（宪法学与行政法学专业论文）论信赖保护原则的实现.pdf

中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取 得的研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在 论文中做出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别 加以标注和致谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发 表或者撰写过的研究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施 办法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库 送交论文或电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央 民族大学可以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其它复印手段和 汇编学位论文( 保密论文在解密后遵守此规定) 。 作者签名：。甄掀 i 。 、日期：丝年月生日 摘要 最早出现信赖保护原则是德国，然后在德国又成功的发展起 来，最后世界各地的许多国家及地区的行政法中又得到了广泛的 研究，信赖保护的理论体系与内容也逐渐趋于完善。可是在中国， 信赖保护原则理论基础的研究和运用，以及现实的立法也处于初 始阶段。因此，笔者认为有必要科学的对信赖保护原则进行界定 与理论研究，使得该原则能够受更好地促进行政机关依法行使行 政权，使得行政相对人的合法权利和利益得到切实保护，使得信 赖保护原则在我国行政法中真正确立起来。 在充分汲取国内外有关行政信赖保护原则最新的研究成果的 基础上，考察信赖保护原则的历史背景，对发达国家及地区的信 赖保护的有关规定进行对比；在运用了理论联系实际与实证分析 的方法，分析中国信赖保护原则的现实状况，并提出在此现状下 我们需要解决的问题，最后对信赖保护原则在我国行政法中的具 体适用进行了初步的设想。 本文首先分析了信赖保护原则的基础理论与内涵，在充分研 究信赖保护的历史发展与变革并且借鉴国外发达国家信赖保护的 相关理念，笔者对信赖保护原则进行了系统的归纳与总结，结合 个人对该原则的理解，本文对信赖保护原则做出了一个科学合理 的定义。其次本文针对行政信赖保护原则能够得到实现所必须的 具体要求进行了系统的阐述和理性的分析，笔者简单的归纳了五 个方面。第三，本文还做了信赖保护原则的比较法研究，主要借 鉴大陆法系和英美法系中相关的先进理念以及在实践中的运用做 了对比，以此给我国的信赖保护原则的实施做了一个参考。最后 是联系中国的行政法，在充分考虑我国的基本国情的情形下，提 出了信赖保护原则实现的一些具体的制度设计。 关键词：信赖保护信赖利益行政法 a bs t r a c t l | 1 11 1 1 1 1 1i m ii i i i i i l l l l l l l l l l l l h i y 2 13 6 9 4 7 r t l一一一一 1m s tp r o t e c t i o np n n c i p l e1 s a p p e a r e df i r s t i ng e r m a n ya n d s u c c e e di ng e r m a n ya n dt h e n r a p i d l yd e v e l o p e di nm a n yc o u n t r i e s a n d r e g i o n s o ft h ew o r l d s i n c e t h e n ，t h ep r i n c i p l ei nt h e a d m i n i s t r a t i v el a wh a sb e e nw i d e l yr e s e a r c h e da n da p p l i c a b l e ，i t s t h e o r ys y s t e ma n dc o n t e n ta l s og r a d u a l l yt e n dt om a t u r e b u ti nc h i n a ， w h e t h e rf o rt r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l et h e o r yf o u n d a t i o nr e s e a r c ho r u s et h ep r i n c i p l eo fa c t i v i t i e so nr e a l i t yi ss t i l li nt h ei n i t i a l s t a g e t h e r e f o r e ，t h ea u t h o rt h i n k st h a ti ti sn e c e s s a r yt ot r u s tp r o t e c t i o n p r i n c i p l ef o rs c i e n t