（教育经济与管理专业论文）我国独立学院的现状与前景展望——基于法律视角的分析.pdf

t h e s i ss u b m i t t e dt ot i a n ji nu n i v e r s i t yo f t e c h n o l o g y f o r t h em a s t e r sd e g r e e t h e i n d e p e n d e n t i n s t i t u t e ，sp r e s e n t s t a t ea n d p e r s p e c t i v e s - - - b a s e do nt h el e g a lv i e w b y m a m i n g s u p e r v i s o r w uh o n g j a n d e c 2 0 0 9 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得丞洼理王太堂 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：马。明 签字日期：乃户年弓月r 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼堡王太堂有关保留、使用学位论文 的规定。特授权丞洼理王太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编， 以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复本和电子 文件。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：匆口舄 导师签名： 签字日期：现声年弓月r 日 签字日期： 诳够 如口年乡月岁日 摘要 独立学院是1 9 9 3 1 9 9 5 年间发源于公立高等学校内部以民办机制运行的二级学院， 借1 9 9 9 年高等学校的扩招之机，开始形成规模，并于2 0 0 3 年的教育部8 号文件中，被 正式统一命名定位为专指由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科 层次的二级学院。经过十几年的实践发展，取得了很大发展，据2 0 0 7 年教育事业统计， 全国共有独立学院3 1 8 所，在校生1 8 6 6 万人，占全国民办高等教育在校生总数的5 3 4 ； 其中，独立学院本科在校生1 6 5 7 万人，占全困民办本科高等教育在校生总数的8 8 7 。 可见，独立学院已经发展成为我国高等教育事业的重要组成部分。 本文试从法律视角对独立学院进行详细的解析。众所周知，依法治教是现代国家教 育发展和改革的一个重要特征。在许多发达国家，当高等教育问题关系到国家的根本利 益时，它们都无一例外地求诸于法律，其高等教育的发展时时刻刻都在依靠着一种法治 化的力量，法律成了保证、巩固、促进和发展高等教育的一项基本措施。没有法律的教 育就是没有保证的教育。独立学院作为我国高等教育不可分割的一部分，也当然适用教 育的普遍规律。然而当前，我国的独立学院在发展的同时，尚存在办学方向问题、质量 问题和内部管理等诸多问题。例如，独立学院在我国高等教育体系中的定位不明晰，很 多学校缺乏特色，盲目跟风，造成其发展前景模糊；独立学院存在法律地位不明确、产 权界定不科学、所有权和经营权未真正分离、产权最终归属不明确；董事会的结构不合 理、董事会的职能脱位、董事会的职权越位等等；究其原因，在多种因素中，主要是独 立学院办学无法可依，缺乏必要的法律保证，缺乏明确的法律规范和政策引导，以及关 于独立学院的理论探讨和专门的立法等重大法律问题规定尚不明确。因此，若要独立学 院真正担当起促进我国高等教育发展不可或缺的重要角色，就必须完善有关独立学院的 法律制定，在相关法规中增补独立学院的章节或条款，将一些成熟的政策上升到法律层 面，使独立学院的有关政策系统化、规范化、法律化。有了法律做后盾的独立学院，加 之市场因素提供的动力和契机，具有先天比较优势的独立学院定会凸显其较强的竞争力 和生命力，其发展空间肯定越来越宽。在此基础上，本文就独立学院的前景作了大胆预 测：一是借鉴美国的社区学院的模式，将独立学院定位为立足地方，面向地方，成为地方 经济发展培养高素质的应用型人才的基地。二是成长为一流的私立大学。纵观世界成功 的高等教育，私立高等教育机构占据了半壁江山，可以预测私立高等教育在2 l 世纪发 展的大趋势不可逆转。独立学院在充分发挥其灵活办学优势的基础上，发展成为一流大 学不无可能。 