（法学专业论文）安徽省刑事法律援助制度调研报告.pdf

摘要 刑事法律援助制度，是指国家在刑事司法制度运行的各个环节过程中为贫 穷的、无力支付法律费用或其他因经济困难及其他因素在刑事诉讼中符合条件 的当事人，减免收费并提供辩护或代理的一项法律保障制度，主要涉及刑事法 律援助的范围、提供模式、管理模式和质量监控机制四个方面。刑事法律援助 制度在一国的司法体系中占有十分重要的地位，其在服务保障民生、维护群 众合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了“调节器”和“减压阀”的重要作用， 是现代法治国家实现司法公正和保障公民基本人权的一项重要措施，世界上多 个国家都在普遍采用这项制度。因此，构建符合我国实际情况的刑事法律制度 具有迫切和重要的现实意义。 近年来，安徽省的法律援助工作取得了良好的法律效果和社会效果。笔者 通过对安徽省刑事法律援助制度现状展开的调查研究发现，目前在安徽省刑事 法律援助制度的发展依然存在一些问题，例如对刑事法律援助制度的重要性普 遍认知不够、刑事法律援助受援覆盖面较窄、法律援助律师介入案件诉讼程序 过迟、未成年人的刑事法律援助力度薄弱、刑事法律援助制度缺乏物质保障和 有力的法律保障、法律援助办案质量和服务水平有待进一步提高等等。 通过对安徽省刑事法律援助制度发展现状的调查分析，本文认为目前制约 安徽省刑事法律援助制度完善发展的原因主要是在立法中，刑事法律援助制度 的发展起步较晚，有关规定过于原则和不明确。在司法实践中，因为地区经济 水平的差异导致、经济困难的标准缺乏相对统一的明确规定，在某种程度上极 大地限制了刑事法律援助受援人的范围；安徽省现有专职律师队伍由于受到各 地区经济发展和法制建设水平不均衡的制约而分布较不均衡，刑事法律援助专 职队伍现有资源不能满足日益增长的社会需求；针对未成年人特殊生理及心理 特点而研究制定的独立的未成年人法律援助制度尚未建立，因而造成未成年人 刑事法律援助的有效性和长效性差强人意的现状；安徽省目前对法律援助案件 质量及监控尚未建立起科学统一体系，刑事法律援助资金管理制度的不完善， 最终导致了刑事法律援助的有效性无法得以充分保障，无法满足社会各界日益 增长的法律帮助需求。 在上述调查研究的基础上，应当从刑事法律援助覆盖面合理化扩大、刑事 法律援助提供者素质持续性提高、未成年人刑事法律援助制度的不断完善、刑 事法律援助质量监督机制的科学构建以及刑事法律援助资金的有效利用等方面 进行完善。 关键词：刑事法律援助制度；刑事法律援助质量监控体系；未成年人刑事法律 援助制度 i i a b s t r a c t c r i m i n a ll e g a la s s i s t i n gs y s t e m ，i st h ej u s t i c es y s t e mt or u n a l la s p e c t so ft h e p r o c e s sf o rt h ep o o r ，u n a b l et op a yl e g a lf e e so ro t h e r f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e sa n do t h e r f a c t o r sd u et oc r i m i n a lp r o c e e d i n g si nt h ee l i g i b l ep a r t i e s ，a n dp r o v i d ea f e ew a i v e ro r a g e n to fal e g a ld e f e n s es e c u r i t ys y s t e m ，i n c l u d i n gt h es c o p eo fc r i m i n a ll e g a la i d ， d e l i v e r ym o d e l ，m a n a g e m e n ta n dq u a l i t yc o n t r o l m e c h a n i s m si nf o u ra r e a s a st o a c h i e v es o c i a lj u s t i c ea n dj u s t i c e ，p r o t e c t i o no fb a s i cc i v i lr i g h t s a c to fs t a t e ，t h e m o d e mr u l eo fl a wt oa c h i e v ej u s t i c ea n dp r o t e c t i o no fb a s i c c i v i lr i g h t si sa n i m p o r t a n tm e a s u r e ，i sc u r r e n t l yt h ew o r l d sw i d e l yu s e di nm a n y c o u n t r i e s c r i m i n a l l e g a la i ds y s t e mi nac o u n t r y sj u d i c i a ls y s t e mo c c u p i e sa ni m p o r t a n tp o s i t i o