i f i cd e f i n i t i o na n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，m a k i n gt h i s p r i n c i p l e c a nb em o r e p o s i t i v ea t t e n t i o n ，t o b e t t e r p r o m o t e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n st oe x e r c i s ea d m i n i s t r a t i v ep o w e r ，p r o t e c t i n gt h e a d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n sl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，r e a l l y e s t a b l i s h e dt r u s tp r o t e c t i o n p r i n c i p l e i no u rc o u n t r yt h es t a t u so f a d m i n i s t r a t i v e1 a w t h i sp a p e rd e r i v et h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr e l e v a n ta d m i n i s t r a t i v e t r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l eo nt h el a t e s tr e s e a r c hr e s u l t s ，t h et r u s t p r o t e c t i o np r i n c i p l ef o ra d m i n i s t r a t i v el a wah i s t o r i c a li n s p e c tt h e b a c k g r o u n do fa d m i n i s t r a t i v el a w ，a n dr e s e a r c hd e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dr e g i o n si nt r u s tf o rt h er e l e v a n tp r o v i s i o n so ft h ea d m i n i s t r a t i v e p r o t e c t i o n ；u s ee m p i r i c a la n a l y s i sa n dt h et h e o r yw i t ht h ep r a c t i c e ， a n a l y s i sm e t h o di nc o n t e m p o r a r yc h i n e s et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l e p r e s e n ts i t u a t i o n ，a n dp r o p o s e di nt h i sc u r r e n tn e e d s t os o l v ep r o b l e m s ， a n dt ot h i sp r i n c i p l ei nt h ec o n c r e t ea p p l i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v el a w i nc h i n ah a sc o n d u c t e dt h ep r e l i m i n a r yc o n c e p t i o n f i r s ti st h ep r i n c i p l ea b o u ta d m i n i s t r a t i v el a wt op r o t e c tt h eb a s i c t h e o r yo fr e l i a b l er e s e a r c ha n da n a l y s i so ft r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l e ， s p e c i f i c a l l yt h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n do ft h ee m e r g e n c e ，m e a n i n g d e f i n i t i o n ，a n do t h e rl e g a lp r i n c i p l e so fc o m p a r i s o na n ds oo n s e c o n d ， a c c o r d i