（宪法学与行政法学专业论文）行政复议受案范围研究.pdf

论文摘要 行政复议是指行政机关通过法定程序解决行政争议的法律制度，是现代国家 普遍建立的一种重要的行政法律制度。从本质上说，行政复议制度是行政机关内 部自我纠正的一种监督机制。我国的行政复议法自1 9 9 9 年制定以来，就一 直饱受争议。其中关于行政复议的受案范围是学者们关注的焦点。如何重塑行政 复议的受案范围，使其符合现代行政法治的要求是本文所要着重讨论的问题。 论文分为四个部分： 论文的引言部分首先通过我国目前行政复议受案范围制度的缺陷入手，指出 现行的行政复议法所规定的复议范围义已经严重的滞后于法律和社会的发展， 为本文的立论做了铺垫。紧接着，论文分析了目前学界关于这一问题的研究现状， 在此基础上提炼出本论文研究的学术意义。 论文的第一个部分着重在于对行政复议受案范围的进行理论上的分析。通过 对行政复议受案范围的界定，提出了在确定行政复议受案范围时所应遵循的四个 基本原则：充分保护行政相对人合法权益；参照行政诉讼受案范围；循序渐进、 逐步扩大和稳定性与灵活性相结合的原则。紧接着，论文从立法体制的角度，通 过对各国立法模式的比较，归纳出我国立法中对行政复议受案范围的规定应采取 混合式的规定方式。随后，论文对行政复议受案范围与相关概念的关系进行了辨 析，并且对行政复议受案范围的法理依据行了探讨，如行政法治理论、正义与行 政正义理论、人权理论。 论文的第二个部分从理论与现实的双重角度对完善我国行政复议受案范围 的必要性进行了论证。论文从行政复议的参与双方主体出发，就行政主体的角度 而言，行政复议制度之完善是进行行政控权之必需；就行政相对方而言，行政复 议受案范围之完善是保障行政相对方权益之必要。然后从“依法治国，建设社会 主义法治国家 、加入w t o 对我国行政复议受案范围的挑战、行政诉讼受案范 围对行政复议受案范围提出的要求三个现实角度对完善我国行政复议受案范围 的必要性进行了阐述。 论文的第三个部分属于实证分析，重点在于通过我国现行行政复议受案范围 的发展历程分析其存在的不足。在厘清了行政复议受案范围的发展历程之后，总 结出我国现行行政复议受案范围存在的不足：其一是行政复议受案范围过于狭 窄，一方面，应列入行政复议受案范围的行政行为例如行政事实行为、内部行政 行为没有列入行政复议受案范围，另一方面，已经列入行政复议受案范围的行政 行为例如抽象行政行为在复议审查时不具独立性。其二是行政复议受案范围与行 政诉讼受案范围脱节，并对脱节的原因和脱节的表现形式做了具体分析。 论文的第四个部分是结论。在前三个部分的基础上对我国行政复议受案范围 提出了完善的对策。作者从行政行为的理论创新、构架抽象行政行为行政复议的 新模式、完善行政复议受案范围与行政诉讼受案范围的衔接关系、建立完善的行 政复议机构体系和及时修订行政复议法的相关规定方面提出了自己浅薄的建议。 关键词：行政复议受案范围完善必要性完善对策 a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni sl e g a ls y s t e mt h a ta na d m i n i s t r a t i v eo r g a n r e s o l v e sa d m i n i s t r a t i v ed i s p u t eb yl e g a lp r o c e d u r e s ，a n di so n ek i n do fi m p o r t a n t a d m i n i s t r a t i o nl e g a ls y s t e mt h a ti sb u i l d e db yt h em o d e r nc o u n t r yc o m m o n l y s p e a ke s s e n t i a l l y ，a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m i so n ek i n do f s u p e r v i s o r ym e c h a n i s mt h a tc o r r e c t si t s e l fi nt h ei n t e r i o ro fa d m i n i s t r a t i v e o r g a n 。s i n c e1 9 9 9 ，o u rc o u n t r y ( a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nl a w i s d r a f t e d ，i ta l w a y sh a sh a dl o to fd i s p u t e t h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ni st h ef o u st h a ti sc o n c e r n e db ys c h o l a r s 。