关键词：独立学院法律教育法大发展 a b s t r a c t i n d e p e n d e n ti n s t i t u t ew a so r i g i n a t e di nt h ep u b l i cc o l l e g ei n t e r i o rd u r i n g19 9 3 - 19 9 5a n da s e c o n d l e v e li n s t i t u t em a n a g e db yt h ep e o p l em e c h a n i s m ，t a k i n ga d v a n t a g eo f19 9 9c o l l e g e i n c r e a s e de n r o l l m e n to p p o r t u n i t y ，s t a r t e dt of o r mt h es c a l ea n di tw a s s p e c i a l l yr e f e r r e dt ot h e u n d e r g r a d u a t el e v e ls e c o n d l e v e li n s t i t u t eh e l dt h eo r d i a n r yu n d e r g r a d u a t ec o u r s eu n i v e r s i t y a c c o r d i n gt ot h en e wm e c h a n i s m ，t h en e wp a t t e r na n dt h es o c i a ls t r e n g t hc o o p e r a t i o nb yt h e m i n i s t r yo fe d u c a t i o ni nt h e8 md o c u m e n ti n2 0 0 3 i th a sm a d eg r e a tp r o g r e s sa f t e rt e ny e a r s p r a c t i c e a c c o r d i n gt ot h ee d u c a t i o ns t a t i s t i c si n2 0 0 7 t h e r ew e r ea l t o g e t h e r3 18i n d e p e n d e n t i n s t i t u t e sa n d1 ，8 6 6 ，0 0 0e n r o l l e ds t u d e n t sa c c o u n t i n gf o r5 3 4 o ft h et o t a ln a t i o n a lh i g h e r e d u c a t i o nm a n a g e db yt h ep e o p l e ，a n dt h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t eu n d e r g r a d u a t ec o u r s e u n i v e r s i t y h a d1 , 6 5 7 ，0 0 0e n r o l l e d s t u d e n t s ，a c c o u n t i n g f o r8 8 7 o ft h en a t i o n a l u n d e r g r a d u a t eh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e db yt h ep e o p l e o b v i o u s l y , t h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e a l r e a d yd e v e l o p e di n t oo u r n a t i o n a lh i g h e re d u c a t i o ne n t e r p r i s e si m p o r t a n tc o m p o n e n t s t h i sp a p e rt r i e sc a r r y i n go nt h ed e t a i l e da n a l y s i sa b o u ti n d e p e n d e n ti n s t i t u t ef r o mt h el e g a l a n g l e ，a sw e a l lk n o w ；a d m i n i s t e r i n ge d u c m i o na c c o r d i n gt ot h el a wi sa ni m p o r t a n tc h a r a c t e r o ft h em o d e mn a t i o n a le d u c a t i o nd e v e l o p m e n ta n dr e f o r m i nm a n yd e v e l o p e dc o u n t r i e s ， w h e nh i g h e re d u c a t i o ni s s u e sr e l a t e dt ot h ef u n d a m e n t a li n t e r e s t so ft h