（宪法学与行政法学专业论文）论其他行政规范性文件的规范化构建.pdf

1 内容摘要 其他行政规范性文件是抽象行政行为的一部分，与法律、法规、行政规章一起推动 着行政管理活动的开展和落实。其数量多，调控范围广，但是现实中却存在诸多问题。 本文主要通过对其他行政规范性文件的现行法律规定和理论研究进行分析， 并在借鉴国 内外相应规定的先进做法和理论研究的基础上， 对其他行政规范性文件的规范化提出有 效建议。 本文共分为四个部分： 第一部分：其他行政规范性文件的基础理论研究。讨论了其他行政规范性文件在法 律层面和理论层面的名称，在总结其名称使用情况的基础上提出本文采取的名称。紧接 着分析了其应有涵义，并在此基础上提出制定其他行政规范性文件的必要性。 第二部分：对我国现有的相关规定予以列举和归纳，分析了我国其他行政规范性文 件的现状，指出其在制定上存在名称不统一、制定主体混乱，权限不清、制定程序不规 范、内容质量不高的问题。在行政适用中，一些行政主体为了局部利益，滥权制定并使 用违法不当的其他行政规范性文件，规避合法有效的其他行政规范性文件规定的义务。 在司法适用中，存在司法机关受政府影响，在参考适用中听命于政府意志的现象。在审 查监督上，权力机关、行政机关和司法机关的审查存在监督不力、不相协调的问题。接 着深入分析了其存在问题的原因：法治理念匮乏；行政主体官本位思想严重，与行政相 对人缺乏沟通；法律规定存在缺陷。 第三部分：探讨了国外关于其他行政规范性文件规范化的先进经验，对具有典型代 表的法国、德国、美国、英国的具体做法做了详细说明。在法国，行政机关可以对条例 实施行政救济，行政法院有权审查条例的合法性问题。在德国，委任立法可以由当事人 直接向宪法法院起诉，也可由行政法院在审查行政案件时附带审查。在美国，规章制定 程序主要有公告评价程序、审判式听证程序、混合程序三种。规章制定后，利害关系人 可以通过司法途径来实现对规章的监督。在英国，行政管理法规要受到议会和法院的监 督，议会立法中还规定应成立专门的行政裁判所来解决由行政活动引起的争议。 第四部分：在前三部分的基础上，对其他行政规范性文件的规范化构建展开详细论 述。分别在观念上和制度上提出保障措施。关于观念上的保障，明确要求我国应树立法 2 治理念，加强行政主体和行政相对人的沟通与合作。关于制度上的保障，在制定上，提 出应统一其他行政规范性文件的名称，规范其他行政规范性文件的制定主体、程序及内 容。在适用上，明确建立问责机制，规范清理制度。在审查监督上，明确将权力机关、 行政机关和司法机关的审查予以衔接和协调，使监督机制真正发挥作用。 关键词：其他行政规范性文件；法治理念；制定；适用；审查监督 1 abstract other administrative normative documents are part of the abstract administrative action, and laws, regulations and administrative rules together to promote the administrative management activities and implement.the quantity and control scope, but in reality, there are many problems. this paper mainly through to other administrative normative documents of the current law and theory research are analyzed, and the corresponding provisions at home and abroad for reference the advanced practice and theoretical research on the basis of the standardization of the other administrative normative documents put forward effective suggestions. this paper is divided into four parts altogether: the first part:other administrative normative documents of the basic theory research.discussed the other administrative normative documents in the legal level and the name of the theoretical level, this paper summarizes the name use condition is proposed on the basis of this article take the name. and then analyzes its should have meaning, and on this basis, pointed out the necessity of other administrative normative documents. the second part: to our country current relevant provisions lists and