（宪法学与行政法学专业论文）我国行政诉讼和解制度研究.pdf

i 摘 要 摘 要 诉讼和解概念的出现是随着社会多元化、 公民主权意识扩大化在世界法律体系内产 生的必然结果，近年来，中国的法治进程逐渐深入，司法体制改革也同样在曲折中取得 了很大的进展，和解概念的引入就是这一进展的内容之一。伴随着现代行政由消极行政 向积极行政的转变，公民参与行政管理的欲望日益突出，近年来司法实践中当事人以撤 诉的方式来化解行政纠纷的案件大量发生，与其使这种方式游离于实体法规范之外，不 如为适应我国法治建设的发展需要，通过立法将行政诉讼和解制度纳入到法治轨道，这 对于及时彻底地解决行政纠纷，提高司法和行政效能、维护公民的合法权益都有很重要 的意义。 本文以行政诉讼和解制度的基本概念以及此概念与相关概念之间的关系为切入 点，试图通过对行政诉讼和解制度相对系统的描述，结合我国的司法实践，探讨行政诉 讼和解制度在我国确立的必要性与可行性以及具体的制度设计方案， 以期对我国行政诉 讼和解制度的建立和发展有所帮助。 本文除引言和结语外，主要包括以下四个方面的内容： 第一部分： 阐述了行政诉讼和解制度的基本理论。 从行政诉讼和解制度的概念入手， 分析了行政诉讼和解与行政诉讼调解、行政诉讼和解与行政调解、行政诉讼和解与民事 诉讼和解之间的关系， 明确了本文所要论述的和解制度是在行政诉讼这个大背景下进行 的；在此基础上，对行政诉讼和解的概念作出界定并且对与行政诉讼和解制度的现状进 行了简要的分析。 第二部分：对我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性进行了分析。第一小部 分以我国传统的“和为贵”的观念为基础，从解决当事人之间的行政纠纷的目的出发， 详细阐释了在我国建立行政诉讼和解制度的必要性； 第二小部分借助国外行政诉讼和解 制度的经验，结合我国目前的法治现状，从理论基础和现实依据两个方面论述了在我国 建立行政诉讼和解制度的可行性。 第三部分：主要论述了在我国建立行政诉讼和解制度的宏观设想。在借鉴国外立法 模式的基础上从宏观方面把握我国在进行制度设计时所应选择的立法模式； 正所谓没有 规矩不成方圆，任何法律的制定都有其应该遵循的原则，因此，接下来笔者系统分析了 ii 我国建立行政诉讼和解制度所应遵循的基本原则。 第四部分：着重阐述了在我国建立行政诉讼和解制度的具体制度设计。主要从三 个大的方面详细论述了制度框架： 首先， 阐释了合理司法体制的确立可以确保司法公正， 给和解制度的切实履行提供一个良性的运行环境；其次，详细论述了行政诉讼和解的时 间、适用范围、方式、限制、效力、程序规则、费用承担问题以及对存在瑕疵的行政诉 讼和解的救济；最后，对法官在行政诉讼和解制度中的角色进行了定位。 关键词：关键词：行政诉讼和解制度，纠纷解决，制度设计 iii abstract abstract litigation settlement, with the emergence of the concept of social diversity, civic consciousness expansion of sovereignty within the legal system in the world produced the inevitable result, in recent years, the process of gradually deepening the rule of law in china, also in the judicial system made a lot of twists and turns progress, introduction of the concept of reconciliation is one of the elements of this progress. with the modern administrative executive to positive from negative changes in the administration, the desire of citizens to participate in the administration have become increasingly prominent in recent years, judicial practice, the parties to the withdrawal of the way to resolve administrative disputes, a large number of cases occurred, rather than the substantive law in this way separated from the specifications, the better rule of law in order to meet the development needs of our country, through legislative action settlement system will be incorporated