（民商法学专业论文）土地储备法律制度研究.pdf

内容摘要 内容摘要 我国传统的城市土地使用制度是在计划经济时代所形成的，其基本特征是 “无偿、无期限、无流动”地使用土地，土地的价值无法得到真实体现，并由此产 生了种种弊端。在从计划经济向市场经济转轨的大背景下，建立土地储备制度是 我国城市土地使用制度改革的必然选择，是我国城市用地制度的一次创新和变 革，其主要目标在于通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调 控能力，防止土地收益流失，规范市场秩序。土地储备制度的建立，很大程度上 克服了计划经济时期国有土地使用制度中存在的弊端，较好地处理了市场经济条 件下在土地使用问题上的国家管理与市场调控的关系，有助于实现政府对土地一 级市场的垄断，稳定房地产市场乃至整个国家的经济局势，同时又体现了土地作 为基本生产要素的市场属性，在其配置过程中引入了市场机制，使其价值得以真 实体现。 本文力图对土地储备制度作较为全面、深入的研究，重点是从法律的角度对 土地储备的运行机制进行分析，探索适合我国国情的土地储备运行模式。本文除 前言和结语外，共分为五章：第一章界定了土地储备制度的内涵并概括了其法律 特征；第二章概述了国外土地储备的实践经验及其对我国的启示，概述了我国建 立土地储备制度的背景以及实施该制度所取得的效果；第三章对我国土地储备的 运行机制进行了法律上的分析，包括对土地储备机构法律性质的分析和对土地储 备中收购、储备、出让三个基本环节法律属性的分析；第四章在介绍和比较实践 中土地储备的三种具体运行模式的基础上，提出应建立符合我国的实际情况的政 府主导型的土地储备运行模式；第五章指出了我国土地储备制度中存在的主要问 题，并有针对性地提出了完善我国土地储备制度的对策。 关键词：土地使用；土地储备；储备机制；储备模式 a b s t r a c t a b s t r a c t t h et r a d i t i o n a lu r b a nl a n d - u s es y s t e mi nc h i n aw a sf o r m e dd u r i n gt h et i m e so f p l a n n e de c o n o m y i t sb a s i cc h a r a c t e r i s t i c sw e r eu s i n gl a n dw i t hn op a y m e n t ，n ot i m e l i m i t ，a n dn oe x c h a n g i n g t h u st h ev a l u eo fl a n dc o u l dn o tg e tr e a lp r e s e n t a t i o n ， w h i c hb r o u g h ta b o u ta l ls o r t so fp r o b l e m s u n d e rt h e g e n e r a lb a c k g r o u n do f t r a n s f e r r i n gf r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y , t oe s t a b l i s hu r b a nl a n d r e s e r v es y s t e mi san e c e s s a r yc h o i c eo f r e f o r mo f u r b a nl a n d - u s es y s t e mi nc h i n a ，a n d a ni n n o v a t i o na n dr e f o r mo fu r b a nl a n d u s es y s t e mo fo u rc o u n t r ya sw e1 1 i t sm a i n o b j e c t i v ei ss t r e n g t h e n i n gt h er e g u l a t i n ga b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n to nl a n dm a r k e t ， p r e v e n t i n gt h el o s so fl a n dp r o f i t ，a n dn o r m a l i z i n gt h em a r k e tt h r o u g hm o n o p o l i z i n g t h ef i r s tl e v e ll a n dm a r k e ts u p p l yb yt h eg o v e r n m e n t t h ee s t a b l i s h m e n to fu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e mh a sn e a t l yo v e r c o m et h e d i s a d v a n t a g e sl y i n gi nt h es t a t e - o w n e dl a n d - u s es y s t e md u r i n gt h et i m e so fp l a n n e d e c o n o m y , b e t