n gt ot h ea p p l i c a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fa d m i n i s t r a t i v et r u s t p r o t e c t i o nd e s c r i b e d ，s p e c i f i ci n c l u d ea d m i n i s t r a t i v et r u s tp r o t e c t i o n p r i n c i p l e ，t h ea p p l i c a b l ee l e m e n t s i nt h ea b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r ，a n d t h e s p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ea c to fa d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o ro fa p p l i c a t i o na n df a c t ，a n dt h ew a yt h ea d m i n i s t r a t i v et r u s t p r o t e c t i o n f i n a l l yt h ea d m i n i s t r a t i v el a w ，c o n t a c tc h i n ai se x p o u n d e d i nt h ea d m i n i s t r a t i v et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l et h em e a n i n go fo u r a d m i n i s t r a t i v el a w ，t h el e g i s l a t i o no fo u rc o u n t r yp r a c t i c e ，a c c o r d i n g t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt r u s ti nc h i n as o m es u g g e s t i o np r o t e c t i o n p n n c l p l e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el a w ，t r u s tp r o t e c t i o n ，t r u s t i n t e r e s t s 目录 第一章信赖保护原则的内涵与理论基础1 第一节信赖保护的理念及其内涵1 一、行政信赖保护的理念1 二、行政信赖保护的内涵2 第二节信赖保护原则的理论基础5 一、行政权力的空间发生改变。5 二、行政两造的地位发生改变。5 三、行政理念更新6 第三节信赖保护的现实条件：对传统国家行政模式的新一轮改革7 第四节信赖保护的直接功用：建立当代社会的政府信用8 第五节信赖保护原则的宪政基础与法理背景9 一、行政信赖保护原则源白法治国家的宪政原则9 二、行政信赖保护原则体现了现代法理学的内在精神1 1 第二章信赖保护原则实现的基本要求一1 2 第一节行政主体本着诚实信刖的精神，以诚实信川的方法做出行政行为1 2 第二节政机关原则上不制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为1 2 第三节行政主体行政行为的撤销受到限制一1 3 第四节行政主体行政行为的废l 卜受到限制一13 第五节行政主体履行承诺、接受行政惯例的约束1 4 第三章信赖保护原则实现的比较法研究1 4 第一节德国行政法信赖保护原则实现及其经验1 4 第二节英国的行政信赖保护制度设计1 6 第三节我国信赖保护原则实现的状况与评价1 7 第四章完善我国信赖保护原则实现的制度设计一1 9 第一节完善信赖保护原则的相关立法1 9 一、尽快行政程序立法，以法律条文的形式将信赖保护原则写入其中一1 9 二、在制定行政程序法时。注意完善相关的配套制度，以切实贯彻信赖保护原则2 0 第二节扩展信赖保护原则的适刚领域2 l 一、信赖保护原则在行政指导中的适用。一2 1 二、信赖保护原则在抽象行政行为中的适用。2 1 第三节完善行政信赖保护原则的制度设计一2 2 一、规范行政行为的撤销制度一2 2 二、完善信赖保护的行政补偿制度2 3 三、明确相对人信赖利益的保护方法一2 4 四、完善信赖保护原则的司法保障一2 6 结束语2 7 致谓十一2 8 参考文献2 9 第一章信赖保护原则的内涵与理论基础 第一节信赖保护的理念及其内涵 行政信赖保护的理念 信赖保护原则通说认为最先的起源地是在德国，当时的德国行政法院的法官 们在审理一些关于是否该撤销或者废止行政处分的案件的时候，法院的法官们进 行判案的时候就已经开始引用信赖保护原则的相关内容；二战后，关于信赖保护 的学说出现了空前的研究热潮，学者们把信赖保护原则作为行政法的基本原则来 进行研究与讨论，并且在法律实践中将信赖保护原则运用了起来；德国在1 9 7 3 年1 0 月，召开了法学者大会，大会确立信赖保护原则为此期大会的主要讨论问 题之一。