into the administrative rule of law, which for the timely and thorough settlement of administrative disputes, improve the judicial and administrative efficiency, maintaining the legitimate rights and interests of citizens are very important significance. this administrative action settlement system of the basic concepts of this concept and the relationship between the related concepts as the starting point, trying to administrative action settlement system through a description of the relative system, combined with chinas judicial practice of administrative action settlement system established in china necessity and feasibility of the system design and specific to the system of settlement of administrative proceedings for the establishment and development help. this addition to the introduction and conclusion, including the following four aspects: part i: describes the basic administrative action settlement system theory. from the concept of administrative action settlement system analyzes the administrative proceedings and administrative litigation settlement mediation, reconciliation and administrative mediation administrative proceedings, administrative proceedings and civil litigation settlement between reconciliation, clear paper to be discussed in the settlement system is in the administrative proceedings carried out under this background; on the basis of administrative proceedings to define the concept of reconciliation and settlement of administrative proceedings and the status of the system was briefly discussed. iv part ii: establishing the need for administrative action settlement system and the feasibility analysis. the first small part to chinas traditional harmony based on the concept, from the settlement of administrative disputes between the parties the purpose of proceeding to elaborate administrative litigation in china has established the need for reconciliation system; the second small part of foreign aid experience in administrative action settlement system, combined with our current situation the rule of law, from the theoretical and practical basis for discussion both in our country to establish the feasibility of administrative action settlement system. part