（财政学专业论文）对我国地方发行市政债券的探讨.pdf

摘要 市政债券，属于地方政府债券，是指地方政府或其授权代理机构发行的有 价证券，所筹集资金用于城市基础设施项目的建设。市政债券虽属于地方公债 的研究范畴，但我国目前仍处于研究的初级阶段，相关的著作和研究报告比较 少，在我国的债券市场上，市政债券基本上是个空白。从国外的实践来看，市 政债券作为筹措城市基础设施建设资金的工具之一，其有效性在美国、日本、 以及许多欧洲国家已经得到了充分验证并为越来越多的国家所认可。特别是近 年来，越来越多的国家尤其是一些发展中国家也开始采用市政债券为地方政府 融资。本文在借鉴发达国家债券市场成熟经验的基础上，针对国内目前的实际 情况，探讨如何建立具有中国特色的市政债券市场，从而满足我国城市基础设 施建设的庞大资金需求，推动城市化发展，为城市化建设开辟新型的融资渠道， 规范我国债券市场并推动我国资本市场的发展。 本文共分四大部分，首先探讨了我国地方政府负债的理论依据，并对发行 市政债券的必要性和可行性进行了分析，然后介绍了美国和日本这两个不同政 体国家在市政债券管理上的方法，在理论基础和别国的经验基础上，笔者提出 了我国建立市政债券市场的具体制度设计和相关配套设施的完善。 具体来说，本文第一部分首先介绍了有关市政债券的一些基本概念，指出 市政债券是地方政府筹集城市基础设施建设资金的重要来源。我国目前预算法 规定地方政府不得举借公债，但是根据公共产品理论和建立我国分税分级财政 体制的要求，地方政府应有效的提供地方公共产品，所以举债权是地方政府的 应有财权之一。同时笔者从完善分税制，推进城市化进程，化解地方债务风险， 加强债务管理水平等方面指出了我国发行市政债券的必要性，并从我国目前发 行市政债券所具备的条件以及有力的时机等方面对发行市政债券的可行性进行 了分析。 本文第二部分介绍了发达国家美国和日本这两个不同政体国家的市政债券 市场。美国拥有世界上最发达的市政债券市场，美国市政债券是一种非常有吸 引力的融资工具，本文详细介绍了美国市政债券的发行，用途和管理上的特点 和方法。之后介绍了单一制国家日本在市政债券发行管理等方面的运作方式。 不同政体国家在市政债券管理上的经验对我国市政债券的发行有很大的启示， 非常值得我们学习和借鉴。 本文第三部分在前面理论基础和他国经验分析的基础上，对我国发行市政 债券作了制度设计。笔者从市政债券的发行，流通，使用与偿还三大方面进行 了论述，并结合我国国情，对我国市政债券发行主体的选择，发行规模的确定， 以及资产结构，发行方式，税收待遇等方面作了详细地阐述。 最后部分提出我国发行市政债券的相关配套措施。市政债券的发行离不 开相关配套设施的完善，主要包括以下三个方面的配套措施，一是要完善相关 的法律与制度建设，包括完善相关法律、法规，完善分税制财政体制，完善地 方政府债务预算：二是要加强市政债券的监管与风险控制，明确监管机构，建 立信用评级制度，建立信息披露机制，并在适当时机发挥市政债券保险的作用： 三是要促进债券市场的协调发展，包括市政债券与国债的协调发展以及与金融 债券和企业债券的协调发展。 关键词：地方政府负债，市政债券，国际经验借鉴，制度设计 i i a b s t r a c t m u n i c i p a lb o n d ，w h i c hb e l o n g st ot h el o c a lg o v e r n m e n td e b ta n di s s u e db yt h e l o c a lg o v e m m e u to rt h e i ra u t h o r i z e da g e n c y ，a n dt h ec o l l e c t e df u n d si su s e dt ot h e c o n s t r u c t i o no f m u n i c i p a li n f r a s m a c t u r ef a c i l i t i e s o u rr e s e a r c ho nm u n i c i p a lb o n di s s t i l li nt h ei n f a n c y ，a n dt h er e l e v a n tw r i t i n g sa n dr e s e a r c hp a p e r sa r er a r e m u n i c i p a l b o n dd o e sn o te x i s ti no u rb o n dm a r k e t s e e nf r o mo t h e rc o u n t r y 、sp r a c t i c e s ，a so n e o ft h et o o l so f c o l l e c t i n gm o n e yf o rt h em u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n ，m u n i c i p a lb o n dh a s b e e nr e c e i v e dr e c o g n i t i o nf o ri t sa v a i l a b i l i t yi na m e f i c a ，j a p a na n dm a n yo t h e r e u r o p e a nc o u n t r i e s e s p e c i a l l y i nr