induction in china is analyzed, and other administrative normative documents present situation, points out its existing in making name not unified, formulation main body chaos, authority is not clear, make program is not standard, the content is not high quality problems. in the administrative law, some of the administrative subject in order to local interests, abuse of power develop and use illegal inappropriate other administrative normative documents, avoid legal effective other administrative normative documents prescribed obligations. in the judicial application, there is the judicial organ under the government influence, in reference to application of take orders from that government will phenomenon.in the supervision and review, authority, executive and judicial departments lack of supervision, review existing coordination problems. then analyzed the reasons causing the problems: lack of government by law idea; ranking of administrative subject thought is serious, and the administrative relative person lack of communication; law defects. the third part:discusses the foreign about other administrative normative documents standardization advanced experience, the typical representative of france, germany, the united states, britains practice to do a detailed explanation. in france, administrative organs 2 to implement administrative regulations, the administrative court relief shall have the right to review the legality of the regulations. in germany, appointed by the parties concerned legislation can be directly to the constitutional court, the administrative court in the review of administrative cases with the review.in the united states, rule-making procedures have announcement main assessment procedure, trial type hearing procedure, mixed program three. regulations, rules, the interested party may through the judicial way to realize the supervision and regulation. in britain, the administrative laws and regulations is subject to the supervision of the parliament and the courts, congress legislation also provides should set up special administrative tribunal to solve the administrative activities cause the dispute. the fourth part: in the first three parts on the basis of other administrative normative documents on the standardization of the construction in detail.respectively in concept and