h o wt or e c o n s t r u c t u r e t h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ，m a k ei ta c c o r dw i t hm o d e r n l e g a l i s t i ca d m i n i s t r a t i o nr e q u e s t ，i ti st h ei m p o r t a n tp r o b l e mt h a ti sd i s c u s s e di n t h et h e s i s 。 t h et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： f i r s t ，t h ef o r e w o r ds t a r tw i t ho u rc o u n t r ys c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e md e f e c ta tp r e s e n t ，p o i n to u tt h a tr e g u l a t i o no ft h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni sb a c k w a r dt ot h ed e v e l o p m e n to fl a wa n d s o c i e t y ，t h e s eh a sm a d et h eb e d d i n g f o rt h ea r g u m e n to ft h e s i s 。i m m e d i a t e l y ，t h e c u r r e n tr e s e a r c hs i t u a t i o no ft h ep r o b l e mi ne d u c a t i o n a lc i r c l e s h a sb e e na n a l y s e d b yt h et h e s i s ，i tr e f i n eo u tt h es c i e n c es i g n i f i c a n c eo nt h eb a s i s 。 t h ef i r s tp a r to ft h e s i se m p h a s i z e st h et h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n i n 。b yd e f i n i t i o no ft h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n i n ，w h e ni tw a sa s c e r t a i n e d ，i tp u tf o r w a r df o u rb a s i cp r i n c i p l e s ： p r o t e c ti a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r ts u f f i c i e n t l y ： c o n s u l tt h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i ts c o p e ；s t e pb ys t e p 、s t e p - b y - s t e pe x p a n s i o n a n du n i f ys t a b i l i t ya n df l e x i b i l i t ye a c ho t h e r 。s o o n ，f r o mt h ea n g l eo fl e g i s l a t i o n s y s t e m ，b yt h ec o m p a r i s o n t oe v e r yc o u n t r yl e g i s l a t i o np a t t e r n ，t h e s i ss u m su p t h a to u rc o u n t r yc a r r i e so u tc o m m i x t u r er e g u l a t i o nf o r t h es c o p eo f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni n l e g i s l a t i o n 。a f t e r w a r d s ，t h e t h e s i sh a s d i s c r i m i n a t e dt h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n dt h er e l e v a n t c o n c e p t i o n ，a n de x p l o r e dt h e l e g a lp r i n c i p l eb a s i s ，f o re x a m p l e ：l e g a l i s t i c a d m i n i s t r a t i o nt h e o r y 、j u s t i c ea n da d m i n i s t r a t i v ej u s t i c et h e o r y 、h u m a nr i g h t s t h e o r y 。 