以法治手段改进街道综合执法——沪、杭、深三地综合执法调研.pdf

特 区 实 践 与 理 以法治手段改进街道综合执法 沪、杭、深三地综合执法调研 肖黄鹤钟伟明执笔 深圳市全面推行街道综合执法一年多来，形成 全市范围内的综合执法大格局，城市管理取得较大 突破。其中，清理城市道路乱摆卖及无照经营户 1 3 9 2 7 0 宗，拆除违法建筑4 0 7 3 栋，取缔非法屠宰点 3 1 4 处，拆除各类不规范的广告及招牌1 1 万多块，查 处无证诊所4 0 2 0 家，影响城市环境和民生的诸多问 题得到有效控制。实践证明，深圳市委、市政府关于 全面推行街道综合执法的决策是正确的，符合深圳 建设现代化国际化城市和中国特色社会主义示范市 的战略目标，应该坚定不移地贯彻落实。 同时，一年多的实践也暴露出制约街道综合执 法进一步深化的种种弊端j 就此，深圳市委党校党 群处干班调研组学员以解放思想、落实科学发展 观为指导，通过深入深圳市城管局、法制办和基层执 法单位以及到杭州、上海市浦东调研，了解综合执法 情况，借鉴综合执法经验，积极探寻构建合理、有效 的街道综合执法模式的突破口和对策。 一、完善立法，优化街道综合执法的法律保障 ( 一) 尽快制定以街道综合执法模式为核心的 城管执法单行法规。当前街道综合执法面临的突出 问题之一是执法依据缺乏统一性，制度保障不明晰。 首先，从1 9 9 7 年第一个综合执法试点单位建立以 来，全国至今仍没有一部针对城市管理综合执法的 单行法出台，深圳也面临同样的处境，执法长期处于 “借法执法”的局面。其次，由此而产生的城管执法 主体多层次化、综合执法机构法律地位不明确、利益 ! 纫； 绦 ! 幼心纫蟪! 幼心；尔巡铴巡锄沁尔也筇越纫心勿心铴过拐裂镅划纫过纫裂镅挂铴裂铴心幼挝镅浏镅心铴裂纫划幼划巧心纫裂纫浏幼裂铴趟铂划绢挂幼心勿划筋出尔 注释： l v o nm i s e s ( 1 9 2 0 ) ，e c o n o m i cc a l c u l a t i o ni n t h es o c i a l i s tc o m m o n w e a l t h ”，i nf a v o nh a y e k ( e d ) ，“c o l l e c t i v i s te c o n o m i cp l a n n i n g ”，r o u t l e d g e ， l o n d o n ，1 9 3 5 有关市场社会主义诸多问题的详细讨论，参 见余文烈主持的国家社科基金课题最终成果市场 社会主义：历史、理论与模式，经济日报出版社 2 0 0 8 年1 月版。 哈耶克：致命的自负社会主义的谬 误，中国社会科学出版社2 0 0 0 年版。 王婷、周明：国资改革驶入“深水区”，三大主 体改革需并行，中国证券报1 2 0 0 8 年5 月1 9 日。 淡马锡是新加坡最大的全资国有控股公司， 主要任务是掌握新加坡政府对企业的投资，管理新 加坡所有的政府关联企业。1 9 7 4 年成立之初，淡马 锡资产总计仅3 5 亿新元，而截至2 0 0 5 年3 月底， 投资组合市值已经高达1 0 3 0 亿新元，年平均股东回 报率达到1 8 ，目前约有一半资产分布在国外。有关 淡马锡的运作方式，参见白万纲：淡马锡国有资产 管理模式研究，慧聪网企业管理频道。 这种担忧在“2 0 0 8 中国城市国资论坛”上也 有所表现，中国证券报2 0 0 8 年5 月1 9 日报导。 ( 作者：深圳市委党校处干班课题组成员： 余文烈宋振宏孙立斌张红何红梁伟桥 谢军徽陈湘滨卢同海戴海清邱梦葵) 万方数据 本位所致的执法主体间的相互制约以及执法人员素 质参差不齐带来的执法不规范等导致目前城市管理 特别是综合执法面临许多错综复杂的问题，尤为突 出的是野蛮执法和暴力抗法等现象时有发生，既严 重损害了政府的形象，又影响了综合执法的成效。 