t e rh a n d l e dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n d m a r k e tr e g u l a t i o n i th e l p st h eg o v e r n m e n tm o n o p o l i z et h ef i r s tl e v e ll a n dm a r k e t ， s t a b l i z et h er e a le s t a t em a r k e ta n de v e nt h ee c o n o m i cs i t u a t i o no ft h ew h o l ec o u n t r y a tt h es a m et i m e ，t h es y s t e mr e f l e c t st h em a r k e ta t t r i b u t eo ft h el a n da sa ne s s e n t i a l p r o d u c t i v ee l e m e n t ，f o rh a v i n gi n t r o d u c e dam a r k e tm e c h a n i s mi n t oi t sd i s p o s i t i o n p r o c e s s ，t h ev a l u eo f l a n dc a ng e ta r e a lp r e s e n t a t i o n t h i sp a p e rt r i e st om a k eac o m p a r a t i v e l yt h o r o u g ha n dd e e ps t u d yo nt h eu r b a n l a n dr e s e r v es y s t e m ，e s p e c i a l l ya n a l y z i n gt h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mo ft h el a n dr e s e r v e f r o mt h el e g a lp o i n to fv i e w , e x p l o r i n ga l lo p e r a t i n gm o d e lo ft h eu r b a nl a n dr e s e r v e s u i t a b l ef o ro u rc o u n t r y t h ep a p e ri n c l u d e sf i v ec h a p t e r sb e s i d e st h ep r e f a c ea n dt h e c o n c l u s i o n ：t h ef i r s tc h a p t e rg i v e st h ed e f i n i t i o no f t h eu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e ma n d s u m m a r i z e si t sl e g a lc h a r a c t e r i s t i c s ；t h es e c o n dc h a p t e rs u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c e s o f l a n dr e s e r v ei nf b r e i 髓c o u n t r i e sa n dw h a tw ec a nl e a mf r o mt h e m ，a n ds u m m a r i z e s t h eb a c k g r o u n do f e s t a b l i s h i n gt h eu r b a nl a n dr e s e r v es y s t e mi nc h i n aa n dt h ee f f e c t s o ft h ec a r t i n go u tt h el a n d - r e s e r v es y s t e m ；t h et h i r dc h a p t e rg i v e sal e g a la n a l y s i so f t h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mo ft h eu r b a nl a n dr e s e r v ei nc h i n a ，i n c l u d i n ga n a l y s i so f l e g a lp r o p e r t i e so f t h eo r g a n i z a t i o n so ft h el a n dr e s e t v ea n da n a l y s i so fl e g a la t t r i b u t e s o ft h r e ee l e m e n t a r yl i n k so fp u r c h a s i n g ，r e s e r v i n ga n ds e l l i n gi nt h el a n dr e s e r v e ；t h e 