t h es e c o n dp a r to ft h e s i sh a st a l k e do v e rt h ep e r f e c tn e c e s s i t yo fo u rc o u n t r y s c o p eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nf r o mf r o mt h ed o u b l ea n g l e so fr e a s o n a n dr e a l f r o mt w os u b j e c t so fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ，f o rt h e a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ，t h e p e r f e c tn e c e s s i t yo fo u rc o u n t r ys c o p eo f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni st h er e q u i r et oc o n t r o la d m i n i s t r a t i v ep o w e r ，f o r t h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t ，i ti st h er e q u i r et op r o t e c tl a w f u lr i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t e x p o u n dt h ep e r f e c tn e c e s s i t yo fo u r c o u n t r ys c o p eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nf r o mf r o mt h et h r e ea n g l e s ： “m a n a g es t a t ea f f a i r sa c c o r d i n gt ol a w ，b u i l da s o c i a l i s tc o u n t r yr u l e db yl a w 一、 j o i nw o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o ni sac h a l l e n g et ot h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n 、t h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i ts c o p ep u tf o r w a r dt h er e q u i r et ot h e s c o p eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 。 t h et h i r dp a r to ft h e s i si sad e m o n s t r a t i o na n a l y s i s ，i ta n a l y s e si n s u f f i c i e n c y o ft h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nf r o mi t sd e v e l o p m e n tc o u r s e 。a f t e r p r o m u l g a t i n gd e v e l o p m e n t c o u r s eo ft h e s c o p e o fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n ，s u mu pi t si n s u f f i c i e n c y ：f i r s t ，t h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ni se x c e s s i v e l yn a r r o w , o nt h eo n eh a n d ，al o to fa d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r ，w h i c ho u g h tt ob el i s t e di na d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nr a n g e ，f o r e x a m p l ea d m i n i s t r a t i v ef a c tb e h a v i o r 、i n t e r n a la d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r ， i sn o t l i s t e di na d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns c o p e 。