农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题.ppt

农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题 金文成2013年11月23日四川 成都 2 主要内容 一 开展土地承包经营权确权登记颁证的重大意义二 开展土地承包经营权确权登记颁证工作的总体要求三 需要把握的几个重大政策四 下一步工作的初步考虑 3 一 开展土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义 一 中央提出开展土地承包经营权确权登记颁证工作的背景 二 开展土地承包经营权登记的重大意义 4 一 背景 1 历史沿革 早期 我国是最早实行土地登记和依法保护产权的国家 殷周时代实行井田制 公地认领 秦国商鞅变法终结 封建 战国以后土地私有制 确立小农户为基本生产单位 进行土地调查 唐代中叶确立地籍制度 明代中叶全国统一清丈 建立鱼鳞图册 新中国 1921 1953 实行农民土地所有制 耕者有其田 1953 1956 合作化运动 土地实行公有 1956 1983 人民公社 三级所有 队为基础 改革开放 1978年至今 联产承包责任制 家庭承包经营制度 集体土地所有权与土地承包经营权分离 5 2 政策演进 1 2002年 农村土地承包法 颁布 规定了登记 2 2007年 物权法 颁布 明确了用益物权 3 中央要求 2008年 中央1号文件要求建立土承包经营权登记制度 2009 2012中央农村工作会议要求开展并扩大试点 2013年中央1号文件要求用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作 6 3 工作基础 1 二轮延包已经完成 1993年开始延包 1997 2000年集中延包 基本完成 2 延包后续完善 2000年至今 以贯彻土地承包法为重点后续完善 以解决纠纷为重点后续完善 以 四到户 为重点后续完善 3 开展登记试点 2009年至今 着重解决承包地块面积不准 不清 登记簿不全等问题 7 附录1 农村土地确权现状 集体所有权 调查60亿亩 确权620万宗 镇5 村27 组67 5 46 未到组 耕地 农村集体耕地18 15亿亩 基本承包到户 2 3亿农户承包集体耕地 承包合同面积13 1亿亩 签订承包合同2 22亿份 发放证书2 09亿份 机动地2469万亩 占家庭承包耕地的2 林地 集体林地确权27亿亩 占99 8981万农户承包林地 发证1亿本 发证面积26亿亩 草地 承包42 5亿亩 占85 6 到户33 5亿亩 联户8亿亩 目前正在试点 四荒地 1996年农村未利用地面积8 64亿亩 主要采取招标 拍卖 公开协商等其他方式承包 其他土地 集体建设用地 宅基地 8 附录2 试点情况 第一批 2009 2010年 在8个省选择8个村试点 第二批 2011 2012年 六部门在28个省 区 市 选择50个县 市 区 试点 第三批 2013年 在29个省 区 市 选择105个县 市 区 扩大试点 各地自行确定了469个县扩大试点范围 山东 四川两省已部署全面推开 截至2012年底 试点地区共有230个乡镇 1642个村 18170个村民小组完成土地承包档案清理 承包地面积和空间位置确认等工作 涉及65 3万承包户 793 6万亩耕地 9 试点取得的成效 四个理清 一是理清确权登记颁证的基本程序 九步工作法 宣传动员 清整档案 入户调查 实地测量 张榜公示 解决纠纷 签字确认 完善合同证书 建库归档 二是理清相关政策性问题及解决思路 三是理清解决承包地面积不准 四至不清等问题的技术方法 四是理清登记工作量和保障条件 10 二 重大意义 一是建立比较完善社会主义市场经济体制的基础性工作 是稳定土地制度 弄清国情 发展适度规模经营 减少社会矛盾纠纷的基础性工作 二是激发农业农村发展活力的内在要求 土地向规模经营主体流转 农业人口向城镇转移 是大趋势 有利于促进土地 劳力 资金有序流动 优化配置 激发活力 三是维护农民土地承包合法权益的有效手段 确权登记颁证是明确归属 化解矛盾的过程 也是定分止争的依据 四是保持现有土地承包关系稳定并长久不变迫切需要 五是加强土地承包管理服务的必然要求 查清现状 摸清家底 集中登记 公示建簿 依法调处 化解矛盾 搭建平台 促进流转 归档入库 数字管理 11 二 总体要求 一 目标任务 二 基本原则 三 主要内容 四 土地承包经营权登记制度框架 12 一 目标任务 1 指导思想 坚持和完善农村基本经营制度 保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变 健全土地承包经营权登记制度 强化土地承包经营权物权保护 激发农业农村发展活力 为加快发展现代农业 推动城乡发展一体化奠定基础 2 目标任务 解决一个突出问题 用五年时间妥善解决面积不准 四至不清等问题 健全一个制度 土地承包经营权登记制度 建立登记簿 形成合同 登记 流转 调处四位一体的管理制度 造就一支队伍 土地承包经营权调查员队伍土地承包经营纠纷调解仲裁员 土地承包经营权流转交易员 建立一套管理系统 确权登记颁证管理系统 13 二 基本原则 守住底线 保持现有土地承包关系稳定一是依法规范 