e c e n t y e a r s ，m o r ea n dm o r ec o u n t r i e s ，i n p a r t i c u l a rt h ed e v e l o p i n gc o u n t r i e sh a v eb e e ns t a r t e dt oc o l l e c tm o n e yf o rt h el o c a l g o v e r n m e n tb ym u n i c i p a lb o n d i nu s i n gt h em a t u r i t ye x p e r i e n c e si nd e v e l o p e d c o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，t h i sp a p e ra n a l y z e sd o m e s t i c p o l i t i c a l a n de c o n o m i c s i t u a t i o n ，t h e np r e s c r i b e sh o w t ob u i l da n dd e v e l o pm u n i c i p a lb o n dm a r k e ti nc h i n a s oa st os a t i s f yt h el a r g ev o l u m en e e do fc a p i t a la n dm o n e yt op r o m o t et h eg r o w t ho f u r b a n i z a t i o na n dc a p i t a lm a r k e ti nc h i n a t h e r ea r ef o u rp a r t si nt h i sp a p e r f i r s t , id i s c u s st h et h e o r yb a s i so ft h el o c a l g o v e m m e u td e b t sa n da n a l y z et h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fi s s u i n gm u n i c i p a l b o n d s e c o n d l y , id i s c u s st h em a n a g e m e n tm e t h o do fm u n i c i p a lb o n di na m e r i c a a n dj a p a nw h i c ha r ei nt h ed l f f e r e n tg o v e r n m e n tf o r m s i nt h et h e o r yb a s i sa n do t h e r c o u n t r i e se x p e r i e n c e s ，ip r o p o s et h ed e t a i l e ds y s t e md e s i g no fb u i l d i n gm u n i c i p a l b o n dm a r k e ti nc h i n aa n dh o wt op e r f e c tt h er e l e v a n ts u p p o s i n gf a c i l i t i e s s p e c i f i c a l l ys p e a k i n g ，t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e ri n t r o d u c e ss o m eb a s i s c o n c e p t i o na b o u tm u n i c i p a lb o n da n dp o i n t so u tt h em u n i c i p a lb o n di sa ni m p o r t a n t s o u r c eo fc o l l e c t i n gf u n d sf o rt h ec o n s t r u c t i o no fm u n i c i p a li n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s b yl o c a lg o v e r n m e n t a tp r e s e n t ，0 1 1 1 b u d g e tl a wd o e sn o tp e r m i tt h el o c a l g o v e r n m e n tt oi s s u et h ep u b l i cd e b t b u ta c c o r d i n gt ot h ep u b l i cg o o d st h e o r ya n d t h er e q u i r e m e n to fe s t a b l i s h i n gt h er e v e n u e - s h a r i n gf i n a n c i a ls y s t e m ，t h el o c a l g o v e r n m e n ts h o u l dp r o v i d et h el