system of safeguard measures put forward.about the idea of the security, is clear about the request our country should establish the rule of law ideas, strengthen the administrative subject and the administrative relative persons communication and cooperation. about protection of the system, in the set, this paper proposes the unified other administrative normative documents, regulating the name of the other administrative normative documents formulated subject, procedure and content. for clear to establish accountability mechanism, regulating the cleaning system. in the review on supervision, clear the authority and administrative organs and judicial organs shall review of communication and coordination, supervision mechanism really play a role. key words: other administrative normative documents; government by law idea; make; apply to; review supervision 1 目 录 引引 言言 . 1 一、其他行政规范性文件的界定及制定必要性一、其他行政规范性文件的界定及制定必要性 . 3 (一)其他行政规范性文件的名称 . 3 (二)其他行政规范性文件的涵义 . 5 (三)制定其他行政规范性文件的必要性 . 7 二、我国其他行政规范性文件存在的问题及其二、我国其他行政规范性文件存在的问题及其成因剖析成因剖析 . 9 (一)我国其他行政规范性文件存在的问题 . 9 (二)我国其他行政规范性文件存在问题的原因分析 . 17 三、国外关于规范其他行政规范性文件的做法三、国外关于规范其他行政规范性文件的做法 . 18 (一)法国 . 18 (二)德国 . 19 (三)美国 . 20 (四)英国 . 21 四、对我国其他行政规范性文件予以规范化的四、对我国其他行政规范性文件予以规范化的措施措施. 22 (一)观念上的保障 . 22 (二)制度上的保障 . 23 结结 语语 . 34 参考文献参考文献 . 35 后后 记记 . 38 论其他行政规范性文件的规范化构建 1 引 言 其他行政规范性文件是行政机关行使国家行政职能的重要手段之一， 由于其与公民 的生活息息相关，对社会的稳定和公民的合法权益起到了积极的保障作用，但同时由于 其他行政规范性文件的大量存在和不规范性，造成了适用中的混乱局面，严重影响到行 政相对人的权利和整个法治建设的统一。 以下案例充分说明了其他行政规范性文件存在 的问题。 案例一：邳州教育局 2010 年发布的 89 号文件指出，邳州市各中小学、民办学校等 机构的教师不要乱说话。 1该其他行政规范性文件限制公民的言论自由，明显违反了宪 法规定。 案例二： 2010 年 12 月 18 日， 山东省临邑县南鑫世纪城的开发商要求业主如领新房 钥匙， 需根据临邑县政府办公室的文件， 预交 30 年卫生费。 该份文件的下发时间是 2009 年 6 月 11 日，只是在临邑县城管执法局网站上公布，直到业主与开发商双方达成协议 时才公开。 2该文件在制定之初并未公布于众，侵犯了公民的知情权。且该文件存在越权 行为，阻碍了房屋买卖市场的正常交易和运行。 案例三：2012 年，在河南固始县武庙集乡，开发商在未取得许可证的情况下搞项目 建设。依据是固始县政府 2012 年 3 月 12 日发布的 30 号文件，该红头文件不但迟到、 未加盖政府公章，而且未在网上公布。 3该文件未履行程序要求，且内容违反了土地管 理法实施条例 、 城乡规划法等相关规定。 现实中其他行政规范性文件存在的问题远不止这三个案例所能涵盖。 正是鉴于对当 前其他行政规范性文件的重要性和不规范性问题的认识，以期通过对其进行深入剖析， 从而对症下药，切实有效地规范其他行政规范性文件的运作，为社会主义法治建设增砖 添瓦。 其他行政规范性文件由于其在社会生活中起着举足轻重的作用， 一直是备受关注的 1江苏邳州教育局发红头文件禁止教师“乱讲话” ，2010 年 9 月 14 日， 最后访问日期 2013 年 3 月 1 日。 2 朱昌俊： “红头文件”和谁签了三十年的契约？ ， 年 1 月 6 日，最后访问日期 2013 年 3 月 1 日。 3 固始县变味的“红头文件”在保护着谁？ ， 年 3 月 30 日， 最后访问日期 2013 年 3 月 1 日。 西南政法大学硕士学位论文 2 热点问题之一，行政法学界对其争相讨论，形成了众多观点。国内：其他行政规范性文 件没有统一的法律规范，在实践中问题严重。