（工商管理专业论文）城镇区域供水一体化运作模式研究——以无锡市为例.pdf

城镇区域供水一体化运作模式研究 研究生 华丹导师 仇向洋 东南大学 摘要 本文依据自然垄断理论 政府管制理论等相关理论 借鉴国内城镇区域供水一体化 的运作模式和典型案例 以专题研究为主线 分析我国供水行业区域供水一体化管理模 式的现状及其弊端 结合无锡市的具体情况 研究符合国情的区域供水一体化运作模式 以提高企业的运行效率和管理水平 促进城镇经济的协调发展 本文由五个章节组成 第一章描述了城镇区域供水一体化的问题背景 研究意义及概况和相关文献的综 述 确定了本论文的基本框架 第二章介绍了无锡市区域供水一体化的现状 分析了目前存在的主要问题和形成原 因 第三章提出了城镇区域供水一体化的基本设想 明确了政府对一体化的政策引导 政府与企业关系的转变 法律法规的保障作用以及政府监管的必要性 第四章研究了城镇区域供水一体化的相关模式 并对几个典型案例进行了分析和探 讨 第五章得出结论 指出区域供水一体化是支持城镇经济可持续发展的有效途径 是 城镇供水行业开发与管理改革的一个方向 无锡市在操作过程中应该因地制宜 一地一 策 综合考虑具体情况 选择切合实际的运作模式 关键词 区域供水一体化运作模式 r e s e a r c ho f i n t e g r a t i v eo p e r a t i o np a t t e r n o f c i t ya n d t o w n r e g i o n a lw a t e rs u p p l y g r a d u a t e h u ad a n s u p e r v i s o r q i ux i a n g y a n g s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t a c c o r d i n ga st h et h e o r yo fn a t u r a lm o n o p o l ya n dg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n u s et h e e x p e r i e n c eo fi n t e g r a t i v eo p e r a t i o np a t t e r no fr e g i o n a lw a t e rs u p p l yo fc i t i e sa n dt o w n sa n d t y p i c a lc a s e s t h i st h e s i sa n a l y z e sc u r r e n ts i t u a t i o na n dm a l p r a c t i c eo ft h i sp a t t e r ni no u r c o u n t r y c o m b i n gt h ec o n c r e t ec o n d i t i o n so fw u x ic i t y s t u d yt h er i g h to p e r a t i o np a t t e r no f r e g i o n a lw a t e rs u p p l yo fc i t i e sa n dt o w n sa c c o r d i n gw i t ho u rn a t i o n a lc o n d i t i o n st or a i s et h e e f f i c i e n c ya n dt h el e v e lo ft h em a n a g e m e n t a n dp r o m o t et h ec o o r d i n a t ed e v e l o p m e n to f e c o n o m i e so f c i t i e sa n dt o w i r e t h et h e s i si sc o m p o s e do f f i v ec h a m r s t h ef i r s tc h a p t e rd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n do fi n t e g r a t i v er e g i o n a lw a t e rs u p p l yo fc i t i e s a n dt o w n s b a s i st h e o r yc o r r e l a t e dt ot h ed e v e l o p m e n to fw a t e rs u p p l yi n d u s t r ya n dt h ec i r c l e o f t h et h e s i s t h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fi n t e g r a t i v er e g i o n a lw a t e r s u p p l y t h eb a s i st h e o r ya n dt h em a i np r o b l e ma tt h ep r e s e n ta n dt h ec a u s e so ff