（政治学理论专业论文）我国政府信用建设论析.pdf

摘要 市场经济是信用经济，一个信用缺失的社会或国家无论如何是不能够建立起 完善的市场经济体制的，党的十六大明确提出要“健全现代市场经济的社会信用 体系”，近年来，我国学术界对信用问题的研究，主要集中在企业和个人信用 层面，在学术界和政府的推动下，一些地方在企业和个人信用管理方面已建立了 相应的评价指标和管理机制，但作为整个社会信用体系建设基石的政府信用却并 没有引起学术界足够的重视，无论是研究深度和广度方面都十分欠缺，明显滞后 于我国政府信用体系建设的实践需要。当前世界各国不同程度地存在政府信用危 机，如何建立起高度发达的政府信用，不仅是我国政治和经济发展的需要，也是 学术界必须解决的课题。 在我国建设现代化社会和政治现代化的进程中，政府信用的问题越来越成为 关键问题和关注重点。“民无信不立”，一个政府要实现自己的运作，没有信用是 难以达到的。而且，更重要的是因为政府信用的建立关系着整个社会的民主化和 现代化进程。随着我国政治体制改革的深入，政府信用问题也更加紧要，在新的 世纪里，如何建立一个诚信、透明、清廉的政府，真正实现“权为民所用”，这 是很值得考虑的。 本文主要从四个方面对政府信用的有关问题进行了探讨：政府信用的基本内 涵、政府信用建设重要性和必要性、构建政府信用的价值分析、我国加强政府信 用的对策选择。 关键词：政府信用；合法性；对策 a b s t r a c t t h em a r k e te c o n o m yi st h ec r e d i te c o n o m y , ac r e d i tf l a ws o c i e t yo rt h ec o u n t r y a r ei na n ye v e n tc a n n o te s t a b l i s ht h ec o n s u m m a t i o nt h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h e p a r t y1 6 t hg r e a t l ye x p l i c i t l yp r o p o s e dw a n t s ”t h ep e r f e c tm o d e mm a r k e te c o n o m y s o c i a lc r e d i ts y s t e m ”，i nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r ya c a d e m i cc i r c l e st ot h ec r e d i t q u e s t i o nr e s e a r c h ，m a i n l yc o n c e n t r a t e d i nt h e e n t e r p r i s e a n di n d i v i d u a lc r e d i t s t r a t i f i c a t i o np l a n e ，i nt h ea c a d e m i cc i r c l e sa n du n d e rg o v e r n m e n t si m p e t u s ，s o m e p l a c e sh a s e s t a b l i s h e dt h e c o r r e s p o n d i n ga p p r a i s a lt a r g e t a n dt h e m a n a g e m e n t m e c h a n i s mi nt h ee n t e r p r i s ea n di n d i v i d u a lc r e d i ta d m i n i s t r a t i o na s p e c t ，b u tt o o kt h e e n t i r es o c i a lc r e d i ts y s t e mc o n s t r u c t i o nc o r n e r s t o n et h eg o v e r n m e n tc r e d i tc e r t a i n l y h a sn o ta c t u a l l yb r o u g h tt ot h ea c a d e m i cc i r c l e se n o u l g ha t t e n t i o n ，r e g a r d l e s so fi s s t u d i e st h ed e p t ha n dt h eb r e a d t ha s p e c ta ue x t r e m e l yi ss h o r to f , o b v i o u sl a gt oo u r c o u n t r yg o v e r n m e n tc r e d i ts y s t e m c o n s t r u c t i o np r a c t i c en e e d d o e st h ec u r r e n t v a r i o u sc o u n t r i e sv a r y i n gd e g r e ee x i s t e n c eg o v e r n m e n tc r e d