浅议外资银行的市场准入.doc

前言：根据外资金融机构驻华代表机构管理办法，我国外资金融机构包括：总行在中国境内的外国资本的银行（即狭义的外资银行广义的外资银行则还包括外国银行在中国境内的分行，外国的金融机构同中国的金融机构在中国境内合资经营的银行），外国的金融机构同中国的公司、企业在中国境内合资经营的银行，总公司在中国境内的外国资本的财务公司、货币经纪公司、信用卡公司，外国的金融机构同中国的公司、企业在中国境内合资经营的财务公司、货币经纪公司、信用卡公司以及其他经中国人民银行批准成立的外资金融机构。参见外资金融机构驻华代表机构管理办法第二条从1979年日本长期信用银行来华设立第一家代表处至今，我国金融业对外开放已超过25年。“目前，绝大多数外资银行的业务范围仅限于外汇存放款、票据贴现、汇款、担保、进出口结算以及经批准的外汇投资等业务；服务对象仅限于外国人、三资企业和国有企业的外汇贷款部分。但在上海、深圳已有33家外资银行经中国人民银行批准可以开办人民币业务。外资银行的业务发展相当迅速。截至2000年底，在华外资银行的资产总额为346亿美元，贷款总额为187亿美元，存款余额为65亿美元，折人民币分别约占我国银行业总资产的1.5%，贷款的1.4%，存款的0.36%。外资银行的人民币业务也有较大的增长，人民币贷款余额为261亿元，存款余额为76亿元。” /jinrongyexiangguan/yinhangyexiangguan/shangyeyinhang/waiziyinhang.asp但在中国金融市场上，中方金融机构由于国家保护仍占据主导地位，处于相对优势。自2001年加入WTO，我国逐渐与世界接轨，加入世界贸易组织的一系列承诺在时间的推移下一一兑现，市场准入问题是世界贸易组织法律体制最为关注的问题之一，尤其是在金融服务领域，有关外国金融机构准入制度是金融服务协议的基本内容，WTO条款给予每个参加国金融开放的过渡期约为510年，这一过渡期已近过半，外资金融机构以强大的竞争实力进军中国市场，借鉴国外对外资银行进入的制度经验健全我国的外资银行市场准入制度已成为当务之急，本文针对中国作出的相关承诺分析我国外资银行市场准入存在法制存在的问题并提出完善对策。一、WTO规则对金融业市场准入的要求市场准入制度即市场的进入和退出制度。金融市场准入制度就是一个国家或地区是否允许，在何种条件下允许他国或地区的金融要素进入本国或地区的金融市场，以及该金融要素通过何种渠道进入本国或地区的金融市场和进入到何种程度的规则系统。它表明本国或地区的金融市场对外开放的程度，从不同角度有不同的含义：对贸易政策而言，金融市场准入制度意味着金融监管；对经济利益而言，金融市场准入制度意味着金融服务壁垒；对权利义务而言，意味着一种准入机会和一种具体承诺。高桂林、程庆水、李建奇：外资银行市场准入的立法建议，载地质技术经济管理，2002.8，第4期，第49页.在乌拉圭回合中达成的服务贸易协议中所涉及金融业的规定主要集中在服务贸易总协定和全球金融服务贸易协定。其对“金融服务”所下的定义是：由协议参加方服务提供者提供的任何金融性服务。主要包括：保险及与保险有关的服务；金融和其他的金融服务（但参加方的政府、中央银行或货币发行机构，或由政府拥有、控制的主要执行政府职能或为政府意图而活动的机构则被排除在金融服务提供者之外）。协议规定参加方应承担的基本义务概括的讲是一种市场准入原则，具体有：1.国民待遇原则。在市场开放方面，“每一成员应在其有关金融服务的减让表中列出现有的垄断权，并应努力消除这些垄断权或缩小其范围。” 世界贸易组织乌拉圭回合多变贸易谈判结果 法律文本The Legal Texts The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations，法律出版社，2000年版，第418页确保在其境内建立的外国金融服务供应商在购买或获取本国公共机构的金融服务上与本国服务享有同等待遇。2.