从此，信赖保护原则作为一项公法基本原则的地位确立了起来。1 随着 德国在1 9 7 6 年颁布行政程序法，标志着行政信赖保护作为行政法上的一项 基本原则在法典中得到f 式得到了体现，并为此后的很多的大陆法系国家所仿 效。2 在英美法系国家，信赖保护原则被称作为合法预期原则或不得翻供原则也 是在这个时期确立了起来。 自2 0 世纪8 0 年代以来，我国的台湾地区便不断地通过法院判例的形式，不 断地引用信赖保护原则作为法院审判定案的依据之一，并且在1 9 9 9 年通过的台 湾地区行政程序法第1 条中，明确地将增进公民对行政行为的信赖作为该法 的立法目之一。 信赖保护原则在我国的最早体现就是在1 9 9 9 年，最高人民法院通过了关 于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释，该若干问题的解释第 5 9 条中明确的规定：根据行政诉讼法第5 4 条第2 项规定判决撤销的被诉具体行 政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在 判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。目前在我国的实 践立法中，信赖保护原则并没有直接的体现在法律条文中，但该若干问题的解 释第5 9 条的规定已经从司法的角度上给出了答案，并且在司法实践中也得到 了广泛的运用。 1 参见吴坤城：公法上信赖保护原则初探，载城仲模主编：行政法之一般法律原则( 二) ，台湾三民书 局1 9 9 7 年版，第2 3 8 页，第2 4 7 - - 2 4 8 页。 2 在这些国家的行政法中，尽管明确规定适用信赖保护原则的情形多寡彳i 一，如日本行政法主要将这一原 则适用于授益性行政行为的撤销与废止，但这并不妨碍法律机关在处理其他行政法律关系时考虑这一原则。 3 参见余凌云：论行政法上的合法预期原则，中国社会科学2 0 0 3 年第3 期。 我国行政许可法在2 0 0 3 年的十届全国人大常委会第四次会议上通过， 标着着我国行政法立法进入了个新的历史高度。行政许可法第8 条明文如 下：行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；为了公共利益的需要，行 政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他 组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政许可法的该条规定 虽然并未明确提出信赖保护原则的概念，但是可以看出已将禁止反言、情变补偿 等政府诚信原则和信赖保护原则的内容从立法的方面进行了一定的描述，因此具 有重要的实践指导意义。 国务院于2 0 0 4 年3 月2 2 日颁发了全面推进依法行政实施纲要，该纲要 虽然也没有正式使用信赖保护原则的概念，但却将诚实守信原则作为依法行政的 基本要求之一，并且明确规定下来，要求如下：行政机关公布的信息应当全面、 准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的 行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定 的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失 依法予以补偿。从这一规定中我们不难看出，信赖保护原则的基本内容已经包括 其中，这是执法领域对信赖保护原则的肯定。 二、行政信赖保护的内涵 通过对比学者们对信赖保护原则的界定我们不难看出，理论法学界对于信赖 保护原则的理论渊源、保护客体以及保护机制等很多方面是有着不同的认识和观 点的；但就对信赖保护原则的各种定义所关注的侧重点不同而言，我们可以看出 理论法学界对信赖保护原则的内涵的认识与理解，主要集中于以下几点： 第一点，有关学者认为信赖保护原则的依据应该蕴涵于现代法治国家的精神 之中。比如有的学者认为信赖保护原则的树立，是基于维护法律秩序的安定性以 及保护国民正当权益的考虑；或者认为信赖保护原则直接来源于宪法上所保护的 人民基本权利，而对于信赖保护原则究竟源于宪法上何种具体的基本权利，又分 为有财产权说和自由权说。4 第二点，指出信赖保护原则的客体是行政过程中的某些确定因素。有学者总 括地称其为行政过程中某些因素的不变性，并且分为具体的行政行为与抽象的行 政行为两种。还有学者更具体地将信赖保护的客体概括为行政处分、计划、行政 法上的承诺、法令等等。 第三点，有的学者认为行政相对人的信赖利益，是信赖保护所保护的客体。 对于这种信赖利益不论是否被行政相对人已经取得，还是对相对人而言是一种期 待权益，则不同学者之间的观点也是有所差别的。也有学者概括地认为，信赖保 鲫 局b民 三 湾台 二 原律法般之法政行编 2 主模渖城载探讶则原护保赖唐 上。 法页 讼抛 城第嚣 护其实保护的就是行政相对人对于某件事情的处置权，所以公民所享有的处置权 就是保护客体。