计划。（3）由政府和私人企业召开定期的基础设施项目情况发布会和讨论。（4）不断公布政府的政策、重点需要和战略，为私人企业投资提供导向。2规制和监督政府规制，指政府部门依据有关法律和规章制度，通过许可或认可、制定标准、发布禁令、监督等手段来约束力和规范经济主体的行为。在70年代之前，政府对私人企业的规制范围主要限定在自然垄断性公共物品领域，集中在价格和进入资格的控制上。70年代以后，政府规制的范围扩大到诸如环境质量、产品安全及工作场所安全等方面。在发达国家80年代以来的公共物品私有化运动中，政府心公共利益为依托，引进企业监管机制，充分发挥了其规制作用。主要是给经营公共物品和公共服务的私人企业实施了许多限制性措施，保证其行为在私益和公益之间实现平衡。如在英国私有化后，建立了电信管理局、煤气供应管理局、水力服务管理局、电力管理局等机构，作为私有化后的公共物品供给单位的监管机构，主要负责价格管理、限制行业垄断权力的滥用和责成这些单位积极从事非盈利性社会公用事业。总之，以私人部门为主体的商业型供给模式中，政府的作用决不是可有可无。毕竟，在全社会各种力量中，它最能充当公共利益的代表，因此它必须以公共利益为依托，引导、支持、协调、监督私人部门的行为，使其在私益和公益之间达到平衡。64中国私人部门对公共事务的参与一、中国私人部门参与者公共事务的背景新中国建立以后至改革开放前，在政治全能主义和纯粹的仅有制框架中，社会领域高度合一。国家事务和社会事务都是由政府这一单一的权力中心通过政治强制来管理的，政府不但负责供给全社会的公共物品和服务，而且也负责供给相当一部分私人物品和服务。这种单中心治理格局从20世纪80年代以来开始发生变革。改革开放以来党的政策变化所引起的最重要社会变化之一，就是政治、经济和社会领域分化，私人领域和公共领域开始各自拥有自己的空间；与此同时，社会利益结构也日益多元化，私人利益受到法律确认和保护，私人追求利益的行为受到肯定和鼓励，私人营利组织在短短20年间迅速成长。随着私人营利组织的发展，它们要求利润源泉多元化，公共物品和公共服务领域中那些有利可图的项目也成为它们的重要目标；而政府企业的严重亏损及其给政府财政所带来的压力以及由此所导致的公共物品供给不足的现实，迫使政府必须改革公共物品和公共服务的供给结构和供给方式，允许继而鼓励私人部门进入某些公共物品领域中去世纪90年代中后期以来，中国的私人部门开始成为部分公共事务的投资或运营管理的重要力量。具体地讲，中国私人部门参与公共事务的体制背景可以归纳为以下几点：（1）公共公共事务事务政企合一，垄断经营。（2）由于受公共事务指令性价格形成机制及宏观经济调控和居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响到，我国公共事务企业普遍存在亏损运行的现象，政府不得不背负起财政补贴的学生包袱。（3）企业没有实质性的自主决策权，公共企业缺乏生产经营的积极性。（4）政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善，企业缺乏降低成本的动力，从而产生生产效率低、服务质量差的问题。（5）公共事务投资主体单一，奖金不足的问题突出，难以提升公共事务的供给水平。随着我国城乡对公共服务业需求的迅速增长与政府供给不足的矛盾愈益突出，一些地方政府纷纷出台法规、政策，把原来由政府垄断经营的公共服务业的所有权或经营权转移到民间，引入市场机制。在地方政府纷纷探索公共服务私人部门经营问题的同时，中央政府也在制定政策，为民间资本进入公共服务领域进行宏观政策导航。如从2000到2002年，建设部、原国家计委（现为发展改革委员会）多次发表意见，要求放宽公共服务业的市场准入，实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的方针，引入竞争机制，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，通过有序竞争，促进行业的发展和服务的改善。由此可以预见，公共公务民营化在未来几年内将成为我国政府管理体制改革的重要内容。这意味着长期以来占主导地位的公共服务供给垄断经营的体制，正向多元化主体参与、多元化方式 动作的合作竞争性经营体制转变。该体制对于降低我国政府管理成本、扩大公共服务规模，提高公共服务质量、满足社会对公共服务的需求，都有着传统不可比拟的优势。二、中国私人部门参与公共事务的范围与作用目前，中国私人部门参与的公共事务主要集中在部分基础设施领域，包括：物质基础设施（或有形基础设施），如交通运输系统、通信系统；技术基础设施，如科技社区、信息基地、科研机构和设施等；人力资本设施，如教育体系； 菲得普科特勒在其国家营销一书中，把基础设施分为上述三项，参阅其国家营销，俞利军译，华夏出版社2001年版。此外，还有一种划分方法是把其划分为两大类，即经济基础设施，包括电力、管道煤气、电信、供水、环境、卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统、公共灌溉和海港江河堤坝、公共交通设施、水运、机场、航空等公共工程，社会基础设施，包括文化、卫生、教育、医疗等人力开发设施。社会服务基础设施，如各种社会福利机构和敲诈、环境卫生设施。这部分基础设施大都属于准公共物品，具有消费的竞争性和拥护点，更重要的是可以在技术上进行收费消费。这就决定了这类公共物品或服务中心由私人部门进行经营性投资。私人部门参与公共事务，虽然在目的上是为了赢得自己的利润，但与此同时却扮演了重要的公共角色，发挥了一定的公共责任，主要体现在：有助于减轻社会就业压力，增加了公共服务的人力投入；同时也增加了公共物品和服务的资本投入，提高公共物品和服务的供给水平。尤其是增加就业，增加居民收入方面，贡献巨大。下面一组数字，显示了80末以来中私营企业在公共服务领域解决社会就业问题上所发挥的作用。表：1990年代以来私营企业和个体就业人数（单位：万人）年份交通运输仓储和邮电通信业社会服务业1989165214319901822519199120052444199220712839199325463344199436