透明度原则。必须把影响服务贸易措施的有关法律、法则、行政命令及所有的其他决定、规则及习惯做法，最迟在它们生效之前予以公布。3.最惠国待遇原则。每一参加方给予任何其他参加方的服务或服务提供者的待遇,应立即无条件地以不低于这样的待遇给予其他任何签约的服务供应者。4.市场准入原则。缔约方应确保在其境内建立机构的外国金融服务提供者,在购买或获取本国公共机构的金融服务方面享受最惠国待遇；缔约方应允许非居民的金融服务提供者跨境提供货物保险、风险评估、数据统计、索赔统计、索赔咨询等辅助性的金融服务；缔约方应允许外国金融服务者在其境内设立机构，并扩展商业性介入(即开业权)，包括购买现有的企业；缔约方应确保外国金融服务提供者在其境内提供本国暂缺的任何形式的新金融服务。中国工商银行山东省分行课题组，加入WTO与我国商业银行法律体系的建设，载金融论坛，2002.8，第25页.二、我国外资银行市场准入法律制度的局限性我国对商业银行实施法制化管理的依据包括三个层次：第一层次是法律，主要有中国人民银行法、商业银行法等；第二层次是行政法规，主要有现金管理暂行条例、储蓄管理条例、外汇管理条例、外资金融机构管理条例、国有重点金融机构监事会暂行条例、金融违法行为处罚办法等；第三层次是行政规章，主要有贷款通则、商业银行中间业务暂行规定、网上银行业务管理暂行办法、商业银行信息披露暂行办法等，另外，作为商业银行实施法制化管理的依据的补充，最高人民法院发布了有关司法解释。程信和、杨春林：论对商业银行的法制化管理，载经济法前沿问题研究，中国检查出版社，2004年版，第285页.2002年2月1日外资金融机构管理条例的实施，标志着外资银行市场准入制度开始逐渐走向规范化、透明化、国际化。在条例实施后不久，中国人民银行于2002年6月27日颁布了外资金融机构驻华代表机构管理办法取代过去的外国金融机构驻华代表机构管理办法，该办法于7月18日起实施。尽管如此，我国的市场准入制度仍处于刚刚确立阶段，制度上的疏漏和欠缺很多，下面笔者就做详细的分析：（一）实体法律的缺陷1.体制上的不足未达到相应的法制高度，重复立法，彼此不协调现象严重。其一，我国外资银行市场准入制度并没有在我国中国人民银行法、商业银行法中得到体现，而是由国务院通过并发布的外资金融机构管理条例以及中国人民银行颁布的外资金融机构管理条例实施细则来规定。依据2003年修改后的商业银行法第九十二条的规定：“外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”因为条例关于外资银行市场准入的规定非常详尽，而商业银行法的相关规定则甚为简单，这种法制框架很显然将外资银行有关规则排除在权威性的立法文件之外，不利于真正落实世贸组织的国民待遇原则。分离性的、不同等级的法制架构，容易造成对外资银行事实上的歧视性待遇或超国民待遇，特别是以行政法规和规章为主体的法律机制，更容易受到行政利益目标的局限，尤其现阶段我国国有银行仍然直接或间接地受到诸多监管当局的特别监管或保护，由行政监管机构充任主要的法制创制主体有明显的局限。参见吴志攀 著：金融发概论第59页第三章，第二节“外资金融机构管理法规”，北京大学出版社2000年版.其二，现有的银行市场准入体制明显被区分为外资银行与中资银行市场准入制度两块。银行法制还从一些具体业务的准入上区别对待中资银行和外资银行，此种倾向还有加强的趋势。如最近出台的商业银行中间业务管理暂行规定中纳入的比较系统的中间业务市场准入规则，就是针对具有中国法人资格的国内商业银行参见商业银行中间业务暂行规定第二条“本暂行规定所称的商业银行是指依照中华人民共和国商业银行法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的银行机构。”，对于外资银行中的外国商业银行分行在国内从事中间业务的准入问题又如何解决？前述暂行规定并没有作出回答。笔者认为，这种分离的体制将导致立法成本大大增加，有关规则交叉重复，并可能发生相互抵触或不协调的情形。