o r m a t i o na r eb r i e f l y e x p l a i n e d t h et h i r dc h a p t e rp u tf o r w a r dt h et e n t a t i v ei d e a so fi n t e g r a t i v er e g i o n a lw a t e rs u p p l yo f c i t i e sa n dt o w n s s h o wc l e a r l yt h ep o l i c yg u i d eo ft h eg o v e r n m e n t t h ec h a n g eo ft h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e t h eg u a r a n t e eo ft h el a w sa n dt h en e c e s s a r y o f t h es u p e r v i s i o nb yg o v e r n m e n t i nt h ef o u r t hc h a p t e rs o m et y p i c a lc a s e sa n di n t e r r e l a t e dp a t t e r nw e r ed i s c u s s e d f i n a l l y b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o v e t h ef i f t hc h a p t e rd r a w ac o n c l u s i o nt h a ti n t e g r a t i o n i sa ne f f e c t i v ew a yt os u p p o r ts u s t a i n a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fc i t i e sa n dt o w n s i ti sa c o r r e c td i r e c t i o no fd e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n tr e f o r mo fw a t e rs u p p l yp r o f e s s i o n t h e c o n c r e t es i t u a t i o n ss h o u l db es y n t h e s i z e dd u r i n gt h eo p e r a t i o np e r i o dw i t hl o c a lc o n d i t i o n s t h ep a t t e r n sw h i c hc o n f o r mt or e a l i t ym u s tb es e l e c t e dw i t hd i f f e r e n tt o w n s k e yw o r d s r e g i o n a lw a t e rs u p p l y i n t e g r a t i o n o p e r a t i o np a t t e m 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果 也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并 表示了谢意 研究生签名 靼日 期 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学 中国科学技术信息研究所 国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致 除在保密期内的保密论文外 允许论文被查阅和借阅 可 以公布 包括刊登 论文的全部或部分内容 论文的公布 包括刊登 授权东南大学研 究生院办理 研究生签名 导师签名 弓钢丸 日期 o s 1 2 p 仰叮 东南大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 水是生命之源 是人类赖以生存和不可替代的重要资源 在无锡市等苏南一 些城市 已基本达到了乡村城市化 如何整合城镇供水资源 节约能源 在无锡 市己是十分紧迫的问题 社会可持续发展要求我国开源节流 加快供水设施建设 步伐 但政府包办的体制 国有独资的产权形式 效率低下的运行方式已严重制 约发展 国内一些城市进行了b o t t o t 合资等运作模式实践 十分红火 各 有利弊 有经验 也有教训 教训多于经验 1 1 问题背景 近些年来随着经济快速发展 苏南地区地表水污染严重 水质型缺水使原取 地表水的乡镇水厂面临着无米之炊的困境 只能依靠开采地下水 而大量超采地 下水 使地下水位大幅下降 形成局部降落漏斗 引发地面沉降 已成为苏南地 区尤其是无锡市可持续发展中一个十分紧迫的问题 无锡市座落在太湖之滨 面 积约1 6 0 0 k m 2 区内水网密布 但因工业的发展和环境保护不力 除太湖外 水 体均低于i i i 类标准 为水质型缺水城市 无锡地区属地面沉降最严重的地区之一 青阳 