ec o u n t r y , t h e yr e s o r t e d t ot h el a ww i t h o u to n ee x c e p t i o n ；t h ed e v e l o p m e n tw a sd e p e n d i n gu p o nt h el a wg o v e r n m e n t s t r e n g t ha l lt h et i m ea n dt h el a wh a sb e c o m et h eb a s i cm e a s u r et og u a r a n t e e ，c o n s o l i d a t e ， p r o m o t ea n dd e v e l o p eh i g h e re d u c a t i o n w i t h o u tl a w , e d u c a t i o nh a sn og u a r a n t e e a sa n i n a l i e n a b l ep a r to ft h en a t i o n a lh i g h e re d u c a t i o n ，t h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t ei sa l s oc e r t a i n l y s u i t a b l et h i se d u c m i o nr u l e h o w e v e r , d u r i n gt h ed e v e l o p m e n t ，t h ei n d e p e n t d e n ti n s t i t u t eh a d t h ep r o b l e m so ft h er u n n i n gd i r e c t i o n ，q u a l i t ya n di n t e r n a lm a n a g e m e n t f o re x a m p l e ，i ti s u n d e f i n e di no u rn a t i o n a lh i g h e re d u c a t i o ns y s t e m ，m a n ys c h o o l sl a c kt h ec h a r a c t e r i s t i ca n d c o p yb l i n d l y , w h i c hc a u s e si t sd e v e l o p m e n tp r o s p e c t sf u z z y i th a sn od e f i n e dl e g a ls t a t u s ，t h e d e f i n i t i o no fp r o p e r t ya u t h o r i t yi sn o ts c i e n t i f i c ，o w n e r s h i pa n dm a n a g e r i a la u t h o r i t yi sn e v e r r e a l l ys e p a r a t e d ，p r o p e r t yo w n e r s h i pi sn o tc l e a r , f i n a l l yt h eb o a r do fd i r e c t o r s s t r u c t u r ei s u n r e a s o n a b l e ，t h ef u n c t i o n sd i s l o c a t e ，t h e a u t h o r i t yi so f f s i d ea n de t c f o rt h er e a s o n s ，i n m a n yk i n d so ff a c t o r s ，m a i n l yi th a sn ol a wt od e p e n do n ，l a c k st h ee s s e n t i a ll a wg u a r a n t e e ， t h ee x p l i c i t l e g a l n o l t na n dt h ep o l i c yg u i d a n c e ，a sw e l la st h eu n d e f i n e di n d e p e n d e n t i n s t i t u t e st h e o r yd i s c u s s i o na n dt h es p e c i a ll e g i s l a t i o n t h e r e f o r e ，i ft h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e w a n tt op l a ya ni m p o r t a n tr o l et op r o m o t