十地储备法律制度研究 f o u r t hc h a p t e ri n t r o d u c e sa n dc o m p a r e st h r e es p e c i f i co p e r a t i n gm o d e l so fp r a c t i c a l u r b a nl a n dr e s e l n e a n dt h e np u t sf o r w a r das u g g e s t i o nt h a tag o v e r n m e n t l e a d i n g m o d e lc o n f o r m i n gt ot h ea c t u a ls i t u a t i o no fo u rc o u n t r ys h o u l db ee s t a b l i s h e d ；t h e f i f t hc h a p t e rp o i n t so u tt h em a i np r o b l e m se x i s t i n gi no u r c o u n t r y su r b a nl a n dr e s e r v e s y s t e m ，a n da g a i n s tw h i c ht h ec h a p t e rr a i s e ss o m es o l u t i o n st op e r f e c tc h i n a su r b a n 1 a n d - r e s e r v es y s t e m k e yw o r d s ：l a n du s e ；l a n dr e s e r v e ；m e c h a n i s mo f r e s e r v e ；m o d l eo f r e s e r v e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：鸠灰栖 仞口占年9 月始日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( 、) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：鸠灰栖 刷槛名荡牌 圳议y 用 日期：纠p 6 年9 月砑日 日期：如牌夕脚日 刖 鬲 前言 土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是经济发展的载体和首要资源。马 克思曾经指出：土地是“一切生产和一切存在的源泉。土地资源具有稀缺性和 不可再生性，要求我们要十分珍惜每一寸土地，确实提高土地的利用效率，建立 “最严格的土地管理制度”。 土地供应和使用制度是土地管理制度中的重要组成部分。我国传统的土地使 用制度是在计划经济条件下形成的，存在着内在的制度性缺陷，并由此带来了诸 多问题，如土地所有者被虚化、大量土地实际为部门所有，并由此导致土地的多 头供应，低效率利用土地的现象大量存在，缺乏有效的机制推动城市存量土地合 法进入市场；土地价格形成混乱，部分土地使用者缺乏有效的经济约束，没有集 约化利用土地的内在动力；国家不能垄断一级土地市场，缺乏积极主动的引导性 干预机制等等。为了解决这些问题，我国在借鉴国外土地储备成功经验和结合自 己实际的基础上，逐步建立起了土地储备制度。建立该制度的主要目标是通过政 府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流失， 规范市场秩序。 土地储备制度的建立是我国土地使用制度的一种创新，就是要在坚持土地国 家所有的原则下，以市场化为改革的基本取向，按照市场经济的规律和我国的国 情，作出新的土地制度安排，重构游戏规则，以新的土地供应运行规则，推动经 济的发展和社会的进步。土地储备制度自1 9 9 6 年部分城市推行以来，取得了一 系列的成效，也出现了一些问题和偏差，有必要对该制度及其实践进行冷静的思 考，探索适合我国国情的土地储备制度。 本文的主旨在于，对我国的土地储备制度作较为全面、深入的研究，重点从 法律的角度剖析我国土地储备运行机制，分析土地储备基本环节的法律属性，探 索适合我国实际的地储备运行模式，莠有针对性地提出完善我国土地储备制度 的对策。 德】马克思，恩格斯马克思恩格斯选集i m 北京：人民“l 版祉，1 9 9 52 4 2十地储衙法律制度研究 第一章土地储备制度概述 第一节土地储备制度的内涵 目前，我国尚无关于土地储备制度的统一立法。2 0 0 1 年4 月3 0 日，国务院 发布关于加强国有土地资产管理的通知( 国发 2 0 0 1 1 1 5 号) 首次提出：“为增 强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制 度。”同年6 月2 1 日，国土资源部为贯彻落实国务院通知，下发了关于整 顿和规范土地市场秩序的通知，也提出城市政府要对存量土地建设用地试行储 备收购的要求。但是，上述文件仅仅提出了试行土地储备的要求，而未对土地储 备制度给出统一、完整的定义和具体的运作方法。 就地方立法来说，由于各地政府在实施土地储备过程中采取不同的模式，各 自制定的有关土地储备的实旋细则对土地储备的理解也不尽相同。