马镇等地累计最大沉降超过1 3 米 且范围仍在扩大 尤其值得重视的是 地面沉降引发了地质灾害 导致巨大经济损失和社会影响 地面沉降给水利工程 造成了严重破坏 堤防能力明显下降 排涝站无法抽排 导致每年投入的巨额水 利工程经费变为无效投人 地面沉降在洛社 长泾等镇引发的地裂缝 使房屋严 重侧裂 新危房不断增加 对人民群众的生命构成严重威胁 造成大量财产损失 同时 地面沉降己对沪宁铁路 沪宁高速公路 锡澄高速公路等重大基础设施构 成严重的潜在威胁 为此 江苏省委 省政府下达了 封井 即 封闭地下水井 的三年行动纲要 无锡市委 市政府相应提出了实施区域供水和乡镇饮用自来水 供水工程建设目标 加快了城市化进程 促进了经济社会的可持续发展 但随之 带来了管理 资金等方面的一系列问题 1 2 研究意义及主要任务 所谓供水设施 实际上是指基础设施中 由国家建设行政主管部门 建设部 分工进行行业管理 由政府和供水企业组织实施和运营管理的部分 区域供水 就是指在城区及所辖乡镇范围内对供水设施进行统一规划 统一建设和统一管 理 供水设施是对国民经济具有全局性 先导性影响的基础行业 它为社会生产 和人民生活提供方便 是城镇赖以生存和发展的基础 但是供水设施的发展却是 城镇经济的瓶颈 存在着一些问题 l 供水设施的供求矛盾依然尖锐 投入不足 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 九五 1 9 9 6 2 0 0 0 年 期间 我国加大了对供水设施的投入 包括供水 设施在内的城市建设固定资产投资总额达到了6 9 1 1 2 8 亿元 大大超过从 一 五 到 八五 的城市建设固定资产投资总额3 2 4 4 亿元 国家的重视和投资的 增加给供水设施发展带来了新的动力 使得 九五 期间我国供水设施建设取得 了突出的成绩 矛盾有所缓解 但是这种全国性供水设施的大投入具有明显的弥 补历史欠账性质 并不标志着我国供水设施 瓶颈 约束的解除 近二十年来 我国供水设施已经有了长足的发展 但是其总量还不够 还不能满足经济发展和 人民生活的需要 到2 0 1 0 年 我国的城镇化水平将由目前的3 7 达到4 5 城 镇化水平每提高一个百分点 城镇人口将新增1 0 0 0 多万人 这些必将对包括供 水设施在内的各项基础设施建设形成巨大的需求 但是我国的一个现状就是投入 严重不足 2 投资主体单一 运营资金不足 相对于城镇化快速发展的要求 供水设施的投资总量不足 人均享用的设施 水平不高 管网建设不配套 仅靠政府筹集建设资金难以满足实际需求 目前供 水设施 无论其可经营程度如何 都是以政府投资为主 政企不分 垄断经营的 现象仍较为严重 由于政策环境或利益激励机制不完善等原因 社会资本进入仍 存在着一定的困难 主要融资模式有财政融资模式 负债融资模式 企业积累模 式 经营资源模式 企业债券和股票融资模 以上五种融资模式中 前三种运用 比较普遍 后两种运用较少 我国城镇建设规模的增长 主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需 求的模式来实现的 政府资金和利用国内外金融机构地贷款 两者占投资总额的 8 0 以上 直接投资比例不足2 0 2 0 0 1 年外商直接投资只占0 4 企业自 筹占1 6 债券和股票0 2 7 同时 资金的使用效率不高 全国3 6 个大中城 市供水平均价格 已从1 9 8 8 年的每吨0 1 4 元上涨到了2 0 0 2 年底的1 3 2 元 但 成本也同步上升 全国自来水企业全员劳动生产率高低相差数十倍 可见 通过 改革提高资金使用效率的潜力很大 3 乡镇各自为政 管理难度加大 实施区域供水和乡镇饮用自来水供水工程建设以来 无锡市自来水总公司总 计已投入1 4 5 亿元人民币进行供水设施建设 完成了供水总管铺设到镇和相应 的水厂 增压站建设 但建设投资主体单一 缺乏稳定 规范的建设资金来源渠 道 没有形成多元化的供水设施建设投融资机制 乡镇各自为政 只是把以前抽 取地下水 改成抽取供水主干管中的水 再进行加价销售给镇里的厂矿企业和居 民百姓 纯粹是用乡镇企业的一套追求利润最大化的办法来对待自来水总公司和 镇里 管理难度很大 2 东南大学硕士学位论文第一章绪论 本论文主要从我国苏南地区尤其是无锡市城镇区域供水一体化的原因 现 状 基本思路及具体措施等几个方面进行分析和论述的 论文主要内容包括 1 论文选题的背景 我国供水设施的供给矛盾 城市化加速 城镇区域供 水一体化带来的各种新问题 供水行业本身的种种弊端 这些问题促使了新的变 革 第l 章 2 现状分析 对我国尤其是无锡市城镇区域供水一体化建设与管理的现状 进行分析 包括供求关系等具体现状 总结了目前存在的问题及成因 第2 章 3 城镇区域供水一体化建设的基本思路 政府在区域供水一体化的进程中 应该起到先导的作用 利用积极的政策 法规引导供水设施建设 政企要分离 政府要转变工作职能和任务 加强法律法规建设及监督执法的力度 同时 由于 供水行业的特殊性质 政府要对市场进行必要的管制 第3 章 4 案例分析与模式选择 借鉴国内相关城市的做法 分析我国已实行区域 供水一体化建设的具体模式与案例 第4 章 5 得出结论 归纳出在相应运作模式过程中的具体注意事项 第5 章 论文研究的整体框架如下 东南大学硕士学位论文第一章绪论 1 3 