n ，t h e s v s t e mh a sb e n e f i t sf o rm i l l i o n so fp u b l i cs e r v i c et op r o t e c tp e o p l e s l i v e l i h o o d ， s a f e g u a r dt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，p r o m o t es o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t yh a s p l a y e da ”r e g u l a t o r ”a n d ”v a l v e ”a ni m p o r t a n tr o l e t h e r e f o r e ，t h eb u i l d i n gi nl i n e w i t hc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o no ft h ec r i m i n a ll e g a ls y s t e mi sv e r yi m p o r t a n t i nr e c e n ty e a r s ，l e g a la i dw o r k so fa n h u ih a sm a d eao u t s t a n d i n ge f f e c t si nl e g a l a n ds o c i a la s p e c t s t h ea u t h o ro ft h es t a t u so fc r i m i n a ll e g a la i ds y s t e mi na n h u i p r o v i n c et os t a r tt h ei n v e s t i g a t i o nf o u n dt h a tt h ec u r r e n tc r i m i n a ll e g a la i ds y s t e mi n a n h u i sd e v e l o p m e n ts t i l le x i s ts e v e r a lp r o b l e m s ，s u c ha st h ei m p o r t a n c eo fc r i m i n a l l e g a la i ds y s t e mi ng e n e r a la w a r e n e s s i sn o te n o u g h ，t h ec r i m i n a ln a r r o wc o v e r a g eo f t h el e g a la i dr e c i p i e n t ，l e g a la i dl a w y e r si n v o l v e di nt h et r i a ls t a g el a t ec a s e s ，m i n o r c r i m i n a ll e g a la i df o r t h ew e a k ，t h ec r i m i n a ll e g a la i ds y s t e ma n dt h el a c ko fm a t e r i a l s e c u r i t ya n de f f e c t i v el e g a lp r o t e c t i o n ，l e g a la i ds e r v i c e sa n dt h eq u a l i t yo fh a n d l i n g c a s e st ob ef u r t h e ri n c r e a s ea n ds oo n t h r o u g ht h ea n h u ic r i m i n a ll e g a l a i ds y s t e md e v e l o p m e n ti n v e s t i g a t i o na n d a n a l y s i so ft h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h i sp a p e ra r g u e st h a tc u r r e n t l y r e s t r i c tc r i m i n a ll e g a l a i ds y s t e mi na n h u ip r o v i n c et h ec o m p l e t ed e v e l o p m e n ta r et h em a i nr e a s o n sw h y i n t h el e g i s l a t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to ft h es y s t e mo fc r i m i n a ll a wa i dl a t es t a r t ，t h e r e l e v a n tp r o v i s i o n so ft h ep r i n c i p l e sa n dn o tt o oc l e a r i nj