比如，上海市 人民政府2 0 0 4 年6 月9 日发布的上海市土地储备办法规定；“本办法所称的 土地储备，是指市、区( 县) 政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、 城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实 施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照 土地供应计划交付供地的行为。”杭州市人民政府1 9 9 9 年3 月发布的杭州市土 地储备实施办法规定：“本办法所称的土地储备，是指土地储备机构依据本办 法的规定，将需要盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期丌发利用和受政 府委托以出让等形式，盘活存量土地资产的行为。”武汉市人民政府2 0 0 2 年6 月 发布的武汉市土地储备管理办法规定：“本办法所称土地储备，是指土地储 备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的 土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的 行为。”由于对土地储备的规定不完全一致，各地的土地储备实际做法也不完全 相同。 可见，我国的土地储备制度实际上是根据各地方的试点经验，并出台一些政 策性文件，结合房地产管理法等相关法律中的有关规定，而逐渐形成的一种 第一章十地储备制度概述3 较为系统化的制度。 如果仅从字面作狭义的理解，土地储备制度可能容易被单纯理解为土地的储 存行为。其实，士地储备是一种简略的提法，它的完整的概念应是土地收购、七 地整理、土地储存和土地供应的全过程。对土地储备的概念的理解和认识，不应 该仅从字面进行解释和理解，而应从系统化、完整性的高度加以把握。为此，本 文把土地储备定义为：土地储备制度是指城市政府通过其授权或者委托的特定机 构，依照法定程序，运用市场机制，通过收购、征用、置换、到期回收等方式将 城市规划用地或者分散在用地者手中的城市土地集中起来，进行前期开发、整理 并储备，再根据城市土地年度供应规划和城市规划，通过出让或者出租等方式将 土地投入市场，以确保政府能垄断土地一级市场的一种土地管理制度。这个定义 较为完整、系统地揭示了土地储备的内涵，明确了土地储备的四个要素，即：储 备主体、储备对象、储备手段和储备目的。储备主体，即政府，实际操作中是政 府授权或者委托的特定机构，如土地储备中心、土地开发( 集团) 公司等，因此， 土地储备不仅仅是一种市场行为，而且是一种管理制度：储备对象是城市规划用 地或者分散在用地者手中的城市土地；储备手段是依照法定程序、运用市场机制、 按照城市土地年度供应规划和城市规划；储备目的，在于贯彻城市土地国家所有 的原则，调控城市建设用地的需求，建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个 龙头放水”的土地统一供应机制，实现政府对一级土地市场的垄断，杜绝多头供地 局面的出现。 第二节土地储备制度的法律特征 土地储备制度的法律特征是指土地储备制度所包含的法律内容区别于其他 法律制度的特殊性。土地储备制度目前虽然在我国正式颁布的法律和行政法规中 尚无明确的界定，但它所包含的内容如土地的收购、回购、征用、整理开发、供 应等相应的法律、法规皆有涉及。因此将此项制度上升为一项法律制度，并从法 律的层面分析其特殊性是恰当的。 从上节土地储备制度的定义和对该定义的分析可以看出，土地储备制度具有 张庆1 仁中国十地法操作实务 m 北京：法律版= l = ，2 0 0 31 4 8 同i ，第1 4 9 页 4十地储备法律制度研究 如f 法律特征 一、土地储备的主体具有特定性 行使土地收回、征用或收购权，对取得的土地进行储存并按规定向社会供应 各类用地的主体只能是有批准权的各级人民政府，其他任何单位或个人无权行使 收回、征用、收购、储存权或向社会供应建设用地。在实践中，土地收回、征用、 收购、储存和供应权的行使主体几乎都表现为土地储备中心或土地开发公司，而 从法律关系上讲，土地储备中心或土地开发公司等土地储备机构是人民政府授权 委托的专门处理土地收购储备与供应诸事宜的职能代理机构。相对来说，士地储 备的相对人包括原土地使用者和接受土地供应的新的土地使用人则具有多样性 和不特定性，即任何合法的具有行为能力的法人和自然人均可成为地储备的相 对人被收回或取得土地使用权。当然，由于具体每宗土地使用权，其土地使用者 均是特定的，因此，在具体的收回、收购和供应过程中被收回或取得土地使用权 的单位或个人也具有特定性。但这里所称的特定性主要是从宏观方面加以考虑 的。政府在土地储备过程中身份的特定性，也决定了政府在土地储备过程中的主 导作用。任何一项土地储备行为，从土地取得的范围、取得的时问、取得的方式 和供应的方式等，政府都在其中起着决定性和主导性作用，反映出政府在这一过 程中的决定性和主导性。 二、土地储备法律关系的双重性 在土地储备法律制度中，在进行土地使用权的收回、收购、征用以及供应过 程中包含两种法律关系，其中既有平等民事主体之间的民事法律关系，也有非平 等民事主体之间的、具有管理和被管理性质的行政法律关系。 在土地收购储备阶段，政府及其授权组织对土地使用权的有偿收购主要表现 为平等民事主体之间平等协商的民事法律关系，政府对于收购的手段、方式、时 间、价格等都要与原权利人充分协商方可确定，一旦确定，双方需签订相关协议， 该协议对双方均有约束力。