5 第四点，有的学者认为对行政主体行政行为诚信的保障应当附加有一定的对 行政主体不利的义务性责任，这种对行政主体不利的责任是信赖保护的实现重 点。我国著名宪法学家姜明安教授在定义信赖保护原则的时，是这样进行阐述的： 政府对自己做出的行政行为或行政承诺应当守信用，不得随意变更，更不得反复 无常。6 还有一些学者认为要做到信赖保护所体现的基本要求，其关键是在于要 求行政主体不得随意撤销行或者变更行政相对人在相关行政活动过程中已经获 得的信赖利益，或者行政主体在撤销信赖利益之后，应当对相对人进行合法并且 合理地补偿或者赔偿相对人的信赖损失，这也就是存续保护与财产保护两种不同 的实现方式。7 综上所述，随着德国首次在其行政程序法中对关于如何撤销和废止行政 处分行为做出了“信赖保护”的明文规定以来，信赖保护原则俨然已经成为行政 法上的一项基本原则和制度，其适用的范围也日益宽泛，表现的内容形式也是不 断地丰富，实现信赖保护的方式也越来越多样。假如我们不能够对信赖保护原则 的概念做出准确的理解和界定，就难免会发生会与当代行政法现实所脱节的情 形。所以，对于如何更好更准确的界定信赖保护原则，笔者认为应当在充分的理 解其宪政背景以及其依托的社会现实之后，在进行认真的考察研究工作，方能对 信赖保护原则进行充分且全面的理解。 上述观点中简单地以法律的安定性要求，或者以宪法规定的某项公民基本权 利，再或者将信赖保护原则认为是民商法中领域中诚信原则在公法上领域的体现 都不能作为信赖保护原则的渊源和依据8 。显而易见，上述理由都不能单独并且 有力地说明确立信赖保护原则的必要性，因此笔者认为需要对上述观点加以分 析，取其所所长才能真正的对信赖保护原则有一个客观而f 确的认识。诚然对行 政信赖保护原则的各种理论解释，我们只有放在当代法治国家的大历史背景之 下，才能成立。一旦离开这一背景，便无信赖保护可言。法治国家、法治精神以 及宪政追求，才是行政信赖保护原则的所赖以存在的理论基础。 信赖保护原则中信赖的客体是不是单一的，它涵盖的客体是很大的，所以绝 不可能只包括那些具有处分性以及单方性的行政机关的具体行政行为，而且行政 机关颁布的具有行政约束力以及行政指导意义抽象行政行为也应当包括在信赖 客体的范围之内，例如行政机关制定的行政规章、国务院地方人大制定的行政法 规、其他规范性文件以及有关的规则、惯例等等。而非强制性行为，例如行政承 诺、非拘束性行政计划、行政指导等( 也包括一些事实行为) ，也应包含在信赖 保护原则的信赖的客体内，除此之外，不同行政主体之间对各自职权的不同划分 5 陈新民著：德国公法学基础理论( 下) ，山东人民m 版社2 0 0 1 年版，第5 5 5 页。 6 姜明安主编：行政法与行政诉讼法，法律出版社2 0 0 2 年版，第6 2 页。 7 王万华：诚信政府与公民的信赖保护，法制日报2 0 0 2 年3 月1 0 日。 8 周佑勇：行政均衡：法治社会行政裁量之基本准则，法制日报2 0 0 3 年1 月3 0 日。 的相关规定也应当包括其中。想完全而详尽的阐述信赖的客体显然是一件难事， 但是我们更不能笼统地将信赖的客体说成是在行政过程中的某些因素的确定性。 以上所列因素之所以能够成为信赖保护的信赖客体，归根结底在于上述这些因素 只要其成立，那么行政相对人就完全可以基于法学理念，对此因素所产生或者带 来的后果有正确的心理判断，那么行政相对人就可以选择作为或者不作为的方式 来进行调整，这也就是通常所说的没有预期就没有信赖。那么笔者得出的结论就 是：所谓信赖保护的客体，就是行政主体所为的可预期的行为或事实状态。 有学者认为，人民的处置权才是信赖保护所保护的客体。但是人民处置权为 什么应当得到保护呢? 原因就是因为公民在行使这种处置权的时候，公民个人现 在或者即将获得行使权利所带来的利益。之所以会带来这种利益原因就是公民对 行政主体行政行为会在心理上有一定的信赖期待，所以公民才会为此利益就此信 赖做出的处置。不论这种利益已经被行政相对人所获得，或者只是在其合理期待 可以获得的范围内，只要这种利益具有正当性，那么无论何种利益都应当受到法 律的保护。通过以上分析不难得出以下结论：人民的正当利益才是信赖保护原则 所保护的客体。 传统意义上来说，存续保护与财产保护是实现信赖保护原则的两种方式和机 制。但是伴随着国家行政权力在三权中的比重越来越大，现在国家行使行政权的 方式也不仅仅局限于某几种方式，为了使公民权益的能够最大化的得到保障，以 上两种保护方式显然已经不能满足当代行政法治国家的要求，所以有学者将信赖 保护原则的适用条件简要地概括为三项要素：即具备信赖行为、存在信赖基础、 信赖值得保护，方便判断和理解有关信赖保护的问题。9 因为是为了保护公民的 权益，所以笔者认为可以简练的规定为：行政主体不得随意变更、应当坚守信用、 不得反复无常，反之必须承担由此造成的法律责任。 结论：通过对信赖保护原则的深入分析与研究，笔者认为信赖保护原则可以 定义如下：鉴于对公民f 当权益的保护，行政主体在行使行政权力的过程中，必 须遵守信用，不得随意变更，不得反复无常，反之必须承担由此所造成的法律责 任，如因重大公共利益需要确实需要变更或废止的，由此对行政相对人所造成的 损失，行政主体必须做出合理的补偿。 9 参见胡建淼主编：行政法学，复旦大学出版社2 0 0 3 年版，第4 4 4 5 页。 