o c a lp u b l i cg o o d se f f i c i e n t l y , s ot h er i g h to fi s s u i n g i d e b ti st h eb a s i ce c o n o m i cf i g h t so fl o c a lg o v e r n m e n t a tt h es a m et i m e ，ip o i n to u t t h e n e c e s s i t y o fi s s u i n gt h e m u n i c i p a l b o n di n p e r s p e c t i v e s o fp r o m o t i n g u r b a n i z a t i o n s o l v i n gt h ed e b t sr i s k , s t r e n g t h e n i n gt h ed e b t sm a n a g e m e n ta n d s oo n a l s o ，ia n a l y z et h ef e a s i b i l i t yo fi s s u i n gt h em u n i c i p a lb o n di np e r s p e c t i v e so f d o m e s t i ce c o n o m yc o n d i t i o na n dg o o do p p o r t u n i t i e s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h em u n i c i p a lb o n dm a r k e ti na m e r i c aa n dj a p a n w h i c ha r ei nt h ed i f f e r e n tg o v e r n m e n tf o r m s a m e r i c ah a st h em o s ta d v a n c e d m u n i c i p a lb o n dm a r k e t ，w h i c hi s av e r ym a g n e t i cf i n a n c i n gt 0 0 1 i nt h i sp a p e r , i d e s c r i b et h et r a i ta n dm e t h o do f t h ei s s u a n c e ，p u r p o s ea n dm a n a g e m e n to f m u n i c i p a l b o n d a n dt h e nii n t r o d u c et h eo p e r a t i n gm o d eo fi s s u ea n dm a n a g e m e n to f m u n i c i p a lb o n di nt h eu n i t a r ys t a t e - j a p a n t h em a n a g e m e n te x p e r i e n c e so f m u u i c i p a lb o n di nt h ed i f f e r e n tg o v e r n m e n tf o r m sg i v eu sm u c hr e v e l a t i o na b o u to u r m u n i c i p a lb o n di s s u a n c e ，w h i c hi sw o r t hs t u d y i n g t h et h i r dp a r tg i v e st h ed e t a i l e ds y s t e md e s i g n i n go fi s s u i n gm u n i c i p a lb o n d f r o mt h r e ea s p e c t so fi s s u i n g ，c i r c u l a t i n g ，u s i n ga n dr e p a y i n go nt h eb a s i so ft h e o r y a n do t h e rc o u n t r i e sp r a c t i c e s i nl i n e 、i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o nw i t ho u rc o u n t r y , i g i v ead e t a i l e dd i s c u s s i o na b o u tc h o o s i n gt h em a i nb o d yo fi s s u a n c e ，d e c i d i n gt h e s c a l eo f i s s u e ，a n dt h e c a p i t a ls t r u c t u r e ，t h ew a yo f i s s u e ，t h et a xt r e a t m e n t t h el a s tp a r to ft h i sp a p e rg i v e st h er e l e v a n ts u p p o r t i n gf a c i l i t i e so fi s s