2.外资金融机构管理条例（简称条例）调整对象范围的不全面。条例将外资金融机构区分为银行类和财务公司类，有一定的不足。财务公司的名称比较狭隘，不能将其他从事部分银行业务的金融服务公司列举进来。事实上，2001年12月9日出台的中国人民银行关于外资金融机构市场准入有关问题的公告规定了自2001年12月11日起，外资非银行金融机构可以按照中国人民银行即将公布的有关管理办法的规定，申请设立独资或合资汽车金融服务公司，办理汽车消费信贷业务。那么合资汽车金融服务公司的准入问题，又需要另外拟定新的监管规章。参见李金泽：我国外资银行市场准入制度存在的问题与对策，载中国经济金融观察，2002年第9期，第43页.这样很容易导致立法内容上的重复，也不利于便捷执法。此外，根据条例第二条的规定，“外资金融机构是指依照中国有关法律、法规的规定，经批准在中国境内设立和营业的下列金融机构：（1）总行在中国境内的外国资本的银行（简称独资银行）；（2）外国银行在中国境内的分行（简称外国银行分行）；（3）外国的金融机构同中国的公司、企业在中国境内合资经营的银行（简称合资银行）；（4）总公司在中国境内的外国资本的财务公司（简称独资财务公司）；（5）外国的金融机构同中国的公司、企业在中国境内合资经营的财务公司（简称合资财务公司）。”外资金融机构管理条例，经济法教学法规，中国法制出版社2004年版.可见我国外资金融机构有五种形式，即独资银行、外国银行分行、合资银行、独资财务公司和合资财务公司。有观点即认为条例将外资银行代表机构排除在调整范围之外。参见李金泽：我国外资银行市场准入制度存在的问题与对策，载中国经济金融观察，2002年第9期，第43页.其依据是：“条例第五十一条也指出：对外国金融机构驻华代表机构的管理办法，由中国人民银行另行指定。实践中是通过外国金融机构驻华代表机构管理办法（以下简称办法）来规定的2002年修改为外资金融机构驻华代表机构管理办法，管辖对象范围进一步扩大，本办法所称“外资金融机构”的概念比条例中的“外资金融机构”的涵义要广泛.，”这种观点的出现是混淆了“外资金融机构”和“外国金融机构”的概念及对代表机构是否具有独立法人资格的不当认识导致的。由于代表机构不是独立法人，它从属于设立机构，而外资金融机构和外国金融机构是完全不同的两个概念，对于前者用国内法规制就可以了，而后者则要遵循国际规则与惯例，所以外资金融机构的代表机构并未被排除在条例之外，而外国金融机构的代表机构则需法律另行规定。3.业务范围的规定上有欠缺。首先，列举可从事业务的规则上存在不足。条例第三章有关业务范围的规定，都是在列举具体业务种类后，规定可进行“中国人民银行批准的其他业务”。这种规则，可能导致如下理解：外资金融机构，除可以进行列举的全部或部分业务外，其余所有业务都应该经过中国人民银行的批准。从国内银行法制的实践来看，并非如此，无论是国内商业银行还是外资银行都并没有将列举以外的所有业务向中国人民银行报批，人民银行也没有因商业银行从事列举范围以外的业务而处罚它们。事实上，中国人民银行颁布的其他规章也没有要求所有银行业务都一定经过人民银行的批准。其次，对于外资银行的禁止性业务缺乏规定。各国银行法都非常重视通过一些禁止性规则的设立，来实现对外资银行在准入上的限制，并且确保国民待遇的真正落实，不至于发生超国民待遇现象。条例则没有重视禁止性机制，甚至对从事非银行业务的明确禁止也极为有限，仅规定了限制股票买卖业务。目前，我国是实行银行、证券、保险三分离的国家，如果不通过法律来明确限制非银行业务，则容易导致中外资银行待遇上的不平等或引发不必要的纠纷。4.调整内容上不全面。突出了对外资银行新设机构准入的规定，疏忽了外资银行通过收购股份进入我国银行市场的问题。条例及其实施细则所涉及的合资银行或者独资银行有关准入规则，都是从新设立角度考虑的，对外资银行通过收购已经取得市场准入资格的中资银行部分或全部股份的问题没有任何规定。