u d i c i a lp r a c t i c e ，b e c a u s e t h e i l l l e v e lo fr e g i o n a le c o n o m i cd i f f e r e n c e sl e dt ot h ee c o n o m i cd i f f i c u l t i e so ft h e r e l a t i v e l a c ko fu n i f o r ms t a n d a r d sd e f i n e di na w a yw h i c hg r e a t l yl i m i t st h es c o p eo fc r i m i 砌 l e g a la i dr e c i p i e n t si n ；a n h u ip r o v i n c eh a sap r o f e s s i o n a ll a w y e rt e a md u et ot h e r e g i o n a le c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dl e g a l c o n s t r u c t i o nl e v e li sn o tb a l a n c e d r e s t r i c t i o na n dd i s t r i b u t i o ni sm o r eu n e v e n ，w i t ht h es o c i a ln e e d so ft h eg r o w i n gl e g a l a i d ，c r i m i n a ll e g a la i df u l l - t i m et e a mo fe x i s t i n gl i m i t e dr e s o u r c e sc a nn o tm e e tt h e n e e d so ft h ec o m m u n i t y ；s p e c i a lp h y s i c a la n dm i n o r sp s y c h o l o g i c a lc h a r a c t e r i s t i c so f t h es t u d ya n df o r m u l a t i o no ft h ei n d e p e n d e n ts y s t e mo fl e g a la i dm i n o r sh a sn o tb e e n e s t a b l i s h e d ，r e s u l t i n gi nm i n o rc r i m i n a ll e g a la i de f f e c t i v e n e s sa n dl o n g t e r mn a t u r e o fu n s a t i s f a c t o r ys t a t u sq u o ；a n h u ip r o v i n c e ，t h eq u a l i t yo ft h ec u r r e n tl e g a la i dc a s e s a n dc o n t r o l sh a v ey e tt oe s t a b l i s hs c i e n t i f i cu n i f i e ds y s t e m ，e v e n t u a l l yl e a d i n gt ot h e e f f e c t i v e n e s so ft h ec r i m i n a ll e g a la i dc a nn o tb ef u l l yp r o t e c t e d ；c r i m i n a l l e g a la i d f i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e m i s i m p e r f e c t ，l e a d i n g t ot h ec u r r e n t l e g a l a i d o r g a n i z a t i o n sp r o v i d ef r e el e g a ls e r v i c e s ，t h ec o m m u n i t yh a sc l e a r l yu n a b l et om e e t t h eg r o w i n gl e g a lh e l pn e e d s i nt h ea b o v eo nt h eb a s i so fi n v e s t i g a t i o na n d s t u d y , f r o mc r i m i n a ll e g a la i ds h a l l b er e a s o n a b l et oe x p a n dc o v e r a g e ，t h ec r i m i n a ll a wa i dp r o v i d e r sq u a l i t yc o n t i n u o u s i m p r o v e ，j u v e n i l ec r i m i n a ll e g a la i ds y s