u i n g m u n i c i p a lb o n d i tn e e d st op e r f e c tt h es u p p o r t i n gf a c i l i t i e s ，i n c l u d i n gt h ef o l l o w i n g t h r e ea s p e c t s ：t h ef i r s ti st op e r f e c tt h er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，i n c l u d i n gt h e a m e l i o r a t i o no fr e l e v a n tl a w s ，i m p r o v i n gt h es y s t e mo ft a xd i v i s i o nb e t w e e nc e n t r a l a n dl o c a lg o v e r n m e n t sa n de s t a b l i s h i n gt h el o c a ld e b tb u d g e t ；t h es e c o n di st o s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dt h er i s kc o n t r o lo fm u n i c i p a lb o n d ，e s t a b l i s ht h e c r e d i tr a t i n ga g e n c i e sa n di n f o r m a t i o np u b l i s h i n ga n dd e v e l o pt h ei n s u r a n c eo f m u n i c i p a lb o n d ；t h et h i r di s t op r o m o t et h ec o o r d i n a t i n gd e v e l o p m e n to ft h ed e b t m a r k e li n c l u d i n gm u n i c i p a lb o n da n dp u b l i cd e b ta n df i n a n c i a ld e b ta n dc o r p o r a t i o n d e b t k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n td e b t ，m u n i c i p a lb o n d ，i n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e s i n t r o d u c t i o n , s y s t e md e s i g n i v 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文对我国地方政府发行市政债券 的探讨，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读硕士学位期间独立进行研 究所取得的成果。据本人研知论交中豫己注明部分外不包含他人已发表或撰写 过的研究成果，对本文的研究工作做出莺簧贡献的个人和集体均已注明。本声明 的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 嚯而狮 日期：如6 年，f 月日 ， 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 对我国地方政府发行市政债券的探讨系本人在东北财经大学攻读硕士 学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归东北财经大学 所有；本论鸾的研究内容不得i i 土其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大 学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印 件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 日期：扫口红ir h ，。日 日期：“年月f e 目 brl ，蜊琶 i 曼菇 崤澎 名 名 签 签 者 师 作 导 第一部分地方政府负债的理论分析 第一部分地方政府负债的理论分析 一、市政债券概述 市政债券属于地方公债的研究范畴，作为筹措城市基础设施建设的工具之 一，其有效性已经在美国、日本、阻及许多欧洲国家得到了充分验证并为越来 越多的国家所认可。在我国的债券市场上，市政债券基本上是个空白，我国地 方政府还没有采取通过发行市政债券方式来筹集建设资金，但事实上有不少地 方政府在以各种形式变相发债。为了规范地方政府的行为，为了对我国发行市 政债券进行更好的探讨，下面就简单介绍一下市政债券： ( 一) 市政债券的定义 市政债券( m u n i c i p a lb o n d ) ，是指地方政府或其授权代理机构发行的有价 证券，所筹集资金用于城市基础设施项目的建设。市政债券的核心是运用地方 财政或项目的现金流支持债券发行，其实质是借助州以及地方政府的信用落实 还款资金和担保问题。一般说来，城市基础设施建设具有投入资金巨大、。