i tc r e d i tc r i s i s ，h o w e s t a b l i s ht h eh i 曲l yd e v e l o p e dg o v e r n m e n tc r e d i t ，i so u rc o u n t r yp o l i t i c sa n dt h e e c o n o m yn e e dt od e v e l o p ，a l s oi st h et o p i cw h i c ht h ea c a d e m i cc i r c l e sm u s ts o l v e c o n s t r u c t st h em o d e r n i z e d s o c i e t y a n di n t h e p o l i t i c a l m o d e r n i z a t i o n a d v a n c e m e n ti no u rc o u n t r y , t h eg o v e r n m e n tc r e d i tq u e s t i o nm o r ea n dm o r eb e c o m e s t h ek e yq u e s t i o na n dt h ea t t e n t i o nk e y t h ep e o p l eu n r e l i e v e dd on o ts t a n d ”，a g o v e r n m e n tm u s tr e a l i z eo w no p e r a t i o n ，d o e sn o th a v et h ec r e d i ti sa c h i e v e sw i t h d i f f i c u l t y m o r e o v e r ，m o r ei m p o r t a n t l yb e c a u s et h eg o v e r n m e n tc r e d i te s t a b l i s h m e n t i s r e l a t i n gt h ee n t i r es o c i e t y sd e m o c r a t i z a t i o na n dt h em o d e r n i z e da d v a n c e m e n t a l o n gw i t ho u rc o u n t r yp o l i t i c a ls y s t e mr e f o r mt h o r o u g l l ，t h eg o v e r n m e n tc r e d i t q u e s t i o ni sa l s om o r ec r i t i c a l i n t h en e wc e n t u r y , h o we s t a b l i s h e sag o o df a i t h ， t r a n s p a r e n t l y , t h ei n c o r r u p t i b l eg o v e r n m e n t ，t h et r u er e a l i z a t i o n ”t h ep o w e ru s e sf o r t h ep e o p l e ” t h i s e s s a yd i s c u s s e sf o u rp o i n t so fg o v e r n m e n tc r e d i t ：t h ef i r s t ，t h eb a s i c i n t e n s i o no fg o v e r n m e n tc r e d i t ；t h es e c o n d ，t h ei m p o r t a n c ea n de s s e n t i a l i t yo f b u i l d i n gc r e d i to fg o v e r n m e n t ；t h et h i r d ，t h ev a l u eo fb u i l d i n gg o v e r n m e n tc r e d i t ；t h e f o r t h ，t h ew a ya n dc h o i c eo fe n h a n c eo u rg o v e r n m e n tc r e d i t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tc r e d i t ；l e 爵t i m a c y ；c o u n t e r p l o t h y 1 0 1 2 9 3 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导f 进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，沦文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：通塑鱼 日期：塑i 呈! ! 垦堡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅，本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：鱼塑乌指导教师签名： 日期：至塑生! 