e so u rn a t i o n a lh i g h e re d u c a t i o n ，i tm u s tc o n s u m m a t e t h er e l a t e dl e g a lf o r m u l a t i o n s ，s u p p l e m e n tt h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t e sc h a p t e r sa n dp r o v i s i o n s i nt h er e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，r a i s es o m em a t u r ep o l i c i e st ot h el e g a ls t r a t i f i c a t i o np l a n e ， m a k ei t sr e l a t e dp o l i c ys y s t e m a t i z a t i o n ，s t a n d a r d i z a t i o n ，l e g a l i z a t i o n h a v i n gt h eb a c k i n go f t h el a w , i na d d i t i o nt h em a r k e tf a c t o r st h a tp r o v i d e 、t h em o t i v a t i o na n do p p o r t u n i t i e s ，t h e i n d e p e n d e n ti n s t i t u t ew i l lh i g h l i g h ti t ss t r o n gc o m p e t i t i v e n e s sa n dv i t a l i t y , i t sd e v e l o p m e n t s p a c ew i l lb ew i d e ra n dw i d e nt h i sa r t i c l eh a sm a d et h eb o l df o r e c a s to ni t sp r o s p e c t ：f i r s t ， u s et h eu s sc o m m u n i t yc o l l e g ep a t t e r nf o rr e f e r e n c e ，m a k et h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t eb e e s t a b i l i s h e di nt h ep l a c e ，f a c et h ep l a c e ，n o u r i s ht h ep r a c t i c a lt a l e n t sw h oc a np r o m o t et h e l o c a le c o n o m yd e v e l o p m e n t s e c o n d ，g r o w si n t of i r s t c l a s sp r i v a t eu n i v e r s i t y t h eh o l o s c o p i c w o r l ds u c c e s s f u lh i g h e re d u c a t i o n ，t h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o no r g a n i z a t i o no c c u p i e dt h eh a l f , w ec a nf o r e c a s tt h a tt h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni si r r e v e r s i b l ei nt h e2 1s t c e n t u r y d e v e l o p m e n t sg e n e r a lt r e n d t a k i n gt h ea d v a n t a g eo ft h i so p p o r t u n i t y , o nt h eb a s i so f f l e x i b l e t e a c h i n g ，t h ei n d e p e n d e n t i n s t i t u t e sa r ep o s s i b l et od e v e l o pi n t ot h ef i r s t c l a s su n i v e r s i t y k e yw o r d s ：i n d e p e n d e n ti n s t i t u t e s ，l a w , e d u c a t i o nl a w , g r e a td e v e l o p m e n t 目录 第一章导论1 1 1 问题的提出1 1 2 研究的意义1 1 2 1 理论意义1 1 2 2 现实意义2 1 3 概念的界定2 1 4 研究的现状及趋势3 1 5 研究的思路及方法5 第二章独立学院现存的主要问题7 2 1 独立学院的定位：7 2 1 1 定位的概念7 2 1 2 独立学院定位现状分析一7 2 2 独立学院的产权9 2 2 1 产权的概念一9 2 2 2 独立学院在产权方面存在的问题9 2 3 独立学院的运行机制10 2 3 1 运行机制的概念10 2 3 2 独立学院运行机制中存在的问题1 0 2 。