t e m ，i m p r o v et h ec r i m i n a ll e g a la i dq u a l i t y s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fs c i e n t i f i cc o n s t r u c t i o na n dt h ec r i m i n a ll a wt h ee f f e c t i v e u s eo fa i dm o n e yi np e r f e c t k e yw o r d s ：c r i m i n a ll e g a la i ds y s t e m ；q u a l i t ym o n i t o r i n gs y s t e mo fl e g a la i d ； m i n o rl e g a la i ds y s t e m 引言 引言 随着现代法治国家对司法公正这一终极目标的不懈追求，法律援助制度应 运而生，十九世纪的英国是世界上最早建立法律援助制度的国家。法律援助制 度，是指国家对因经济困难无力支付或不能完全支付法律服务费用的公民 给予减、免收费的法律帮助，以保障其法律赋予的权益得以实现的一项司 法救济制度。法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式。刑事法 律援助制度在刑事诉讼过程中，具有十分重要的现实意义。作为构建法治社会 的重要手段之一，刑事法律援助制度充分体现了法律面前人人平等的法律原则， 使基本人权得以有效保障。 发达资本主义国家的通过一系列国际文件中，对刑事法律援助制度做出了 相关规定。由于这些国家经济发展程度，民主法律制度较为完善，刑事法律援 助己全面涉及到调查取证、提起公诉、审判和上诉等刑事诉讼的各个阶段；援 助的对象也比较广泛，在有的国家，所公认的最低限度的刑事法律援助标准是 为有可能判处监禁的案件中的绝大多数刑事被告人提供法律援助。 从1 9 9 4 年开始，我国先后制定了一系列有关法律援助的法律法规和规范性 文件，2 0 0 3 年9 月，国务院颁布了我国首部法律援助行政法规法律援助 条例，标志着我国法律援助工作进入了法制化、规范化发展的新进程。我国的 刑事法律援助制度基本原则和框架始建于1 9 9 6 年全国人民代表大会修改的刑 事诉讼法与全国人大常委会颁布的律师法。1 9 9 7 年4 月最高人民法院与司 法部联合发布了关于刑事法律援助工作的联合通知。2 0 0 0 年4 月，最高人民 检察院与司法部联合下发了关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合 通知。2 0 0 1 年4 月，司法部与公安部联合下发了关于在刑事诉讼活动中开展 法律援助工作的联合通知。“国家尊重和保障人权”被写入2 0 0 4 年的宪法修正案 诸如1 9 5 5 年囚犯待遇最低限度标准规则、1 9 6 6 年公民权利与政治权利国际公约、1 9 8 4 年关于 保护死刑犯权利的保障措施、1 9 8 5 年发展和国际经济新秩序环境中预防犯罪和刑事司法的指导原则、 联合国少年司法最低限度标准规则( “北京规则”) 和为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本 原则宣言、1 9 8 8 年保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则及1 9 9 0 年关于律师作用的基本原 则、保护被剥夺自由的未成年人的规则。 l 窒墼塑型篁鎏堡堡壁型堕塑翌! 塑宣 中，保障符合条件的公民依法获得法律援助的权利。2 0 0 2 年1 0 月，安徽省法 律援助条例( 以下简称条例) 经安徽省人民代表大会常务委员会第三十一 次会议审议通过并予以公布施行，标志着刑事法律援助制度在安徽省的正式确 立。总体说来，安徽省刑事法律援助制起步较晚，立法中对于刑事法律援助的 规定也过于原则和不明确，管理机构及社会公众对刑事法律援助制度的重要性 普遍认知不够，司法实践中存在刑事法律援助覆盖面较窄，审判阶段法律援助 律师介入案件过迟，刑事法律援助制度缺乏物质保障和有力的法律保障，法律 援助服务水平和办案质量有待进一步提高等问题。这些问题直接影响到刑事法 律援助制度功能的发挥，进而可能影响到司法公正与人权保障目标的实现。 本文通过对安徽省刑事法律援助制度发展现状的调查，分析研究制约安徽 省刑事法律援助制度发展的原因，提出完善刑事法律援助制度的立法建议，以 期对我国刑事法律援助制度的完善有所裨益。 2 一、安徽省刑事法律援助制度的现状 一、安徽省刑事法律援助制度的现状 ( 一) 刑事法律援助的覆盖面较窄 目前，安徽省适用的条例是2 0 0 9 年经安徽省第十一届人民代表大会常 务委员会第十次会议重新修订的。由于受社会总体经济发展水平、法律援助机 构的援助能力、贫困人口对法律援助的知晓程度以及法律援助的便民程度等因 素的影响，安徽省刑事法律援助受援对象范围有限，法律援助律师介入诉讼程 序过迟，覆盖面较窄。 1 刑事法律援助的受援对象范围有限 从立法规定上来看，在2 0 0 9 年重新修订施行的条例中第1 2 条对于刑 事法律援助的对象做出有关规定，第一次将被害人扩大到刑事法律援助的受援 范围中。