目“目日期： 学位论文作者毕业后去向 工作单位： 通讯地址： 电话 邮编 引言 信用问题是“古已有之，于今为烈”，这不是一个新的问题，应该说自人类出现以 后就有了，古代有无商不奸的说法，因此，儒家才会对于信用问题有诸多论述，受数干 年儒家思想的影响和熏陶，诚实信用的道德观念深受人们推崇。商品经济的产生和发展， 使信用问题超越了一般的道德层面，上升为从属于商品和货币的一个经济范畴。亚当斯 密在国富论的第一篇就谈到市场经济进步的一个很大动力是社会分工。由于社会分 工的出现，促进了市场效率的提高，但分工并不是越细越好，要受市场规模的限制。市 场规模的扩大，就涉及交易费用、交易信息和信用问题。我国的社会主义市场经济发展， 已经取得了巨大的成就，但是，同时也遇到了许多亟待解决的问题，其中一个，就是根 据现代市场经济发展的客观要求，加快提高我国的社会信用文明水平当前，我国正处于 经济社会转型期，出现了大量的信用缺失现象，这与数千年积淀的诚实信用的文化传统 形成了强烈的反差。党的十六大明确提出要“健全现代市场经济的社会信用体系”，政 府信用在社会信用体系中处于核心地位，起着基础性、决定性、导向性的作用、没有良 好的政府信用，就无法建立良好的社会信用，政府信用建设，是全面实现小康社会的必 然要求，建设社会信用，政府信用是先导。因此，对我国现阶段政府信用建构问题的研 究有着重大的理论意义和现实价值。 一、政府信用的基本内涵 ( 一) 信用的内涵 信用是有着悠久历史、并被广泛使用的词汇。然而，在不同时期、不同国家的经济 活动与现实生活中，人们所说与所指的信用并不完全相同。信用一词最早源于拉丁文 “c r e d o ”，原义为信任、信誉、相信，后被引入英文。信用的英文为“c r e d i t ”，它的含 义非常丰富，在朗文当代英语词典中与汉语相近的释义有：“信仰或相信某事物的 正当性”，“在还债或处理货币事务中受信任的品质”，“购买商品及服务后一段时间内偿 付的制度”。辞海上对信用的解释，一为“信任使用”，二为“遵守诺言，实践成 约，从而取得别人对他的信任”，三为“以偿还为条件的价值运动的特殊形式，多产生 于货币借贷和商品交易的赊销或预付之中。瞳1 由此可见，信用是一个内涵非常丰富的概 念，现在从不同学科上给信用做不同的定义： 伦理学范畴的信用其实就是广义的信用，是信用道德化的表现，是作为道德准则和 行为规范的信用，体现了人们基本的行为规则。它主要是指参与社会和经济活动的当事 人之间建立起来的以诚实守信为道德基础的思想观念和践约行为，即人们通常所说的 “讲信用”、“守信誉”、“一诺干金”，“信守承诺”，其内容包括遵守诺言，实践约定， 以行为取信于人等。 在经济学领域中，信用概念有狭义和广义之分。狭义上，信用作为商品经济条件下 价值运动的特殊形式，是不同所有者之间商品和货币资金的借贷以及赊销预付等行为， 反映了货币或商品的持有者以还本付息为条件，把货币或商品暂时转让给需要者使用的 债权债务关系。广义上，信用是一种主观上的诚实守信和客观上的偿付能力的统一。具 体说，遵守诺言，实践成约，取信于人，这种伦理精神反映在经济中，是指经济主体之 间，以谋求长期利益最大化为目的，建立在诚实守信基础上的心理承诺与约期实践相结 合的意志和能力，以及由此形成和发展起来的行为规范及交易规则。”1 法学意义上的信用是对民商事主体所实施行为的一种评价，包括民商事主体对自己 利益的追求是否损害了社会公共利益及当事人的利益，以及其履行义务的能力，尤其是 偿债能力的一种社会评价。“3 从信用主体角度看，是指他自愿承认有责任确认和保护参 与行业或经济交易人的权利义务，信守定约和法律规则；从相对人角度，信用是交易主 体依法律规则或契约行为具有的可预见性、可靠性和信赖，以及相对人的信任程度和对 信赖利益的主张力度。 社会学意义上的信用是指一种价值观念以及建立在这一价值观念基础上的社会关 系，是一种基于伦理的信任关系。 ( 二) 政府信用的界定 l 当前学术界的代表性观点 政府是执掌公共权力的主体，是按照一定规则建立起来的组织机构体系。 i 一般币 言，政府有广义和狭义的含义。广义的政府包括一个国家的立法机关、行政机关、司涮 机关、军事机关、国家元首等在内的所有行使国家权力的机构；狭义的政府仅指国家f 政机关。本文讨沦的“政府信用”的“政府”，经常指的是狭义的政府，即行使行政书 力的国家行政机关。政府信用既不同于经济活动中的商业信用，也不同于公民的个人作 用，关于政府信用，学术界尚无明确的定义。学术界当前的几种代表性观点是： 政府角色论。认为政府在市场经济中扮演宏观和微观两个角色，因而政府信用的陆 容也相应地包括这两个层面，即从宏观上看，政府信用是指政府的政策、条例不能随茬 撤销、变更和废除。从微观上看，政府信用是指政府作为债务人，从社会上筹措资金l 三 解决财政需要的一种信用形式。m o 价值判断说。认为政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值半 断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理压 映。包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情趣、兴趣、期望等，也体现民力 自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。”