4 第二节信赖保护原则的理论基础 政府公民关系结构，是确立信赖保护原则作为当代行政法上的一项基本 原则的社会基础。因此我们在探究行政法治的内在规律的时候，应当着眼于当代 国家行政的社会物质基础。 一、行政权力的空问发生改变。 从2 0 世纪初期开始，特别是到了二战前后，由于市场失败、市场失灵对西 方资本主义国家造成了沉重的打击，使得西方资本主义国家的公民对国家行政权 的不信任态度发生了改变，鉴于以上教训，西方资本主义国家的公民反而是积极 地寻求国家行政权力干预到更多的社会生活的领域中，从而使国家行政权迅速进 入到社会生活的各个方面，行政国家、全能政府之理论概括逐渐成为社会现实。 有学者认为，国家的行政职能得到快速扩张的原因，不仅是由于国家的权力对 社会的变化的正确快速反应之外，而且在一定程度上还是由于人们对国家权力的 迷信与夸大。鉴于国家的权力在社会生活各领域的急剧扩张后日益凸现的政府 失灵( 即非市场失灵) 的现象，行政权力得二重性( 既具有积极作用同时也有消 极作用) 也达成了普遍共识。从2 0 世纪7 0 年代至今，行政国家、全能政府的不 利方面也逐渐显现出来，所以世界各国纷纷将其行政的方式向有限政府的方向过 渡，通过很多方法建立有限和有效政府。 对政府职能运行空问的收缩，毫无疑问地为公民个人的选择空出了相对广 阔的空间，同时也为各种社会力量积极参与到社会公共事务管理提供了广阔舞 台。然而值得注意的是，政府职能运行空间的收缩并不代表着在政府权力和社会 力量的运作空间之间将会有一道鲜明的界限，因为政府职能运行空问的收缩更多 地是引起了政府角色的转变，这就是从“划桨人”到“掌舵人”的转变，掌舵的 政府反而将会在更加广阔的领域里面发挥着新的作用，而与以前能够发挥不同的 是，这种新的作用的发挥势必经常会与社会、与个人的力量以及意志紧紧地结合 在一起，不会再是政府单方意志能够决定一切了。 二、行政两造的地位发生改变。 在传统的行政模式，各级政府行政机关集中行使国家行政权力，也就是所谓 的集权行政或者说是高权行政。即使是“责任政府”，那也仅仅是要求政府的职 能行为应当对国家公民负责罢了，而公民是没有权利直接参与到行使国家行政权 力的，即使公民是国家权力的最终享有者。1 2 可是在近数十年来的变化表明，公 现在人们广泛引用的“行政国家”概念，是美国学者沃尔多在1 9 4 8 年发表的行政国家：美国行政学 的政治理论研究中首先提出，并逐渐发展成为一种被普遍关注和广泛批评的行政全面干预理论。 姜明安：新世纪行政法发展的走向，中国法学2 0 0 2 年第1 期。 1 2 这里提及的责任政府乃是一种比较广义的行政法学概念，与宪法学上的责任政府概念有所不同。从宪政 民越来越多的参与到直接行使国家权力的行列中，这不仅是参与式民主政治的基 本要求，也是法治理念的基本要求。公民参与到行使一部分权力，那么势必会要 求国家将权力返还于民，归还于民的这一部分国家权力将由非政府组织( 介于国 家与公民之间的准政府组织、第三部门、社会中介组织) 加以行使；与此同时， 公民个人也能够通过各种不同的形式和途径，直接地参与到政府管理过程中，听 证会、论证会、口头辩论、提交意见等等就是这些形式的体现，公民通过直接参 与到政府管理的过程中，进而对政府行使行政权力造成f 面的影响。因此行政权 的行使主体由过去单一由行政机关行使，转变为政府、社会和公民共同行使行政 权的现状。1 3 所以在某些权力的行使中，行政主体与行政相对人( 即传统行政两 造) 是相互联系，彼此合作的关系，改变了过去只有行政主体才能行使行政权力 的现状，使得行政主体不再有高人一等的优越地位感了；在一定的条件下反而是 行政相对人获得了相对优越的地位( 例如在行政程序制度运作框架内) ，从而有 利于达到行政两造在权利义务上的总体平等。1 4 正是因为行政两造地位上出现的 此消彼长，使得当代的行政法可以更加对等地设计行政主体和行政相对人之间的 权利和义务关系，在行为上行政主体将被赋予了更多的义务，而行政相对人的权 益的保护将会更加的严密。 三、行政理念更新。 现代政府重新塑造政府形象，开始向服务型政府的方向进行政府转型。在 过去很长一段时问内，政府由于实行了官僚行政、管制行政，导致政府与公民之 间的关系十分紧张，这其中也包括出现对抗的状态，而政府却一味的采取僵硬、 麻木、消极、冷漠的消极态度。这必然会导致如下两点：一是公民的利益很难在 政府那里得到保障，另一方面政府因为不能满足公民的利益诉求付出更加惨痛的 代价。 顺应历史潮流的发展管理就是服务的新的政府理念诞生，在民主化潮流的 推动下政府自己提出政府的角色应当是为公民服务的服务者，改变了过去“守夜 人”的观点。那么在服务型政府的框架内，公民的利益诉求是政府行政的导向， 这就要求政府不论何时，其行政的出发点和落脚点都应是保护公民的利益，政府 本身不得追求政府私自利益。公民的利益远远大于政府利益，政府不论何种原因 对公民利益造成的损害都应当承担保护责任以及赔偿和补偿的责任。 随着服务型政府的发展，社会中政府公民结构已经发生了深刻的改变， 行政法的基本制度以及行政管理的理念也随之转变。