4 独立学院学生的就业机制12 第三章国外教育立法现状1 4 3 1 国外同类院校的发展模式14 3 1 1 美国社区学院1 4 3 1 2 印度附属学院1 6 3 2 国外教育立法18 3 2 1 国外教育立法的特色1 8 第四章独立学院现行法律法规的总体介绍2 0 4 1 我国教育法体系2 0 4 1 1 我国教育立法总体情况介绍2 0 4 1 2 教育法体系在我国法律体系中的地位2 1 4 1 3 教育法的体系与结构2 1 4 2 独立学院的法律法规现状2 4 4 2 1 我国高等教育立法的现状2 4 4 2 2 独立学院的立法现状2 6 4 3 小结3 2 第五章独立学院的立法3 3 5 1 独立学院立法的必要性3 3 5 1 1 无法可依，曾给我国高等教育造成重创3 3 5 1 2 建设社会主义法治社会的要求3 3 5 1 3 深入教育改革的需要3 3 5 1 4 独立学院办学过程中出现的问题需要法律规范3 4 5 2 独立学院立法的内容3 4 5 2 1 修改、整合现有的独立学院政策法规3 4 5 2 2 根据教育法制定专门针对独立学院的法律法规3 6 5 3 独立学院立法的意义3 8 5 3 1 独立学院立法可以为其发展创造良好的外部环境3 9 5 3 2 独立学院立法可以保障其在社会发展中的重要地位3 9 5 3 3 独立学院立法可以规范其内部管理体制及运行机制3 9 第六章独立学院发展前景展望4 0 6 1 独立学院的自身优势4 0 6 1 1 起点高4 0 6 1 2 理念新4 0 6 1 3 发展快4 0 6 1 4 机制新：4 0 6 1 5 应用性强4 l 6 2 独立学院的前景展望4 1 6 2 1 独立学院进一步大发展的可行性分析4 1 6 2 2 独立学院的大发展4 3 参考文献4 4 发表论文和科研情况说明4 7 致 射4 8 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 独立学院是源于1 9 9 3 - - 1 9 9 5 年间公立高等学校内部以民营机制运行的二级学院， 在2 0 0 3 年的教育部8 号文件中，被正式统一命名为独立学院。借1 9 9 9 年高等学校的扩 招之机，独立学院得到快速发展，据2 0 0 7 年教育事业统计公报，2 0 0 7 年全国共有独立 学院3 1 8 所，在校生1 8 6 6 2 万人，占全国民办高等教育在校生总数的5 3 4 ；其中，独 立学院本科在校生1 6 5 7 万人，占全国民办本科高等教育在校生总数的8 8 7 。可见， 独立学院在我国高等教育大众化的过程中作出了巨大的贡献，已经发展成我国高等教育 事业的组成部分。它不但对高等教育办学机制进行了大胆探索，而且在扩大高等教育资 源和高校办学规模方面起到了积极的作用，逐渐成为当i i 矛i 今后一定时期高等教育发展 的一个重要方面。 独立学院不仅能解决穷国办大教育的难题，是我国实现高等教育大众化的重要助推 器，而且还可以满足广大人民群众对高等教育的急切需求，可谓一举两得。也j 下因为如 此，独立学院在发展之初就得到了政府和教育主管部门的大力提倡和支持，这也正是它 能够在短短几年的时间在全国范围内蓬勃发展起来的主要原因。但如同任何新生事物一 样，独立学院的发展会有一个逐步完善和成熟的过程，由于独立学院当初未经教育部审 批，发展过程中遇到一些问题，其中最突出的就是以“校中校”形式办学，以公办高 校名义招生宣传，发放与公办高校相同的毕业文凭等，这不但阻滞了独立学院学院的发 展，而且严重扰乱了高校系统内部的办学秩序。从而导致社会上出现了一些偏激的看法， 甚至认为公办高校与社会力量办学的改革思路是错误的。这说明这种新型的办学机制在 实际运作中确有不完善的地方，需要进一步加以规范和引导。 而规范引导的最佳和最 稳定的方式就是诉求于法律手段，法律成了保证、巩固、促进和发展高等教育的必要措 施。 1 2 研究的意义 1 2 1 理论意义 通过在中国知网以独立学院为题名进行搜索，发现2 0 0 1 - - 2 0 0 3 年有关独立学院的 记录条目有1 0 4 条，而2 0 0 4 - - - , 2 0 0 9 年7 月骤增至3 0 7 2 条，是上个三年的3 0 倍。可见， 。