研究概况与综述 近十年来 城镇供水的建设和管理有了较大进展 但体制一直没有理顺 市 场经济条件下全国各城市和乡镇供水企业的关系也是各不相同 基本上都是边改 革边尝试 成熟的规划和经验相对而言不多 1 3 1 研究概况 中国建设部部长汪光焘提出 2 0 0 4 年建设工作八项任务有一项为 加快包 4 东南大学硕 学位论文第一章绪论 括供水设施在内的市政公用事业市场化进程 推进基础设施建设 贯彻 中共中 央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 精神 鼓励社会资金 外资 及各种所有制企业参与城市供水 供气 供热 污水处理 垃圾处理 公共交通 等设施建设和运营 建设部政策研究中心的 中国供水设施投融资现状与改革方向 一文中指出 供水设施市场化改革目标包括三个方面 一是通过投融资体制改革 建立多元化 的产权结构 有效地增加城市建设的资金投入 二是打破垄断经营 引入市场竞 争机制 提高供水设施建设和运行的效率 三是按照市场经济规则 重新确立政 府对供水设施建设的职能和管理体制 由于目前我国正处于大规模的建设期 因 此从动态角度看 供水设施投融资渠道的多元化 城镇区域供水的一体化 是实 现市场化改革目标的重要前提条件 2 0 0 4 年9 月 河北省水协的年会在邯郸召开 全省2 0 余家水司领导和代表 出席了此次会议 河北城镇供水企业如何发展是大家热烈讨论的问题 大家一致 认为 今后供水的重点是小城镇供水企业发展 全省现有的建制镇和县级市中 大多数存在供水能力不足 而且设备简陋 技术管理力量不足 从而水质距国家 标准还有一定差距 建议政府有关部门应把小城镇工作作为投资重点 因为小城 镇发展了 就可直接带动农村 也可使大量农村劳动力被接纳在小城镇内 可减 轻大 中城市人口剧增的负担 小城镇要发展 供水必须先行 供水者应把今后 工作的主攻方面 放到县镇工作中去 目前有些市已根据当地具体情况 把几个 甚至于几十个镇 捆在一起进行供水规划建设 组织各地以股份制的形式 建设 一批跨地区的区域供水工程 同时建议各地政府采取扶持政策 鼓励各地有经济 实力的大中城市供水企业到城镇和中小城镇开发供水企业 各科研设计单位 也 可以做科研设计项目来入股开发 积极参加这一创举 这样可以改变资金不足 技术管理水平不高 经济物资力量欠缺等等困难 如果这一设想能够实现 就可 逐步促进小城镇供水企业的发展 江苏省按照科学推进城市化战略和区域共同发展战略的要求 在全国率先提 出了区域供水的思路 制定了 苏锡常地区区域供水规划 打破行政区划限制 统筹规划城乡区域供水设施 加快城乡联网供水工程的建设 积极探索市场经济 条件下的区域合作模式 实现区域设施共建共享 较好地解决了区域城乡供水的 问题 近些年来国内有代表性的最新研究动态是 在清华大学环境系和中国水网的 共同组织下 一个非政府的 自发的 平等的城市水业交流平台诞生 名曰 水 业高级战略沙龙 沙龙首次活动于2 0 0 3 年9 月2 日在清华大学举行 来自政府 界 企业界 学术界的代表就 水业市场化模式 这一主题开展了热烈的讨论和交 东南大学硕士学位论文第一章绪论 流 由清华大学水业政策研究组撰写清华水业蓝皮书 系列之一 城市水业的 认识误区与政府角色 它从中国水业市场化的背景出发 研究了六个水业市场 化的有关问题和建议 2 0 0 3 年1 1 月2 2 日举行的第二次 水业高级战略沙龙 主题是 水业企业改制和产权多元化 内容涉及诸多方面 鉴于蓝皮书的思考性 以 城市水业的产权问题和产业化 为题 针对有关产权改革历程 产权多元化 资产结构和产业结构四个方面 围绕产权改革进行了论述 作为清华水业蓝皮书 系列之 研究了六个问题 2 0 0 4 年3 月发表了清华水业蓝皮书系列之三 城市水业投融资机制与资本战略 重点分析了城市水业投融资机制与资本战 略 本课题的相关领域在国外有代表性的研究动态尚不多见 1 3 2 无锡市区域供水综述 本文拟以专题研究为主线 针对江苏省无锡市的具体情况 对其区域供水的 具体模式进行研究 虽然该市主要投资任务已经完成 但由于相关供水资源较为 分散 区域供水的管理体制尚未理顺 无锡水司的专业管理和服务还无法延伸到 乡镇的终端用户 目前 无锡供水管理体制主要存在收费管理 供水管理和供水 安全等方面的问题 在下一章节进行详述 下面简单分析一下无锡市区域供水一 体化的必要性和可行性 一 必要性分析 1 保护无锡市地下水资源的需要 改革开放以来 无锡市经济高速发展 用水量持续增加 造成地下水过度开 采 致使无锡市地下水资源量锐减 地下水资源面临枯竭的危险 同时 地下水 的过度开采造成无锡部分地区的地面下沉 给生态环境和地面设施带来严重破 坏 目前 无锡市域诸多乡镇已被省政府列为超采区 江苏省人大2 0 0 0 年8 月 2 6 日通过了 关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定 要求2 0 0 5 年1 2 月3 1 日前 苏锡常地区全面实现禁止开采地下水 因此 为保护无锡市地下水 资源 执行江苏省人大禁采要求 无锡市必须进行市域供水资源整合 2 规范无锡城乡供水服务管理的需要 目前 由于乡镇供水企业资源有限 无法为居民提供优质高效的服务 同时 乡镇供水企业管理水平参差不齐 没有相应的标准和制度约束 用户意见较大 造成了负面社会影响 因此 