理论界和实务界对其研究不在少数，且视 角不同。从审查监督、制定程序、公众参与、听证角度研究的文献居多，也有一部分文 献从整体上研究，但不够全面，且在一些细节的处理上不到位。国外：一些先进国家对 其他行政规范性文件的规范措施在实践中起到了良好作用， 比如对其他行政规范性文件 的启动方式、制定程序、司法审查的规定都有可借鉴之处。 本文通过文献分析，从现有的相关法律规范的规定和理论研究的主要成果着手，对 其他行政规范性文件的研究现状进行整理归纳。通过比较分析，对国外关于其他行政规 范性文件的做法进行梳理，对国内各地的规定进行比较，以期取其精华，弃其糟粕。通 过实证分析，结合相关案例对其他行政规范性文件现实中存在的问题进行深入剖析，找 出问题产生的根源。 本文对其他行政规范性文件的研究借鉴了前人的研究成果， 对单一研究视角的文献 归纳总结，并对整体研究其他行政规范性文件的文献进行分析，提出不同于传统研究的 观点。 比如大部分文章主张可以单独对其他行政规范性文件提出行政复议， 但本文认为， 行政复议法主要是对具体行政行为的内部救济，而且在规范权力机关和行政机关的 审查监督下，完全不需要对其单独提起行政复议。再比如，本文主张将权力机关、行政 机关和司法机关的审查监督在各自内部形成一个封闭的监督体系，并相互衔接，在审查 结果出现冲突时，行政机关服从于权力机关，权力机关服从于司法机关。 论其他行政规范性文件的规范化构建 3 一、其他行政规范性文件的界定及制定必要性 (一)其他行政规范性文件的名称 在当今社会，规范人们行为的规则大量存在，不仅包括立法机关制定的法律，还包 括行政机关制定的规则。这些行政规则在性质上可以分为两类：一类属于行政立法，包 括行政法规和行政规章，目前在理论界和相关立法中已经有明确的界定，另一类属于行 政主体制定的除行政立法以外的规则，在我国，该类规则无论在法律层面还是在理论层 面都没有统一的名称，这不仅极易混淆公民对文件性质的判断，导致侵犯公民的合法权 利，而且不利于理论研究的顺畅进行，甚至间接阻碍社会主义法治社会的建设。 1.其他行政规范性文件在法律层面的名称 我国现行法律层面上对行政主体制定的除行政立法以外的普遍性规则没有一致的 称谓，表述名称各异。 宪法和地方组织法 4采用了“行政措施、决定、命令、指 示” 5； 行政处罚法和行政许可法将其称为“其他规范性文件”6； 行政复议法 采用了“规定” 7； 行政诉讼法和规章制定程序条例称其为“具有普遍约束力的 决定、命令” 8； 政府信息公开条例和全面推进依法行政实施纲要采用了“规范 性文件” 9；在中国加入世界贸易组织议定书中称之为“其他措施”10；司法解释中 采用了“行政规范性文件” 11、 “其他规范性文件”12。各地方政府制定的规章对其他行 政规范性文件的称谓也不尽相同。例如重庆市行政机关规范性文件审查登记办法称 之为“规范性文件” ； 北京市行政规范性文件备案监督办法中称其为“行政规范性文 件” ； 吉林省人民政府关于规章和其他规范性文件确认和公布的若干规定称其为“其 他规范性文件” 。 4 本文将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法简称为地方组织法 。 5 宪法第 89 条第 1 项、第 90 条第 2 款； 地方组织法第 59 条第 1 项、第 61 条第 1 项。 6 行政处罚法第 14 条； 行政许可法第 17 条。 7 行政复议法第 7 条。 8 行政诉讼法第 12 条第 2 项； 规章制定程序条例第 36 条。 9 政府信息公开条例第 10 条第 1 项； 全面推进依法行政实施纲要中的规定。 10 中国加入世界贸易组织议定书第 2 条。 11 最高人民法院关于执行若干问题的解释第 3 条。 12 同上注，第 62 条。 西南政法大学硕士学位论文 4 2.其他行政规范性文件在理论层面的名称 理论界对行政立法以外的普遍性规则该如何称谓未达成共识，主要有以下几种概 括：第一， “行政规范” 13。第二， “规范性文件”14。第三， “行政规定”15。第四， “行 政规范性文件” 16。第五， “其他规范性文件”17。第六， “其他行政规范性文件”18。第 七， “行政规则” 19。第八， “红头文件”20。 3.使用“其他行政规范性文件”的科学性论证 针对行政立法以外的普遍性规则在法律层面和理论层面的混乱局面，必须用固定 化、客观化的名称对其概括。第一， “一个相对精确的称谓必须要经过抽象逻辑处理， 能够反映出其指代对象的范畴和共同特征。 ” 21“行政措施” 、 “决定” 、 “命令” 、 “规定” 过于具体化，只是该类规则的表现形式，不是对这类规则进行分析和概括后形成的抽象 范畴，而且这些具体的名称对应特定的文种，只适合作为分析研究的对象。第二， “行 政规范”这一名称虽然表明这类规则具有的特征，但是却未能将这类规则与行政法规和 行政规章明确区分开来， “行政规范”作为行政立法和行政立法以外的普遍性规则的上 位概念更为合适。第三， “规范性文件”这一名称的范围过大，可以涵盖有立法权的国 家机关制定的属于法的范畴的规范性文件、 有立法权的国家机关制定的不属于法的范畴 13 叶必丰、周佑勇： 行政规范研究 ，北京：法律出版社，2002 年版，第 33 页。 14 叶必丰： 行政法学 ，武汉：武汉大学出版社，1996 年版，第 168 页；马怀德主编： 行政法与行政诉讼法 ，北 京：中国法制出版社，2000 年版，第 208 页；叶必丰： “论规范性文件的效力” ， 行政法学研究 ，1994 年第 4 期， 第 5055 页。 