o nt h eo t h e rh a n d ，a d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r ，w h i c hh a sb e e nl i s t e di na d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns c o p e ，f o r i n s t a n c e ，a b s t r a c ta d m ，i n i s t r a t i v eb e h a v i o r ，i ss h o r to fi n d e p e n d e n tc h a r a c t e ri n r e c o n s i d e r a t i o ni n v e s t i g a t i o n 。s e c o n d ，a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns c o p ea n d t h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i ts c o p ea r eo u to ft o u c h ，a n da n a l y s e si t sc a u s ea n d m a n i f e s t a t i o nc o n c r e t e l y 。 t h ef o u r t hp a r to ft h e s i si st h ec o n c l u s i o n 。i tp u tf o r w a r dt h ep e r f e c t c o u n t m e a s u r e sf r o mt h ef i r s tt h r e ep a r t s t h ea u t h o rp u tf o r w a r dh i m s e l f s h a l l o wp r o p o s i t i o n ，f o ri n s t a n c e ，c a r r yo nt h ei n n o v a t i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i v e a c t i o nt h e o r y 、f r a m en e wp a t t e r na b o u ta d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o no f a b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t i o n 、p e r f e c tt h er e l a t i o nb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns c o p ea n dt h ea d m i n s t r a t i v el a w s u i ts c o p e 、e s t a b l i s ht h ep e r f e c t a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n a r g a n i z a t i o ns y s t e m 、r e v i s et h er e l a t e d s t i p u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nl a wi nt i m e 。 k e yw o i m s ：t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 、t h ec a s es c o p e 、t h e p e r f e c tn e c e s s i t y 、t h ep e r f e c tc o u n t m e a s u r e s 、 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名： 日期：呈：l 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 糊姗：刃日期：趁! ! ：鱼： - 导黼：幽罚 日期：少p 、0 ， 引言 我国行政复议法自1 9 9 9 年制定以来通过9 年的实践已经步入了一个矛盾 凸现期，随着经济社会的不断发展，各种弊端也进一步体现出来。