二是公开 公平 公正 确权登记颁证信息要公开 结果要公平 处理要公正 三是尊重农民意愿 充分发动和依靠农民群众 民主协商 妥善解决遇到的困难和问题 四是稳步推进 因地制宜 分类指导 统筹安排 确保质量 不要刻意追求进度 在工作摆布上 要按照中央统一部署 实行地方分级负责 在具体问题处理上 要实行民主协商 做到群众认可 在进度把握上 要做到积极稳妥 平稳有序 在总体要求上 要守住底线 保持农村社会和谐稳定 14 附录3 确权登记颁证的法律政策依据 现实依据 现有土地承包台账 合同 权属证书和实际调查成果政策依据 中办发 1997 16号 中发 2001 18号 国办发明电 2004 21号 国办发 2011 9号和各省 自治区 直辖市 及地县级地方人民政府关于延包 流转 纠纷调处和后续完善等方面的文件 法律依据 物权法 土地承包法 土地承包调解仲裁法和地方农村土地承包法实施办法等地方法规 农业部门规章等 15 续前 工作依据 农业部关于印发 农村土地承包经营权登记试点方案 的通知 农经发 2009 9号 农业部 财政部 国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 国务院法制办 国家档案局关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见 农经发 2011 2号 农业部办公厅关于印发 农村土地承包经营权登记试点工作规程 试行 的通知韩长赋部长 陈晓华副部长有关重要讲话 16 三 主要内容 1 开展土地承包现状调查 2 查清承包地块面积和空间位置 3 妥善解决土地承包经营纠纷 4 完善承包合同 证书 5 登记造册 建立健全登记簿 6 确权登记颁证文件归档 7 开展土地承包经营权设立 变更 转让和消灭登记管理 17 补充 土地承包经营权变更的情形 一是因集体土地所有权变化的 二是因承包地被征占用导致承包地块或者面积发生变化的 三是因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的 四是因土地承包经营权采取转让 互换方式流转的 五是因结婚等原因导致土地承包经营权合并的 六是承包地块 面积与实际不符的 七是承包地灭失或者承包农户消亡的 八是承包地被发包方依法调整或者收回的 九是其他需要依法变更 注销的情形 18 四 已有的登记制度安排 1 登记机关 县级以上地方人民政府2 登记效力 土地承包经营权的设立 变更 转让和消灭依照法律规定发生效力 设立 依承包合同设立 通过登记造册予以确认 变更 消灭 依法经过登记办理变更 消灭 转让 互换 登记产生对抗效力3 登记机关的责任 登记错误 登记机关承担赔偿责任 物权法21条第二款 19 确认登记 初始登记 家庭承包方式下 承包方自土地承包合同生效时取得土地承包经营权 经依法登记颁证予以确认 承包法23条 物权法127条 在其他承包方式下 即通过招标 拍卖 公开协商等方式承包农村土地 承包方依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书 承包法49条 物权法133条 对抗登记 土地承包经营权采取转让 互换方式流转 未经依法登记 不得对抗善意第三人 承包法38条 物权法129条 抵押 入股登记 法律目前没有规定 但国有土地使用权抵押有登记要求 20 善意取得 善意第三人 即 该第三人不知道或者不应当知道交易对方是否有权处分该物 通常是指合法交易中 不知情的 已经办理了登记的权利人 善意取得 是指无权处分他人动产或者不动产的占有人 不法将该物转让给第三人以后 如果受让人在取得该物时出于善意 就可以依法取得对该物的所有权 受让人取得该物 原所有人不得要求受让人返还财产 而只能请求转让人 占有人 赔偿损失 21 一女两嫁的的案例 1 发包方将一块承包地签订了两份承包合同 按以下原则处理 一是先登记者优先 二是均未登记的 以合同先成立者优先 三是以合法占有并使用者优先 但发生争议后强占者除外 2 承包方将一块承包地签订了两份流转合同 处理原则 同样 登记具有对抗效力 22 4 登记程序 一 农村土地承包经营权证管理办法 第7条规定 实行家庭承包的 按下列程序登记 一 土地承包合同生效后 发包方应在30个工作日内 将土地承包方案 承包方及承包土地的详细情况 土地承包合同等材料一式两份报乡 镇 人民政府农村经营管理部门 二 乡 镇 人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审 材料符合规定的 及时登记造册 由乡 镇 人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请 材料不符合规定的 应在15个工作日内补正 三 县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡 镇 人民政府报送的申请材料予以审核 申请材料符合规定的 编制农村土地承包经营权证登记簿 报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证 申请材料不符合规定的 书面通知乡 镇 人民政府补正 23 登记程序 二 其他方式承包农村土地的 按下列程序登记 一 