2 0 0 7 年新律师法的颁布进一步规定了律师有为受援人提供符合标 准的法律服务的义务，自诉案件被害人、外国国籍的被告人开始有条件地成为 了援助对象。2 0 0 9 年安徽省刑事法律援助案件总数为2 8 5 2 件，2 0 10 年为2 5 0 8 件。其中在市级法援中心平均每年办理各类法律援助案件1 0 0 0 多件中刑事法援 案件所占的比例不到3 0 。从受援对象看，根据各级法律援助中心和受理法院 的反映情况，目前在安徽省刑事法律援助案件中绝大多数是指定辩护的案件， 当事人自己申请的几乎不存在。2 0 1 0 年安徽省各级法律援助机构共为犯罪嫌疑 人、刑事被告人提供法律援助2 2 9 7 件，占刑事案件总数的9 1 6 ，为被害人、 自诉人提供法律援助2 11 件，仅仅占到受援刑事案件总数的8 4 。再以2 0 11 年 上半年安徽省刑事法律援助案件受理情况为例，相关数据如下表所示： 条例第1 2 条：刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以申请法律援助： ( 一) 犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的； ( 二) 公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委 托诉讼代理人的；( 三) 自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困 难没有委托诉讼代理人的。 3 安徽省刑事法律援助制度调研报告 受理情况 转交申请直接申请批准 项目公安检察 人民犯罪被被自犯罪被被自 合 a 合 机关机关法院嫌疑 , , 4 - - 害诉 口 嫌疑 盘： 害诉 计 口 计 口 计 转交转交转交 人 人 人人人 人 人人 省区市0 0 00 2 00 o 2 2 o0 o 2 地市00l o1 01 73 52 7 o 7 91 93 72 708 3 县区 65 3 95 0 9 9 1 5 23 7 1 53 0 39 8 1 7 4 3 71 23 2 l 合计 653 96 01 1 81 8 76 41 53 8 41 1 92 l l6 41 24 0 6 表一：2 0 1 1 上半年安徽省刑事法律援助案件受理情况( 单位：件) 由表一可以看出，目前安徽省刑事法律援助对象已开始出现了向被害人适 用的趋向，但其主要受援对象还是被告人，受援对象依然很有限。这种以被告 人为主体的刑事法律援助对象在实际刑事审判中也未得到完全落实。在刑事诉 讼中，除了法院一般指定法律援助的案件，其他被告人往往只有当其亲属为其 委托辩护人时才会获得律师辩护。从近年来安徽省刑事法律援助案件类型来看， 法院指定案件数约占刑事案件总数的七成；然当事人申请并获得批准的刑事案 件数则不到刑事案件总数的三成。 2 法律援助律师介入刑事诉讼程序过迟 刑事诉讼并不仅仅局限于法庭审判阶段，它涉及侦查、提起公诉、审判三 个阶段，正是因为它的特殊性造就了刑事法律援助不同于民事法律援助之处。 被告人在刑事诉讼中，一直位于诉讼全过程的中心，因而对其提供的法律援助， 理应反映在侦查到起诉和审判的全过程。条例第三章第2 6 条规定，承担法 律援助的辩护人只有在开庭前1 0 天才能介入诉讼，在司法实务中往往还会出现 指定辩护通知书和起诉书副本送交法律援助机构的时间离开庭的时间还不到1 0 天的情况。法律援助律师匆忙的阅卷和会见当事人，由于准备不充分而严重影 响援助效果。再加上司法实践中侵犯当事人合法权益的现象较容易发生在侦查 阶段，如果只在审判阶段刑事被告人、犯罪嫌疑人才能获得相应的法律援助， 刑事法律援助维护刑事被告人、犯罪嫌疑人合法权益的积极意义就更无从体现。 安徽省法律援助条例第三章第2 6 条：由人民法院指定辩护并且开庭审理的案件，人民法院应当在 开庭1 0 日前将指定辩护通知书以及起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。 4 一、安徽省刑事法律援助制度的现状 在我国，刑事法律援助案件和事项绝大多数只能由专职律师提供帮助。安 徽省律师协会、安徽省法律援助中心在关于进一步加强社会执业律师履行法 律援助义务工作的意见第2 条中对律师承担法律援助案件的数量做出有关规 定，要求专职律师每人每年至少承办两件，兼职律师每人每年至少承办一件。 截至2 0 1 1 年上半年，安徽省共有执业律师4 4 4 0 人，其中法律援助律师2 1 7 人， 专职律师3 9 6 3 人，兼职律师2 7 0 人。以每位律师每年最低无偿办理1 2 件法律 援助案件的比例计算，每年大约只能受理不到一万件左右的法律援助案件。安 徽省市级法律援助机构目前每年受理的案件约在2 0 0 件左右，县级法律援助机 构每年平均受理的案件约在6 0 0 件左右。显而易见，供需之间严重的失衡现象 正是法律援助工作亟待解决的困境。由于各地区经济发展水平不均衡，法律援 助资源分配不合理，加上本地区人力、财力等条件的制约和影响，在经济水平 相对高些的地区，从业律师数量多，从事刑事法律援助的律师数量也相对较多， 而县级以下则呈现出案件数量繁多而办案人员数量过少的特点。经济发达地区 律师多，平均接手的案件少，援助的质量也高；经济欠发达地区律师少，接到 的案件数量繁多，律师不胜其烦，案件质量也低。