1 委托代理论。所谓政府信用，就是指政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任郭 责任感及其回应。3 在中国，以全心全意为人民服务为根本宗旨的政府机关是由人民印 表大会产生，是由人民同意而建立起来的，政府与人民之间存在着一种默认或隐含的麦 约关系，政府信用就是人们对政府是否执行正义、履行职责的一种主观评价。 综上所述笔者认为，政府信用应包括以下三层含义：第一，国家行政机关以平等i 体的身份与个人或企业签订行政合同( 或行政契约) ，并且能够履行合同，取得当事人白c 信任；第二，国家行政机关在法律、法规、政策的执行过程中因能做到依法行政，使扫 律、法规和政策真正贯彻实施而取得社会的信任。因为法律、法规、政策也是一种合约 它一旦制定出来就构成对社会的公开承诺，应该坚决执行；第三，国家行政机关在管竭 政治、经济、文化等一切社会事务中，在没有任何法律、法规政策和行政合同具体约芽 的情况下，也能始终执行正义，维护公众的利益，正确履行自己的职责而取得社会的信 任。这主要基于政府与社会之间形成的默认契约关系。前两层含义主要体现的是法律酐 诚信，一旦政府失信，就可以追究相应的法律责任，具有较强的现实操作性。后一层苣 义主要体现的是道德的诚信，完全靠政府机关及其工作人员的自律和社会舆论的监督。 从政府信用涵义的分析中，我们就可以发现，树立良好的政府信用既是依法治国的要求 又是以德治国的要求。 ( 三) 政府信用的特点 1 主体的特殊性 政府信用的主体，即政府，其行为既包括市场行为( 如政府采购) ，参与市场活动， 又有超越市场之外，进行管理和决策活动。不仅体现在经济领域，也体现在政治、社差 领域。主体的特殊性还表现在，政府从整体看是一个单一的实体，实际上政府由许多翻 门组成，各部门之间既具有相当独立性，又存在一定的联系，关系相当复杂。从纵向上 看，政府信用包括中央政府及地方政府信用，下到乡、镇一级的政府也有信用的问题。 同时，政府相对于企业和个人来说又是抽象的，个人信用的承担者是具有独立民事能力 的公民，企业信用的承担者是企业的法人，而政府不存在像企业法人那样的代表，即使 是在集权政府，政府机构的领导也不具有企业法人那种“涉利”的代表性。口。政府是由 大大小小的各级公务员组成的，政府信用主要通过他们的行为体现出来，这种特点使政 府信用存在着被冒用和滥用的可能。 2 作用的广泛性 政府作为社会公众观念与行为的指导者，作为国家管理的实体存在，其言行对于全 社会来说有着重要的指导意义。政府守信程度影响公众的守信程度，政府信用是最大的 社会信用，对社会公众的信用价值取向、信用行为目标和信用规章制度起着引导作用， 政府信用的影响较之个人信用和企业信用更具有广泛性、深远性。个人信用、企业信用 主要表现在经济和伦理方面。个人、企业一旦失信，其影响是局部性的、有限的，且人 们在交往活动、商业合作中具有较大的选择余地。而政府信用表现在政治、经济、文化 等各个方面，是一个复杂且内容丰富的大系统。它在整个社会信用体系中起着关键性作 用，是最大的社会信用。这种信用的建立不是一朝一夕的事情，并且一旦这种信用遭到 破坏，民众几乎没有选择余地，无论是发达国家还是发展中国家，公共服务几乎都是由 政府提供的，公民的选择余地很小，所以它涉及的范围很广，影响特别深远，关系到经 济的发展，人民生活水平的提高和社会的稳定，以致政权的兴亡更迭。正因如此，社会 对政府及其行政人员的信用要求比普通民众更高。 3 信用双方的不对称性 在政府、企业、社会、个人的力量格局中，政府因为其行为效力的普遍性和合法强 制性而天然地具有主导地位。政府的强制能力意味着，它可以做私人组织和个人不能做 的事。比如，政府有强制征税权、征用权，而企业和个人就没有强制权，即使是个人自 愿的。如，政府不允许你把自己卖身为奴。因此，作为信用活动的一方是拥有强制力的 政府，而另一方，无论是企业、个人还是其他信用体，都存在一定程度的弱势，信用双 方呈现明显的不对称。具体表现在，一是信用信息不对称。政府的行为是建立在最大限 度的信息资源上的，强有力的信息采集机构使政府能最大限度地了解信用行为的对方。 而作为信用对方的企业、个人在信用信息上处于明显的弱势。政府信用的这种不对称比 企业信用、个人信用及其他社会信用更为明显。二是信用监督不对称。由于政府特殊的 社会地位和权力作用，会使监督政府信用的各种监督主体在监督时困难重重。 4 二、政府信用建设的重要| 生和必要性 ( 一) 社会信用体系构建的需要 社会信用体系建设是一项复杂的系统工程，从信用主体的不同和社会构成情况看， 社会信用体系应包含三大部分：市场信用体系、政府信用、个人信用。三者之问存在着 相互影响、相互交织、相互制约的关系，其中政府信用起着核心作用。 党中央、国务院高度重视社会信用体系建设，我国的信用体系建设已渐露轮廓，国 民经济和社会发展“十五”纲要从战略高度明确提出了要“加快建立社会信用体 系建设”；2 0 0 2 年3 月，朱镕基在九届人大第五次会议上的政府工作报告中再次提 到了“要加强社会主义信用体系建设，逐步在全社会形成诚信之风”。党的十六届三中 全会明确提出：“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保 障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之 策。