其中关于行政 复议受案范围的规定自行政复议法制定以来就一直争议不断。对于行政复议 受案范围的批评主要来自于现行行政复议法对于行政复议受案范围的规定过 于狭窄，一方面，许多应该列入行政复议受案范围的行政行为例如行政事实行为、 内部行政行为没有列入行政复议受案范围；另一方面，已经列入行政复议受案范 围的行政行为如抽象行政行为在复议审查时不具独立性。另外，行政复议受案范 围与行政诉讼受案范围脱节也使得行政复议制度在发挥其作用时具有较大的局限 性。随着经济的发展、社会的进步以及依法行政进程的推进，我国现行行政复议 法受案范围的上述缺陷已经对有效发挥行政复议功能、维护行政相对人的合法权 益起着严重的阻碍作用，产生了诸多的负面效应。1 9 9 9 年，宪法修正案正式提出 了“依法治国，建设社会主义法治国家 的治国方略，2 0 0 1 年，我国又成功加入 了世界贸易组织，这都对我国的行政法治提出了新的更高层次的要求。在这种背 景下，对现行行政复议范围的进一步完善是行政法治发展的必然趋势，是维护行 政相对人合法权益的必然要求，是对行政行为救济和监督的客观需要，是完善我 国行政救济立法的根本要求。但以往关于行政复议受案范围的研究大多从单一的 角度出发，并没有对行政复议受案范围从制度的高度进行考量，具有不可避免的 片面性和局限性。从目前法治实践的现状来看，这种单一角度的研究行政复议范 围的扩充问题已经不足以满足现实的要求。所以笔者试图从对行政行为理论进行 创新、完善对抽象行政行为审查的规定、完善行政复议范围与行政诉讼受案范围 的衔接关系、建立相对独立的行政复议机构体系、及时修订行政复议法的相关规 定五个方面对完善我国行政复议受案范围提供科学的建议。 一、行政复议受案范围的基本理论 ( 一) 行政复议受案范围的概述 l 、行政复议受案范围的概念 行政复议的受案范围，是指行政复议机关依照行政复议法律规范的规定可以 受理的行政争议案件的范围。1 从行政管理相对人的角度来看，行政复议受案范围 是公民、法人或者其他组织不服行政机关的行政决定时，对哪些行为可以申请行 政复议机关进行审查和救济的界限；从行政复议机关的角度来看，行政复议受案 范围是它对公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请进行形式审查的标准， 凡是属于行政复议受案范围的申请，行政复议机关必须依法受理。由此可见，它 决定哪些行政行为可以成为行政复议的对象，反映着我国行政监督和行政救济的 广度和深度。确立行政复议受案范围，是有效地开展行政复议活动的前提，是申 请人提请复议、复议机关受理复议申请的基本依据。行政管理相对人受到行政机 关的侵害，可以要求行政机关进行救济，这是行政管理法制化的其本特点，也是 世界上许多国家所普遍实行的做法。应当说，行政机关的行政活动出现错误，由 行政机关行政复议进行监督处理，不但可以迅速、有效地化解行政争议，而且对 行政管理相对人也很便利。但是，由于行政复议制度本身的特性，有些行政行为 中的问题不适于通过这种制度解决。因此，法律必须对行政复议范围加以明确， 使行政机关和行政管理相对人都知道哪些事项可以申请行政复议，哪些事项则不 可以申请行政复议。行政复议范围的大小，直接关系到对行政机关进行监督以及 对行政管理相对人进行救济的深度和广度，它是行政复议制度的核心问题之一。 只有列入行政复议范围的事项，公民法人或者其他组织才能要求复议，行政复议 机关也才能进行行政复议。相反，没有列入行政复议范围的事项，就不能求助于 行政复议渠道。如果能够恰当的确定行政复议的受案范围，不仅有利于最大限度 地保护公民、法人或者其他组织的合法权益，而且也有利于保障和监督行政主体 依法行使行政职权。因此，行政复议受案范围是行政复议制度的一个重要核心问 题，是我们学习和研究行政复议的基本前提问题。 2 、行政复议受案范围的确定原则 由于对我国现状的认识程度不同，学界在讨论应如何确定我国现行的行政复 议受案范围时存在几种不同的观点2 ：第一种意见主张对行政主体的一切行政行为 不服，都可以申请行政复议。第二种意见主张对行政主体的具体行政行为不服， 毕可志著：论行政救济，北京：北京大学出版社2 0 0 5 年版，第2 0 5 页。 2 刘恒著：行政救济制度研究，北京：法律出版社1 9 9 8 年版，第1 1 8 一1 1 9 页 2 都可以申请行政复议。第三种意见主张对行政主体的外部具体行政行为不服，可 以申请行政复议。针对上述不同意见，笔者认为，在确定行政复议范围时，应以 切实保障相对人合法权益、监督行政主体依法行使行政职权为出发点，将以下几 项原则作为确定行政复议受案范围应遵循的原则： ( 1 ) 充分保护行政相对人合法权益的原则。行政复议作为一种行政监督和行政 救济的重要形式，其重要目的就是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，解 决发生于行政主体与行政相对人之间的行政争议。因此，确定行政复议受案范围 时，必须尽可能地扩展复议受案范围。只要公民、法人或其他组织认为行政主体 的行政行为侵犯了自己的合法权益，又不属于法律规定明确排除的事项，均应纳 入行政复议的范围，予以行政救济。