iii: discusses the establishment of administrative litigation in the settlement system of the macro-vision. in reference to foreign legislative model based on the macro aspects of the system design during the grasp of the legislative model should be selected; is the so-called no rules no standards, any enactment of law has its principle should be followed, so i followed the system analysis of the system of administrative action settlement should follow the basic principles. part iv: focuses on the establishment of administrative litigation in the settlement system of the specific system design. mainly from three major aspects of the institutional framework in detail: first, a reasonable interpretation of the establishment of the judicial system to ensure justice, to reconciliation and effective implementation of the system to provide a positive operating environment; secondly, administrative proceedings are discussed in detail the time for reconciliation , scope, methods, limitations, effectiveness, procedural rules, the cost of defective commitment issues and settlement of administrative proceedings for relief; finally, the judge in the administrative action settlement system of the roles of the position. key words: administrative prosecution settlement system, dispute resolution, system design iii 关于学位论文独创声明和学术诚信承诺 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。 学位申请人（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了解并同意河南 大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、科研信息机构、数据收集机 构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本）以供公众检索、查阅。本人授权河南大学 出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文（纸质文本和电子文本） 。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书） 学位获得者（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 学位论文指导教师签名： 201 年 月 日 引 言 1 引 言 引 言 我国自改革开放以来在政府法治建设方面取得了很大的进步，但是，伴随着我国改 革开放事业的不断推进，仍然存在很多需要进一步完善的制度，实践中由于行政机关的 行政行为侵犯公共利益而引发的群体性抗争事件普遍存在。在现如今行政权高度强势， 司法权又相对弱小，行政相对人最为弱势的情况下，行政相对人很难通过正当的司法途 径获得救济。近年来，类似案件屡见不鲜，如浙江出现的国税局因不积极查出偷逃税行 为而成为被告的事件； 青岛市民状告政府许可企业在城市规划禁止建筑的区域建造商业 建筑等都是典型的例子。 此时国家如果允许行政诉讼案件的双方当事人以和解的方式解 决纠纷，则能够有效地保护双方当事人的合法权益，进而有利于保护国家和社会公共利 益，同时也有利于社会主义市场经济建设的顺利开展。由此可见，在我国建立行政诉讼 制度是市场经济体制下保护人民合法权益以及国家和公共利益的需要， 也是构建和谐社 会和社会主义法治国家的需要。 