15 李向平： “行政规定在行政诉讼中的地位和作用” ， 人民司法 ，2001 年第 7 期，第 4142 页；朱芒： “论行政规 定的性质从行政规范体系角度的定位” ， 中国法学2003 年第 1 期，第 3347 页。 16 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京：北京大学出版社，2011 年版，第 176 页；张浪： “论司法审查中谦抑 与能动的共治兼论对行政规范性文件的审查” ， 贵州大学学报 ，2012 年第 5 期，第 7986 页；胡峻： “行政规 范性文件绩效评估的技术性标准” ， 行政与法 ，2012 年第 9 期，第 8191 页；朱违究、刘永林： “论行政检察与行 政法实施以确保行政规范性文件得到真正落实为视角” ， 政治与法律 ，2012 年第 7 期，第 28 页；胡建淼、 陈海萍： “行政规范性文件变更中的合法预期” ， 浙江社会科学 ，2010 年第 10 期，第 1824 页；郭庆珠： “论行政 规范性文件制定不作为的法律救济” ， 学术论坛 ，2010 年第 2 期，第 146150 页。 17 罗豪才、湛中乐主编： 行政法学 ，北京：北京大学出版社，2012 年版，第 169 页；应松年主编： 行政法学新论 ， 北京：中国方正出版社，1998 年版，第 228 页；王庆廷： “隐形的法律行政诉讼中其他规范性文件的异化及 其矫正” ， 现代法学 ，2011 年第 33 卷第 2 期，第 8288 页。 18 王连昌、马怀德主编： 行政法学 ，北京：中国政法大学出版社，2002 年版，第 140 页；王学辉主编： 行政法与 行政诉讼法学 ，北京：科学出版社，2008 年版，第 319 页；陆伟明： “其他行政规范性文件的法治化初探” ， 上海 市政法管理干部学院学报 ，2002 年第 17 卷第 4 期，第 5861 页；拓明娟： “试论其他行政规范性文件在行政审判 中的角色定位” ， 理论探讨 ，2011 年第 5 期，第 81 页。 19 德哈特穆特毛雷尔： 行政法学总论 ，高家伟译，北京：法律出版社，2000 年版，第 591 页；日盐野宏： 行政法 ，杨建顺译，北京：法律出版社，1999 年版，第 72 页。 20 屠建学： “论对县政府规范性红头文件的监督” ， 天水师范学院学报 ，2011 年第 31 卷第 6 期，第 8891 页。 21 郭兴华： “行政规范性文件的立法规制探析” ，郑州大学硕士学位论文，2011 年 5 月，第 8 页。 论其他行政规范性文件的规范化构建 5 的规范性文件、没有立法权的国家机关制定的规范性文件、社会团体和企事业组织的内 部规定和章程、政党的文件。可见，以“规范性文件”指代这类规则并不可取。第四， “规定”仅在行政复议法中用来指代该类规则， “行政规定”只是极个别学者的观 点，并不具有普遍代表性，而且“规定” 、 “行政规定”并不能抽象出这类规则的特征。 第五， “行政规范性文件”虽然该名称限定于行政领域，但是很容易理解为所有国家行 政机关依职权制定的各种具有规范性和普遍约束力的文件， 并不能鲜明地将行政法规和 行政规章排除在外。第六， “其他规范性文件”虽然可以将有立法权的国家机关制定的 属于法的范畴的规范性文件排除在外， 但是它始终包括将有立法权的国家机关制定的不 属于法的范畴的规范性文件、没有立法权的国家机关制定的规范性文件、社会团体和企 事业组织的内部规定和章程、政党的文件，可见“其他规范性文件”同样存在弊端。第 七， “行政规则”是国外学者的一种称谓。德国学者哈特穆特毛雷尔将“行政规则” 分为组织规则和业务规则、解释性规则、裁量性规则、替代性规则四类。行政规则虽然 并不排除它可能对外部关系产生影响，间接产生外部法律效果，但是其归根结底是规范 行政机关内部机构和业务活动的规则，与我国行政立法以外的普遍性规则意义并不相 同。日本学者盐野宏认为，行政规则是内部规则，在社会发展中，出现了外部化的倾向， 但仍认为行政规则不直接具有外部效果。 22因此， “行政规则”的本质涵义并不能概括我 国行政立法以外的普遍性规则。第八， “红头文件”只是概括了此类规则的表面特征， 是一种俗称，并不规范。第九， “其他行政规范性文件”不仅将规范性文件限定在行政 领域，而且“其他”的定语可以将行政法规和行政规章排除，此外， “行政”和“规范” 体现了该类规则的行政性和规范性特征，因此“其他行政规范性文件”对行政立法以外 的普遍性规则概括得最为确切。 综上所述，使用“其他行政规范性文件”这一名称最合适，应尽快对其立法结束目 前我国行政立法以外的普遍性规则称谓混乱的局面，实现名称的统一。 (二)其他行政规范性文件的涵义 在提出了“其他行政规范性文件”这一名称后，就应对其涵义做出科学地界定。在 实定法上对其他行政规范性文件并没有统一的概括， 近年来一些地方性立法逐渐对其他 22 日盐野宏，前注18，第 72 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 行政规范性文件的涵义做了具体规定，但是各地的规定并不一致。 23在行政法理论界， 关于其他行政规范性文件的涵义一直存在分歧，总结起来主要有以下几种观点：第一， 其他行政规范性文件是指所有行政机关在法定权限内制定的决定、命令等，不包括行政 法规和规章。 