再者，目前深圳街道综合执法机构的工作职责涵盖 2 1 项，涉及1 4 6 部法律法规和规章，处罚条款达5 8 3 项，一旦面对违法行为，综合执法机构需要协调的机 构多，适用的法律法规繁杂，由此而衍生出很多操作 层面的问题，不利于有效快速地执法。 因此，提升深圳街道综合执法成效亟待以完善 综合执法法制为目标，充分运用深圳的经济特区立 法权和较大市立法权，整合、制定一部具有深圳特区 试验性、超前性特征的地方法规，在总结经验和借 鉴、有效吸收国内外成功范例的基础上，创造性地制 定以街道综合执法模式为核心，涵盖综合执法体制、 运行机制和保障机制等方面的相对完善的法律规 章，为深人推进街道综合执法实践做好制度保障。 ( 二) 及时细化街道综合执法标准。为进一步规 范街道综合执法机构的执法行为，可以参照杭州市 的经验，尽快以实施细则等方式细化综合执法标 准，通过向社会公开执法标准的形式促进执法人员 规范执法行为，特别是执法中对自由裁量权的实施， 加强社会监督，实现执法效果均衡。 二、强化执法。完善街道综合执法的运行和保障 机制 ( 一) 科学、合理配置人力、物力，加强街道综合 执法力量。据不完全统计，深圳城市管理覆盖人口逾 千万。而目前全市综合执法单位编制仅1 5 0 0 多名， 到位率约7 0 ，一线执法人员紧缺，最少的执法队 只有1 0 位执法人员。与杭州市的城市管理覆盖人 1 58 0 0 万相比，该市配备正式执法人员多达2 0 0 0 余 人，承担的执法职责仅6 项，执法资源的配置存在较 大差距。不仅如此，深圳纳入综合执法的新增内容 达1 2 项，其中，查处各类无证照经营娱乐场所、网 吧、诊所、食品加工点等执法工作消耗了街道综合执 法机构相当部分的人力和物力。 因此，当前亟待在统一立法中探索科学配置执法 资源，实行“人随事走，费随事转”的制度。一方面，应 实事求是地改变现有各街道不论辖区情况、工作量差 党政干部论坛 别而同样配置人员的局面，实现对环境复杂、任务繁 重的街道在人力资源上重点倾斜，以合理确定的执法 工作量为基准按比例配置一线执法人员。在此方面， 可考虑结合执法职能调整，调整职能部门相关执法人 员的编制，适当整合到街道综合执法机构，节约行政 资源。另一方面，以节约行政成本为原则，结合职能部 门的职责移转，统筹考察相关职能部门的预算经费， 适度调整街道综合执法机构的经费配比。 ( 二) 厘清职能部门与街道综合执法机构权责， 构建法定的街道综合执法运行机制。实践表明，实行 街道综合执法必然涉及职能部门与综合执法机构的 职权划分与协调配合。在单行法缺位的现状下，权责 不明，协调配合不畅的现象比较突出，针对不同性质 的违法行为和执法现状，有必要在制度设计和硬件配 合上深入研究，加大投入。 1 规范以职能部门管理处罚为主、街道综合执 法机构巡查取证为辅的行政权力分配体系，消除现 实执法樊篱，使街道综合执法运行机制合理化。以查 处无证照经营行为为例，沪、杭两市均采取综合执法 机构不查处有固定营业场所无证照经营行为的模 式。而深圳在此方面的情况则是，工商部门只负责 营业证照的行政审批许可和管理，查处经营者是否 无证照经营的职责统归街道综合执法机构。这种分 工不符合对各类经营行为长效管理的规律，难以在 实际操作中有效运作。 事实上，造成深圳无照经营现象突出有其深层 次的原因：一方面是城市发展迅速造成房屋租赁和 各类违法建筑普遍的现状，规范化的房屋租赁管理 相对滞后；另一方面，工商行政管理部门核发经营证 照以有效的经房屋租赁管理部门登记备案的租赁合 同为要件。因此，当多数经营者在城中村和居民小区 等场所经营时，由于不具备规范的要件，无法得到工 商行政管理部门核发的营业执照；再者，街道综合执 法机构对于无证照经营行为的处罚不能与证照管理 权形成合力。