站在规范城乡供水服务管理的角度 加快市域供水 资源整合有利于城乡居民供水服务质量的整体提高 3 完善供水收费机制的需要 无锡市供水收费机制 按照省 市政府的要求 本应是相当规范和完善的 但乡镇供水企业以独立法人身份转供无锡水司自来水的模式 给无锡地区自来水 6 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 收费机制带来较大冲击 乡镇供水企业转供水并与无锡水司二次结算 造成无锡 水司实际到位水价极低 另外 乡镇供水企业长期以来拖欠污水处理费的行为 严重阻碍了污水处理设施的正常建设 现行收费机制给地方政府和无锡水司造成 了巨大经济损失 因此 从规范供水收费管理体制 完善供水收费机制方面 实 施市域供水资源整合工作 已经刻不容缓 4 加快城乡供水设施建设 提高居民生活质量的需要 随着无锡市城乡经济的发展和居民生活水平的提高 居民对供水质量的要求 在不断增加 而现有的供水设施 特别是乡镇供水设施已相当落后 乡镇供水管 网改造投入严重不足 内部管线老化 供水漏失率较高 另外 乡镇供水目前全 部是城市管网直伸 单管 供水 供水管网的安全性问题突出 需要投入巨额资 金 解决环网供水问题 以确保供水安全 因此 从加快城乡供水设施建设 提 高居民生活质量角度出发 无锡市必须尽快实施市域供水资源整合 5 创新融资模式 加大后续投入的需要 根据无锡市新三年城市建设目标和无锡市 十一五 给水规划 无锡水司未 来五年用于管网改造 长江弓 水工程的投资较大 除了老城区管网改造 城中村 供水管网改造及水表出户工程 道桥建设管网配套工程 农村供水管网改造工程 外 还要投资建设8 0 万吨 日的长江源水水厂和6 0 万吨 e t 的锡北净水厂 这些 投资仅仅靠政府的财政支持显然是不够的 必须通过市场化运作 采取多种融资 手段 包括存量资产置换 8 0 1 t o t 合资 合作等方式 才能完成上述投资任 务 从这个角度看 无锡市域供水资源的整合有利于市域供水项目的市场化运作 降低政府财政负担 二 可行性分析 1 市域供水资源整合的时机已经成熟 自2 0 0 0 年以来 无锡市委 市政府为发展城乡经济 合理配置资源 提高 城镇地区的供水质量 解决锡西地区地下水开采过量导致的地面沉降问题 在无 锡市域实施了区域供水工程 无锡水司按照市委 市政府的要求 相继完成了原 锡山市3 3 个乡镇的区域供水任务 投资建设了规模3 0 万吨 日的锡东水厂 设 计规模5 0 万吨 日的贡湖水厂 一期工程2 5 万吨 日已完成 和3 1 2 国道给水工 程 目前 自来水管网已覆盖到无锡市域所有乡镇 至2 0 0 4 年 总投资1 4 5 亿 元的无锡市区域供水工程全面告捷 这项工程的竣工 为无锡市市域供水资源整 合提供了坚实的硬件保障 2 市域供水资源整合得到相关各方的支持 无锡市委 市政府对无锡市域供水资源的整合给予了极大的关心 曾先后多 次组织专业人员对区域供水方案进行论证 要求相关部f l o 快区域供水资源整合 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 步伐 作为行业主管部门的无锡市市政公用局也多次亲临无锡水司 协调其与周 边区政府及乡镇供水企业的关系 无锡水司 周边区政府 乡镇供水企业都能够 站在有利于无锡市供水事业的发展 有利于无锡市居民用水质量提高的立场 对 此事给予了相应的配合和支持 方方面面的积极响应 为市域供水资源的整合起 到了积极的促进作用 东南大学硕士学位论文 第二章无锡市区域供水现状分析 第二章无锡市区域供水现状分析 2 1 无锡市供水现状 2 1 1 供水设施的特征 供水设施是城市经济和社会发展的载体 它直接关系到社会公共利益 关系 到人民群众生活质量 关系到城市经济和社会的可持续发展 供水行业在具备垄 断性产业的一般性质的同时还有其自身的特性 主要表现在以下几个方面 l 不可替代性 指供水所提供的服务或产品是社会广大消费者的生活必需 品 其它的产品很难替代它 2 消费上的兼容性 指某个用户对于某种产品或服务的消费通常不会妨碍 其它用户的消费 3 地域性 指供水所提供的产品或服务具有鲜明的地域性 只能在管网覆 盖的范围内进行 产品和服务并不在全国范围内自由流动 4 公益性 指供水行业所提供的产品或服务具有公益的特征 其产品和服 务是针对所有居民的 为整个社会或某一区域的所有成员使用 此外 我国供水 企业还需承担一定的社会公益义务 被赋予了公益特性 5 生产经营上的规模性 指这类企业的投资数额巨大 经营规模越大 平 均单位成本就越低 6 价格机制的不灵活性 水产品和服务具有长期性和普遍性 其价格的形 成和调整涉及到广大居民的切实利益 不能灵活地按市场供求规律定价 7 政府和社会的干预性 由于涉及到广大居民的利益以及消费群体的利益 诉求不同 政府和社会舆论常常会对供水企业进行行政上的干预 从而影响到企 业的自主经营权 改革开放以来 我国供水设施取得了很大的成就 弥补了建国以来很大一部 分空白 全国综合供水能力成倍增长 城市用水普及率显著提高 随着我国社会 主义市场经济的不断发展 许多供水企业进行了改革的尝试 在树立市场观念 服务观念和竞争意识方面取得了一定的进展 在转换经营机制和建立现代企业制 度等方面有了一定的进步 许多地方结合职能转变 积极推进改革 逐步从行政 管理向经济 法律 行政管理相结合的管理方式转变 