而对于政府无偿收回土地以及征用土地的行为则主要 表现为非平等的行政法律关系，在这个过程中，政府无须与土垴原权利人进行协 商，而是直接根据法律规定的程序和办法，办理原土地权利证书的收回、注销手 续，至于有偿征用的补偿标准，基本上是按照法律规定或政府的决定来执行的， 第一章十地储备制度概述5 土地原权利人没有自由选择的余地。 在土地供应层面，土地储备制度也表现出法律关系的双重性特征。我国目前 的土地供应方式有三种：划拨、出让和租赁。划拨是一种纯粹的行政法律行为， 政府对于划拨用地的范围、用途以及土地使用者的确定具有单方决定权，且这种 权力的行使无须与土地使用者进行协商，故划拨方式供地是一种行政行为。而土 地的出让和租赁行为则既有行政法律关系属性，又具有民事法律关系属性。前者 表现为，出让( 租赁) 合同中的许多内容是由出让( 租赁) 方根据政府文件、命 令拟订的，这些条款不容协商，受让( 承租) 方必须无条件接受，且在受让( 承 租) 方违约时，出让( 租赁) 方可以根据行政权力对受让( 承租) 方进行处罚； 后者则表现为，合同一经签订，双方当事人都必须严格履行合同义务，一方违约， 另一方有权通过民事诉讼程序而不是行政诉讼程序追究对方的合同责任。 三、土地储备供应的垄断性及运作的一体性 我国城市土地归国家所有，土地使用权出让以及农地征用，都只能由政府进 行。实行土地储备制度，土地储备机构将具体执行城市土地所有者职能，其将垄 断城市土地一级市场的供应，实现士地供应机制由“多头供地”向“单头供地”转 变。城市土地一级市场是土地进入市场的源头，是整个土地市场的“总阀门”。城 市土地使用权在市场横向流动与再配置，取决于一级市场的城市土地使用权的流 向与流量。因此，土地储备机构垄断土地一级市场供应，为政府调控土地市场， 合理配置资源提供了良好的前期。 土地储备制度的运作包括土地收购、土地整理、土地储备、土地供应等环节， 这些环节通过产权、资金得以紧密结合在一起，形成了土地收购土地储备( 整 理) 土地供应循环机制，其中某一环节的运转失灵，都将导致整个循环体系 运转效率的下降。因此，土地储备机构作为土地储备制度的运作主体，要控制好 各个独立环节的运行，从整体上协调好各个环节的连接与整体循环的运转，确保 土地储备制度调控土地市场、优化资源配置等目标的实现。 四、土地储备方式的多样性 随着土地储备机制的不断完善，土地储备的方式呈现多样性特征。 从工作时序卜看，土地储备有以下三种方式：一是信息储备。收购土地之前， 6土地储备法律制度研究 根据收购目标的要求，收集土地的各种信息，如地价、区位及相关参考指标、邻 近土地丌发信息以及土地市场上相关类型土地的价格信号等，并对所收集的信息 进行统计分析，锁定目标区域，为土地收购作好积极准备。二是红线储备。根据 城市规划的要求，划定规划地区各种用途的土地范围的红线，即从规划编制和规 划调整着手，事先进行准备，为实地储备作前期工作。三是实地储备。根据所收 集到的信息即规划红线的要求收购土地，并进行前期开发和土地利用，为土地“净 地”出让作好各种准备。 从目的和功能上看，土地储备则有以下三种方式：一是开发储备，指政府为 城市建设发展和人民生活提高而提供土地量，以满足生产和生活空间的需求；二 是市场储备，指政府为垄断一级市场、干预二级市场，根据市场供求规律，在二、 三级市场上收购土地，以调控房地产市场，达到优化配置城市土地的目的；三是 生态储备，指政府为维护城市生态环境需要而对绿地、湖泊、河流、湿地等土地 保护、扩展所进行的土地储备。 土地储备的多样性对于丰富土地储备制度的内容、确定具体地区土地储备的 数量以及将来相关的立法都具有重要意义。 五、土地储备发展过程的阶段性 伴随着土地储备制度逐步从不成熟走向成熟的历程，土地储备经历了三个不 同发展阶段，即从生地拍卖阶段到熟地拍卖阶段，再到市场化的现代企业制度阶 段。 生地拍卖阶段是土地储备的初始阶段，指国家对列入储备的土地进行拍卖转 让，开发商按照国家规定，在指定期限内将出让金交纳给国家，国家将开发商交 纳的出让金部分留给原土地使用者搬迁扩大生产，或用于集体土地征用的补偿， 部分用于基础设施的建设或改造，并在规定期限内将土地交付给开发商使用。在 生地拍卖阶段，某宗土地被确定为储备对象、土地使用权依法拍卖前，原土地产 权人的生产、经营等社会经济活动受到严格的限制，土地产权不得进入土地市场， 土地产权的权能受到约束。生地拍卖实质是由国家与原国有土地使用人或集体土 地产权人共同投资，进行土地储备运作，国家在该阶段尚未对储备土地进行前期 开发，投入的资金较少，基本上不存在储备风险。在政府不能提供充足资金的情 况下，生地拍卖是一种较为可行的运作方式。 第一章十地储备制度概述 7 土地储备的第二个阶段是熟地拍卖阶段，是指国家买断土地使用者的产权或 征收集体土地，在拍卖前，对开发用地进行基础设施、公共事业、小区开发配套 建设以及居民的拆迂安置，形成熟地后方进行拍卖，拍卖成功即可向开发商提供 可供开发利用的熟地。熟地拍卖对于城市的规模化发展建设具有极大的作用。在 熟地拍卖阶段，政府依法进行土地利用的调熬，是土地储备资金的筹集组织者， 是储备土地产权的最终处置人。在生地变成熟地的过程中，进行基础设施建设等 前期开发需要政府投入大量的资金，因此要求政府具有充足的资金；同时，土地 能否成功拍卖，投资能否在预定期限内收回，尚有待于市场的检验，因此存在着 较大的风险。 现代企业制度阶段是土地储各的成熟阶段。