h t t p ：w w w c h i n a c o r n c n p o l i c y t x t 2 0 0 8 0 5 0 5 c o n t e n t 一15 0 7 1 11 2 2 h t m 圆周济促进高校独立学院持续健康快速发展【j 】中国，每等教育，2 0 0 3 ( z 2 ) 尹伟独立学院生成与发展的政策视角【j 】浙江海洋学院学报，2 0 0 7 ( 1 2 ) 一1 第一章导论 独立学院已经成为学者们共同关注的课题。但大多数研究者都把焦点聚焦在了独立学院 的产生的背景和必然性、现阶段所存在的问题、办学定位、及转型等话题上，更有甚者 公开批判抨击独立学院的存在发展，仅有为数不多的研究者从政策视角来对独立学院 的前景进行了深入研究。可以说对独立学院政策研究，是近两年来出现的一个比较新的 课题，对其进行法律视角的研究更是罕见，但随着独立学院的发展，这势必将成为越来 越重要的一个课题。这不仅有利于正确总结政府制定独立学院政策的得与失，为实现独 立学院决策的科学化与民主化，及高等教育政策研究做出一定的理论支撑。还将有利于 把国家和地方政府制定的独立学院方针政策规范化、条文化和制度化，使独立学院的发 展有章可循，为独立学院的立法起到奠基或铺垫的作用。 1 2 2 现实意义 众所周知，国家对独立学院的管理是通过制定和实施相关的政策法规来实现的，独 立学院的健康发展更是离不开国家和教育主管部门的支持和引导，国家在推动独立学院 发展过程中扮演着十分重要的角色，政府的政策既能阻碍也能推动独立学院的发展。从 这个意义上讲，政府的政策是独立学院发展的关键因素。研究独立学院的人员都清楚， 独立学院的发展呈现出一定的阶段性特点，即快速发展阶段( 2 0 0 1 年一2 0 0 3 年4 月) 和 规范引导阶段( 2 0 0 3 年4 月至今) ，2 0 0 3 年以前随着高校持续扩招的惯性，得到了快速 发展，2 0 0 3 年4 月后独立学院也有一定程度的发展，但发展速度已大不如前。究其原因， 正是国家开始制定政策规范独立学院的发展。因此，独立学院的健康快速发展，离不开 政策的支持，更需要从法律层面进行规范。 1 3 概念的界定 1 独立学院 按照教育部印发的关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理 的若干意见通知规定：独立学院是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科 层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、“分校”或其 它类似的二级办学机构不属此范畴。独立学院要一律采用新的办学模式。独立学院应具 有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立 颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。 2 法律 目前，根据我国宪法的规定，我国法律专指由全国人民代表大会及其常务委员会制 定的规范性文件，这可以视为狭义的法律；从广义上说，我国法律则泛指一切国家机关 依照法定权限和程序制定的规范性法律文件。一般意义上的法律是指国家制定或认可的 。彭华安独立学院政策问题研究【d 】南京师范大学2 0 0 8 h t t p ：w 啊m o e e d u c n e d o a s w e b s i t e l 8 l e v e l 3 j s p ? t a b l e n a m e = 4 7 & i n f o i d = 1 2 9 2 第一章导论 并以国家强制力保证实施的行为规范的总和。在与法规等一起谈时，法律是指狭义上的 法律。法规，在法律体系中主要指行政法规、地方性法规、民族自治法规及经济特区法 规等，即指国务院、地方人大及其常委会、民族自治机关和经济特区人大制定的规范性 文件。 3 教育法律 教育法是由国家制定或认可的，由国家强制力保障实施的，调整作为一种社会现象 的教育活动所涉及的国家行政机关与教育机构在教育管理过程中形成的各种教育行政 关系和平等主体之间形成的教育民事关系的法律规范的总和。国家立法机构依据一定 的立法程序制定或认可的教育方面的规范性法律，着重指国家权力机关制定或认可的有 关教育的成文法。它是统治阶级意志的反映，并由国家强制力保证实施，是调整教育社 会关系的行为规则的总称。通常表现为法律、法规、规章、条例等，如中华人民共和 国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民共和国学位条例等。 4 教育法律体系 法律体系是指一个国家全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成 的有机联系的统一整体。教育法律体系是指按照一定的横线联系和纵向联系，将具有 不同内容的教育法律规范有机地结合为个具有内在协调关系的，和谐统一的法律规范 体系。固它既是国家法律体系不可或缺的组成部分，同时又是一种相对独立的法律体系。 