众所周知， 我国立法以及司法解释一直对于行政诉讼是否适用调解和和解持否定态 度，传统行政诉讼理论界也一直认为，基于公权力的不可处分性，除行政赔偿诉讼外， 行政诉讼不适用调解和和解制度。因此，在我国行政诉讼中还未建立起正式的行政诉讼 和解制度。但是，在现行行政诉讼法颁布实施以后，出乎传统行政诉讼理论学者和立法 者意料之外的是：在行政诉讼审判实践中，法院以默许或者主动协调的方式促使当事人 达成和解来解决行政争议的现象普遍存在。因此，从以上情况来看，在构建我国行政诉 讼制度的过程中，很有必要将和解制度写入行政诉讼制度中，从而解决因制度空缺而带 来的不良影响。 一、我国行政诉讼制度中和解问题的提出 3 一、我国行政诉讼制度中和解问题的提出 一、我国行政诉讼制度中和解问题的提出 诉讼和解概念的出现是随着社会多元化、 公民主权意识扩大化在世界法律体系内产 生的必然结果，近年来，中国的法治进程逐渐深入，司法体制改革也同样在曲折中取得 了很大的进展，和解概念的引入就是这一进展的内容之一。起初，因为行政诉讼和解制 度与国家的政治体制和民主进程密切相关， 所以立法者不敢盲目地将国外已经发展比较 成熟的和解制度引入中国， 立法者这种严谨观望的态度对于我国政治的渐进发展是很有 益处的，但是从另一方面却忽视了技术规范的引进是不存在国界的理论，一种法律制度 的引进，必然有一个本土化的过程，作为一个成熟的法律研究者，也必然会在引进国外 先进经验的基础上能动地处理这种新型制度与我国政治环境的结合问题。据此，我国行 政诉讼和解制度设立的基本方略就是要在借鉴国外先进技术经验的基础上， 依据我国的 基本国情，探索出一条可操作性强的行政诉讼和解制度。 现代法治社会的一切国家权力都是来自于人民， 一种新的法律制度和法律规则能否 被社会所接受，除了要博得当权者的认可，更重要的是要符合社会大众的共同利益。在 我国法制还不够健全的今天，我们会接触到很多政策性的措施自上而下地施行，从表面 上看，政策性措施似乎在运作起来更高效，更便捷，然而这种只得到官方承认的规则只 能解决个性问题，却很难作为长期的制度履行下去，社会大众对于这些政策往往处于被 动接受的状态，这样以来，这种法律规则或者制度必然丧失其应有的合理性和正当性。 由此可见，在行政诉讼和解制度设立时更多地考虑社会大众的态度是必须的，只有既符 合国家权力行使者的要求， 又能够被作为制度具体实践者的社会大众所认可的行政诉讼 和解制度才能长期有效地存在。 行政诉讼和解制度作为行政诉讼制度中的一项重要的制度， 确立之时必须在行政诉 讼这一大框架下研究其具体的运行规则， 我国行政诉讼制度的设立就是为了更好地保护 所有公民以及法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，保证人民法院 能够及时有效地处理行政案件，那么这样一种追求自然要延续到行政诉讼和解制度中 来，如果和解制度脱离了行政诉讼制度整体的理念要求，那么无论行政诉讼和解制度的 规则制定的多么完美，都将是纸上谈兵，无法运用于实践中，对法治的健全做贡献更是 无稽之谈。从这个意义上说，行政诉讼和解制度的设立离不开行政诉讼制度的引导与规 我国行政诉讼和解制度研究 4 范。因此，我们在研究行政诉讼和解制度之前必须明确行政诉讼制度的相关概念，以确 保我们的研究在合法合理的范围内进行。 长期以来，我国传统行政法学界基于“公权力不可处分”的理论对我国行政诉讼制 度中是否适用和解持否定态度，实定法上我国行政诉讼法, 第 50 条也明确规定： “人民 法院审理行政案件，不适用调解。 ”我国的行政诉讼法教材甚至包括有些著作也都将行 政诉讼不适用调解作为定律，如此以来，就明显遏制了在中国建立完善的行政诉讼和解 制度的可能性。 虽然存在以上诸多的阻碍， 但是在我国司法实践中行政诉讼和解是解决行政争议案 件的一个有效方法，并且很多案件的处理都取得了良好的社会效果和法律效果。由此看 来，我国目前的立法规定和司法实践之间发生了严重的脱节，如果仍然使这种没有法律 规制的协调和解形式继续下去，将会导致更多违法现象和弊端的出现，因此，在我国探 讨建立设计有效的行政诉讼和解制度成为一项迫切的任务。 纵观国外行政诉讼的理论与实践， 两大法系中许多国家和地区的法律或者在法律中 明确规定了和解制度或者在理论上对此问题已经讨论的很成熟了， 但是对和解制度的具 体操作却有严格的限制条件。大陆法系的德国、法国以及我国的台湾地区的行政诉讼法 都以法条明确规定了和解制度。日本、瑞士等国虽然没有明文规定，但是也已经从理论 方面研究的很成熟了。在英美法系的英国、美国等国家没有单独的行政诉讼法，但是行 政诉讼的进行是由普通法院依据民事诉讼法审理， 因此同样适用民事诉讼法中的和解制 度。当然，适用时都设定了严格的限制条件。 （一）行政诉讼和解概念的界定 “和解”作为一种以让步、合意的形式解决纠纷的方式，一直以来主要都是私法纠 纷的解决方式，但是越来越多的行政案件人民法院也都是以事实上的和解方式结案的， 这是不争的事实，并且在目前的行政法学界也已有关于行政诉讼和解正当化的理论，因 此行政诉讼的和解我们可以这样理解： 行政诉讼和解是一种在行政诉讼过程中原告与被 告基于自愿、平等的原则，在双方各自作出一定利益让步的情况下，在不伤双方和气的 氛围中由法院推动解决行政纠纷的审判机制。 