增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准 则。”n 们按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个 人信用服务体系，建立信用监督和失信惩戒制度，逐步开放信用服务市场。这就把社会 信用体系建设提高到一个新的高度，政府不仅是制度建设和制度创新的重要推动力量， 而且政府自身的信用建设也是社会信用体系的重要内容之一，因此，政府信用建设对整 个社会信用体系建设有着重要意义。 首先，政府信用是社会信用体系建设的核心和基础。 从信用体系结构来看，政府信用始终是最大的信用，是整个社会信用体系建立的基 石。经济学家董辅初指出：“政府信用问题对整个社会信用具有引导作用，信用制度和 信用体系的建设应当首先从政府做起。”“”在整个社会信用体系建设中，政府处在核心 和主导的地位，其主要作用体现在以下几个方面：一是组织与实施信用立法；二是日常 执法与监管；三是制定并执行信用管理机构与从业人员的资格认定事宜；四是推动诚信 机构及其数据库的建立与完善；五是推动与辅助失信惩罚机制有效运转；六是扶助与监 管民间信用管理协会、行会及其他行业组织。“”整个社会信用都是基于政府信用来推动 和发展的，离开了政府的信用，企业信用和个人信用就难以自立，更难以长久。 国家政权机关一般是通过制定和执行“规约”，来实现对社会的管理和引导的。而 其他社会主体正是通过对这些“规约”的信任和把握来选择和判断自己的行为，确定并 预期未来。保持已定“规约”合理的相对稳定，并严格按“规约”行政，体现着政府的 信用。保持“规约”合理的相对稳定便是“言而有信”，严格按“规约”行政便是“言 出必行”，这是保证社会公众能够把握和信任“规约”，据此对未来合理预期，并得以实 现的基础，也是造就社会信用的基础。在社会生活中，社会主体总是通过对现有社会成 约的把握、判断来选择行为，确定预期，预测未来的。社会成约给了社会主体一种警示， 只有符合成约的行为才能受到肯定和保护，违反成约的行为将得不到保护，而且还应受 到一定的惩罚。而社会生活中的成约，很大一部分是政府制定的。政府既是成约的制定 者，也是成约的执行者。政府是否讲信用，是保证社会公众能够把握和信任成约，并据 此对未来合理预期，并得以实现的关键，是造就社会信用的基础。 如果政府没有信用，势必造成导向混乱或导向无效，以致公众无所适从，同时损害 公众根据成约已确定的预期，而信任方的公众由于其权利支配上的明显劣势往往无法抗 辩，自然对成约失去信心，对信用失去信心。 其次，政府信用是社会信用系统的组织者和保障者。 在经济转型期，我国的社会信用体系还尚未建立，特别需要发挥政府信用的组织作 用，以政府信用为骨干支撑起社会信用系统的大厦。政府因其特殊的身份天然地成为社 会信用系统的组织者，通过协调整个社会信用关系保障社会的和谐发展，通过把握整个 社会秩序实现信用的完美形式，促使社会信用系统逐渐演变为一个自组织系统。 政府的信用是建设社会信用的保障。在民主社会，一切权利属于人民，政府是行政 权力的代理人，公众是行政权力的委托人，政府行政信用的形成基于公众对政府的信任。 政府信用是一种代理信用，政府的职责就是代理内容，政府依据职责权限，及时主动地 在职责范围内作为，以实现职责，是对职责的信守和履行，是守信行为，反之，不作为 或超权限作为以及敷衍塞责、表里不一等，则是“失信”行为。从政治角度看，政府坚 持行政信用是立国之本，是取信与民，保证社会有序和信用的前提条件。因此，政府坚 持行政信用，坚持对职责的信守和履行是维护社会信用的保障。政府只有禀持行政信用， 信守并履行职责，积极作为，支持和保护守信者的权益，惩罚失信者，使失信的成本远 远高于其失信所得，刁能造就一种信用至上，操守为重的风气。在这样的社会信用状态 下，作为“理性人”的社会公众自然会选择按“规约”办事，“守信用”，按“规约办事” 的风尚必然受到普遍的尊重，不守信者便无法立足，社会才会形成良性循环的信用体系。 再次，政府信用为社会信用体系建立提供价值导向。 在社会体系中，政府是具有公共权力的组织，处于社会的中心地位，作为社会公共 权威的拥有者和公共权力的行使者的政府，其自身的道德、信誉、行为对社会信用建设 具有举足轻重的导向、示范和表率作用，“政府是一个感染力极强的以身示教的教师， 不论教好教坏，它总是在以自己的行为教育整个民族”。”孔子也说：“其身正，不令而 行；其身不正，虽令不行”。“们如果仅仅是普通社会成员的信用缺失，其对社会经济的 危害也许还不是最严重的，因为还有政府可以信任。但如果是政府自身行为出了问题， 那情况就不同了，这不仅妨碍政府职能的实现，而且损害公众对政府的信任投入。因此， 公民道德水平与社会信用程度的高低，发挥政府自身行为示范作用是十分关键的。 政府信用在社会各类信用中起价值导向作用。可以说，企业信用建设和个人信用建 设都依赖于政府信用建设，政府只有率先垂范，带头守信，打造起信用制度平台，做到 行为公开、透明、公平、规范，避免无所作为和为所欲为，才能管理有效，更好地建立 和完善社会信用体系。如果政府无信，市场公民会加以效仿，无信行为将受到鼓励，会 对整个社会信用产生恶劣的传导作用。它损害的不仅是个人或部分人的利益，也不仅是 政府的信用形象，而是可能导致整个社会陷入信用危机的恶性循环。 ( 二) 社会主义市场经济良- 性发展的需要 世界各国发展经济的实践已经证明，信用是市场经济健康运行的标志；现代经济学 理论的研究已显示，信用是市场经济发展的内在逻辑要求。从一定意义上说，现代市场 经济就是信用经济，没有发达的信用，就没有成熟的市场经济。 1 市场经济是信用经济 首先，信用是市场经济的灵魂，信用是市场经济运行的前提与基础。市场经济是建 立在机器大工业生产的物质技术基础上的高度发达的商品经济，其核心内容仍然是商品 交换。商品交换是以社会分工为基础的劳动产品交换，其基本原则为等价交换，交换双 方都必须以信用作为守约条件，构成互相信任的经济关系。假如有一方不守信用，等价 交换关系就会遭到破坏。随着交换关系的复杂化，日益扩展的市场关系逐步构建超级化 的信用关系链条，从而维系着错综复杂的市场交换关系和正常的市场经济秩序。可见， 从最初的物物交换到扩大了的市场关系，都是以信用为基本准则的。没有信用，就没有 经济秩序，就没有交换，没有市场，经济活动就难以健康发展。由此可以说，信用是商 品交换的前提与基础，而商品交换是市场经济的前提与基础，因此信用是市场经济运行 的前提与基础，是市场关系的基本准则。其次，信用是市场经济社会中最基本的经济关 系，是整个社会赖以存在和发展的基础，不讲信用，社会就无法正常维系。现代市场经 济的一个重要特征是信用交易范围的扩大，并渗透到社会生活的每一方面。不管是个人、 企业、政府、金融机构，还是国外有关部门都概莫能外。再次，信用更适合现代市场经 济的运作特点。表现在( 1 ) 现代市场经济从本质上看是一种有扩张性的经济，这种经 济需要通过负债( 借贷) 去扩大生产规模、更新设备、改进工艺、推销产品等这些活动， 离开信用是难以实现的。( 2 ) 现代市场经济中债权关系是最基本、最普遍的经济关系， 绝大多数企业和个人在有绝佳投资机会的情况下，经济合理地寻找投资与筹资渠道，是 现代市场经济的基本观念。经济越发展，债权债务关系就越紧密，就越成为经济正常运 转的必要条件，从而使信用成为现代资本运作曲灵魂。( 3 ) 在现代市场经济中，信用货 币是整个货币群体中最基本的形式。它通过资产与负债将银行同各个经济部门、行业、 企业紧密联系在一起，信用成了无所不在的经济关系。 可以说，市场经济从本质上就是一种建立在信用基础之上的经济，良好的信誉体系 本身就是市场经济的重要组成部分。我国的市场经济建设刚起步，我们缺少的并非是规 则和制度，而是遵循规则和执行制度的诚信意识。“” 2 政府在市场中的双重身份要求政府必须讲信用 首先，现代市场经济是指有政府干预的市场经济，“政府干预”包括对经济的宏观 调控和微观规制。新古典宏观经济学认为，“在传统完全竞争模型中，每个经济人是如 此小的参与者以至他自己只能采取其他参与者所采取的行动，而当政府作为普通经济人 出现在模型中时，它的行动将影响所有的参与者”。因此政府及其代表者的行为影响着 市场参与者或其他微观经济主体，政府作为经济活动主体，介入市场有其特殊性，但共 性的是政府行为也存在信用问题。 其次，完善的政府信用也是社会主义市场经济体制的重要组成部分。只有“看不见 的手”和“看得见的手”都能充分发挥作用，我们才能建立起真f 的市场经济体制。要 保证市场经济中公正原则和效率原则得到确立，保证市场竞争能够真正产生优胜劣汰的 效果，就必须要有强有力的制度作保证，而这些就需要政府起作用，同时这也体现了政 府在市场经济中扮演的“裁判员”角色的意义。 再次，市场经济是信用经济，一个信用缺失的政府是无论如何也无法建立起完善的 市场经济体制的。“政府的诚信其本质就是为经济发展铺路搭架，为经济发展创造良 好的信用环境。”“钓而完善的法律体系和社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要 组成部分，其中，制度保障是关键，然而，政府如何能保证其制定的制度得到公众的认 可、在社会经济活动中真正发挥作用昵? 这就要依赖于政府的信用度。物力资本与人力 资本的有机结合，能产生现实的生产力；而信用资本与人力资本、物力资本的有机结合， 便能产生高效、良性的现实生产力。因此，市场经济越发达，越要求诚实守信，这是市 场经济的内在要求，也是现代文明的标志。 总之，在市场经济的社会里，政府的信用度，将直接影响着市场经济体制的运行状 况和经济效益的高低，成为决定市场资源走向的最根本的要素。如果政府信用出现了问 题，就会使市场主体面临诸多不确定的因素和诸多不可预知的问题，从而导致市场主体 行为的短期化和经济效益的不稳定性。 ( 三) 确保政府的政治合法性，塑造良好政府形象的需要 1 政府信用是其政治合法性的根基 政府取得的统治权力可以依靠和平方式，也可以依靠暴力方式。但是，取得统治地 位之后，维护和强化其统治权力就成为一国政府最根本、最重要的问题，因为政权问题 是政治的根本问题，任何一个政府都无法掉以轻心，此后如何使政府在更大程度上为人 民所认可，即增强政治合法性的问题始终与政府共存。 政府取得政权方式可以通过暴力方式，但是对于增强政治合法性，暴力却往往适得 其反，如果政府在行使公共权力时，违背了政府的“一切都只是为了公众福利”的宗旨， 产生公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益个人化等现象，政府信用就会严重降 低，从而失去民众的信任，导致社会产生政府的强大异己力量，政府的政治合法性就会 大大降低甚至完全消解，暴力固然可以在一定的短时期内压制住政府的异己力量，但随 着双方力量的此消彼长，当政府信用成为信用低下甚至无信用的时候，这种压制的效果 就是极为有限甚至毫无作用，政治合法性就化为乌有，暴力也就再不能保证政府的统治 权力，政府解体或更迭也就不可避免了。 