同时 政府在改善企业外 部经营环境 维护市场公平竞争等方面进行了大量有益的探索 有力促进了供水 企业的发展 但是 我国供水设施发展过程中还存在许多深层次的矛盾和急需解决的问 题 主要表现在 9 东南大学硕士学位论文 第二章无锡市区域供水现状分析 l 供水设施的建设 运营还没有完全摆脱旧体制的影响 政府的管理体制 企业的经营机制还不能适应社会主义市场经济快速发展的要求 政企不分的现象 依然存在 城市供水设施的所有制实现形式单一 企业经营机制不够灵活 外部 缺乏竞争压力 内部缺乏激励和约束机制 2 供水设施提供的产品或服务还没有充分体现其商品的特性 企业缺乏科 学合理的价格机制 调整机制及财政补贴机制 政府的财政负担重 3 缺乏改革的观念 对改革的重要性认识不清 缺乏主动性 2 1 2 我国供水设施的现状 近年来 我国供水设施已经有了长足的发展 但是其总量还不够 还不能满 足经济发展和人民生活的需要 具体数据参见表3 1 表2 1 近年来中国供水设施的发展状况 项目 1 9 9 01 9 9 71 9 9 82 0 0 02 0 0 1 年供水量 亿吨 3 8 2 3 4 7 6 8 4 7 0 54 6 9 0 4 6 6 1 生活用水量 亿吨 1 0 0 11 7 5 71 8 12 0 0 01 4 4 8 人均生活用水 6 7 99 0 29 1 19 5 55 6 o 城市自来水普及率 7 2 38 9 29 5 29 6 09 6 7 年末供水管道长度 5 7 7 8 71 4 1 7 5 81 5 8 1 2 82 1 5 5 8 72 2 5 3 6 1 注 人均指标系按城市中非农人口计算 资料来源 国家统计局 中国统计年鉴 1 9 9 0 1 9 9 6 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 和国家统计局城市社会经济调查总队 中国物价及城镇居民家庭收 支调查统计年鉴 1 9 9 8 2 1 3 无锡城市区域供水情况 无锡市座落在太湖之滨 总面积为4 6 5 0 平方公里 总人口4 3 2 万 包括崇 安区 北塘区 南长区 锡山区 惠山区 滨湖区 新区七个市辖区和江阴市 宜兴市两个县级市 其中 无锡市区总面积1 6 5 8 平方公里 常住人口2 1 3 万 无锡水司创立于1 9 5 4 年 1 9 8 0 年6 月5 日 经无锡市工商行政管理局注册成 立无锡市自来水总公司 企业基本情况如下 注册资本 1 6 6 0 9 5 万元人民币 注册地址 无锡市人民西路1 2 8 号 企业性质 国有企业 法定代表人 胡建晨 经营范围 自来水生产 水表 管道安装 水质监测 国有产权代表 市政产业集团 1 0 东南大学硕士学位论文第二章无锡市区域供水现状分析 行政主管部门 无锡市市政公用局 无锡市的源水除太湖外 水体均低于 类标准 为水质型缺水城市 无锡市 区有完善的供水设施 并向四周原无锡县所属的六个乡镇供水 东亭 东北塘 东洚 钱桥 西漳 藕塘 西南靠近太湖的三个镇自建有以太湖为原水的地面 水厂 其余2 6 个镇均以地下水为水源 过量的开采地下水使得地面沉降 引起 了不同程度的地质灾害 1 9 9 3 年 为解决地面沉降 提高农村人口的饮用水质 经国家计委立项 原 无锡县的锡东地面水厂工程开始启动 该工程设计最终规模8 0 万m 3 d 9 4 年通 过一期工程初步设计 包括净水厂和取水泵站各一套 各类管道总长9 4 5 k m 增压站一座 承担向锡东1 6 个乡镇的供水任务 总投资6 2 5 亿元 1 9 9 5 年 因锡西供水紧张 地面沉降加剧 原锡山市城乡建设局提出了锡东 水厂向锡西9 镇延伸供水的方案 亦即此时锡东水厂供水范围为2 5 个乡镇 此 方案是考虑锡东1 6 镇用水不能一步达到3 0 万m 3 d 的基础上 向锡西9 镇转输 供水1 5 万m 3 d 需建设各类管道6 7 k m 增压站两座 总投资2 1 亿元 因资金问题 锡东水厂工程停建 2 0 0 0 年 无锡市开始由政府牵头 根据就 近合理的原则 实行区域联网供水 根据方案 无锡市向原锡山市规划供水量为 6 5 万m 3 d 其中2 5 镇为4 0 万m 3 d 锡西9 镇为1 7 2 万i f d 需敷设各类管 道1 8 0 k m 建设增压站2 座 总计投资8 2 4 亿元 含贡湖未完工程1 8 亿元 同时 原锡山市分为锡山区和惠山区 并入无锡市 2 0 0 1 年贡湖水厂2 5 万m v d 建成通水 2 0 0 3 年锡东水厂1 5 万m v d 建成通水 同时区域供水也于2 0 0 3 年1 0 月份全部建成通水 目前无锡市自来水总公司的供水布局和方向见下表 表2 2 无锡水司的供水布局 水厂名称供水主要范围 贡湖水厂新区 市区 坊前 东亭 东北塘 长安 中桥水厂西漳 前洲 玉祁等1 3 个镇 梅园水厂胡埭 陆区等7 个镇及部分市区 锡东水厂锡东 锡北等1 5 个镇及部分市区 其中锡东水厂的供水格局同9 4 年原初步设计是基本相同 2 1 4 无锡市所辖乡镇供水企业基本情况 无锡市辖区所辖乡镇供水企业共有3 4 个 分属惠山区 锡山区 滨湖区 新区等四个行政片区 个别乡镇供水企业进行了民营化改制 截至目前 乡镇供 水企业共有职工6 2 4 入 其中 由镇政府安排的人员有8 4 入 其余5 4 0 人为合 同工和劳务工 