1989 年 4 月第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1989 年 4 月 4 日中华人民共和国主席令第 16 号公布，自 1990 年 10 月 1 日起施行。 翁岳生主编： 行政法 ，中国法制出版社 2002 年版，第 206 页。 张淑芳： 行政诉讼和解问题探讨 ，载行政法学研究,2004 年第 3 期。 一、我国行政诉讼制度中和解问题的提出 5 我国行政法学者们对行政诉讼和解的概念有不同的理解，甚至是存在很大的争议， 主要是在我国行政诉讼活动中，法院往往以行政诉讼和解之名行行政诉讼调解之实，以 规避现行的法律。 因此笔者认为我们在探讨行政诉讼和解概念的同时很有必要对与行政 诉讼和解相关的概念区分开来，使得读者能够更加明确行政诉讼和解与行政诉讼调解、 行政调解、民事诉讼和解之间的异同。以下将具体分析他们之间的关系。 （二）行政诉讼和解与行政诉讼调解等相关概念的关系 行政诉讼和解与行政诉讼调解虽然仅有一字之差，但却是两种不同的诉讼制度，分 别有着不同的内涵。首先，法院在行政诉讼和解中对双方达成的和解协议进行较多的是 形式性的审查， 只要和解协议不违反法律、 法规和不侵犯公共利益以及他人的利益即可， 至于当事人的和解方式、和解条件和和解内容法院不干预。 而在行政诉讼调解中法院 更多的是对达成的调解协议进行实质性的审查，并且在整个审判过程中法院对调解内 容、调节方式等都必须进行干涉。 行政诉讼和解与行政调解解决的纠纷不同。 行政诉讼和解的主体是受到行政行为侵 害的行政相对人和行政主体，在行政诉讼和解中行政主体的身份是纠纷的当事人。而行 政调解中行政主体是作为第三人而非当事人双方的任何一方，以国家的法律法规为依 据，通过说服教育的方式促使发生纠纷的双方达成协议，从而解决争议的方法， 即在 行政调解中要解决的是行政行为指向的行政相对人之间的纠纷。 行政诉讼和解与民事诉讼和解之间的区别就在于行政案件的特殊性。 民事诉讼的双 方当事人是地位平等的法律关系主体，而行政案件的双方当事人处于不平等的地位，因 此在行政诉讼和解中法院具有更高的参与度，对行政案件的处理应该多些谨慎。 项新： 行政诉讼不适用调解之质疑以行政诉讼经济的视角分析 ，载浙大法律评论,2000 年第 1 期。 刘旺洪著： 行政法学 ，南京师范大学出版社 2005 年版。 二、我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性 7 二、我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性 二、我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性 （一）我国建立行政诉讼和解制度的必要性 行政诉讼中适用和解在国际上的法治发达国家已经是普遍承认的制度， 它反映了更 加彻底的、非对抗性的解决纠纷的当事人主义，和解制度的出现也是公民主权扩张、市 场自由化以及社会多元化的必然结果。建立多元的纠纷解决机制是解决争讼的大趋势， 这样可以给当事人创造更多的程序选择权， 从而从法律上保护当事人对实体或程序上权 益的处分权， 从某种意义上说这意味着国家队公民权益的尊重以及相关制度保障机制的 完善，也是妥善解决纠纷、节约社会资源的需要。由此看来，在行政诉讼中引入和解制 度是很有必要的。 1符合我国的传统观念 中国几千年来受儒家思想的影响根深蒂固， 儒家文化崇尚 “和为贵” ， 崇尚和谐，“无 讼” 状态与和谐的价值目标是相一致的， 当事人通过合意的形式解决纠纷不仅不伤和气， 而且能够维持双方的友好关系和促使公民自动履行义务，从而获得双赢的效果， 美国 adr 纠纷解决机制的存在也正好印证了即使是在诉讼效率最高的美国也同样将诉讼视 为一种负价值。因此，纯粹由法院通过正常诉讼程序认定案件事实，适用法律法规对当 事人作出裁判，如此一来，一方面不利于当事人双方对立情绪的消除，还有可能使得行 政主体在以后的管理活动中与行政相对人产生矛盾。在行政诉讼中，代表民众利益的人 民检察院虽然也是国家专门机关，但是人民检察院只是行政相对人的利益代表者，而行 政相对人都有赢一次可能输一辈子的顾虑，因此不到万不得已时，行政相对人也不会同 意检察院将行政主体推上被告席的。综合看来，引入行政诉讼和解制度来解决行政纠纷 会比直接进入诉讼程序作出强制性判决的实际效果会更好。 2有利于实现诉讼经济和效率 当今社会的诉讼量不断攀升，法院和双方当事人的负担日益加重，因此如何谋求以 宋朝武，刘小飞： 从国际诉讼和解动向看我国法院调解改革 ，载河北法学,2001 年第 6 期。 郑艳： 论行政诉讼中的和解 ，载浙江省政法管理干部学院学报,2001 年第 6 期。 我国行政诉讼和解制度研究 8 最少的人力、物力和时间解决纠纷就成为我国诉讼制度改革进程中很值得关注的问题。 从整个社会的角度出发， 诉讼经济表现为法院在同一时间审结的案件量与诉讼的成本投 入之间的比值，所以法院和当事人投入的诉讼成本越少，法院在同一时间审结的案件越 多，诉讼就越经济。