近来，中资商业银行引进外资发展的趋势表明，前述问题将成为外资银行进入我国银行市场的一个重要问题。这种方式不能等同于新设合资银行的准入，因为，一，两者进入市场的通道有实质性区别。通过新设机构的进入方式需要全面的准备银行进入市场的各种条件和设施，收购股份方式的途径则不需要如此。二，外资金融机构股权比例要求不一样。在收购股份的情形下，多数国家的法律都倾向于设置最高比例门槛，不需要按照合资银行成立的要求来对待。三，直接借助股权进入，在准入的程序上减少了监管当局对外资银行新设进入中的复杂审查批准环节，因此监管当局必须考虑如何从其他准入机制上强化对外资银行准入问题的监管。5.兜底条款的不足。商业银行法在业务范围上的规定，第三条在列举了13种业务后，还进一步规定“经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。”“经营范围由商业银行章程规定，报国务院银行业监督管理机构批准。”“商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”在银行业务创新日益突出的今天，这种不分轻重“一刀切”式的批准机制势必妨碍创新的积极性，也制约中国商业银行的国际竞争能力。（二）程序上存在诸多漏洞1.初步申请与正式申请结合的机制有一定的缺陷，且不符合效率原则。虽然初步申请和正式申请结合，尤其是初步申请后的筹建阶段的构建，有助于监管机构客观地判断申请人及拟设机构是否真具备从业的法定条件，但是这种机制的某些具体规则仍然存在如下问题：一是初步审查和正式审查的时限太长，最多可长达20个月，将大大影响投资者的积极性。其中还可能因中国人民银行要求申请人补充有关申请资料而进一步延长时间，因为初步审查和正式申请审查都肯定了人民银行的审查时限是“自收到完整的申请文件之日起”开始计算。二是筹建阶段的局限性问题。从条例实施细则所规定的筹建阶段工作来看，建立内部控制制度、配备符合业务发展需要的适当数量的业务人员是设立机构的前提条件，这些条件应该在初步申请设立时就准备。“印制拟对外使用的重要业务凭证和单据”，则完全没有必要列入准入的门槛之一；“配备经有关部门认可的安全防范设施”是从事业务活动的重要基础，可以作为准入的门槛，这只能是从准入的角度来设计确保基础性安全设施的准备，真正的安全性则有赖于进入后的监管；“由中国人民银行认可的会计师事务所对其内部控制系统、会计系统、计算机系统等进行开业前审计”没有必要作为进入市场单列的一项条件，因为这些在申请时可由监管当局聘请相关机构进行直接审查和评估。三是中国人民银行总行批准后由当地中国人民银行分支机构验收程序的设置，反映出筹建阶段的不必要性。根据条例的实施细则第二十六条的规定，获准设立外资金融机构的申请人，应在领取中国人民银行总行批准设立外资金融机构文件后，向所在地中国人民银行分支机构提交开业验收申请；申请书由拟设外资法人机构的董事长或行长（首席执行官、总经理）或外国银行分行的行长或总经理签署；经所在地中国人民银行分支机构验收合格后，申请人持验收合格意见书到中国人民银行总行领取经营金融业务许可证；验收不合格的，外资金融机构可以在接到验收通知十日后向验收机构申请复验。这种制度构建实际上完全可以替代筹建及其后的正式申请制度。这表明，即使中国人民银行总行发出了批准从业的许可，但是仍然面临验收阶段的无法通过，许可也可能被撤销。参见彭静、蒋炜：完善我国外资银行市场准入监管立法，载探索与争鸣，2004.9，第126页.2.申请人对审批机关的监督机制缺失。在初步申请或者正式申请被中国人民银行当地支行拒绝的情况下，条例及其实施细则条例及其实施细则规定：当地支行应逐级向中国人民总行报告申请人未达到条例第六条、第七条、第八条和本细则第十四条、第十五条要求的资格条件（审慎性条件除外）；对于不受理的情形，所在地中国人民银行分支机构应当作出不受理的决定，并书面通知申请人不受理的理由，同时将不受理的通知逐级上报至中国人民银行总行；对于是否同意延期筹建，所在地中国人民银行分支机构在接到筹建延期申请资料之日起十五日内作出是否批准延期的决定，作出不批准决定的，应书面通知申请人不批准的理由，并逐级上报中国人民银行总行。