后续 成本不稳定、投资回收期长、收益外部性等特点，因此私人投资基础设施存在 一定的难度，所以地方政府作为一般意义的市政债券的发行人，通过发行债券 筹集资金，主要用于当地基础设施的建设。 市政债券是国际上城市政府负债的主要手段，与国家公债不同，市政债券 通常禁止用于弥补地方财政预算赤字，而只能用于下列用途：主要解决由税收 与支出周期错位或其他原因引起的临时性财政资金周转问题；为各项公共资本 计划提供资金支持，例如城市建设维护、学校建设、供排水系统等；支持并补 贴各类促进地区发展和增进居民福利的私人活动，例如工业园区的建设，停车 场的修建等。国外成熟的债券市场中，除国债、企业债券和金融债券外，市政 债券是重要的融资工具，市政债券市场在国际上经过几十年的不断发展和完善， 在发行、承销、评级、保险、投资、信托和监管等方面，已形成了较为规范的 运作方式和严密的管理体系。 对我国地方政府发行市政债券的探讨 ( 二) 市政债券的种类 市政债券的种类大致分为两种：一般责任债券和收益债券，另外也有一些 债券兼具一般责任债券和收益债券的特征。 1 一般责任债券 一般责任债券是指由卅f 、县、特区、市、镇和学区发行的债务工具，由地 方政府对债券提供全面信誉和信用支持，把所有的收入来源作为偿还债券的基 础，即由其发行者无限制的征税权力作为担保。州政府发彳亍债券主要是为了修 建高速公路、建造住宅，以及为教育集资。一般说来，州政府会以信誉担保债 券的偿还，州、大城市等更大的一般责任债券发行者发行的债券税收收入来源 比较多样化，被称为“完全信誉和信用债券”。税收来源包括公司和个人的收入 税、销售税及财产税。此外，某些一般责任债券既可能由发起人将税收收入积 累起来建立的普通基金作为担保，也可以由某些特定的法律许可的费用捐赠和 专门费用来担保。 2 收益债券 收益债券是由政府代理机构如医院、大学、机场、收费公路、公用事业等 机构发行，体现政府的投资意图，其目的是对具有一定投入产出的项目进行融 资，以这些事业单位或它们推动的特定项目创造的营业收入来偿还利息。收益 债券由使用费或附加税来保证还本付息，而不是由一般地方政府税收担保偿付。 比如美国收益债券投资范围较广泛，诸如保健、高等教育、交通、高速公路、 大众交通、收费公路、港口与机场和公共设施、水利污水处理、能源和天然气。 收益债券的具体种类有：机场债券、专科学校和大学债券、医院债券、独户抵 押债券、多户债券、行业债券、公用电力债券、资源回收债券、海港债券、综 合性体育竞赛和会议中心债券、学生贷款债券、收费公路和汽油税债券、自来 水债券。 3 其他 主要包括：( 1 ) 混合和专项债券担保，是指具有一般责任债券又有收益债 券的特征的市政债券，包括投保债券，再筹资债券，道义责任债券等；( 2 ) 货 币市场产品，包括市政票据、免税商业票据、变动利率通知等；( 3 ) 市场衍生 债券，是从相对应的固定利率市政债券中派生出价值的债券，常见类型有浮动 利率债券和反向浮动利率债券。 第一部分地方政府负债的理论分析 ( 三) 市政债券的特点 目前，在世界各国的市政债券市场中，美国市政债券的发展规模最大、运 作最为规范。它不仅通过信用形式为地方政府筹集了资金，而且增强了地方政 府的配置职能，丰富了资本市场的交易品种。从美国市政债券市场的发展现状 来看，市政债券具有以下几个特点： 1 免税特征。大部分的市政债券免征联邦所得税，1 9 8 6 年美国税制改革 法规定，并非必要目的发行的市政债券不能免交联邦所得税，但可免征州税和 地方税：另一项内容是工业开发债券的利息收入缴纳最低所得税。1 9 9 2 年税法 将最高边际税率增值3 9 6 ，这样使免税的市政债券对投资者的吸引力大大加 强，降低其融资成本。 2 赎回特征。市政债券的赎回结构有两种：一种是系列期限结构，要求每 年赎回债务契约的一部分。另一种是固定期限结构，规定该债务契约在一个最 终日期清偿。市政债券可以提前赎回，提前赎回或是根据法定偿债基金条款或 是由发行人自行决定。 3 市政债券与国债、企业债券的区别。下表1 - 1 列出了市政债券与国债和 企业债券在发债主体，信用支持，融资目的等方面的区别：可以看出市政债券 在各方面类似于国债，但二者又有着本质区别，国债以国家信用为担保，而市 政债券以地方政府信用为担保，地方政府存在破产的可能，投资者可以拒绝信 用不高的政府。此外，国债发行考虑到一定的国家经济承受能力，而地方政府 发债却可能具有无限扩张的冲动。 表1 1市政债券与国债和企业债券的区别 国债企业债券市政债券 发债主体中央政府独立法人地方政府 信用支持 国家信用企业信用地方政府信用 还债资金来源 中央税收未来现金流 地方税收及项目收益 提供全社会的公共产品 债券融资目的 ( 包括建设全社会的基础设施、 保证全国经济安全和发展等)自身投资扩张的需要提供本地区的公共产品 资料来源：胡静，硕士论文中国发行市政债券的必要性和可行性研究，天津大学 2 0 0 4 年5 月。 对我国地方政府发行市政债券的探讨 二、地方政府负债：经济基础与体制依据 市政债券作为地方公债的一种形式，有其存在的基本经济理由和体制依据。 ( 一) 地方政府负债的经济基础 1 地方政府的经济职责 在市场经济条件下，政府的基本经济职责在于弥补市场失灵，而市场失灵 的一个重要领域在于无法有效地提供公共产品。在市场经济条件下，供给公共 产品是政府的重要职责，但由于信息和激励方面的原因，中央和地方政府在公 共产品的供给方面各有优势，而为了实现公共产品社会效益的最大化，有必要 在不同级次的政府之间进行分工，实现公共产品的分层次供给。