经济学家也认为所有的法律活动包括立法、执法、司法都以有效地 利用自然资源从而最大限度地增加社会财富为目的。 行政诉讼和解制度不仅有利于行 政相对人及时解决其与行政主体的纠纷， 而且对于简化诉讼程序、 简化当事人诉讼成本、 节约有限的司法资源也有很大作用，从而有利于提高司法效率，减少整个社会的成本支 出。尤其是处理原告人数众多的共同诉讼，以和解的方式结案在降低诉讼成本和提高司 法效率方面的优越性更为显著。 3完善行政诉讼制度和规范和解行为的需要 正如前面所提到的，目前我国的法律尚未明确规定行政诉讼和解制度，而司法实践 中又存在大量的案外和解的案件需要这种制度去规范和解行为以达到更好地化解当事 人之间的纠纷， 于是各地法院均利用自己手中的自由裁量权根据自己的理解去对行政诉 讼和解制度进行探索，造成了各地标准各异，如此以来，对法律的统一性和严肃性造成 了很大的伤害。 各地法院这种没有相关程序规范约束的解决行政纠纷的方式很容易为被告威逼利 诱原告以及法院在原告和被告之间和稀泥提供了空间， 这反映到司法实践中就是这几年 来非正常的高撤诉率， 根据中国法律年鉴,和人民法院年鉴,的统计，全国法院在 1992 年至 1996 年期间一审行政诉讼案件的撤诉结案率分别是： 37.5%、 41.7%、 44.3%、 50.6%、 53.9%， 由此可以看出，行政诉讼撤诉结案率成逐年稳步上升的趋势，甚至在 1996 年 撤诉已经成为行政诉讼案件结案的主要方式。总之，在当前法院司法权威仍待提升的现 实状况下，与其固守传统学说，任和解在法定程序外进行，不如建立一种适合社会发展 需要的行政诉讼和解制度，将其纳入正轨，在法律的规范下进行，以满足行政诉讼制度 发展的需要，同时也有利于改善外部司法环境，促进行政诉讼健康有序地开展。 4行政诉讼管辖存在的问题需要和解加以调和 在诉讼管辖问题上，我国行政诉讼法的规定已经是比较详尽了，在级别管辖上，第 高秦伟： 中国行政诉讼调解制度的现状与课题 ，载河南省政法管理干部学院学报,，2004 年第 1 期。 何海波： 行政诉讼撤诉考 ，载中外法学,2001 年 2 月。 薛刚凌著： 行政诉权研究 ，华文出版社 1999 年版，第 219220 页。 二、我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性 9 一审案件以基层人民法院审理为主，在地域管辖上，遵循行为发生地和被告所在地的原 则由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的法院管辖。 如此规定的立法原意本就是 为了降低诉讼成本，便于法院行使审判权和执行权，同时也有利于便民诉讼，然而正是 因为法律的规定使得管辖的法院和被诉的行政机关处于同一地域， 再加上我国的法院体 制设置并未完全脱离行政的干预，所以法院在审理行政案件的过程中在人力、物力、财 力各方面都有可能受制于当地政府，即司法受到行政的严重干预，根本无法达到降低诉 讼成本、彻底解决行政纠纷的目的。从以上分析可以得出，基层法院在审理以政府为被 告的行政案件时，面临来自政府甚至是党委的压力会很大。另外行政相对人虽然不是国 家权力的行使者， 但是依照我国宪法的规定公民可以依法对行政机关和司法机关的行为 进行监督，如此以来，基层法院在接到行政诉讼案件是从头到尾将面临很多难题，首先 是在立案时由于行政纠纷所涉及的诉讼标的往往与当地政府有某种关联甚至存在直接 的利益联系，所以为避免立案不合适而影响法院自身利益，法院在立案审查时就要比普 通的民事案件来的更加谨慎。其次，行政案件即使顺利立案，立案后，作为被告的行政 机关往往会发动一切人脉对人民法院施加各种压力，对法院办案进行方方面面的干预， 迫使法官在左右为难中艰难抉择。即使是在法院作出裁判以后，在执行方面行政机关也 往往不配合，自觉履行判决的可能性当然更是微乎其微。综上所述，既要达到解决行政 纠纷、维护公民合法权益的目的，又要顾及法院和检察院的尴尬地位，我们必须从制度 上寻找一种两全其美的解决方案，行政诉讼和解制度也就需要应运而生了。 5能够更有效地解决当事人之间的纠纷，促进和谐社会的构建 法院不但承受着上文所分析的来自行政机关的压力， 而且也必然承受着来自行政相 对人和其他社会力量的压力。 正是由于行政纠纷的存在才会引起后来的行政诉讼， 因此， 行政诉讼最直接的目的应该就是解决行政纠纷，如果严格恪守现行法律的规定，单一地 通过法院裁判的方式解决行政纠纷不仅可能造成行政机关与行政相对人之间矛盾的加 深，即导致案件“明了实不了”的状况，事实上不能达到定纷止争的目的；而且很可能 造成行政相对人对人民法院的不信任，导致行政裁判的公信力的下降。这个时候行政诉 讼和解就是解决这个矛盾的有效方式，行政诉讼和解充分考虑了行政相对人、行政机关 以及人民法院的真实意思，通过互谅互让、双方都能接受的方式解决纠纷，有利于当事 人都能积极地履行约定，最终有利于彻底地解决行政纠纷，就人民法院而言既能避免与 行政机关产生不必要的冲突又能顺利解决行政纠纷维护国家权力的权威性， 就行政机关 我国行政诉讼和解制度研究 10 而言也可以体面地结束诉讼， 就行政相对人而言不仅维护了自己的合法权益而且可以增 强行政相对人对国家专门机关的信任度。 