经济法教学法规，法制出版社，2004年版，第354页仅仅考虑了通过上级行对下级行来监督的问题，申请与审核程序比较封闭，缺乏对拒绝受理或者拒绝申请进行监督的机制。从申请与批准的整个程序来看，程序参与的法定主体有申请人和监管机构中国人民银行，此外，中国人民银行认可的会计师事务所也可以在正式申请程序中参与专业性问题的审计。其中的审查程序，没有让与申请事项有一定利害关系的第三方，或者真正掌握有关机构的真实情况的第三方参与进来，这不利于促成监管机构在有效制约机制下完成审查与批准程序，没有引进外部的监督，也没有构建针对人民银行总行的监督机制，很不利于有关当事人合法权益的维护。3.法律缺乏对许可行为的事后保障。缺乏对设立机构许可的修改和撤销程序。从外资金融机构管理条例及其实施细则来看，两个文件试图通过初步申请与受理、筹建审查的程序来确保许可的准确、合法，但这种程序毕竟是减少许可不当或错误的机制，而无法确保许可之后发生的各种情况变化，尤其是有关机构及投资者采取的避法或者违法的手段导致许可与实际不符。4.缺乏对申请许可费用的规定。监管当局为了对申请人的申请进行客观、公正地审查，需要花费相当的技术、人力等方面的支出，而且不少情况下监管机构还可能需要聘请专业机构参与审查评估，因此由申请人适当交纳一定的申请费用是必要的。但条例及其实施细则都没有就该项费用进行明文规定。1988年11月22日国家工商局、财政部、国家物价局联合发布的关于企业法人登记费收费标准及其使用范围的规定就对外商投资企业（包括港澳台企业和华侨、港澳台同胞举办的合资、合作、独资企业）开业登记收费、外国（地区）企业在华设立常驻代表机构登记收费、外国（地区）企业在华申请其名称登记等有关问题进行了明确规定。但为防止监管机构随意收费，笔者认为有必要通过条例或者其实施细则规定该问题。三、完善我国外资银行市场准入法律制度（一）以互惠的国民待遇原则为前提。由于各国或各地社会经济情况不同,金融业发展水平不一,其在金融市场准入方面所实行的政策原则也存在差异。美国的国际银行法一贯主张对外资银行实行国民待遇原则；欧共体的第二银行指令欧共体理事会于1989年12月15日颁布的关于协调有关信用机构设立和经营业务的法律，规则和行政规章并修改77/780EEC指令的第二理事会指令(通称第二银行指令) /display/displayInfo.asp?IID=200401051546502428慎重推出互惠待遇原则；而服务贸易总协定则在最惠国待遇的一般原则之下,要求各成员国就市场准入和国民待遇承担特定义务。现在中国的金融立法正面临政策原则的选择和定位。长期以来,我国在金融市场准入管制方面实行的是一种保护主义的政策原则。为了保护本国的金融市场和银行业的发展,有关立法对外国实体的进入及其业务活动范围都规定了一定的禁止性或限制性措施。经过十多年的金融改革和开放,我国金融业的对外开放已取得了显著的成效,在华外资金融机构已达700多家,国有商业银行的竞争实力已大为增强,国内金融监管体制也初步形成。从理论上讲,对外开放国内银行业市场并对外国银行机构实行国民待遇,既是我国市场经济发展的必然要求,也是我国金融业国际化的必要措施,同时还是我国加入WTO的必要条件。但鉴于目前国内银行业的发达程度和金融监管的水平,主张我国现阶段就完全开放银行业市场,包括允许外国银行机构以本国国民的同等条件进入国内市场并实行国民待遇,则是不现实的。通过对欧共体银行法的研究,笔者认为,中国应适当借鉴欧盟经验完善国内金融立法及监管制度，在市场准入管制中应灵活运用互惠原则，以适度开放国内市场并开拓海外市场。欧共体第二银行指令的互惠条款看似复杂,实质上就是要以外国对待本国银行的同等态度来对待该外国银行对本国银行市场的准入。实行互惠原则的结果,可能是互利互惠,彼此对应地开放本国市场,也可能是互不相让而出现单方面的制裁或报复。