在当今社会活动中，教育有其自身运行的客观规律，并且己成为独立的社会职能部门。 “它以特有的教育关系作为调整对象，有特有的法律关系主体和法律基本原则，并有相 应的处理方式，因而它应成为现代国家法律体系中一个相对独立的法律部门。” 1 4 研究的现状及趋势 “始生之物，其形必丑”，独立学院是在特殊的历史时期，特殊的历史背景下，以 特殊的新模式出现在高等教育领域，必然存在众多的问题，也必然会引起业内外人士的 广泛关注。从对现有研究成果的检索和分析来看，学者们在独立学院创办之初主要对其 开办的意义、筹资与产权等方面的研究较多；接着对独立学院的发展前景、趋势和策略 进行了研究。目前，随着独立学院的不断发展，尤其是伴随着独立学院得到政府的认可 并颁布若干意见以后，与此相关的很多政策问题开始成为研究者关注的焦点，他们 开始以政策和法律作为切入点，对独立学院在制度保障方面做深一步的探究，可谓喜人 之势，但这方面的研究还只是处于起步阶段，还亟需进一步深入。 1 肯定派的观点 对独立学院持正面观点的研究者还是占大多数的，而且大多都来自政府官员、和高 校校长等权威人士，国家教育部部长周济，原教育部副部长张保庆，国家教育发展研究 中心副主任周满生等人在很多会议上肯定了独立学院为中国高等教育大众化所做出的 袁兆春高等教育法学 m 济南山东人民d 版社2 0 0 4 7 ( 4 6 ) 圆袁芳关于建立和完善我国教育法律体系的思考 d 苏州大学2 0 0 1 张乐天教育政策法规的理论与实践 m 华东师范大学出版社上海2 0 0 2 8 ( 2 5 ) 3 第章导论 重要贡献，并对其灵活的办学模式给予了很高的评价，明确提出要促进其健康快速发展， 引用周济部长的话就是“今后的相当一段时间，整个教育战线，特别是高等教育战线要 坚决执行巩固、深化、提高、发展的八字方针，巩固成果深化改革，提高质量，持 续发展。八字方针主题还是发展。”来茂德则以浙江大学的两个独立学院为例，在 对独立学院的来龙去脉作了详细分析的基础上，对独立学院给予高度评价，具体分析了 其存在的优势，并对其未来之路做了大胆预测，即成立地方性大学或成立应用型本科大 学。孙爱东、袁韶莹也认为独立学院乃历史发展之必然结果，是有效推动我国高等教育 持续健康发展的战略选择，并认为将来独立学院拥有广阔的发展空间。齐凤和等人也认 为独立学院富有发展活力，拓展了我国民办教育发展的新空间，提高了本科高等教育资 源的利用率，为高等教育大众化作出了贡献。 2 否定派的观点 当然也有部分学者对独立学院持否定态度，将其视为“怪胎”，加以否定。他们反 对的焦点主要集中在以下几方面：第一，季诚钧等在关于浙江省新n - 级学院的考察 与分析一文中称独立学院为变相的高收费，花钱买分数，制造新的教育不公平。这种 教育机会的不均等，与高等教育作为准公共产品的属性是相矛盾的，不利于社会稳定。 第二，部分学者认为独立学院以营利为目的，有失教育的公益性。教育法中明确规 定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。然而，社会民f d j 资 本投资独立学院的动机看中的却是高等教育的广阔市场“钱景”，少数投资者甚至不顾 学校长远发展而极力地追求额外回报，这显然与教育公益性所追求的目标是相违背的。 第三，还有学者认为独立学院在监管不力的情况下，可能会通过低估国有高校的无形资 产、过度损耗国有高校办学资源、非法获得国有土地收益权等非法手段侵占国有资产， 从而造成国有资产的流失。第四，张国华在“国有民办二级学院”办学体制质疑一 文中，指出独立学院的发展并不符合中国教育国情，认为其是以削弱国有高校教育资源， 牺牲高等教育质量和高等教育的公正性为代价而获得快速发展，所谓兼收并蓄国有与民 办两者优势，实则失去自身办学个性。 3 对独立学院的政策法律研究 从政策法律视角研究独立学院还是较新的观点。主要是从教育部出台关于规范并 加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见后丌始的。扬州大学高 教所副所长戴跃侬在制度创新和规范管理：独立学院健康发展的根本保障一文中指 出坚持制度创新和规范管理，是实现母体高校和独立学院办学效益双赢、促进独立学院 可持续健康发展的根本保证。圆南京师范大学的彭华安在其论文独立学院政策问题研 究中对独立学院的政策问题作了细致的研究，认为独立学院在发展过程中存在的很多 的问题是由于我国关于独立学院政策或制度的模糊或落后于实际所致。并建议国家应完 善民办教育促进法或尽快在民办教育促进法基础上出台专门的独立学院法。 张晓玲也认为，为规范独立学院的办学行为，防止国有资产流失，保障独立学院健康发 展，建议根据教育法、高等教育法和民办教育促进法，制定行政法规独立 。周济促进高校独立学院持续健康快速发展 j 中国高等教育，2 0 0 3 戴跃侬制度刨新和规范管理：独立学院健康发展的根本保障 j 教育发展研究，2 0 0 7 ，( 1 0 b ) 4 第一章导论 学院的管理条例。认为只有完善相关的法律制度，才能保证独立学院健康有序地发展， 才能维护我国高等教育的讵常秩序。 