反观清无行动中的突击核发临时证照 的实践，探寻经营证照核发实践的宽进严管思路，在 合理制度设计的基础上化解现实执法掣肘，不失为 当前的优选路径。与此相类似的还有对车辆占道停 放行为的查处，可以借鉴杭州市由综合执法机构将 违法当事人车号报送交警部门，交警部门运用证照 特 区 实 践 与 理 万方数据 党政干部论坛 审验管理权予以管理的做法，将各自的权责划分纳 入统一法律规范，实现长期、有效管理。 2 规范职能部门实体裁决权与街道综合执法机 构执行权相互制约、相互配合的行政权力分配体系， 使街道综合执法运行机制程序化。以拆除违法建筑 为例，街道综合执法机构面i 临的首先是对违法建筑 的认定。但是，实际操作中往往由于权责不明，程序 规范难以落实，综合执法机构认定违法建筑的协查 要求难以得到规划部门的及时回复。在此方面，上 海市j i i 沙功能区实行的由职能部门限期裁决、综合 执法机构实施具体执法行为并各自承担其职能范围 内的法律责任的做法值得借鉴。 3 尽快建立职能部门管理信息向街道综合执法 机构开放的信息共享平台，完善巡查取证权，提高街 道综合执法的效率。质监部门公开网络资料库的做 法值得其他相关部门借鉴。 ( 三) 多方位运用法律手段，健全街道综合执法 保障机制。在现行法律体制下，城市管理执法只有对 违法行为的管理处罚权，不具有对违法行为人的人 身处罚权，街道综合执法无法超越这一制度限制。 但是，这一体系同时也存在其不可避免的弊端，导致 由于公民守法意识淡薄等深层次原因，暴力抗法现 象屡有发生。2 0 0 7 年3 月至2 0 0 8 年3 月，全市综合 执法中遭遇的致执法人员轻微伤以上的暴力抗法事 件达3 8 9 宗，仅2 0 0 8 年一季度就发生暴力抗法事件 1 3 3 宗，6 2 名执法队员被殴打致伤，个别地段、个别 行业( 如夜间烧烤) 甚至开始形成有组织的暴力抗 法。当前，建立有效的城管执法保障机制，对提升街 道综合执法成效具有急迫性和必要性。 1 以法律形式确立街道综合执法中的公安派驻 制是建立有效保障机制的合理选择。以上海为例， 早在1 9 9 9 年，上海浦东城管执法队伍即已实施公安 派驻制。2 0 0 7 年上海市颁布了关于切实依法维护 城管执法部门行使相对集中行政处罚权的通知规 定，对以暴力、威胁方法阻碍城管执法部门行使行政 处罚权的行为要及时做出处理，不得作为一般民事 纠纷处理，明确妨碍城管执法为妨碍公务行为。杭 州市则在公安部门设立第九大队，约5 0 人，专门配 合城管执法。尽管实行公安派驻制有其掣肘，实践 中也还存在诸多难以及时解决的问题，但对保障街 道综合执法的积极作用却是显见的。 2 纠正认识误区，增强街道综合执法人员的法 律和证据意识，强化证明手段，是当前建立保障机制 的首要选择。调研发现，综合执法人员甚至于综合执 法机关对于暴力抗法行为存在认识上的误区，有必 要加以纠正。这类认识误区集中在当正常执法行为 遭遇反抗时执法机关和人员对所能采取的措施和应 当把握的尺度缺乏适当认识。首先，应当区分执法行 为和制服抗法行为的界限，充分运用法律法规赋予 的权利。执法中，执法人员未能明确区分两者界限的 现象比较普遍，往往导致在实施正常执法行为遭遇 抗法时，不能有效确保执法行为实施，更常见的是招 致对执法人员人身的严重侵犯。抗法行为常见的有 哄闹甚至围攻，其本质是较之违反城市管理规范更 为严重的妨害社会管理秩序、侵犯公民人身权利的 社会治安违法行为甚至是犯罪行为。因此，在面临 急迫的妨害公务行为甚至暴力行为时，采取适当和 必要的手段制服行为人是保障国家机关正常执法秩 序和执法人员人身权利的法律本意，及时将现行犯 罪行为人扭送司法机关并使其接受法律处分更是法 律赋予公民的权利，不应受执法人员身份的限制 而使违法犯罪行为人逍遥法外。