从法律援助中心的人员数量 及构成上看，目前安徽省市级法律援助机构平均有6 名律师，县区法律援助机 构平均有3 名律师。法律援助机构注册律师数占机构工作人员总数的5 0 4 。法 律援助机构中具有法律职业资格或律师资格人员数与2 0 0 9 年相比持平或呈下降 趋势，详见下表： 具有法律职业资格或在法律援助机本科以上 法律专业人员 统计年份律师资格人员 构注册律师 学历人员 数量比例数量比例数量比例数量比例 2 0 0 9 年3 6 89 0 4 2 4 05 8 7 2 1 05 1 3 3 0 6 7 4 8 2 0 1 0 年4 4 l9 0 4 2 6 15 3 5 2 4 65 0 4 4 0 78 0 7 表二：2 0 0 9 年、2 0 1 0 年安徽省法律援助机构人员情况对比 安徽省刑事法律援助制度调研报告 上表说明安徽省法律援助律师流失问题仍然存在，法律援助机构人员业务 素质也有待进一步加强。目前安徽省法律援助工作机构中专职律师分为纳入行 政编制的公务员和以合同形式招聘的社会律师。在市级法律援助中心，专职律 师少，大多是社会兼职律师。部分地区的法律援助机构工作人员还存在缺乏过 硬的专业基础知识，办案经验不足，社会责任心不强等问题，这也是导致原本 就不能够满足法律援助需求的供求关系日益紧张的共同原因。 ( 三) 未成年人刑事法律援助力度薄弱 在弱势群体中，作为中国未来发展希望的近4 亿未成年人的权益保障工作 是一个不容忽视的问题，而未成年人法律援助工作正是未成年人权益保障的一 项至关重要的内容，在近年来日益显示出其重要性。2 0 1 0 年安徽省各级法律援 助机构受理的2 5 0 8 件各类刑事法律援助案件中涉及到未成年人的有1 0 3 8 件， 占到受理案件总数的4 1 。以安徽省某县法律援助中心提供的数据为例，仅2 0 0 9 年一年，该县法律援助中心共受理未成年人法律援助案件4 9 件，其中未成年人 刑事法律援助案件2 8 件，占全年刑事法援案件总受理数的5 7 。未成年人法律 援助制度正因为关系到未成年人这一特殊的弱势群体，越来越受到了各方关注， 未成年人法律援助的需求量呈现出逐年快速递增的趋势。在目前未成年人刑事 犯罪且日渐复杂化的法律实务中，虽然在各级法律援助中心已初步实现了制度 的常设化，但由于很多法律援助中心缺乏长期直接承办青少年法律援助案件的 专职律师，因此，未成年人刑事法律援助案件质量及实效性很难保证，从而导 致未成年人受援效果难以巩固的现象普遍存在。在针对未成年人的刑事法律援 助案件中，如何通过援助之手保证受援效果的长效性，达到未成年人法律援助 的根本目的，都成为了亟待解决的问题。 ( 四) 刑事法律援助案件质量总体水平不高 1 法律援助案件缺乏统一的质量监督操作标准 我国法律援助条例第6 条对刑事法律援助质量做出了相关规定，但是 就实际操作情况而言，我国对刑事法律援助质量还是处于不是有效的监控状态。 法律援助条例第6 条：律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合 标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。 6 一、安徽省刑事法律援助制度的现状 条例在第四章第2 9 条只是站在法律援助人员职业道德和执业纪律的层面做 了规定，要求法律援助人员严格按照相关办案规范认真办理法律援助事项，并 没有对刑事法律援助案件质量的客观标准和监督保障措施做出具体的规定。安 徽省司法厅2 0 0 6 年印发了安徽省司法厅法律援助案件质量检查暂行规定， 但受人力财力的限制，这些制度也并未能得到有效运转，对律师办案质量的审 查中，客观标准不多，多以主观判断为主，且尚无统一的、操作性强的案件质 量评估标准，这给实施质量监督造成了困难。人力方面，由于人员少，任务重， 质量监督岗位的作用也未得到充分发挥。甚至极少数律师在接受法律援助指派 后，不到法院阅卷，不会见被告人，不按时出庭，在庭审过程中未克尽职责以 维护被告人的合法权益，使得提供的刑事法律援助流于形式。司法实践中，大 多数刑事法律援助管理机构只负责案件的分派，仅仅是要求援助律师在结案后 提供完整的案卷材料，而没有科学合理的标准对受援案件质量进行评测和监督。 2 0 1 0 年安徽省已办结的2 1 3 0 件刑事案件中，法援律师意见全部被采纳和部分被 采纳的案件数占已办结案件总数的9 3 2 ，比2 0 0 9 年下降了0 3 个百分点。建 立完善刑事法律援助质量的监控体系，对于强化刑事法律援助质量保障，解决 刑事法律援助制度运行效果不理想的现状是非常迫切和重要的。 2 部分律师缺乏办理刑事法律援助案件的积极性 目前，安徽各地市法律援助律师队伍职业素质呈现出参差不齐的现状。少数 律师只是迫于法律的规定和司法行政机关的要求办理刑事法律援助案件，对援 助中心所指派的援助案件认为只要能结案，应付完任务就成，不能设身处地为 当事人谋求最大权益，缺乏基本的职业道德和敬业精神。笔者在调查中了解到， 法律援助工作机构指派律师事务所办理的刑事法援案件其中一大部分都是被律 师事务所分配给那些刚刚入行的律师办理，甚至有的是实习律师办理，很少有 知名律师或有资深执业经验的律师办理刑事法律援助案件。还有相当部分的社 会律师由于业务繁忙，没有充分的时间和精力去办理刑事法律援助案件，刑事 法律援助案件只是他们办理案件的一小部分。