这一阶段有其自身的特点： 那就是服务型政府要以为民服务为出发点，而在国家行政过程中，公民却有了更 加积极、主动而有发言权的低位，政府公民二者之间的地位也逐渐的平等起 发展历史来看，最早的责任政府概念是指英国那种仅仅向议会负责任的内阁制政府。 1 3 姜明安：新世纪行政法发展的走向，中国法学2 0 0 2 年第1 期。 罗豪才：现代行政法制的发展趋势，国家行政学院学报2 0 0 1 年第5 期。 6 来，那么行政法治必然会更加尊重和保护公民的正当利益，这也是服务型政府的 基本要求。 结合上述分析，我们不难得出这样一个结论：政府公民之问的关系已 经重新的进行了洗牌，一种关系平等，联系密切，界限清晰的新关系已然建立。 因为公民参与到行政管理的过程中，公民权利与政府权力发生着关联，公民自然 会更加注重保护自身的合法利益，基于对服务型政府的信赖，政府不论何种原因 对公民利益造成的损害都应当承担合理的补偿或赔偿责任。 第三节信赖保护的现实条件：对传统国家行政模式的新一轮改革 伴随着行政民主化的潮流而兴起，世界范围内已经开始进行行政改革。在 2 0 世纪7 0 年代中期开始出现并席卷全球，英国前首相撒切尔夫人所发起的下一 步计划改革运动便是这次改革运动的实践先驱者，1 5 在理论法学界首先提出行政 改革的当属美国学者戴维一奥斯本，其经典著作再造政府在理论上详细的阐 述了行政改革的观点。 行政改革运动的目的就是改变政府“守夜人”的形象，是公民积极主动的参 与到行政管理的过程中来，并使公民利益得到合理的保护，行政改革运动试图达 到公民与政府之间在法律上处于一种平等的地位，那么公民的信赖利益就会得到 更多的重视，信赖保护原则也就充分的融入到了国家行政管理活动中的方方面 面，具体体现如下： 首先，行政主体迈向多元化。之所以要进行行政改革，其原因在于传统模式 下的官僚制行政模式的层级节制严重阻碍着现代行政法治的发展。所以顺应历 史潮流，改革家们积极寻求改变官僚行政模式的方法，使得行政权力的分散与行 政主体的多元便是改革家们所倡导的方法。在服务型政府的理念下，行政主体将 一部分权力归还于民，将这些权力的行使交由一些非政府的组织或个人行使，这 也就是所谓的还政于民，也有的学者称之民营化进程。随着行政主体的多元化格 局的形成，在这种新的权力分布状态下，公民的信赖利益更应得到必要的保护， 以保证人们的信赖利益不会因行政主体的多元化的改变而对公民利益造成损害。 其次，行政手段迈向多样化。通过比较现代行政管理手段和传统的行政管理 手段我们不难得出，现代行政管理手段的权力性、强制性都较之传统的行政管理 手段有很大的减弱，反而现代行政管理手段在服务型政府的框架下，公民积极的 参与到行政管理活动中，其手段也越来越民主，行政主体与行政相对人之间不仅 关系地位平等，在管理活动中也越来越体现协商民主的趋势，现代的听证制度便 1 5 张康之：行政与公共行政的历史演进，中共福建省委党校学报2 0 0 2 年第4 期。 1 6 【美】b 盖伊彼得斯著，吴爱明、夏宏图译：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版， 第6 0 页。 是例证之一。1 7 在现代行政管理中行政主体与行政相对人处于平等的法律地位， 以信赖利益的纽带保证行政主体合法的行使行政权，最具代表性的便是行政合同 与行政指导。 最后，行政方式迈向灵活性。减少对公务员或下级机关的微观控制与规则羁 束是行政方式的灵活性改革的重点，反之以绩效考核取代上述不利因素，甚至将 社会公共事务以外包的方式交由其他非政府组织或个人管理，可以简单的概括为 三个环节，即相信核实负责。鉴于此种变化，公民的信赖利益在非政 府组织行使社会管理权的过程中，公民的信赖利益更应当得到保护。 第四节信赖保护的直接功用：建立当代社会的政府信用 经过数个世纪的发展演变之后，强政府，大社会的二元结构逐步形成，这 种新的二元结构的特点就是，在社会管理活动中国家管理力量依然处于主导地 位，不同于以前的是社会公众以及其他非政府组织也越来越多的参与到国家管理 的活动中来。那么在以后的发展中，国家与社会公众以及其他非政府组织之间的 关系将是是否和合作互助，将会直接对国家的发展和进步产生巨大影响。在新的 二元结构中政府组织依然处于绝对的主体地位，那么政府对公民信赖利益的保护 就是国家与社会公众以及其他非政府组织之间的粘合处，政府能够使公民对政府 行为产生绝对的信赖，是所有政府不断追求的目标和追求。撙 何谓的政府信用? 理论上较为大家所接受的说法就是指是处于绝对地位的 国家行政机关在社会管理活动中，公民对政府所产生的一种信任。可以从三个方 面对政府信用进行描述：首先，行政相对人通过与国家行政机关签订行政合同， 行政主体并且实际履行，由此行政相对人给予国家的信任；其次，在行政的过程 在，行政主体能够切实做到依法行政，相对人对政府而给予的信任；最后，在法 律法规出现空白的地方，行政主体依然能够在社会正义原则的指导下，正确履行 职责，保护公民利益，此时整个社会给予政府的信任。2 0 现代任何国家的稳定与发展都不离不开公民的信赖与支持，这也是被普遍 接受的说法，对于政府信用而言，公民的信赖与支持更是政府信用的得以形成的 根本。建立了政府信用，关键在于如何维护政府建立起来的信用，正如前文所言， 只要政府能够做到不反复无常，不随意变更，能够做到信守承诺，那么就可以很 好的维护政府信用，这也是信赖保护原则对现代法治国家的基本要求。