在该阶段，土地储备对象的原产 权人，必须服从国家需要，取得拆迁补偿后，将储备土地的使用权交还给国家。 国家作为土地的所有者和土地的最终处置人，对土地使用权进行拍卖并取得土地 拍卖收益，只要在其中扣除土地所有权对应的资产，剩余部分即为投资人进行土 地前期开发应得的利益。土地储备现代企业制度阶段的显著特征是不仅可以募集 大量土地储备资金，还可以较好地规避风险。 8十地储备法律制度研究 第二章土地储备制度的国内外实践 第一节国外土地储备制度的实践及其启示 国外土地储备制度经过长期的发展，已经形成了较为成熟的运行模式，并建 立了比较完善的保障体系，考察国夕卜土地储备制度的发展状况和运行模式，对于 当前我国土地储备制度的健康发展具有良好的启示和借鉴意义。 一、国外土地储备制度的产生和发展 土地储备在国外又称为“土地银行”( 1 a n db a n k i n g ) ，它在土地资源配置和土 地资产增值方面，具有类似商业银行在金融市场中的地位和作用。土地储备的基 本涵义是：在土地尚未需要开发利用之前，预先由政府或社会公共团体将其获取 并持有，并在适当时机投放到市场以作为未来开发之用或用以实现某一公共利 益。 国外的土地储各制度最早起源于1 8 9 6 年荷兰的阿姆斯特丹。人口增长和城 市迅速发展是荷兰土地储备制度产生的主要原因。为了提供充足的住房和基础设 旖以适应城市人口的发展，许多组织提出由政府收购土地进行开发以满足城市建 设的需要。另外，荷兰是一个低洼国家，许多土地位于海平面6 米以下，土地需 要经过前期填土和修建排水设施等一些投资巨大的整理工程才能使用，而私人部 门对这种项目缺乏投资兴趣，也无力独立承担这种项目的开发，因此，必须建立 能够有效实施这些项目的公共部门，土地储备制度应运而生。 到2 0 世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、法国、 英国、德国和瑞士等欧洲国家都实行了土地储备制度。此外，加拿大、澳大利亚、 美国的纽约与夏威夷等地区也推行过类似的土地储备制度。经过长期的发展，困 外的土地储备制度已经形成了较为成熟的运行模式，并建立了比较完善的保障体 系。 国外土地储备制度可分为两类，一类是以公共福利为目标，私人土地所有者 卜家庭，张换兆国外十地储备制度运行的成功经验及其启示 j 】兰州商学院学报2 0 0 5 ( 5 ) ： 第二章十地储备制度的国内外实践9 对土地的利用服从国家的需要，这一类以荷兰和瑞典的土地储备制度为代表；另 一类则是国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地的增值收 益，这一类以法国的土地储备制度为代表。 二、国外土地储备运行模式的特征 ( 一) 土地储备制度的政策目标 各国实行土地储各制度的政策目标基本定位在：促进城市有计划且均衡发 展；提供住宅，改善城市生活环境；抑制土地投机，平抑地价等。 土地储备大多源于城市人口急剧增加从而导致住宅供应压力、地价急剧上涨 等城市发展问题。如荷兰，当时荷兰的主要城市都进入了高速发展阶段，为涌入 城市的人口提供住宅是荷兰推行土地储备制度的最根本原因。也有部分国家是因 社会福利制度推行的需要建立了相应的土地储备制度，比如，在瑞典公共不动产 计划被看作是推动社会福利的一种方式，为所有人提供合适的住宅和优良的居住 环境是公共福利的重要内容，同时，瑞典1 9 世纪术向美洲的大量移民也为2 0 世 纪初的土地储备制度的推行提供了契机。 但有的国家也将土地储备制度作为处置闲置土地和推行环保政策的重要手 段，如美国麻省为处置废弃的军事基地实行了土地储备制度；德国鲁尔地区为促 使工矿企业土地的再开发设立了土地储备基金。 ( 二) 土地储备来源 国外土地储备的主要来源是城市周边的土地，这些土地大部分以前是农地， 以备未来城市扩张的需要。如瑞典，公有土地在整个城市用地中占据着重要地位， 到1 9 6 4 年，斯德哥尔摩市郊外土地的7 0 都属于政府所有，该市几十年的建设 都是利用公共土地；瑞典鼓励市、镇、村土地公有，在城市开发前，由政府收购 土地，以保证城市规划的实施和消除土地私有制的弊端。 另外，城市内部末得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地，也 可能被收购用于储备。 ( 三) 土地储备的动机、方式和相应价格 国外土地储备制度的实际动机因土地储备的目标差异而有所不同。如瑞典和 荷兰预先无目的地收购大量土地以备将来之需；美国以发展规划为依据事先有方 向、有目的地储备土地；而法国在土地储备时，有时是有目的的，有时则选择合 1 0十地储备法律制度研究 适区域无目的地储备土地。 各国土地取得的方式，大多以协议购买为主。但为实现以合理的价格购得城 市发展需要土地或者防止土地投机行为，同时必须要有相关的措施和手段配合， 最常用的辅助手段是征收权和优先购买权，或者以秘密方式通过协议价格购买。 例如，瑞典和加拿大某些城市，土地储备都在秘密状态下进行，以此来保证征收 权和优先购买权的行使；美国则通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。 各国对于储备土地的地价补偿计算约有两种方式：现时的土地使用价值和市 价。通常情况下，以现时的土地使用价格进行土地储备的方式，对城市土地价格 的影响力，比以市价补偿的方式影响要大。 ( 四) 储备土地的处置方式 各国在处置储备的土地之前，都要进行土地的整治和改造工作，使土地具备 足够的开发条件，以满足受让人的开发目的，减少土地开发实践和成本的不确定 性。具体到土地处置方式上，多采用出租和出售。一般来说，以采取出租方式为 主的国家，其政策目标的成效较为卓越。因为租金的设置比较灵活，国家也可以 相应获得土地价值上涨的部分收益。 土地储备制度的一个重要目标就是抑制土地投机和平抑土地价格，因此不管 是以出租方式还是以出售方式供应储备土地，一般都不采用招标、拍卖方式，主 要是在严格的成本测算后采取协议方式出让。依据出让对象的不同，出让价格的 确定也有所差别，可能微利、可能持平、也可能由政府进行补贴。 ( 五) 土地储备机构设置及其资金来源 多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性 机构主动参与，通过影响地方政府而共同推行土地储备制度。具体的购买、开发 等工作一般由专门成立的公营或公私合营机构负责。比如瑞典斯德哥尔摩市是通 过购买一个私人建筑公司，将其改造成政府储备土地的公司，通过市议会的不动 产委员会监督其日常工作。韩国于1 9 7 9 年成立了土地开发公社，它是韩国建设 交通部下属的主要事业单位之一，其主要职能是：管理土地的取得、开发及供给； 进行预先购买土地，取得闲置土地或者购入受委托的土地；管理土地债券的发行； 作为中介代理行使受委托的土地买卖。 从土地储备的资金来源渠道来看，大部分土地鲭备活动所需资金，是以中央 第二章十地储备制度的国内外实践 1 l 政府补助、贷款以及发行土地债券取得，只有少数部分靠地方政府税收来源。如 荷兰1 9 9 2 年将城市信用银行改组为城市银行，中央政府提供总资本的1 2 ，中央 银行同意对城市期票贴现，使该银行成为各城市当局土地储备资金的重要来源； 瑞典则通过银行保证发行基金及国家退休基金补助；法国由中央土地开发和城市 规划基金补助；美国则以出售土地的方式筹集资金。可以说，各种财政、金融手 段的配合为土地储备制度的实施提供了必不可少的资金保障。 ( 六) 土地储备制度的配套体系 一般而言，国外土地储备制度的实施都有完善的配套法规体系进行配合。如 瑞典分别于1 9 4 9 年和1 9 6 7 年颁布了征收法案和优先购买权法案。这些法规增加 了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳 定。 为了达到社会公益最大化和保证城市的有序发展的目的，土地储备制度也必 须与城市规划和土地利用计划进行结合。法国将城市土地发展计划分为六类：优 先城市化区、集中发展区、开放空间、农地、风景区、未来发展区，不同类型用 地采取不同的土地储备方式，以实现城市规划目的。 三、国外土地储备制度实践的启示 通过对国外土地储备制度运行的成功经验考察分析，结合我国的城市特点和 实际情况，可以得出以下几点启示： ( 一) 土地储备必须发挥政府的主导作用 国外的土地储备制度运行的成功经验充分表明，土地储备作为政府实施城市 规划、加强土地一级市场宏观调控的重要手段，是一种政府行为，政府必须发挥 主导作用。政府的主导作用主要体现在两个方面：一方面，政府对土地收购储备 要有定的强制性，确保需要收购储备的土地能够顺利进入土地储备体系；另一 方面，通过土地储备体系运作的土地必须达到一定的量，能够对土地一级市场起 到调控甚至垄断的作用。 ( - - ) 把握土地收购的有利时机 有的国家在没有使用目的的情况下就大规模收购土地，有的国家规定在使用 前1 0 年收购土地，规定7 年、5 年的也有。从效果来看，在没有使用目的时就 大规模收购土地的国家能更好地稳定整个区域地价，获得较高的土地收益，创造 1 2 土地储备法律制度研究 城市环境品质，但无疑需要投入大量的资金。提前儿年收购虽可减少资金投入， 但是其稳定地价的作用具有区域性，对规划区外的作用不大，土地储备收益也较 少。 ( 三) 实现土地征用制度和土地优先购买权制度的有机结合 在市场经济条件下，土地的收购储备必须按照市场经济的规则办事。但完全 按照市场自由交易，土地储备制度将无法真正建立起来。国外土地储备制度的运 行实践就是很好的佐证。土地征用制度赋予了政府收购储备土地的强制性权力， 土地优先购买权制度则赋予了政府收购储备土地的优先权，同时也给土地使用者 自由交易提供了一定的空问。因此，在土地征用制度和土地优先购买权制度的保 障下，土地储备制度就能够将政府的强制性收购与市场的自主交易有机地结合起 来。 ( 四) 多元化筹集资金，滚动式发展壮大 如果没有充足的土地储备资金，很多中小城市的土地储备机构就不得不将储 备的土地很快出售，这既失去了获取土地未来升值收益的机会，也不利于储备土 地的统一规划。国外土地储备制度的资金来源渠道主要有：银行提供的长期低息 贷款、发行土地银行债券、发行可上市交易殷的土地银行股票、民问资金等。建 立有效的土地储备制度，需要巨大的资金支持。我们可以借鉴瑞典、荷兰的筹资 方式，拓展土地储备资金的渠道，多元化地筹集资金。 ( 五) 明确界定土地储备机构的权利 在国外，土地储备制度的实旋一般由政府所属的专门机构或政府控股的土地 发展公司来执行。如斯德哥尔摩市政厅的不动产委员会主要负责物色合适的土 地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商地价，筹集和使用购地资金，监督 管理待开发土地的平整、修路等前期开发过程，为较大的市政项目选择开发商， 以及规划落实城市住宅的分布和数量等。