刑事法律援助案件因其特殊性需 要投入更多的精力，但免费办理的刑事法律援助案件只有政府的几百元补助， 7 安徽省刑事法律援助制度调研报告 投入和收获根本不成比例，导致部分律师在办理刑事法律援助案件时没有办理 私人收费案件的积极性，责任心不强，调查取证缺乏针对性、全面性、准确性， 在质证上对公诉人的举证几乎无异议，这些都使受援当事人的实际利益受损， 严重影响了办案质量。 ( 五) 刑事法律援助案件中办案补贴制度不规范 目前我国法律援助的制度设计思路是成立专门法律援助机构组织并实施法 律援助，并且把整个法律援助纳入一个体系之中，财政拨款依然是法律援助资 金主要来源。近年来安徽省对法律援助经费投入有了很大提高，但是因为财政 拨款不能完全考虑到各地区的具体实际，针对为不同地区和不同案件提供法律 援助的财政补贴标准也未予细化，导致存在资金缺口、补贴分配利用不合理等 问题，这使得基层组织受理的案件数量多但资金有限，落实到每件案件上的补 贴就微乎其微了，不能满足实际需要。2 0 1 0 年安徽省法律援助案件办案补贴及 支出占整个法律援助经费支出总额的3 5 1 5 ，与2 0 0 9 年相比下降了1 6 7 。若 已结案件全部支付补贴，那么大致测算各类案件的平均补贴为：刑事案件5 8 8 元，民事案件4 3 0 元，行政案件5 0 6 元。2 0 1 0 年每件案件的平均补贴为4 4 7 7 元，相比较2 0 0 9 年的每件案件为3 7 3 元的平均补贴，增长了2 0 。总体案件补 贴标准略有提高，但相对需求来说，补贴还是较低。突出表现在，划拨到市级 法律援助机构的经费是相对足够的，但是到县区级，因为辖区待援助刑事案件 数量繁多，经费就出现了比较大的缺口。经费不足导致对律师的办案补贴少， 而办案补贴少则直接导致社会律师办理援助案件积极性不高，办案时千方百计 降低成本，如让当事人自己取证，让实习律师去阅卷等等。因为补贴不多，业 务量较大的律师办理刑事法律援助案件的情况较少，很多律师事务所将案件交 给新律师承办甚至由律师助理实际办理。刑事法律援助案件的办理陷入到新律 师想办而办不好，老律师能办而不愿意办的怪圈，办案质量也就无从保证。 下表中反映的是安徽省2 0 1 0 年法律援助业务经费支出情况。 8 一、安徽省刑事法律援助制度的现状 业务经费 按承办人员分按案件类别分 项目 法律援 社会基层法律服社会组注册法律援 刑事民事行政助机构 律师务工作者织人员助志愿者 人员 省区市 6 8 41 0 4 4oo01 0 27 0 80 地市 3 1 3 41 1 7 2 91 3 0 l1 9 21 9 43 8 31 2 6 5 61 0 9 县区 1 8 2 6 31 7 4 7 53 3 8 7 31 6 31 6 3 27 6 6 86 4 1 6 71 0 7 4 合计2 2 0 8 13 0 2 4 83 5 1 7 41 8 2 21 8 2 61 2 5 1 87 7 5 3 11 1 8 3 表三：安徽省2 0 1 0 年法律援助业务经费支出情况( 单位：万元) 9 安徽省刑事法律援助制度调研报告 二、安徽省刑事法律援助制度现状成因 ( 一) 刑事法律援助受援范围标准不明确 意大利1 9 4 9 年宪法第2 4 条规定：“贫困者有在任何法院起诉和答辩可能性， 应由特别制度保障之”。可见在国外，人们对法律援助受援范围的重视已经提升 到了以宪法规范来加以保障的高度。一个国家刑事法律援助的受援范围同一国 的经济发展水平和法制状况是密切联系的，在不同的阶段，刑事法律援助的覆 盖面也随着法律援助的内容的变化而变化。在美国当下，所有的刑事案件都属 于法律援助的援助范围，被告人“取得律师帮助为其辩护”是美国国会于1 7 9 1 年 1 2 月1 5 日批准的宪法第六修正案规定的美国公民所享有的宪法权利，政府有义 务保障刑事被告获得律师帮助权。安徽省目前适用的条例第1 2 条、第1 3 条对刑事法律援助范围做出了原则性规定，第1 4 条规定公民经济困难的标准按 照当地最低生活保障标准执行，县级以上人民政府为扩大受援人范围，可以根 据本行政区域的实际情况调整公民获得法律援助的经济困难标准。在司法实践 中，各级法律援助中心接手的案件主要是各级人民法院指定的案件，包括法律 规定的应当指定的未成年人案件、残疾人案件、可能被判处死刑的案件，其中， 可能被判处死刑的案件居多。虽然对于经济困难的当事人，经申请法院可以为 其指定辩护律师，但是因各地区经济困难等标准规定的不明确，这类案件所占 比重很小。以安徽省某市级法律援助中心2 0 1 0 年办理法院指定案件为例，其中 可能判处死刑的案件为3 9 件，未成人辩护的案件为3 9 件，盲、聋、哑类型的 案件为7 件，由于经济困难的指定案件仅为2 件。在实务中，一般的经济困难 的申请，主要参照当地的最低生活保障标准，需要当事人所在的村委会、居委 会等组织开具证明。由于目前立法上对法律援助政府责任的不明确，加之各级 法律援助机构重视程度不够，受各地区经济建设和民主法制建设的发展水平的 差异等因素的影响，经济困难的标准处于动态发展中，导致刑事法律援助受援 标准不明确，在实际诉讼过程中可参照性不强，成为当前影响刑事法律援助覆 盖面扩大的主要因素。 二、安徽省刑事法律援助制度现状成凼 ( 二) 现有专职法律援助律师队伍不能完全满足社会需求 我国于1 9 9 4 年开始法律援助试点工作，从司法部到省、地、县已经初步建 立了四级法律援助工作机构。