并且，从依法行政的基本原则出发，行政机 关的一切行政行为都应当受到有效的控制与监督，以保证国家行政权力在法制的 轨道上运行，防止或减少行政主体滥用权力，侵犯行政相对人的合法权益的事件 发生。 ( 2 ) 参照行政诉讼受案范围的原则。行政复议制度本身就是为配套行政诉讼制 度而建立的，所以两者之间具有亲密的承接关系，行政诉讼法第3 7 条采取了 当事人自行选择原则，以行政复议前置为例外的立法态度，因此，我们在确定行 政复议受案范围时，应当以行政诉讼的范围作为参照，即行政复议受案范围应当 完全覆盖行政诉讼的范围。并且就解决行政争议而言，它比行政诉讼更经济、更 具有效率。因此，行政复议法所规定的申请复议范围，既包括可以提起行政诉 讼的具体行为，也包括法律、行政法规、地方性行政法规规定的可以申请复议的 其他具体行政行为。 ( 3 ) 循序渐进、逐步扩大的原则。行政复议与行政诉讼都是随着近代资产阶级 民主政治的产生而出现的，其发展经历了一个漫长曲折的过程。行政救济制度的 发展经历了由窄到宽，由少到多，逐步扩大其范围的历程。目前在确定我国行政 复议受案范围时，必须从我国实际出发，将那些直接影响公民、法人或其他组织 合法权益、问题比较突出的行政行为纳入行政复议范围是必要的，但对于已有一 定解决途径，或者复议机关难以解决的问题则必须循序渐进，适当分流。否则，“复 议机关难以承受，公民、法人或其他组织也会将所有争议提交到复议机关，把复 议变成信访。”3 ( 4 ) 稳定性与灵活性相结合的原则。行政复议受案范围的确定应该是相对稳定 的，即尽量对哪些行政争议能行政复议，哪些行政争议不能行政复议作出具体、 明确和固定的规定。只有这样才能纠正违法和不当的具体行政行为，监督行政机 3 应松年、刘莘主编：中华人民共和国行政复议法讲话，北京：中国方正出版社1 9 9 9 年版，第5 7 页。 3 关依法行使职权，保护公民、法人或其他组织的合法权益。但法律必须具有一定 的预见性，以应对一些可能出现的特殊情况和将来会发生的新现象，所以，在确 定行政复议受案范围时，又必须具有一定的灵活性，不能规定得太死，以留有余 地。为此，确定行政复议受案范围时，对那些可以明确受案的行政争议案件要作 出稳定不变的规定，对那些尚不宜确定的行政争议，则需要采取灵活的方式，为 今后待条件成熟时，划分行政复议受案范围留下余地。 3 、行政复议受案范围的规定方式 目前，世界各国的立法体制在确定行政复议受案范围时，一般有三种法律确 定方式，即概括式、列举式和混合式。 概括式，是指由法律规定一定的原则和标准，凡符合此原则标准的行政行为， 不论法律是否明确列举其应属于行政复议受案范围，申请人均可以对其提出复议 申请。这种确定方式比较适合行政救济制度比较发达的国家。因为其简单，并且 能够全面的囊括行政争议。但是对于行政复议制度起步较晚的国家来说，使用起 来就会有一定的局限性。首先，它没有明确具体的复议事项，对行政相对人申请 复议造成不便。其次，容易使复议事项引发“滥诉 现象，使行政复议机关难以 掌握受案的尺度。如我国行政复议法第2 条规定：“公民、法人或其他组织认 为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关 受理行政复议申请，作出行政复议决定，使用本法。 再如，日本行政不服审查 法第4 条也明确规定，除法律特别规定的例外事项以外，对行政厅的公权力行 为，原则都可以进行不服申诉。4 列举式有两种：肯定的列举和否定的列举。前者指对凡是能行政复议的行政 争议加以逐个列举。我国行政复议法第6 条明确规定公民、法人或其他组织 对1 0 项具体行政行为不服可以向行政机关申请复议。后者又称为排除式，指对不 能行政复议的行政争议加以逐个列举，未作排除列举的则都属于行政复议受案范 围。如行政复议法第8 条明确规定的排除范围对应的是这种方式。列举式很 具体的将能行政复议或不能行政复议的行政争议明确的指出，对于欠缺法律知识 的相对人和水准不高的复议人员来说，适用起来比较方便。但是，其难以穷尽复 议事项，通常使行政复议受案范围过于狭窄。 混合式，又称折衷式或结合式，是指法律对行政复议受案范围采取前两种方 式相结合的方式加以规定，取其长补其短，以便发挥两种方式的长处，这种方式 的带有儒家中庸之道的色彩。这样，既能通过确定一定的原则标准来充分保障公 4 杨建顺著：日本行政法通论，北京：中国法制出版社1 9 9 8 年版，第6 6 7 页。 4 民、法人和其他组织申请行政复议的合法权益，也能够通过肯定列举的方式将典 型、特殊的复议事项明确纳入行政复议受案范围，还可以采用否定列举的方式将 部分不宜由行政复议解决的事项排除在外。如行政复议法第6 条采用概括和 列举相结合的方式规定了对具体行政行为的行政复议范围。该法第6 条第l 款规 定：“有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议。 目前，我国行政复议法对行政复议受案范围采取此方式既简单明确又不失全 面，而且照顾了今后逐步扩大行政复议受案范围的问题。 ( - - ) 行政复议受案范围与相关概念关系辨析 1 、行政复议受案范围与行政诉讼受案范围 行政复议受案范围与行政诉讼受案范围是相近但又区别的两个概念。