正如应松 1 7 参见姜明安：薪世纪行政法发展的走向，中国法学2 0 0 2 年第1 期。 1 8 【美】戴维奥斯本、彼得普拉斯特里克著，谭功荣译：摒弃官僚制：政府再造的五项策略，中国人 民大学出版社2 0 0 2 年版，第2 1 3 页。 悖【英】约翰密尔著，汪碹译：代议制政府，商务印书馆1 9 9 7 年版，第2 6 页。 2 0 沈海军：政府信用概念辨析，理论学t z j ) ) 2 0 0 3 年第3 期。 年教授所言，政府本身也应该建立、遵循诚实信用、信赖保护的准则，成为整个 社会诚信的示范者，切实保障公民权益。2 1 第五节信赖保护原则的宪政基础与法理背景 一、行政信赖保护原则源自法治国家的宪政原则 关于信赖保护原则在理论上的依据与渊源，理论法学界一直存在争论，可谓 仁者见仁，智者见智。笔者通过分析与研究国内外学者的优点观点，大致整理以 下三种较为流行的学说：即诚信类推说、法律安定说与基本权利说三种，本文如 下就做详细的阐述。 其一，诚信类推说。该学说认为信赖保护原则就是民商法中关于上诚实信用 原则在公法上的类推。诚实类推说是关于信赖保护原则依据的最早，也是存续时 间最长的一种学说。德国能够实行信赖保护原则，最早也是基于诚实类推说。持 此学说者人说众多，观点大致一样，基本认为信赖保护原则就是基于诚实信用原 则而来，是在公法领域借鉴私法领域诚实信用的基本原则而来的。2 2 其二，法律安定说。持此学说的学者们认为，公民对旧法律状态存续的信赖 是信赖保护的对象，国家基于公民产生的信赖应当防止事后的法律溯及既往，以 次切实保护公民的能够正确的行使公民的处分权。所以持此学说的学者认为法律 安定说才是信赖保护原则的依据和渊源。3 其三，基本权利说。持此学说的学者们认为信赖保护原则之所以会保护公 民的利益，其根本原因在于信赖保护原则来源于宪法中所规定的公民的某项基本 权利。公民因信赖法律法规而实施的处分行为，是宪法规定的自由权；因行使处 分行为而使公民自身利益受到的损害，基于信赖保护原则由国家给予的赔偿或者 补偿，则是宪法规定的财产权。 通过对比以上三种对信赖保护原则的界定，我们不难看出持每一种学说的学 者都是从某一个角度或者方面来阐述与论证的，这难免不能全面正确的解释信赖 保护原则。鉴于此，笔者对上述三种观点将展开更深入的探讨与分析。诚实信用 原则被私法领域定位帝王条款，足可以看出诚信原则在司法领域的地位，但是在 公法领域毕竟存在着行政主体与相对人，这不同于私法领域公民与公民之间或其 他组织之间的关系，在公法领域信赖保护虽然同样以诚信作为根本而且我们也可 以用诚信原则对信赖保护原则进行解释，但笔者认为二者在本质上还是有一定差 2 1 应松年：政府应成为整个社会诚信的示范者，法制日报2 0 0 3 年1 月2 7 日。 2 2 【日】盐野宏著，杨建顺译：行政法，法律出版社1 9 9 9 年版，第5 9 页。 2 3 吴坤城：公法上信赖保护原则初探，载城仲模主编：行政法之一般法律原则( 二) ，台湾三民书局 1 9 9 7 年版，第2 4 7 - - 2 4 8 页。 9 别的。在私法上，诚信原则的基础上公民意思自治与契约自由，而在公法上，诚 信原则则是现代宪政的必然要求；私法领域中诚信的主体为对等的民商事关系， 公法上的对等主体则仅仅出现在某些事项之中；私法上所讲的诚信原则是公民之 间双向或者相互的关系，而公法上的信赖保护则是对政府单方面提出的义务，公 民个人不对政府负有信赖保护的义务。所以通过以上分析不难得出，我们不能简 单地将信赖保护原则认为就是私法领域诚信原则在公法中的类推，所以有些学者 直接将信赖保护原则称作公法上的诚信原则也是不妥当的。“同理，法律安定说 与基本权利说也不能单独全面准确的解释信赖保护原则。 笔者认为无论是政府诚信说、法律安定说，还是人民基本权利的保护说，它 们都处于一个共同的理论学说之中现代社会法治国家的宪政原理。所以只有 在法治国家的宪政原理的大背景之下，将政府诚信说、法律安定说、人民基本权 利的保护说加以融合整理，才能对信赖保护学说做出一个准确且全面的理论解 释。那么信赖保护学说的依据与渊源也就出自法治国家的宪政原理。按照宪政原 理基本要求要求，只有在法律有明确规定是，政府才能依法行使行政权并遵守法 律法规的相关规定，不得超出法律规定的范围，国家制定的法律必须具备四个基 本特征，即明确性、普遍性、结果可预见以及可预测性，现代法治国家遵从法律 至高无上的地位，没有任何政府机关或者公民个人有超越法律的特权。所以，政 府机关的行政行为对公民产生的信赖利益，必须要用法律的行使加以保护，行政 主体不得随意变革或者撤销。不仅仅是信赖保护原则源自于法治国家的宪政理 论，而是行政法很多的基本原则与规则都是宪政理念的产物，例如法律保留的内 容，就是宪政理念的基本要求之一。 综上分析可得，通过对人民权利说、法律安定说以及公民基本权利保护说的 阐述与分析，可以更好的对现代法治国家的宪政理念进行解读。同样的，对信赖 保护原则笔者认为也可以从这三个学说中各取所长互相结合，对信赖保护原则进 行更加全面的解释。政府需要遵守诚信的原因，是将公民的利益置于政府利益之 上的进行考虑的，因为如果政府不能遵守诚信原则，那么人民利益就会很容易遭 受到侵害，更谈不上对公民利益的保护了；相