乡镇供水企业资产总额5 2 9 4 1 7 1 万元 自报 负债总额8 5 8 9 1 0 东南大学硕士学位论文第二章无锡市区域供水现状分析 万元 自报 净资产4 4 3 5 2 6 1 万元 2 0 0 4 年全年实现售水5 5 0 0 万吨 表2 3 乡镇供水企业基本情况分区汇总表 市属行政区惠山区锡山区滨湖区 新区 合计 乡镇数量 个 78432 2 所涉经营单位数量 个 1 2 1 45 3 3 4 职工人数 人 2 8 l2 2 l8 43 86 2 4 2 0 0 4 年供水总量 万吨 5 5 0 0 预计资产总额 万元 4 0 1 6 67 9 4 5 7 14 8 3 0 5 2 9 4 1 7 1 预计负债总额 万元 8 5 0 5 4 o o 8 0 1 08 5 8 9 1 0 2 2 存在问题 2 2 1 我国普遍存在的问题 1 城市供水紧张 城市缺水问题十分突出 全国6 6 6 个城市中 有3 0 0 多 个城市缺水 日缺供水能力1 6 0 0 万立方米 因缺水和供水不足 每年造成约2 3 0 0 亿元工业产值的损失 2 工业和生活用水地下水过量开采严重 造成了区域范围内的地面沉降 如京津塘地区 长江三角洲 水危机严重困扰着城市经济的发展和人民生活水平 的提高 3 我国城市居民享有安全饮用水的比例 远低于发达国家水平 我国城市 家庭人均生活用水量仅为1 0 0 升 低于其它国家 日本1 9 9 6 年城市家庭人均日 生活用水量为3 9 3 升 而且发达国家自来水水质好 可直接饮用 我国的自来水 水质还不够高 不能直接饮用 2 2 2 无锡市城镇区域供水存在的问题 以上分析可以看出 我国城市供水设施虽然取得很大的发展 但在技术 管 理上同国外发达国家仍有很大的差距 供水设施的开发与管理不能适应城市发展 的需求 也不能适应城市居民生活水平日益提高的要求 供水设施的开发与管理 必须进行必要的改革 加大发展力度 来满足城市的可持续发展 无锡市区域供 水情况除了上述存在的普遍问题外 还有 1 乡镇供水各自为政 不能适应城市化和经济化社会发展的要求 长期以 来 由于受计划经济体制的影响 各地水厂建设缺乏统筹规划 造成了重复建设 和重复投资 一些供水管网能够到达的地方 也相继建立了自来水厂 形成了一 镇一厂 甚至一村一厂 这些水厂规模小 管理水平落后 技术力量薄弱 工艺 设施陈旧 成本高 水质差 水压不足 管网漏失率偏高 供水价格不统一 企 东南大学硕士学位论文 第二章无锡市区域供水现状分析 业经济效益差 人民群众和政府都不满意 不能适应城市化进程和经济社会发展 的需要 2 小城镇供水水质得不到保障 直接影响人们饮水健康 大多数小城镇水 厂由于受资金和技术水平的限制 在水质管理上几乎一片空白 没有建立水质化 验室 没有水质监测制度 制水工艺流程十分简单 出厂水质得不到保障 无法 满足 生活饮用水卫生规范 的水质要求 3 乡镇供水供需矛盾日益严重 长期以来 各地水厂建设由于缺乏统筹规 划 小城镇基本建起了水厂 形成城镇包围城市的格局 小城镇水厂规模小 无 法满足城市化进程的需求 而城市供水建设具有超前性 普遍能满足到今后5 一1 0 年城市发展的需要 由于水厂建设的盲目发展 一方面小城镇水厂无法满足日益 增长城镇居民的用水需求 另一方面城市供水无法向乡镇沿伸 造成设备闲置 国有资产白白浪费的局面 4 水资源短缺矛盾愈来愈严重 由于缺少规范化的管理制度和有效的保护 措施 大多数小城镇水厂供水水源水质保护难度大 地表水水源受污染 水质均 已超出地表水i v 类水质标准 不宜用做生活饮用水水源 而以地下水为水源的水 厂 由于过量开采地下水 已产生严重的地质环境灾害 地面沉降带来各项危害 构筑物遭受破坏 对城市基础设施和人民群众生命财产安全构成潜在危险 5 实施区域供水和乡镇饮用自来水供水工程建设以来 无锡市自来水总公 司总计已投入1 4 5 亿元人民币进行供水设施建设 完成了供水总管铺设到镇和 相应的水厂 增压站建设 由于投资主体单一 缺乏稳定 规范的建设资金来源 渠道 没有形成多元化的供水设施建设投融资机制 自来水总公司为此背上了沉 重的负担 同时各个乡镇各自为政 用乡镇企业的一套追求利润最大化的办法来 对待自来水总公司和镇里 有几个镇搞得人民怨声载道 老百姓投诉的主体总是 自来水公司 在2 0 0 4 年全市十八个相关行业的排名中 无锡市自来水总公司倒 数第一 但后来统计显示 投诉的8 0 以上是乡镇饮用水 要解决这个问题 如 果按照以往的管理模式和方法 难度很大 6 太湖水污染日趋严重 2 0 0 5 年盛夏太湖水又一次大规模爆发藻类污染 无锡市充山水厂被迫停产6 次 直接和间接损失巨大 市政府明确要求开辟第二 水源 长江 但长江远在江阴 距离无锡市最近也有数十公里 沿线供水管道如 何规划 供水区域如何划分 是摆在眼前的一道难题 7 收费管理方面的问题 根据锡价工 2 0 0 4 1 0 8 号 无锡市区实行区域供水同城同价 市区各乡镇用 户到户水价执行无锡市统一标准 同时规定 各乡镇供水企业作为转供单位 其 运行费用由无锡水司给予补贴 增压转供单位补贴0 6 1 元 吨 非增压转供单位 东南大学硕士学位论文 第二章无锡市区域供水现状分析 补贴0 4 6 元 吨 然而在实际操作过程中 上述规定未得到有效执行 数十家乡 镇供水企业 通过互相联合的方式 以其单方面确定的 低于制水成本的结算价 