综观所参考的文献资料，不难发现以法律视角为切入点来研究独立学院的问题尚处 于起步阶段，现在实施的关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管 理的若干意见和独立学院设置与管理办法虽然在独立学院的成立及管理方面发挥 着一定的规范性作用，但它的效率层次较低，属于一般规范性文件，而且对很多细节问 题缺乏明确的规定。国外的经验也告诉我们，教育的发展是和健全的法制建设分不开的， 独立学院的健康发展同样需要有与其匹配的法律作保障。因此，有关独立学院法律问题 的研究也势必将会成为理论界一焦点问题。 1 5 研究的思路及方法 从法律( 教育法律体系) 视角研究独立学院是本研究的一条基本思路。当然，我们 必须将独立学院放在整个高等教育领域甚至是整个教育领域来分析思考问题，但同时也 要考虑独立学院自身的特点，又要区别对待，不能搞一刀切，在揭示教育法律共性的同 时，更要把握住独立学院法律个性的重要性，这也正是本研究的意义所在。本研究将力 从教育学和法律的双重视角对独立学院进行全方位剖析，找出不足并提出相应的解决办 法和构想，力求能够对独立学院迈向成熟有所帮助。 1 教育学视角 本文所涉及的教育特指狭义的教育，即“学校教育，其涵义是教育者根据一定的社 会( 或阶级) 的要求，有目的、有计划、有组织地对受教育者的身心施加影响，把他们 培养成为一定社会( 阶级) 所需要的人的活动”。 教育是培养人的社会实践活动，活动 中必然结成各种关系，例如教育行政关系、教学管理关系等。进入近代教育时期，特别 是公共教育制度形成以后，随着教育社会化程度的不断提高，单一的非正规的调整手段 已经不能满足教育发展的需要，教育也亟需用法律来调整自己日趋复杂的各种关系，这 也就直接催生了教育法律。 2 法律视角( 教育法律体系) 在现在法制社会里，任何事物的发展完善，都需要法律法规的保障，可以说，法律 是控制社会的最高手段。教育关系作为一种特殊的社会关系，其实质也是一种利益关系， 因此也应然需要法律的调整。国外经验告诉我们，教育的发展与健全的法制建设不可分 割，在西方国家，高等教育的发展时时刻刻都在依靠着一种法治化的力量。因此，只有 针对独立学院制定与其相符的法律条文，才是独立学院能够健康发展的最根本的保障。 本研究主要采用文献法和实证研究相结合的研究方法。本人认真、仔细地查阅大量 的相关政策文件、法规、文献、资料、以及各级领导讲话，对其进行仔细分析。并到天 津、山东等地的独立学院进行了实地调研，通过对山东财政学院东方学院等院校相关领 。张晓玲尽快完善独立学院的法律制度 j 法制论坛2 0 0 4 ，( 4 ) 国中国人百科全书教育，中国大百科全书出版社，北京，1 9 8 5 年，( 1 ) 一5 一 第一章导论 导的实地访谈，了解独立学院在实践运行中所面临的政策问题或法律困惑。 第二章独立学院现存的主要问题 第二章独立学院现存的主要问题 2 1 独立学院的定位 2 1 1 定位的概念 所谓定位，“实际上就是找准自己的位置，明白自己的角色；就是远离简单的形而 上学式的攀比，就是根据已有的条件和发展中的可能，塑造自己的特色和个性，形成他 人难于追赶和不可替代的风格与魅力。”教育定位则是指：“比照西方经济学中的市场定 位理论，产生的自我促进教育发展的一种策略，是为适应社会对人才的需要，根据学校 自身特点以及培养目标的特定性而设计的学校整体形象和发展策略，是一个在社会公众 心目中确定适当地位的过程。”圆从而不难得出，独立学院的办学定位是指独立学院根据 自身条件、职能、国家和社会需要以及学生需求，参照高等学校类型和层次的划分标准， 确定学校服务培养方向、发展目标及任务而进行的一系列的前瞻性战略思考和规划活 动。 2 1 2 独立学院定位现状分析 当前，独立学院在办学定位方面还存在一些不符合规范和实际的地方。以下是两个 较突出的案例：光明日报2 0 0 6 年7 月9 日报道：浙江大学城市学院首批2 7 名硕士生经 过两年半的学习，已于今年6 月3 0 日顺利毕业。这是中国独立学院培养出的首批硕士 研究生。关于这则报道还要追溯到2 0 0 3 年，是年9 月4 日，浙江大学城市学院与浙江 大学研究生院联合培养硕士研究生，首批9 名硕士研究生入学，成为全国第一所培养硕 士研究生的独立学院。是日，成立研究生部。 据浙江大学城市学院2 0 0 6 2 0 0 7 学年初 统计公报，截止2 0 0 7 年1 0 月3 0 日，与浙江大学联合培养研究生3 9 人。 再者，科学 时报2 0 0 6 年6 月7 日报道，5 月3 1 日，武汉科技大学中南分校与武汉大学研究生院签 署协议，双方将合作举办研究生教育。由于独立学院办学时间较短，全国独立学院中都 尚无开展研究生教育，此举开全国重点大学与独立学院共同办研究生教育的先河。回据 报到，该校采用“双导师制”的模式来共同培养研究生，武汉大学研究生院派出的教师 作为第一导师，武汉科技大学中南分校的硕士生导师培养对象作为第二导师。由此可见， 部