由于各国土地储备机构都被赋予了一定 的社会公益目的的性质，因此，法律应赋予该机构土地征用、购买、处分的权利， 同时城市发展规划和土地利用计划部门也要予以积极配合。 ( 六) 制定相应的法律法规，保证土地储备制度的顺利运行 国外土地储备制度之所以能够顺利运行，主要得益于其立法机构根据土地储 备制度运行的各个环节相应地指定一系列的法律。在我国，土地管理法和城 第二章十地储备制度的国内外实践 1 3 市房地产管理法的出台，为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据。 但在土地储备制度的具体运行操作上，法律法规还是空白，还有待于制定一系列 操作性强的士地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地储备制度的正常 运行。 第二节我国土地储备制度产生的背景及其成效 在我国，土地储备制度的建立是城市土地使用制度改革的产物。原有的城市 土地使用制度是在计划经济的条件下形成的，其特点可以概括为“无偿、无期限、 无流动”，即在土地供应方式上采用行政调拨、无偿无期限使用土地、禁止土地 的市场转让。这种城市土地使用制度下，土地的价值没有得到重视和体现，土地 没有作为商品进入市场流通，在实际运作中产生了诸多问题。土地储备制度作 为一种制度创新，它顺应了我国城市土地使用制度改革的市场化的要求，有助于 克服传统土地使用制度所形成的问题，促进城市土地资产的集约与高效利用，在 实践中取得了积极的效果。 一、我国土地储备制度产生的背景 ( 一) 国有土地资产流失严重 我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿、有期限使用形成土地市场。 在这种土地制度框架下，国家是唯一的土地所有者，国家土地使用权出让和出租 形成垄断性的城市土地一级市场；从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范 围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的土地二级市场。但是， 由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地的产权不 明晰，管理不完善，城市政府一直未能实现对土地一级市场的垄断供应，存量土 地使用权人往往成为实质上的土地供应者，形成存量土地多头供应的局面，出现 了一个巨大的灰色土地市场，导致土地供应总量的失控。许多单位和企业绕开政 府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产流失，又造成了市场价格信号失 真，炒卖地皮现象时有发生，扰乱了市场秩序，给城市规划和城市管理也造成了 很大困难。 符启林房地产法( 第_ 三版) 【m 】北京：法律出版社2 0 0 4 9 7 - - 9 8 1 4十地储备法律制度研究 ( 二) 协议出让方式占主流，“寻租”现象严重 对于已经纳入有偿使用的土地供应，大部分土地采用了协议出让方式，致使 出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。随着改革的不断深入和社会主义市场 经济的不断发展，单纯的生地协议出让方式在保护耕地、政府调控土地市场、国 有资产保值增值和土地市场投资市场环境等方面都不可避免地会带来一些问题： 是生地协议出让并未摆脱计划经济体制下围绕建设项目供地的旧模式，形成多 头供地的局面，政府无法垄断土地一缀市场达到调控土地市场的目的i 二是采取 生地协议出让，土地资源没有通过市场机制实现优化配置，土地资产价值无法体 现，供地随着建设项目走，供地计划失灵，造成国有资产流失，土地资源浪费； 三是采取协议出让，房地产开发商在土地开发过程中的拆迁安置、下岗职工安置 以及基础设施配套等不确定费用过多，投资风险大，开发周期长，成本难以估算。 ( 三) 相关法规的出台促使了土地储备制度的诞生 土地收购储备制度之所以成为土地管理制度的新热点，关键在于中央采取了 严格保护耕地，限制耕地转为建设用地的总量的决策。中央1 9 9 7 年“号文通知 要求冻结非农建设占用耕地一年，后经国务院批准又延续到1 9 9 8 年底。这次耕 地转用的冻结对我国土地利用方式的影响是深远的，地方为解决冻结期间建设用 地需求问题，加大了对闲置土地和其他存量土地的利用和管理力度，收购储备土 地成为增加土地供给的必由之路。1 9 9 8 年新修订的土地管理法对新增建设 用地严格的总量控制、用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央与地方政府分 成的措施，不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大 的提高；同时，新土地管理法将使用存量土地的权利和收益放在地方，但是 利用存量土地涉及到多方利益，很多现实的问题特别是利益分配问题仅仅靠行政 命令是不可能解决的，只能靠市场手段和调控手段相结合才能解决，而土地储备 制度就是这两种手段相结合的产物。土地管理法第1 2 条也明确规定，商业、 旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取拍卖、招标方式，地方政府的土 地管理部门从建立公开、公平、公正的土地市