所谓行 政复议的受案范围，是指由法律确定的行政复议机关受理行政案件的权限范围， 也可以说是法律规定的行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯了自己的权 益，可以向复议机关申请复议的案件范围。它直接决定了行政复议制度保护当事 人权益的范围和程度，也在一定意义上决定了该制度所能发挥的实际社会作用的 大小。而行政诉讼的受案范围则可以从不同角度来理解：首先，从国家职能分工 的角度来看，行政诉讼的受案范围划定了法院与其他国家机关在处理行政案件上 的分工和权限，即哪些行政案件应由法院审理，哪些案件应由其他国家机关处理。 在此涵义上的受案范围也称为主管。其次，从行政救济的角度来看，行政诉讼的 受案范围又可理解为行政相对人可以提起诉讼的范围，它确定了行政相对人诉权 的大小和法律给予相对人权益救济的边界。再次，从行政监督的角度来看，行政 诉讼的受案范围又可理解为司法审判权对行政权的监督范围，它确定了行政主体 的行为在何种范围内必须接受司法审查。最后，从诉讼当事人资格的角度来看， 行政诉讼的受案范围还可理解为行政诉讼当事人资格的范围，它规定了行政相对 人和行政主体在何种范围内可取得诉讼当事人的资格。5 行政复议的受案范围比行 政诉讼受案范围宽泛。根据我国行政复议法的有关规定，行政复议机关受理 的范围包括具体行政行为与部分抽象行政行为，并且具体行政行为的范围也比行 政诉讼受案范围内的具体行政行为种类多。行政诉讼的受案范围依据行政诉讼 法的有关规定，事实上，行政诉讼受案范围基于法律的概括性规定，目前应当 包含行政诉讼法第1 l 条列举的具体行政行为和行政复议法第6 条列举的 与行政诉讼法第1 1 条不同的具体行政行为，只有这样，才能使行政复议活动 得到行政诉讼活动的“二次救济 ，以期达到保护公民、法人和其他组织的行政合 法权益的目的。 5 江正平、何立慧著：行政法学，兰州：兰州大学出版社2 0 0 4 年版，第3 4 7 页 5 2 、行政复议受案范围与行政复议审查范围 行政复议审查是指行政复议机关对申请复议的案件进行实质性审查的活动。 如果我们把行政复议进行分解的话，一个完整的行政复议过程可以分为申请、受 理、审查、处理决定四个步骤。行政复议的申请、受理和处理决定我们都可以称 之为行政复议的程序性步骤，而唯有行政复议的审查我们可以称之为行政复议的 实质性步骤。所以，从步骤上来看，行政复议的审查无疑是行政复议过程中最为 重要的组成步骤，它是行政复议的中心环节和核心阶段，也是行政复议机关正确 行使行政复议权的关键步骤。因此，如何把握住行政复议审查的度是行政复议机 关在审查行政复议案件时必须重视的问题。笔者认为，这个“度 正我们所说的 行政复议审查范围。对于行政复议的审查范围的概念界定，国内学者鲜有论述。 笔者以为，所谓行政复议的审查范围即指行政复议机关在对被申请复议的行政行 为进行审查时，复议机关审查行为的界限，它关注的是复议机关审查行为的宽严 问题，比如是否审查适当性问题，是否审查申请人未提出的申请请求的内容。由 此可见，行政复议受案范围与行政复议审查范围是两个不同的概念。前者是指行 政复议机关依照行政复议法律规范的规定可以受理的行政争议案件的范围。它决 定哪些行政行为可以成为行政复议的对象，反映着我国行政监督和行政救济的广 度和深度。而只有在行政复议受案范围之内的行政行为被申请行政复议之后，才 存在行政复议审查范围问题。也就是说二者的关系存在一个逻辑上的前后关系： 行政复议的受案范围在前，而行政复议的审查范围在后，审查范围是以受案范围 为前提的，两者之间存在一个先后的顺序，只有相对人对行政复议受案范围规定 的行政行为提起行政复议，才能涉及到行政复议审查。 ( 三) 行政复议受案范围的法理依据 l 、行政法治理论 行政复议制度是行政法的一个组成部分，从理论渊源上来讲，行政复议受案 范围的法理依据必然的包含于行政法的法理依据之中。笔者认为，谈到行政复议 受案范围的法理依据，首先必须谈到的就是行政法治理论。英国著名的行政法学 家威廉韦德认为，法治不仅指任何事情都必须依法进行，在行政中，它要求政 府行使权力的行为都必须有严格的法律依据，而且，政府必须根据公认的限制自 由裁量权的一整套规则和原则办事。6 威廉韦德说还：“行政法的最初目的就是 要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。 7 法律 既要约束被管理者，也要约束管理者，即公民和行政权力都要受到法律的制约和 6 【英l 威廉韦德著：行政法，徐炳等译，北京：中国大百科全书 “版社1 9 9 7 年版，第5 页。 7 【英】威廉韦德著：行政法，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第5 页。 6 控制。在行政法领域，行政法治原则，即行政权力活动要遵守法律，必须遵守法 律规定的权限、目的以及行使权力的手段和程序，而且如果行政活动违法或不当 损害了相对人的合法权益，行政法须为其提供充分的救济。然而将行政权力置于 行政复议监督之下，行政相对人根据其规定提起行政复议则是保障相对人权益的 有效途径。 