随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，广 大群众尤其是社会特殊群体的法律意识不断增强，刑事法律援助的需求量也越 来越大，办案数量更是逐年递增。在安徽省，刑事案件和事项绝大多数必须由 专职律师提供帮助，全省律师资源分布较不均衡，部分经济欠发达县只有1 - 2 名 律师。截止2 0 1 1 年上半年，安徽省共建立法律援助机构1 1 8 个，全省拥有专职 法律援助人员4 1 2 人，执业律师2 5 6 人，法律专业人员3 4 7 人。为了便于法律 援助案件的指派，司法行政部门一般都制定了当地法律援助人员每年承办法律 援助义务的数量标准，一般是两件左右，由法律援助管理和工作机构指派安排。 特别是刑事案件，因为必须要由执业律师来办理，只能指派给律师，而基层县 区的法律服务所律师很少，加上法律援助案件办案补贴标准低，当每个法律援 助人员都完成了当年的法律援助义务后，再遇到法律援助案件，指派下去就很 难。最终，案件或因无力办理而得不到援助，或是由中心律师自己来办理而质 量无以保障。当前在基层县区大量的刑事法律援助案件正是由法律工作者和法 律援助机构律师办理的，而受指派或者安排的法律援助机构工作人员和律师、 基层法律服务工作者、公证人员以及法律援助志愿者大多数都不是专职律师。 还有部分学历低、非法律专业的人在少数法律援助机构没有严格把关的情况下 进入工作机构。由于他们缺乏过硬的专业基础知识，办案经验不足，社会责任 心不强，在处理援助案件、接待咨询等方面存在种种欠缺，无法满足社会上日 益增加的对刑事法律援助的需求。 ( 三) 未成年人刑事法律援助的受援效果缺乏保障机制 造成未成年人刑事法律援助力度薄弱，有效性和长效性差强人意的现状，究 其原因，第一，我国尚未建立独立的未成年人法律援助制度。在我国法律援 助条例和安徽省2 0 0 9 年修订施行的条例中，在未成年人法律援助申请等 方面均未做出独立规定。第二，针对未成年人刑事法律援助受援效果，尚无统 一的衡量评价标准。对其长效性缺乏全方位、全过程的衡量和跟踪监督。法律 。此处统计数字来源于安徽省司法厅律师管理处。 l l 窒墼塑型皇鎏堡堡墅型鏖塑堕塑堂 援助工作机构没有针对受援未成年人由于特殊的生理、心理特点，把援助关口 提前和置后，把自己的服务范围局限在提供诉讼代理或咨询等传统的亡羊补牢 式援助服务的模式，援助律师承办刑事指定辩护案件的权限仅到一审( 二审) 结束、法院判决书送达为止。有了犯罪前科的受援未成年人自制力较差，再加 上重返社会后其生存的原有环境不可能在短期内得到完全改善，就加大了再次 走上犯罪之路的可能，未成年人刑事法律援助工作的长效性也就根本无从保障。 第三，未成年人刑事援助“提前介入难”。在司法实践中，由于工作协调等各方面 因素，未成年人的指定辩护权仅仅局限在了审判阶段。在现实的侦查、起诉阶 段，由于未成年人特殊的生理、心理状况，如果能保障指定辩护律师提前介入， 为法庭辩护作好充分准备，会有助于彻底查清案情，最大限度地提供有效法律 帮助，维护未成年犯罪嫌疑人的合法权益。 ( 四) 刑事法律援助质量监控体系缺失 随着刑事法律援助制度的深入实施，案件质量问题也日益暴露出来。部分 律师认为法律援助不收费，能够出庭为受援人讲讲，受援人就应该很满足了。 加之办案补贴低，所以对办理法律援助案件缺乏积极性和责任心，开庭仓促应 战，结案后不向法律援助机构提交办案材料及结案报告。这些问题的出现导致 部分刑事法律援助案件质量不高，无法切实维护受援人的合法权益，同时也损 害了刑事法律援助的社会形象。我国法律援助条例第4 条中规定在我国法 律援助工作的监督主体是司法行政机关，负责监督管理法律援助工作。安徽省 司法厅在2 0 0 6 年制定的法律援助案件质量检查暂行规定中，对法律援助案件质 量做出的原则性规定中并没有对刑事法律援助案件质量标准予以明确规定和细 化。刑事法律援助质量监控体系的缺失最终导致刑事法律援助的有效性无法得 以充分保障。 刑事法律援助质量监控体系的关键是监督主体，对过程的监督则是刑事法 律援助质量监督机制的主要内容。在调查中笔者发现，刑事法律援助质量的过 程监督方面存在不足的原因具体表现在在司法实践中，有些地方法院直接将案 我国法律援助条例第4 条：国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地 方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。 1 2 二、安徽省刑事法律援助制度现状成因 件指派到律师个人，或律师事务所直接接受法律援助案件，对案件受援情况的 事前监督不完善；未明确律师提供刑事法律援助时所应当具备的服务质量标准， 导致部分律师在庭审过程中未尽辩护职责，法律援助机构对这些案件质量不能 实时监控；由于部分刑事法律援助管理机构只管案件的分派，只是简单要求律 师在结案后提供完整的案卷材料，对案件受援效果缺乏事后的有效监督。在这 种对刑事法律援助质量监控缺失的情况下提供的刑事法律援助往往就只能流于 形式，没有实效。 ( 五) 刑事法律援助资金管理制度不完善 近年来，我国从中央到地方的各级司法行政机关都设立了与行政区划相适 应的法律援助机构，各级政府为法律援助投入的经费也有较显著的增加。然而， 毋庸讳言，让无助者有助，法