要增强政治合法性，就须取信于民，努力实现政府宗旨，政府信用就成为政治合法 性的根基。政府信用对于政治合法性的根基作用，在于政府信用的程度从根本上决定着 人民对政治统治的认可程度。信用政府的行为是守约重诺的，为了公众福利的，其行为 就具有合法性。政府的信用与政府的合法性是正比例关系，此升则彼升、此降则彼降， 由此，政府信用就成为政治合法性的基础。合法性意味着社会大众对政权的认同和服 社会大众信任的情感是政权合法性的心理基础，政府要获得合法性或提高其合法性的 度，离不开大众的自觉认同，这种认i 司换句话说就是要获得公众的信任，而要获得公 的信任，就必须具备较高的信用度。 2 政府信用影响政府职能的实现，影响良好政府形象的树立 江泽民同志在十六大报告中指出，要全面建设小康社会，加快推进社会主义现代4 - 必须毫不放松地加强和改善党的领导。党的领导方式主要是通过制定路线、方针和政 来实现的，而党的路线、方针和政策是通过政府的行政管理行为来贯彻和落实的。政 信用作为社会公众对政府信誉的评价和判断，现代社会政府信用的高低直接影响政府 社会公众中的形象，进而影响甚至制约政府政策的贯彻、执行及其效果，影响政府宏 调控能力、对社会资源的抽取能力和对公众的动员能力。 转变政府职能是我国现阶段行政改革中必须解决的一个首要问题，但从行政学界 看，一般政府的职能都可以从两个层面来界定：一是从静态角度将政府职能分为政治 能、经济职能、文化职能和社会管理职能；二是从动态角度即从政府行政行为的整个 动过程将政府职能分为计划职能、组织职能、执行职能、调控职能及监督职能等。“ 论是政府的静态职能还是动态职能，能否顺利实现既需要从人、财、物等有形方面提 保障，也需要从制度、规则、信用等无形方面提供精神支持与动力。如果政府信用存 缺失，政府职能的实现必须收到阻碍，政府信用度低，其法令、决策就得不到很好的 彻落实，就必然出现“有令不行”、“有禁不止”的现象。失信于民，政府的行为就得 到社会和民众的支持和配合，严重影响政府职能的实现。 良好政府信用的确立对于政府权威的树立，对于政府能力的提升和政府职能的 现，有着积极的促进作用。当政府有足够的能力履行其对社会公众所作的执行承诺， 且其行为符合公众的心理预期和根本利益，那么就能获得公众的心理认同，从而巩固 统治的稳定性和合法性，为此，政府必须从规范其行为入手，避免政府行使公共权力 程中的人格化交易。反之，政府一旦失信，公众将对政府能力产生怀疑，出现心理失穆 政府的决策将无法得到有效推行，进而影响政府在民众心中的形象。 9 构建政府信用的价值分析 ( 一) 我国政府信用建设的目标 我国政府信用建设的目标是：通过一系列工作和努力，使各级政府机关牢固树立信用 政府、依法行政的观念，公务员的信用意识、法律意识水平不断提高；政府职能转变成效 显著，行政决策、行政管理、行政运作基本做到法制化、科学化、规范化：法律、法规、 规章得到有效实施，行政执法工作做到严格、规范、文明；行政监督制度不断完善，力度 得到加强。做到依法行政，照章办事，政务公开，做到立言、立德、立信，建设诚信、 廉洁、勤政、务实、高效的政府，使政府行为的公信度显著提升。著名经济学家吴敬琏 指出，政府信用的目标是提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉 洁高效的行政管理体制。笔者认为，这种管理体制是通过深化改革，转变职能，变管理 为服务，通过为社会营造一个公开、透明、有序的竞争环境来实现的。 ( 二) 政府信用价值的理论基础 1 汲取中国古代关于政府信用的价值因素 “信，国之宝也。”中国关于诚信的理论根源于儒家的传统文化。诚信是儒家为人 处世的一个根本准则。“诚者天之道也，诚之者人之道也”，“明“人而无信，不知其 可也”。9 1 除了儒家主要从伦理角度对“信”作出阐明外，我国古代政治思想中重要的一点就 是对君民关系的合理论述。思想家苟子就曾说：“政令信者强，政令不信者弱”。脚3 也就是说，政府是否讲诚信、是否按照政令办事是导致国家强盛与衰落的重要因素。早 在先秦时期，周公就提出了“保民”的思想，这一思想在唐朝达到了巅峰。如唐太宗“君 依于国，国依于民”、“民为水，君为舟”、“为君之道，必须先存百姓，若损百姓以 奉其身，犹割股以咦腹，腹饱而身毙”的思想等。对“民”的重视在我国古代封建王朝 的统治中起到了重要作用。实际上，君民关系的思想是政府与公众关系的萌芽，既然君 要依附于民，那么君在实现对民的统治中必须以民为重；而要延续其统治，必须得到民 的同意。由此，政府信用就成为政府良性运行的基础。中国古代封建王朝的频繁更替深 刻反映了这一点。 2 汲取西方政府信用的价值因素 在西方，政府信用的理念源远流长，西方关于政府信用理论的研究已经有1 5 0 多年 的历史了。总体说来，西方对政府信用的研究相对我国来讲要成熟得多。 ( 1 ) 契约理论。契约与信用是紧密相连的，在西方国家，在商品经济发展的过程 中，契约关系逐渐取代其他关系，而借助于血缘关系形成的特殊信任心理、权利义务， 均被利益机制调整下的契约关系所取代。