土地承包合同生效后 承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书 报承包土地所在乡 镇 人民政府农村经营管理部门 二 乡 镇 人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格 发包程序 承包期限 承包地用途等予以初审 并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见 三 承包方持乡 镇 人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书 向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记 四 县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核 申请材料符合规定的 编制农村土地承包经营权证登记簿 报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证 申请材料不符合规定的 书面通知申请人补正 24 世界主要登记制度 契据登记 法国首创 登记对抗 公示主义 以契约生效为要件 未登记不得对抗第三人 登记机关只进行形式审查 登记无公信力 无强制作用 登记簿按人编成 不发证 动态登记 权利登记 德国首创 登记要件主义 不登记不发生效力 登记机关进行实质审查 具有公信力 强制登记 登记簿土地编成 不发证书 静态登记 错误由国家赔偿 托伦斯登记 澳大利亚首创 状态交付主义 初次登记不强制 一经登记每次权利变动都必须登记 登记有公信力 登记机关负责赔偿 实质审查 颁发证书 登记簿编成以权利人先后次序为准 地籍图辅助说明登记簿 负担登记 抵押等 登记后有负担或者处分行为应当订立契约 25 探索中国特色的土地承包经营权登记制度 1 土地承包经营权是建立了集体土地所有权上的用益物权 2 农村土地集体所有权 土地承包经营权 规模经营主体的土地经营权界定3 家庭承包初始登记 契约生效 确认登记 强制登记 公信力 实质审查 人的编成 发证 记载登记簿为准 今后登记的作用 会否是契约为主 变更登记和其他承包方式 契约生效 自愿登记 登记对抗 4 损害赔偿 登记机关进行赔偿 可以向申请登记人追偿 5 抵押登记 总登记 异议登记等 26 三 需要把握的几个重大政策 一 与现有工作如何衔接 二 确权登记颁证范围 三 是否实测和实测方法选择 四 实测面积如何登记 五 共有人如何确定 六 是否允许调整承包地 七 确权登记颁证的效用 八 防止出现的误区和偏差 27 一 衔接 关键点 因地制宜 拾遗补缺依据 现有土地承包关系 即土地承包台账 合同 证书记载的权利和义务 工作重点 严格按照 意见 要求 针对当地土地承包确权登记颁证的薄弱环节 着力解决突出问题 把农民承包土地的各项权利落实到户 工作成果 最终反映在建立登记簿 变更完善和重订合同 补换发土地承包经营权证书上 问题处理 对延包不完善 权利不落实和管理工作不规范的 予以依法纠正 对存在争议和纠纷的 先依法解决 再予以登记确权 切忌 打乱重分 违法调整收回 未解决纠纷就确权 随意填制土地承包经营权证书等 28 登记与已发证书 合同的关系相同 均是明确家庭承包土地承包经营权归属的行为 不同 合同 家庭承包合同生效承包方取得土地承包经营权 其他承包合同生效产生约定的权利 不取得土地承包经营权证书 土地承包经营权的书面证明登记 是明确土地承包权归属的过程登记簿 记载土地承包经营权内容和根据已签合同 发证与登记制度要求不相符的问题 一是已签合同规定的权利义务与法律有冲突 二是已发证书的发证机关与法律规定不一致 三是普遍没有明确地块四至 共有人 四是普遍没有在县级建立登记簿 五是普遍没有空间位置图 29 二 范围 重点在耕地 林地 林业部门已经基本完成 草地 承包还有进行 目前刚开始试点 四荒地 纳入调查 是否登记由各地自行决定 机动地 实行家庭承包的 给予登记 实行其他方式承包的 参照四荒地 自留地 纳入家庭承包管理 30 三 测不测问题 是否实测 判断依据有两个 一是与现有土地承包档案记载的土地承包状况是否有较大误差 二是农民群众是否有要求 实测方法 一要科学简便 量力而行 二要多种方式 三要突出培养自己的调查和测绘队伍 实测重点 明确四至和空间位置 对难以确地到户的 可以集体为单位总登记 也可以确股登记 实测结果 承包耕地面积总和 第二次全国土地调查耕地面积 31 四 登记不登记 1 实测结果经群众确认 集体内部公示 2 实测面积与合同面积 在原四至范围内 原则上应作为法定面积一并确权入证进簿 3 实测后 以实测结果完善承包合同 权属证书 有重大变化的应予以变更 如变更仍不足表明该变化的 应重新发证 32 五 到不到人和地 全面完成到户工作 明确承包方代表稳妥处理到人问题 锁定 户籍人口 承包时点 区分 成员权和成员权行使 保证 男女平等 保障农民工权利科学确权到地 能到地则到地块 不能到地块的 城郊等个别村组可以确权到股 33 六 是否允许调整 禁止大调整适当允许小调整 重在保持现有土地承包关系稳定 现有土地承包关系要依法确认 不翻烧饼 坚持不调整 同时允许基层尊重群众意愿进行 34 七 效用 试点建