行政复议受案范围的确立，表明了行政主体的行政行为受行政监督的程度， 决定了行政机关的行政行为被行政审查的深度和广度，为公民、法人或其他组织 在其合法权益受到行政行为侵犯时提供了行政救济，促进了行政机关及时有效地 解决各种行政纷争和行政机关依法行政，推进着我国法治的进程。“现代法治社会， 依法办事的要求已成为社会关系参加者活动的普遍原则，不仅普通社会成员依法 办事，国家机关及其工作人员更应依法行政。在一定意义上，现代法治的精髓是 政府依法行政。只有政府行政接受法律的约束，才有法治可言。正如英国著名学 者哈耶克所言：法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则制约 这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以 便根据这种认知规划个人的事务”。8 由于行政权天生有扩张的性质，行政法在权 力强制的原则上实施“从上而下 的调整，在行政关系中，双方当事人的地位是 不平等的，因此，为了维护公民的权益，在行政复议中，复议机关可以接受的复 议范围也越来越广泛，行政复议受案范围日渐扩大。依法行政范围的扩大，不仅 说明了行政权的日趋扩张，而且也说明了加强公民权的保障也日益受到重视。 2 、正义与行政正义理论 “正义一词的使用由来已久，早在古希腊时期，亚里士多德就认为，“简而 言之，正义包含两个因素事物和应该接受事物的人；大家认为相等的人就该 配给到相等的事物。政治学上的善就是正义，正义以公共利益为依归，按 照一般的认识，正义是某些事物的平等( 均等) 观念。9 可见，在亚里士多德 眼里，正义是一种衡量人们行为的一种标准。然而，当人类历史发展到近现代社 会以后，“正义 的概念越来越多地被用作评价社会制度的一种道德标准，它逐渐 成为社会制度的首要价值。罗尔斯认为，“正义是社会体制的第一美德，就像真实 是思想体系的第一美德一样。一种理论如果是不真实的，那么无论它多么高雅， 多么简单扼要，也必然会遭到人们的拒绝或修正；同样，法律和体制如果是不正 义的，那么无论它们多么有效，多么有条不紊，也必然会为人们所改革或废除。 每个人都具有一种建立在正义基础上的不可侵犯性，这种不可侵犯性甚至是整个 。张文显著：( - - 十世纪西方法哲学思潮研究，北京：法律 l 版社2 0 0 6 年版，第5 2 7 页。 9 【古希腊】亚里：上多德著：政治学，吴寿彭译，北京：商务印书馆1 9 6 5 年版，第1 4 8 页。 7 社会的福利都不能凌驾其上的。因此，正义否认某个人失去自由会由于别人享有 更大的利益而变得理所当然起来。它不承认强加给少数人的牺牲可以由于许多人 享有的更大利益而变得无足轻重。因此，在一个正义的社会里，平等公民的自由 权被认为是确然不移的；得到正义保障的权利不受政治交易的支配，也不受制于 社会利益的权衡。使我们默认某种有错误的理论的唯一原因，是我们没有一种更 好的理论；同样，某种不正义行为之所以能够容忍，也仅仅是因为需要避免更大 的不正义。作为人类活动的第一美德，真实和正义都是不可调和的。修1 0 “正义的 主题是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要的社会体制分配基本权利 和义务以及确定社会合作所产生的利益分配的方式。 1 1 我们知道，由于不同地域 的人们所受到的政治体制、经济条件和社会环境的限制和影响不同，因此他们之 间就不可避免地形成了一种与生俱来的、个人无法自由选择的不平等，这种不平 等对人们的生活前景会带来不同程度的影响。因此，这些最初的不平等就成为正 义原则的最初应用对象。换言之，正义原则就是要通过调节主要的社会制度，进 而从全社会的角度处理这种与生俱来的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的 偶然因素对人们生活前景造成的影响。 笔者认为，这种正义观应用于行政法领域就是我们所说的行政正义，进一步 来讲就是依法行政。所谓依法行政，就是指行政权的主体必须依据法律、法规取 得和行使行政权力，并对行使权力行为承担法律责任。行政法学界对于依法行政 还有其他的解读，例如，有学者认为，依法行政原则应当包括：法律优先、法律 保留和职权法定原则。1 2 有学者认为，依法行政原则应当以下一些新内涵：一是行 政权力的从属地位；二是行政职权行使的公开性；三是行政系统的整体协调运作； 四是行政手段的超前社会导向作用。1 3 不可否认，在行政复议领域行政正义即依法 行政原则的地位是极其重要的，其对确定行政复议受案范围的重要性也是显而易 见的。行政复议受案范围是复议机关主管一定范围内行政争议的根据，然而在实 际的行政复议中，复议机构经常会遇到这样那样是否应该对其进行行政复议的的 行政争议，因为行政复议受案范围不可能将所有的行政争议穷尽，如果法律没有 将某种争议纳入行政复议的范围，相对人就没有向复议机关提起行政复议的权利， 这样相对人的权益也将无法得到保护，所以，在这种情况下，我们就应该以行政 正义为基本原则来指导行政复议受案范围，尽可能的使相对人的权益得到最佳的 保障。因此，以行政正义来确定行政复议受案范围关系到行政复议是否能够得到 有效施行的问