这一原则的适用在政策上具有相当的灵活性,因此可以充分利用。应当指出的是,中国现阶段实行互惠原则的目的与欧共体的政策目的是有区别的。欧共体实行的互惠原则实际上是在国民待遇基础上的对等互惠,其政策着眼点在于保证欧共体信用机构能在第三国获得有效的市场准入和同等的竞争机会,它也包含不使非欧共体银行在其母国不对欧共体开放金融市场的情况下“坐收”欧洲单一市场的利益。而中国实行的互惠原则实际上是在差别待遇基础上的对等互惠,其政策的着眼点恐怕还在于保护本国的金融市场和银行业的发展,同时推进国内银行向海外拓展。笔者认为,在中国加入WTO的情况下仍沿用保护主义的路线是不明智的，也是不可取的,而实行国民待遇又不切实际,将互惠原则融入到现行政策和立法原则中去,在对外金融关系中灵活运用互惠手段,可以因事因时制宜,积极而稳步地实现中国经济向市场经济的根本转轨,实现中国银行业及其监管与国际市场接轨。参见李仁真：论欧共体银行法的特有内容，载法学评论，1999年第3期，第75页.（二）实体法律的完善。1.建立统一的管理外资银行的国家立法在外资银行市场准入制度的立法体例上，应该构建合理和协调的体例。结合我国的立法现状，笔者认为应该将外资银行市场准入基本制度进行系统化，直接纳入商业银行法中，这样可以使我国银行法制更为系统化，减少立法上的重叠或者冲突，防止针对外资银行的准入规则违背世贸组织法律规则或者我国的入世承诺，虽然这种体例的成本比较高，因为需要对现有商业银行法和外资金融机构管理条例及其细则进行全面修改和整理，但从我国银行法制的完善，以及各国银行法有关外资银行市场准入制度的结构趋势来看，这是最好的选择，可以一劳永逸的解决问题。2.将代表处纳入条例中目前条例与办法采取分离的格局，将代表处与合资、外资独资银行的有关准入规则在两个法律文件中规范，且存在概念的不统一，文章引言部分对“外资金融机构”的界定采纳的是修改后的办法中的规定，而条例仍滞留在“外国金融机构”的概念上显然是滞后的。笔者认为条例应重新界定“外资金融机构”的概念，采纳修改后的办法对“外资金融机构”的概念界定，并将外资金融机构代表处纳入条例体系，这样有利于统一立法，规范调整范围，并与世界接轨。参见李俊久：美国对外资银行的监管及启示，载金融科学中国金融学院学报，1998年第3期，第86页.此外，申请人在中国境内设立的代表机构的要求需要进一步明晰。在条例第六、七、八条都涉及了“代表机构”， 为了解释“代表机构”的含义，条例实施细则第六条指出：“条例第六条、第七条、第八条所称申请人或外国合资者在中国境内已经设立的代表机构是指经中国人民银行批准设立和监管的代表机构。”值得注意的是，中国人民银行有权批准和监管的代表机构并不是全部的金融机构，而是有限制的，即在中国境内注册设立的外资金融机构。我国采取银行、证券、保险分业体制，这里很显然排除了证券和保险机构，而条例的申请人仅仅要求是“金融机构”，那么，对于那些不需要经过中国人民银行批准设立的，如保险公司、证券公司等，是否就不能成为外资金融机构的申请人了？这势必造成一方面中国作出入世承诺，开放保险证券市场，另一方面却无法律规制的局面。鉴于此，笔者认为，不同效力等级的法律文件之间的协调是极为必要的，尤其是低等级效力法律文件的解释，不应该限制高等级效力法律文件的本意。当然，如果条例规定的“金融机构”的原意也在于排除证券和保险机构，则应该在条例的实施细则中进行明确。3、完善从业限制有关规则条例的有关规则应该注意补充如下内容：其一，应该明确禁止从事非银行业务。其二，在具体业务范围的列举上应该考虑与国内商业银行法的协调，不应出现合资或外资银行比中资商业银行不仅没有更多的限制，反而有更多的优惠。实际上，条例所列举的业务范围中有如下几项没有在商业银行法的有关规定中得到体现：票据承兑、买卖股票以外的其他外币有价证券、从事外币兑换、从事银行卡业务、提供资信调查和咨询服务等。这种列举形式与强调合理或者适当限制外资银行的立法思想相抵触。