近代，以霍布斯、洛克、卢梭为代表的一些人 1 0 都用契约思想来构建国家理论，从而使契约从经济、法律要求扩展到政治领域，出现了 经济、政治生活的契约化。契约理论奠定了西方政府信用理论的基础。 ( 2 ) “善”的政府及f 义论。古希腊的思想家们都相信，城邦的存在本身是为了追 求某种超越于个人之上的善，这种善通常也被称为“正义”，而城邦的整个制度安排也 应该围绕这个至上目的而展开。柏拉图认为，“我们建立这个国家的目标并不是为了某 一个阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福，因为，我们认为在一个这 样的城邦里最有可能找到正义，而在一个建立得最糟的城邦里最有可能找不到正义。州2 “ 亚里士多德也秉承了这种观点。他认为，政治学追求为了人的最大或最高的善，“政治 上的善即是公正，也就是全体人民的共同利益”。”由此可见，对“善”的政府追求由 来已久。无论是“善政”还是西方9 0 年代以来的“善治”都是对“善”的追求。而一 个“善”的政府首先必须是诚实守信的，“善”包含着诚实守信。“善”的政府立足于信 任与信用之上，政府信用既是“善”的基础，也是“善”的保障。 ( 3 ) 近代西方政府出现了一系列的弊病，公共权力异化的倾向日益明显，这些矛 盾演化成了政府的管理危机，政府规模过于庞大导致了管理失调、失控、官僚主义和效 率低下，实际上是一场信任危机，是一场对政府能力和政府作用表示普遍怀疑的信任危 机。为此，西方学者进行了一系列的探讨。如一些学者将价值的因素引入了政府的行政 过程，一些学者提出了公营部门的改革等等。行政管理学者斯塔林曾对政府责任所涵盖 的价值做了六个方而的界定：回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实，阻朝其中重要 的一点就是诚实守信。 3 汲取马克思主义关于政府信用的价值因素 马克思主义认为，自从社会分化为各个阶级以后，国家和政府就出现了，国家是阶 级统治的产物，是统治阶级用以剥肖g 和镇压被统治阶级的暴力机器。但不应忘记，马克 思同时认为国家是社会管理的公共权力机构。马克思客观地看到，国家的职能基本上有 两个方面：一方面是镇压被统治阶级的反抗，维护统治阶级的统治及其利益；另一方面 是进行社会管理，维持正常的社会秩序。恩格斯在家庭、私有制和国家的起源一文 中所说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决 的矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。为了使这些对立面，这些 经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面 上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内； 这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”瞳钉 这种独立性势必使国家权力的行使者政府产生自己的利益诉求，不但与被统治阶级的利 益大相径庭，而且与统治阶级的利益也不会完全和谐致，双方之间的互动和博弈就出 现了。而且，由于政府权力具有天然的扩张性和侵犯性，由此，政府就存在着追求自身 利益而忽视甚至牺牲社会利益的可能，政府能否及在多大程度上实现自身对社会的承诺 就必然产生政府信用问题。 马克思主义经济理论蕴藏着丰富的信用思想，如马克思在资本论第三卷用严整 的经济逻辑阐释了资本主义信用制度的产生和发挥作用的机制，恩格斯在对马克思的信 用思想进行了继承和发展，这对我们今天进行信用理论的研究通过了丰富的理论源泉和 基础。由于马克思主义所处的历史条件，马克思主义经典作家较多地从国家的起源、本 质、权能等角度进行探讨和论述，而对国家的组织形式尤其是政府的角色未做更深的探 讨，更不用泌社会主义市场经济下的政府进行探讨了。 ( 三) 政府信用的价值理念以人为本 在我国，要建立符合经济和社会发展的政府信用，必须树立以人为本的价值理念。 以人为本是指以人为价值的核心和社会本位，把人的生存与发展作为最高的价值目标， 一切为了人，一切服务于人。从管理的角度来说，真正意义上的人本管理，是将满足人 的生存需求作为必要条件，将满足人的精神需求作为核心，将提高人的精神境界、实现 人的价值作为目的的管理实践运动过程。从政府执政理念上来看：以人为本，就是以民 为本，强调民众是社会的主体，民众的利益、诉求，应该是治国、治民的根本出发点。 以民为本的理念的定位在让公民享有政府服务的同时，也能达到如同私人部门所提 供的服务质量，强调公共部门对顾客负责，从而提高行政体系对外在环境的敏感度和回 应性，进而改善公民对政府的信任。以人民为中心，要求政府进行人本管理，考虑顾客 需求，确定活动目标和方式。改进管理方式，革除与现代社会发展不相适应的环节和方 面，保证公民的选择权和公平交易权。从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不 断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益， 让发展的成果惠及全体人民。 政府应该在思想深处打牢以民为本的基础，视民众为天地，为爹娘，为神圣，在心 理上消除“管理者、执法者、掌权者”的自恋情结，主动打