由于大多数公 共产品的享用都要受到受益范围的限制，有些公共产品与国家整体有关，受益 范围是全国性的，称为全国性的公共产品；但有些公共产品的受益范围是有限 的，只能由一定区域的居民所享用，称为地方性的公共产品。全国性的公共产 品一般应由中央政府出面提供，地方性的公共产品由地方政府提供。这是因为 人们对地方公共产品的偏好差异更精确的反映在地方一级，与联邦或中央政府 相比，地方政府更了解当地居民对公共物品的偏好，更能准确地满足地方居民 对公共物品的需求。所以更接近于当地居民的地方政府在了解和处理这些差异 性偏好信息方面，天然处于一种最佳地位，地方政府具备众多的提供当地居民 所偏好的地方性公共产品的有利条件。如果由中央政府来提供，难免会出现信 息不全或信息不对称的情形，以致造成地方性公共产品的供应无法在数量、结 构和质量上切合当地居民的偏好，所以由中央政府来提供就是缺乏效率。 由此可见，地方政府存在的基本经济理由，就是提供当地居民所偏好的地 方公共产品，弥补中央政府和市场机制在这方面的失灵。 2 地方政府债务存在的经济合理性 在实行分税制的国家，城市政府发债融资是非常普遍的现象，举债是城市 政府筹措建设资金以缓解财政资金供需矛盾的一种有效方式。事实上，这也符 合公共产品与服务的受益原则，公共产品的提供也是需要成本的，政府要履行 其提供公共产品的职责就必须首先为其融资。因为城市基础设施建设的效益是 可以延续至将来的，以后年度的居民也能分享到，所以以借债的形式筹集所需 资金，用以后年度的财政收入来偿债，实际上就是由以后年度的居民负担了其 4 第一部分地方政府负债的理论分析 应负担的部分。根据成本与受益的一致性，受益原则是地方政府必须遵循的基 本准则之一。 受益原则的含义是受益者付费，包含三重含义：即( 1 ) 人际受益原则：由 受益的个人分担地方公共产品的成本。( 2 ) 辖区受益原则；由受益的辖区分担 地方公共产品的成本。( 3 ) 时期受益原则：由受益的不同时期分担地方公共产 品的成本。人际受益原则是最基本的含义，辖区受益原则和时期受益原则最终 也要落实到受益的个人。在考虑财政资金的合理来源时往往考虑时期受益原则， 这为地方政府负债提供了依据。 根据时期受益原则，公共产品的成本的形成应当考虑整个受益期，其成本 应当由整个受益期内的人们加以分担。由于受益期长短的不同，公共产品分为 经常性项目和资本性项目，相应的开支分为经常性支出和资本性支出，这使得 公共产品成本的分担方式存在着很大的不同。经常性支出一般直接形成当年的 社会消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而且还同时在 今后若干年内发挥作用，根据这样的划分，政府对公共产品的支出大部分都属 于资本性支出，它们将在今后很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本 不能全部视作当年提供的公共产品的成本，而应当分摊到今后的受益年份中去。 按照时期受益原则的要求，经常性项目一般通过税收来筹集所需资金，因为税 收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期收益正好在时间上和人群上相对 称；而提供资本类项目的成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人 们分别承担，这就客观上要求有一种能够将成本负担向后递延的分担方式。地 方政府的中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是 在未来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本 与受益就可以在时间和人群上达到近似的一致，符合受益原则；如果用当年财 政资金来承担当年全部资本性支出，就意味着让现在的人承担公共产品的全部 成本，而让以后的人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度看，这会使 公共产品的提供低于有效率的水平。 由此可见，时期受益原则提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据 不同类型的公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各 自的成本按照时期受益原则分担在不同时期的受益者身上。由于政府对部分纯 公共产品的支出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出，所以政府对 绝大部分公共产品的支出在使用一部分财政资金的基础上，都可以以举债获得 e 对我国地方政府发行市政债券的探讨 的债务资源来支持。 ( 二) 地方政府负债的体制依据 1 财政联邦制 财政联邦制，又称财政联邦主义，是西方学者首先借鉴政治学中的联邦制 概念而创立的一个经济学概念，用于分析财政分权理论。最早使用财政联邦主 义这一术语的当属美国学者马斯格雷夫，另一位美国学者奥茨也提出，财政联 邦主义是指联邦制政府是一个既有集中决策又有分散决策的公共部门，这个部 门中各级政府有关公共服务的决策主要取决于各自辖区内的居民以及在辖区内 从事活动的其他人对公共服务的需求。我国有学者认为，作为处理政府间财政 关系的一种规范制度，财政联邦制强调各级政府在财政职能和收支上有一定的 独立性和自主性。