笔者建议应该作调整，真正体现适当的限制。其三，应纠正对外资银行业务的限制侧重抬高进入门槛的倾向。我国法制应借鉴国外立法的经验，适当增加对业务规模或者种类上的限制。因为仅仅给予资金上的限制，很难对那些具有雄厚资本金的外资银行真正形成限制。其四，应适当增加对外资银行从事零售业务的限制，同时有必要考虑对一些特殊客户的资产、负债业务作适当限制。 另外，应考虑借鉴美国关于金融机构准入形式的经验，规定代表处主要是与顾客保持联系,不得从事银行业务。参见程吉生：美国外资银行准入监管法律制度研究，载求索，2004年第4期，第19页.4、规范外资银行再投资与通过收购本地银行股份进入市场外资银行市场准入规则中有关再投资问题上的规范，主要应明确：可再投资实体的业务性质及其对实体持有股份或权益的情况；银行通过子公司或者关联公司进入非银行投资领域的限制性要求。鉴于我国银行、保险、证券的实行分业体制，监管法规尤其应注意限制外资银行机构通过子公司或者关联公司进入到非银行机构中的投资。我国目前没有专门针对银行并购问题的法律文件，因此应该通过外资银行市场准入有关制度的完善来补救。该问题上的规则应该包括如下几方面的内容：其一，允许外国金融机构通过收购中资银行股份的途径进入中国银行市场。其二，外国金融机构收购股份应该经过中国人民银行的审查与批准。其三，可以收购中资银行股份的外国金融机构应该具备哪些条件。其四，收购中资银行的股份不应发生如下情形：妨碍或者损害中国金融市场的正常竞争秩序；应该坚持股权平等和自愿的原则；不得损害债权人或者公众利益等。其五，收购方持股比例的具体限制。从各国立法惯例来看，通常应该给予适当的比例限制，因为收购的进入与新设的进入毕竟有实质性区别。在条件成熟时，最好制定专门性的银行并购法。参见李金泽：我国外资银行市场准入制度存在的问题与对策，载中国经济金融观察，2002年第9期，第43页.总之，无论是新设机构，还是再投资或通过收购本地银行股份进入，我国法律都应该规定最基本的强制性标准, 笔者认为至少包括: (1) 任何一外资银行及外资银行母行在中国境外直接从事银行业务,并受到其母国监管者的综合并表监管；(2) 该外资银行向中国人民银行提供了其所要求的充分评估其申请的信息。5、健全许可费制度针对现有条例及其实施细则并没有对申请许可费用的明确规定，条例或其实施细则应该补充如下内容：其一，许可费的征收机构；其二，许可费征收的数额要求；其三，许可费与注册登记费的区别；其四，缴纳许可费的具体程序。这样才能防止监管机构随意收费。6、进一步完善兜底条款新近出台的商业银行中间业务暂行规定对中资金融机构的中间业务的准入监管构建了两类机制审批与备案制。对于外资金融机构的市场准入也应该借鉴这一经验，引入备案类的规定。对外资金融机构的重要业务作列举式规定，并以审批制加以保障，对一般业务则作备案制的规定。如商业银行法第三条（14）款和条例第十七条（13）款，应该以备案类规定加以保障，而不必都用批准方式，这样既有利于保障事后监管，提高积极性，又符合效率原则。（三）程序法律规则的完善首先，应该缩短审核与批准的时间限制，正如前文所指出，条例所设计的初步申请和正式申请的时间过长，今后的法律文件应该考虑修改，以适当缩短申请周期。而且应该在完善商业银行法针对国内银行机构申请的审查与批准实践的基础上，对外资金融机构设立审查的时间进行明确。笔者认为在审查与核准上，后者不应该比前者所需时间更多。事实上，不少国家在该问题上并没有区别对待两类机构。其次，法律文件应该补充规定核准的修改与撤销问题，由于申请人的申请及其核准可能发生错误或者因事实或环境发生变化而导致核准不符合实际，因此核准的修改和撤销是必要的。再次，完善申请的拒绝程序，现有的制度在该问题上基本上呈现空白状态，如果将来申请者越来越多，则拒绝的情形也将越来越多，因此规范极为必要。为此，首先应该规范申请被拒绝的事由，最好将列举与概括的方式结合起来。其次，规范拒绝的通知程序。法律应该明确规定监管机构拒绝给予批