尤其是在当前国家构建和谐社会的大背景下， 我们积极探索和完善行政诉讼和解制度不仅可以缓解由于社会多元化和复杂化引起的 官民矛盾，而且可以加强行政相对人和行政机关之间的相互理解和信任，促使行政机关 依法行政、行政相对人遵章守法，从而有利于整个社会的稳定与和谐社会的构建。 （二）我国建立行政诉讼和解制度的可行性 如前所述，我们探讨行政诉讼和解制度最直接的目的就是化解行政纠纷，从而达到 缓和社会矛盾、稳定社会秩序的最终目的，在中国讨论和解制度难免受到中国传统文化 的影响，中国几千年以和为贵的思想根深蒂固，维护人权、表达民愿也自然就成为了和 解制度的题中之义，然而，随着时代的发展和解制度的功能也在不断发生变迁。我国行 政诉讼法明确排斥行政诉讼调解的同时也并未将行政诉讼和解纳入到解决行政纠纷的 机制中来， 其初衷大概是考虑到担心行政机关拿行政权力做交易损害国家利益和公共利 益。但是现在的政府职能已经由消极行政转变为积极行政，社会价值理念已经从权力本 位走向了社会本位，行政机关行使公共管理职能的方式也趋向缓和，同时行政自由裁量 权的广泛存在也为和解制度的建立提供了可行性。 1我国建立行政诉讼和解制度的理论可行性 传统行政理论中认为行政行为具有单方性和命令性等特征， 正是这些特征的存在直 接影响了行政诉讼和解制度的产生和发展，随着现代行政理论的发展，政府的服务职能 进一步得到加强，公权力不可处分的理论也日渐受到怀疑，因此传统行政诉讼理论所探 讨的行政诉讼和解制度建立的障碍也自然得到了质疑。鉴于此，笔者试图在新的行政诉 讼理论框架内重新探讨行政诉讼和解制度的理论基础。 (1)行政诉讼的价值取向为行政诉讼和解制度的建立提供了相应的依据 (1)行政诉讼的价值取向为行政诉讼和解制度的建立提供了相应的依据 20 世纪以来现代行政理论中的社会本位理念在法律上追求的价值取向就是公共利 益与个人利益的相互一致，即国家权力的行使和公民权利的保障是高度统一的关系，因 此行政诉讼的价值取向就是通过解决行政争议达到国家权力正确行使和公民权利有效 保障的目的。因此，在以社会本位为人文精神的当今社会，如何在行政诉讼领域贯彻服 务与合作的理念和保障行政相对人的实体性和程序性权利， 从而迅速有效地解决行政争 马怀德主编： 司法改革与行政诉讼制度的完善 ，中国政法大学出版社 2004 年版，第 327 页。 二、我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性 11 议的问题就凸现出来，既然问题已经提出，那么我们面临的任务就是要针对这些问题作 出相应的处理措施，行政诉讼和解制度就为我们提供了解决此问题的良好思路。 (2)行政诉讼允许和解并不必然导致行政相对人的利益受到损害 (2)行政诉讼允许和解并不必然导致行政相对人的利益受到损害 众所周知，民事关系中双方当事人之间是平等的关系，而行政关系则有不同于民事 关系的特殊性，即行政关系的双方当事人是处于不平等的地位，作为一方当事人的行政 机关拥有着国家权力，处于管理者的地位，作为另一方当事人的行政相对人则处于被管 理者的地位，基于以上原因，在发生行政争议的情况下就有人担心一旦允许行政诉讼可 以和解，行政机关很可能利用自己的地位优势给行政相对人造成二次伤害，其实，如果 真正了解了和解制度的性质，就会知道我们大可不必有此疑虑。在达成和解共识的过程 中，当事人有权利充分发挥自己的主观能动性对自己的利益进行衡量，从而做出成本最 低效率最高的选择。 尤其是在行政诉讼中行政相对人作为原告使得行政机关的地位优势 很明显，更加有利于和解共识的达成，如果能够在和解中做出小的利益让步而使行政相 对人的主要利益得到维护和行政纠纷得到迅速有效地解决， 又何必执着于走硬性的诉讼 程序来解决行政纠纷呢？所以， 以此看来在行政诉讼中允许和解并不会必然导致行政相 对人的利益受到损失， 甚至从另一侧面来讲和解制度的出现正是为了更好地维护行政相 对人的合法权益。 (3)国外行政诉讼和解制度的经验 (3)国外行政诉讼和解制度的经验 虽然在我国行政诉讼和解制度尚处于理论探讨的初级阶段， 但是国外很多国家和地 区都已经建立起了行政诉讼和解制度，并成功地运用于实践之中。我国的法制仍然处于 发展阶段，固然不能照搬国外的行政诉讼和解制度，也可以吸取国外建立和解制度的经 验，为在我国建立起行政诉讼和解制度提供一些依据。 和解作为一种正式的解决行政纠纷的方式，追根溯源首创于大陆法系的德国。德国 行政法院法第106条规定， 只要行政诉讼的当事人对和解标的有全部或者部分的处分权， 就可以依本法在诉讼中达成和解， 以全部或部分终结诉讼。 具体的操作方式可以有两种， 一是当事人一致接受法院或者主审法官的建议以书面形式达成和解协议； 二是当事人在 处理该争议的法院或者在指定和委派的法官面前做成和解笔录。 同样依据本法第 168 条 的规定，一个有效成立的和解协议具有执行力。与大陆法系的德国不同，英美法系国家 中涉及政府活动的案件并没有专门的行政法院解决，而是由普通法院来裁决。