其次，应当正确区 分当事人证明能力和证据证明力之间的界限，明确 遭遇抗法和受侵害执法人员具有证明治安违法行为 和犯罪行为的证明能力( 即证明资格) 。实践中，一 些地方执法机构和执法人员错误地认为执法人员 因其既是执法者又是抗法事件当事人而无法证明抗 法事实，从而派生出了诸如杭州市组建城管志愿者 大队等藉以在遭遇抗法后提供证明的机制。最后，提 高对抗法事实的证明力可以在执法人员提供陈述、 证言的基础上增加录音、录像等客观证据的分量，有 效证明抗法事实。因此，在配置一线执法力量方面， 可以通过配强对抗和制服抗法力量，增设专司现场 固定证据职责的录音、录像人员，配备必要设备等手 段强化遏制抗法行为的有效机制。 3 建立重大执法行动中职能部门、公安机关与街 道综合执法机构的联动协同机制，是最大限度保障综 合执法的有效选择。在合理配置职能部门的实体裁决 权、街道综合执法机构的执行权的前提下，实现重大 执法行动中与公安机关的联动协作，是深圳和沪、杭 特区实践与理论i吵。，ninz口叫工。，、，。，。 万方数据 等地综合执法实践的经验总结，是确保街道综合执法 得以顺利实施的行之有效的机制，有必要在未来的统 一法制和目前的实际操作中构建此类机制。 三、倡导守法。构建街道综合执法的良好社会环境 长期以来，城管执法缺乏权威，更缺乏社会舆论 的有效支持，这种局面的形成有其深刻的历史原因， 与民众长期积淀的守法观念淡薄和法不责众的传统 心理有着紧密的联系。建设中国特色社会主义市场 经济和现代化国际化城市决定了法制先行、强化执 法、树立守法观念确保经济制度和社会管理模式在 法治轨道上运行，是实现上述战略目标的内在要求 之一。调研结果表明，构建法治软环境是当前提升 街道综合执法亟待加强的重要方面。 ( 一) 综合执法单位牵头，人大、政协和新闻媒 体全方位配合，营造以共建家园为主题的社会监督 和舆论监督氛围。深圳的特殊人口构成，决定了社会 成员家园意识不强、守法意识薄弱的现象比较普遍。 因此，有必要以提高社会成员遵守城市管理法律规 范的意识为目标，增强社会监督的透明度，加大舆论 宣传力度，及时宣传街道综合执法成效，争取社会公 众对街道综合执法的理解与支持。 ( 二) 构建综合执法机构与传媒间的良好沟通 关系，积极发挥舆论导向作用，在严格执法的前提下 扩大执法处罚声威，树立街道综合执法权威。执法必 严，违法必究，是实现中国特色社会主义民主法治的 必然要求，也是实现法治化城市管理的基本内容。 深圳城管执法的经验和教训证明，单纯地强化执法， 忽视媒体的舆论导向作用，不利于遏制城管违法行 为，净化守法观念。因此，有必要以此为目标，增加 处罚打击效果，强化执法权威。 ( 三) 以人为本优化城市配套设施布局，因地制 宜提供守法空间。实现法治化城市管理，应当转变单 一的法制万能观念，摒弃一味倚重苛法的错误选择， 贯彻以人为本的指导思想，倡导和谐法制观。具体如 解决流动摊档、乱摆卖问题，既要坚决查处，又要认识 其本质上存在的社会公众需求与不合理城市规划布 局之间的矛盾，福田区白沙岭片区的乱摆卖问题是这 类矛盾的突出体现。该片区有多个居民小区，居住人 口众多，但由于没有设置农贸市场，缺乏便民生活配 套设施，导致乱摆卖现象存在现实的利益驱动因素。 党政干部论坛 又如针对大量存在的以乱摆卖为业，习惯于低 成本经营，对税收等政府收费存在抵触心理的商贩， 应因势利导，实行分类指导、分类管理，同时借鉴杭 州和上海采取的限地段、限时间允许设立摊档的方 法，分设严控区、控制区和一般控制区，以期在解决 民生问题的基础上优化执法和守法空间。 总之，当前深圳推行的街道综合执法，是实现新 一轮跨越式发展的必要条件之一