其主要内容包括不同级别政府的作用，收支如何在各级政府 间进行划分以及政府间的补助等一系列问题。总之，财政联邦主义是处理中央 政府与地方政府( 或者联邦政府与地方政府) 之间财政关系的一种制度设计， 完全可以说是财政分权理论的一种概括，其重点在于在明确中央政府和地方政 府财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性。财政联邦主义与 国家政体上的联邦制或者单一制没有必然的联系，无论是联邦制国家还是单一 制国家，只要中央政府与地方政府的财政职熊有明确的分工，地方政府有较大 的自主性和独立性，这样的财政体制就属于财政联邦主义意义上的财政体制1 。 理想的财政联邦制是指一种最优财政结构，它涉及到各级辖区规模的确定 和地方公共产品的提供应分归哪级辖区。布坎南和弗劳尔斯指出，财政权利和 责任的分配，应综合考虑下面一些因素：( 1 ) 地方公共产品的作用范围，及其 外部经济的影响范围：( 2 ) 地方公共产品的生产成本；( 3 ) 集体决策成本。地 方政府有举债权是财政联邦主义的1 1 个重要法律特征之一。联邦制国家中，美 国、加拿大、德国、澳大利亚、俄罗斯、匈牙利、捷克、波兰、巴西、阿根廷、 哥伦比亚等均有地方政府债券市场，但发行地方政府债券并非联邦制国家的专 利，而是财政联邦主义的重要特征。只要中央政府与地方政府之间明确财政联 邦主义，单一制下的地方政府也可以发行地方政府债券，如日本、荚国等。我 国香港特区也建立了政府债券市场并授权特区货币管理局发行债券。香港特区 可以发行政府债券，正是因为其拥有的高度自治权。这从侧面说明，只要存在 自治、财政分权，单制下，地方政府完全可以发行地方政府债券。 第一部分地方政府负债的理论分析 简单的说财政联邦制就是财政分权，但对于地方政府特别是转轨国家中的 地方政府而言，分权的最大目标是下放财政资源拥有的权力，提高财政资源的 实际提取能力。因为如果地方不具备财政能力的话，地方自治的意义也不大。 有时，地方政府承担某些社会计划是合理的，但如果它们长期缺乏资金，就无 法有效地提供这类服务。在我国，地区间的竞争非常激烈，省和省之间的竞争， 市和市之间的竞争，这构成了我国非常重要的一个特色。蒙特诺拉、钱颖一、 温加斯特等研究表明，我国存在市场维护型联邦主义，并将其命名为“中国式 联邦主义”。我国尽管明确宣告自己是单一制国家，但其经济与财政体制却带有 很强的联邦色彩，因此财政联邦制理论很大程度上可以用于对我国的分析，尤 其适用于对地方政府举债权的分析。 2 分税制财政体制 “分税制”是一种以分税为主要特征，以划分中央与地方政府事权与财权 为实质，并同时配套实施政府间财政转移支付制度的财政管理体制。分税制在 西方国家已有上百年的历史，至今已形成一套比较完整、系统的财政管理体制。 如果一种公共产品有某一层级地方政府负责供应，那么为了增强该级地方政府 的责任心，保证地方公共产品得以合理有效地提供，最好同时将决策责任和筹 资责任也归为该层级政府。这意味着地方政府在拥有可以决定地方公共产品供 应规模与结构的权利和责任的同时，也应当拥有执行和实施这些决策所需要的 财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的，用于提供地方公共产 品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基、税率的决定 上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率的提供地 方公共产品的重要制度保证。 有了稳定的税收收入，地方政府就有了可以举债的信用。与美国实行的财政 联邦n i - n 比，我国的分税制在某种意义上也是一种财政分权体制。 1 9 9 4 年的分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化 的分级财政体制转移的重要一步，分税制财政体制改革要使地方政府真正成为 相对独立的一级行政主体，就必须在明确划分中央和地方各自事权的同时赋予 地方政府充分的财权。与此同时，分税制改革还对中央与地方的收入按税种进 行了划分，这一做法的效果之一就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充 足的财力来行使事权，从而进一步巩固了中央作为宏观调控主体的地位。与此 相反，分税制改革中地方政府的财力共没有得到明显增加，现实中许多地区还 1 对我国地方政府发行市政债券的探讨 几乎是吃饭财政。实际上，财权与事权的划分，虽然使地方政府有了一些自己 可以独立行使的财力，但也有了不能依靠中央政府而必须由自己独立承担并完 成的地方事务，如地方政府要为当地的居民提供公共产品及为市场化改革提供 必要的保障等，而且，随着市场经济体制的不断完善，公共财政理论为人们所 接受，地方政府就要承担更多的公共产品提供的职责。但是地方政府面对既要 加快地方建设又没有正规渠道取得足够多收入，只能通过收费的扩张，变相行 使不规范的地方税权。中央政府应以严格审批和审慎监管为前提，允许省级以 下地方政府发行地方政府债券。 地方政府债券与分税制相结合，才能真正做到“一级政府，一级财政”真 正体现地方政府的分权与自治。地方政府通过发行市政债券，筹集进行基础设 施建设所必须的资金，激励地方政府加强该地区基础设施建设的管理，提高资 金使用效率；同时，地方政府作为举债主体，可以解决对中央政府债务依存度 过高的被动状况。 