虽然英国 在 2000 年设立了又有专家法官的行政法庭，隶属于高等法院王座分庭，主要职责是依 我国行政诉讼和解制度研究 12 照特定程序审理司法审查案件， 纵然其中对于有关行政案件的身体程序与民事案件的审 理程序并不完全相同， 但是依据普通法的传统，民事诉讼中的和解制度原则上仍然可 以适用于行政案件的处理。 因此， 在英国， 和解制度在行政案件中仍然有其适用的余地。 同样属于英美法系的美国在公法领域历来存在大量的诉辩交易习惯， 因此行政机关在诉 讼中与行政相对人和解已经不存在观念上的障碍了。另外，我国台湾地区在 1998 年公 布的新行政诉讼法中专设一节规范诉讼和解制度，该法规定，诉讼当事人对诉讼标的有 处分权并且行使此处分权并不违反公共利益者，行政法院应该尝试对此案件进行和解， 和解必须在受诉法院或者受命法官面前由诉讼当事人自愿为之， 和解协议达成后应该做 成和解笔录，并且有效的和解协议与法院的判决具有同一法律效力。综上所述，两大法 系审理行政案件的方式虽然大相径庭，但是都有和解制度的存在，这说明在我国特殊的 法治土壤中和解制度并非是绝然受到排斥的。 2我国在行政诉讼中引入和解制度的现实可行性 我国行政诉讼法虽然明确规定行政诉讼不适用调解， 但是却没有明确排斥行政诉讼 和解的存在，尤其是近年来在审判实践中，大量的案件是通过实质上的和解而得到终结 的。但是毕竟这种和解总是给人有种名不正言不顺的感觉，致使法院从中所做的工作变 得不那么光明磊落，因此，在近两年，不少地方法院出台了相应的措施来支持行政诉讼 和解，如山东省高院在其下发的行政审判工作要点中明确指出 2007 年山东将在全省范 围内广泛推行行政诉讼和解制度，以和解的方式化解行政争议、妥善处理行政案件。 （1）行政自由裁量权的广泛存在 （1）行政自由裁量权的广泛存在 国家公权力不可处分是行政诉讼中能否适用和解的最大理论障碍， 然而现代社会各 种关系错综复杂， 基于客观实际需要法律不得不赋予行政机关能动地解决各种社会问题 的自由裁量权限。行政机关根据法律的概括性和模糊性的授权，恰当处理依法行政与灵 活行政之间的关系，根据合理判断，仔细斟酌，在合理地范围内处分自己拥有的权力， 正是这种行政自由裁量权的广泛存在， 行政机关才可以在考虑社会成本的条件下作出一 定的让步与妥协，同时也为行政诉讼和解的存在提供了可能的空间。所以，我们可以得 出这样的结论： 行政机关不论是在行政程序中行使行政自由裁量权还是在诉讼程序中行 使行政自由裁量权，都不是放弃法定职权，更不违背依法行政的原则，而是权力的合理 行使，如此以来，作为行政诉讼一方的行政机关作出和解行为就不存在所谓的公权力不 张越编著： 英国行政法 ，中国政法大学出版社 2004 年版，第 56、59、168 页。 二、我国建立行政诉讼和解制度的必要性和可行性 13 可处分的障碍了，并且伴随着行政自由裁量权的日益增长，行政诉讼上建立和解制度就 更加势在必行了。 （2）建立我国行政诉讼和解制度是行政诉讼审判实践的需要 （2）建立我国行政诉讼和解制度是行政诉讼审判实践的需要 近年来基层法院一审行政诉讼案件的撤诉率大幅上升，据统计显示，从 1996 年到 2006 年某省法院共审结行政案件 144513 件，而撤诉案件有 70757 件，撤诉率为 49%， 滕州法院 2006 年受理的行政案件共有 156 件，其中撤诉的案件由 132 件，撤诉率为 84.6%。综合分析看来，撤诉案件具体可以分为以下几种情况：第一种情况是少数案件 的原告在起诉后，主观方面认为自己胜诉无望或者起诉理由不尽合理而主动申请撤诉； 第二种情况是作为被告的行政机关在原告起诉后，主动审查自己所做的具体行政行为， 认为自己的行政行为可能存在瑕疵，很可能败诉，主动改变或者撤销自己的行政行为， 经法院协调使得原告申请撤诉； 第三种情况发生于于大部分案件中， 正如上文所分析的， 根据目前法院的管理体制使得法院在处理行政诉讼案件时难免受到行政机关的干预， 同 时随着公民权利意识逐渐增强， 来自行政相对人的舆论压力也必然影响法院对案件的判 断，如此以来，法院在处理行政案件时就处于两难境地，所以实践中法院往往为了能够 在解决行政纠纷的同时取得良好的社会效果， 就会主动出面协调原被告以及利益相关人 之间的关系，使得原告最终撤诉。由此可见，我国现有行政诉讼法虽然没有把和解制度 纳入到法律中， 但是审判实践中的高撤诉率现象又说明了在我国建立和解制度的迫切性 和可能性。 （3）现行法律并未明确禁止和解机制的应用 （3）现行法律并未明确禁止和解机制的应用 我国行政诉讼法规定的人民法院审理行政案件不适用调解的立法本意是人民法院 在审理行政案件时不能以制作调解书的方式结案， 却没有明确禁止人民法院在处理行政 案件时通过和解的手段对双方当事人进行一些说服教育的工作， 促成当事人各方达成和 解协议以达到解决行政争议的目的。我国行政诉讼法第 51 条同时规定人民法院在对行 政诉讼案件作出裁判之前， 原告申请撤诉或者被告在原告起诉后主动改变其作出的具体 行政行为得到了原告的同意并且向法院申请撤诉的，人民法院可以裁定准许撤诉，这一 规定从另一方面说明了当原告撤诉或者行政机关主动纠错使得行政争议得到妥善解决 时，人民法院可以接受这种实质上的和解方式。况且在我国的行政复议法中规定行政机 关可以改变不当的具体行政行为实际上也是实现和解的一种方式， 并且我国法