格与无锡水司进行结算 并长期拖欠其代收的污水处理费等代收费用 累计金额 已经高达数千万元 该问题不但给无锡水司带来了长期的亏损 还阻碍了城市污 水处理设施的建设 更是对国家行政收费政策的严重违反 属于十分恶劣的经济 违法违规行为 现行收费管理存在的问题 若不能在短时间内加以彻底纠正 势 必给国家和地方财政造成更大的经济损失 同时也会给地方政府带来一定的社会 负面影响 8 供水安全方面的问题 无锡市域乡镇所供自来水 全部是中心城区管网直伸 单管 供水 无法形 成环网 供水管网的安全性问题突出 急需投入巨额资金 解决环网供水问题 以确保供水安全 2 3 形成原因 就无锡市而言 这方面存在问题的主要原因有 i 亏损经营 财政补贴沉重 由于受城市供水指令性价格形成机制以及宏观经济调控和城市居民较低收 入水平的约束 加上原料 电费 劳务成本上升过快 前几年投入巨资进行了大 规模的管道和水厂建设 无锡水司存在亏损运行的现象 因为供水产品或服务具 有一定福利性或公益性 为了保证社会稳定 财政被迫背负起补贴亏损的财政包 袱 2 企业缺乏自主权和积极性 供水企业的生产经营活动尤其是规模的投资活动一般均由政府安排 而企业 则没有实际上的经营权 结果导致的是地方政府尽量控制企业的生产能力 只要 求满足基本供求矛盾 不鼓励技术创新 宁可让多余的供水能力闲置 3 生产效率不高 由于供水企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权 不存在多家企 业的平均成本决定的社会成本 这样 企业的实际成本就成为了 社会成本 同时垄断经营使得供水企业服务意识缺乏 种种原有的弊端与现实的困难使阻碍 了无锡供水的迸一步发展 4 乡镇各自为政 由于缺乏统一的管理体制和管理网络 乡镇供水存在 诸侯割据 现象 各 个乡镇各自为政 有的漫天要价 一出问题 往总公司一推了之 群众不明情况 到处投诉 给总公司带来负面社会影响 国家宏观调控薄弱 对乡镇水厂的可行 性研究 经营管理工作 水环境改善 基建施工等很多方面缺乏有效的法律 法 1 4 东南大学硕士学位论文 第二章无锡市区域供水现状分析 规和制度 卫生防疫部门对乡镇水厂水质 马后炮 式的检测结果 处理意见 对乡镇水厂的短期行为 并没有什么约束力 中国加快城市化的步伐对资金的需求提出了很大的要求 即使按照供水设施 占g d p 3 来估计 假定我们今年的g d p 是1 0 万亿 因此每年需要投入3 0 0 0 亿进 行供水设施建设 当然 随着经济的发展和城市化水平的提高 这一数字还要逐 年增大 而目前我国供水设施的投资主体单一 运营资金严重不足 建设投资主 体单一 多元化的供水设施建设投融资新机制尚未形成 供水设施建设滞后于城 市发展 进而影响了当地经济与社会的发展 资金的供给不足 直接造成了我国 供水设施开发与管理的低下 加快供水设施建设水平是城市化的必然条件 但是我国的一个现状就是投入 严重不足 据统计 七五期间 供水设施投资占 p 的1 以下 八五期间 占 1 3 九五期间占1 8 十五的第一年占2 多一点 根据联合国对发展中国家 供水设施建设投入的推荐值是 p 的3 5 或者是固定资产投资的l o 一1 5 来看 加快供水设施投资将是各级地方政府面临的首要问题 2 4 相关理论 2 4 1 项目区分理论 项目区分理论最早是由上海城市信息研究中心提出的 具体是根据项目的投 资主体 运作模式及权益归属将供水设施项目分为纯经营性项目 非经营项目和 准经营项目 纯经营性项目 经营性项目 属于全社会投资范畴 其前提是项目必须符合 城市发展规划和产业政策的导向 投资主体可以是国有企业 也可以是民营企业 外资企业等 其融资 建设 管理及运营均由投资方自行决策 应有的权益也归 投资方所有 政府在搞好规划 加强监督的同时 主要为全社会的投资活动创造 一个良好的投资环境 一是建立和健全全社会投资法规体系 使投资方行为规范 化 二是理顺价格体系 价格的制定要反映成本并有一定的利润 政策应加强审 核 兼顾投资方利益和公众的可承受能力 采取 企业报价 公众议价 政府核 价 的定价方法 尽可能做到公民 投资方 政府三方都满意 非经营性项目投资主体由政府承担 按政府投资运作模式进行 资金来源应 以政府财政投放为主 并配以固定的税种或费种保障 当然其权益也归政府所有 但在投资的运作过程中 也要引入竞争机制 按招标制度进行操作 并需提高投 资决策的科学性 规范性 促进投资效益的进一步提高 供水设施的非经营性项 目 主要指无收费机制 无资金流入的项目 是市场失效而政府有效的部分 其 目的是为了获取社会效益和环境效益 市场调节难以对此起作用 这类投资只能 由代表公共利益的政府财政来承担 政府在财力不足的情况下 也可以通过市场 东南大学硕士学位论文第二章无锡市区域供水现状分析 收费收入 资产变现等渠道筹措资金 准经营性项目即为有收费机制和资金流入 具有潜在的利润 但因其政策及 收费价格没有到位等因素 无法收回成本的项目 附带部分公益性 是市场失效 或低效的部分 因其具有不太明显的经济效益 市场运行的效果将不可避免地形 成资金供给的诸多缺口 要通过政府适当补贴或政策优惠维持营运 待其价格逐 步到位及条件成熟时 可转变成纯经营性项目 供水设施项目的经营性 准经营性和非经营性的区分并不是绝对的 一成不 变的 而是可以随着具体的环境条件变化而变化的 政府根据需要 通过制度特