三、我国发行市政债券的必要性与可行性分析 市政债券的存在有其合理的经济理由和体制依据，同时作为城市政府融资 的重要渠道，也有着极其重要的现实意义，在我国发行市政债券是必要的，也 是可行的。 ( 一) 我国发行市政债券的磬要陛 1 有利于深化财政体制改革，完善分税制 1 9 9 4 年分税制改革以来，我国已初步建立起中央和地方分税分级的财政体 制，但没有赋予地方政府必要的融资权，在财政收入层层向上集中的同时，事 权和财政负担却在层层下压。分税制改革后，虽然中央与地方政府的事权和支 出责任有了明确区分，但既不彻底也不够清晰，导致实际运作中大量的错位。 如前所述，地方政府存在的基本经济理由就是提供地方性的公共产品，地方政 府天然地具有组织生产和提供本地公共产品的事权，同时也应具备与之相适应 的完整财权，而举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。 从我国财政运行中的现实矛盾看，地方政府缺乏筹集资金的权力，但却面 临艰巨的基础设旌建设任务，地方政府有通过发行债券筹集城市建设资金的迫 切需要，按照市场经济条件下政府职能的规范，这些建设是地方政府份内的事， 8 第一部分地方政府负债的理论分析 然而地方政府在财力匮乏的情况下，却无力提供这些公共产品或准公共产品， 有的无可奈何地继续“欠账”，有的则不切实际地统统把公共产品推向市场，形 成了以地方财力为支撑、变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资体系。当地方 政府在常规的条件下难以经过自身的努力解决财力问题时，就应通过适当规模 举债筹集必要的建设资金，放松对地方举债权的限制，既有利于缓解中央财政 的压力，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。我国建立划分事权、 财权的分税分级财政体制，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一 步深化财政体制改革的重要步骤。从这个意义上讲，允许地方政府发行市政债 券是进一步深化财政体制改革，完善分税制，解决地方财权和事权不对称的一 个重要措施。 2 有利于推动城市化进程，为城市基础设施建设提供资金保障 我国正处于工业化和城市化发展的加速期，传统的融资方式已经妨碍了城 市化进程，市政建设需要巨额的资金，急需开辟新的融资渠道和创造新型的融 资工具。据世界银行统计数据，1 9 8 0 年我国的城市化水平只有2 0 ，2 0 0 4 年 这个指标为4 1 3 。具体来说，为迎接2 0 0 8 年奥运会，北京市将直接投资1 8 0 0 亿元人民币进行市政基础设施建设，由此带动的相关投资额将在3 0 0 0 亿元左 右，2 0 1 0 年广州亚运会和上海的世博会需要市政建设费用分别为2 2 0 0 亿和3 0 0 0 亿左右2 。但经济发展居于全国前列的上述三市年地方财政收入也仅四五百亿左 右，显然，单靠中央政府的财政支持和地方政府同期的财政收入不可能支撑如 此巨大的资金流。下表1 2 列出了部分经济发达地区按资金来源和隶属关系分 城镇固定资产投资额，很明显，按资金来源分，以国内贷款，自筹资金，其他 资金为主，而且大部分投资于地方项目，由此可见，为城市基础设施建设提供 规范的融资渠道势在必行。 对我国地方政府发行市政债券的探讨 表1 - 2按资金来源和隶属关系划分的城镇固定资产投资单位：亿元 资金来源隶属关系 地区国家预算内资金国内贷款利用外资自筹资金其他资金中央项目地方项目 北京 1 l o 6 27 7 0 1 21 1 6 5 5 9 6 4 9 31 4 0 2 22 4 0 1 42 0 9 2 8 7 天津 1 8 4 73 6 0 1 39 3 8 76 0 1 0 62 0 7 1 21 8 5 2 89 4 3 4 辽宁 1 0 5 2 l3 9 3 9 78 2 ，9 41 7 2 4 5 33 9 0 0 43 5 8 0 4 2 2 2 2 2 3 上海3 78 18 7 0 2 52 1 3 3 l1 3 4 2 4 89 2 5 4 73 9 6 72 4 6 6 2 5 浙江 7 5 4 31 1 7 1 8 51 3 9 2 21 9 1 0 9 1 2 3 1 6 6 2 7 9 9 3 3 7 1 8 8 5 广东 6 3 3 61 0 5 79 95 8 5 9 62 8 6 9 31 1 6 4 ，7 63 3 2 5 24 6 9 6 9 2 资料来源：国家统计局网站，h t t p ：w w w s t a t s g o v c n t t j s j n d s j 2 0 0 5 i n d e x c h h t m 。 此外，下表1 3 所示的是我国城市公用事业基本情况，从此表中不难看出， 城市人口密度在不断的提高，而相应的公共设施水平却提高的不快，尤其是供 水量，园林绿地，公厕等增幅不大。所以说，随着城市化水平提高、城市人口 增加，城市就要建立起与之相适应的、完善配套的基础设施，包括道路、桥梁、 供水、供气、供热、公交、燃气、污水、垃圾、园林、绿化的发展等等，这些 都需要庞大的投资。如此巨额的资金投入远远超出政府财政所将具备的承受能 力，由于地方政府用于市政建设的财政资金远远满足不了市政建设的需要，无 奈之中采取了批地引资、强制集资、向商业银行贷款、引进外资、企