24第二，其他行政规范性文件是指所有行政机关和被授权组织在法定权限 内制定的决定、命令等的总称，不包括行政法规和规章。 25第三，其他行政规范性文件 仅指行政机关制定的决定、命令等的总称，不包括行政法规和规章。 26第四，其他行政 规范性文件仅指行政机关制定的具有普遍约束力的文件，不包括行政法规和规章。 27第 五，其他行政规范性文件是指行政机关制定的决定、命令、措施等的总称，且该类行政 机关仅限于无行政法规和规章制定权的机关。 28 上述五种观点虽然各有不同，但主要的分歧是其他行政规范性文件的范围问题，即 其他行政规范性文件是否包括有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关制定的普 遍性规则。在现实生活中，有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关制定的普遍性 规则对行政相对人产生的影响远远大于无行政法规和行政规章制定权的国家行政机关 制定的规范性文件，如果将其排除在其他行政规范性文件之外，无疑会使公民、法人和 其他组织的合法权益得不到有效保护。另外，在行政诉讼中，法律适用的规则可以概括 为： “法院审理行政案件，依据法律、法规，参照行政规章，参考其他行政规范性文件。 ” 这可能使公众产生误解： 既然其他行政规范性文件只是参考适用， 其效力肯定低于法律、 法规和规章， 因此其他行政规范性文件应该是无行政法规和行政规章制定权的行政机关 制定的规范性文件。但是应该注意到，国务院及其部门和较大的市以上的地方政府制定 的规范性文件显然不一定低于前述法规和规章。通过以上分析，可以认定其他行政规范 性文件包括有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关制定的普遍性规则。 解决了主 要分歧，还应对上述观点存在的缺陷一一进行分析。第一种观点和第二种观点强调“在 法定权限内制定” ，但这只是其他行政规范性文件的应然状态，在现实中存在大量的未 依法定权限制定的规范性文件，如果将其排除在其他行政规范性文件的研究视野之外， 23 如 2004 年 7 月 1 日起施行的重庆市行政机关规范性文件审查登记办法第 2 条、自 2006 年 1 月 1 日起施行的 北京市行政规范性文件备案监督办法第 2 条、自 2010 年 5 月 1 日起施行的上海市行政规范性文件制定和备案 规定第 2 条、自 2011 年 1 月 20 日起施行的广州市行政规范性文件管理规定第 2 条中的规定各异。 24 叶必丰、周佑勇：前注12，第 3334 页。 25 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京：北京大学出版社，2011 年版，第 176 页。 26 王学辉主编： 行政法与行政诉讼法学 ，北京：科学出版社，2008 年版，第 319 页。 27 王连昌： 行政法学 ，北京：中国政法大学出版社，1997 年版，第 154 页。 28 应松年： 行政法新论 ，北京：中国方正出版社，1998 年版，第 229 页。 论其他行政规范性文件的规范化构建 7 显然不符合现状，更何况研究其他行政规范性文件的初衷正是要找出其存在的问题，以 更好地保护行政相对人的合法权益。 第三种观点和第五种观点将其他行政规范性文件概 括为“决定” 、 “命令” 、 “行政措施” ，但这些只是其他行政规范性文件的具体表现形式， 不是抽象思维的记载，并不能概括出这类文件的特征。第一种观点、第三种观点、第四 种观点将制定主体限定为行政机关，这是有失偏颇的。现实中不断出现一些专业性强的 事务，为了更好地履行行政职能，实现特定的行政目标，大量法律、法规和规章授权的 组织应运而生， 该类组织制定的具有普遍约束力的规范性文件对行政相对人同样有重大 影响。综合以上五种观点，剔除其不足之处，并结合当前实际情况和理论研究的发展， 其他行政规范性文件应概括为各级各类国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织为 了执行法律、法规和规章，履行行政职能，实现行政管理而制定的除行政法规、行政规 章之外的规范公民、法人和其他社会组织的具有普遍约束力的行为规则的总称。 (三)制定其他行政规范性文件的必要性 1.规范政府执法行为的需要 其他行政规范性文件虽然不是行政立法行为，但其目的是为了执行法律、法规和规 章。由于法律、法规和规章的规定往往比较宽泛和粗略，行政主体在实际执行过程中缺 乏切实可行的指导和准则， 而其他行政规范性文件正是行政主体为了行政执法而作的一 种重要的抽象行政行为，其可以将法律、法规和规章的规定根据实际情况予以细化，更 好地约束行政主体的执法活动，从而避免了行政主体在履行具体行政行为时滥用裁量 权，恣意侵犯行政相对人的合法权益，有利于依法行政的完善和落实。 2.提高行政主体办事效率的需要 法律、法规和规章是对社会进行宏观管理的要求，但现实生活中出现的问题往往是 细微的甚至是现行立法未曾预见的。 “迟到的正义非正义” ，效率是行政主体行使行政权 的生命，行政主体为了尽快解决问题、化解矛盾必须求助于其他行政规范性文件。制定 其他行政规范性文件程序简便，可以因地制宜，通过其对法律、法规和规章做出具体详 细的规定，尽快解决现实问题。此外，针对某地区出现的新问题，如果没有相应的立法 行为规范，在不影响整体法治效能的情况下，可以先制定其他行政规范性文件，使问题 西南政法大学硕士学位论文 8 尽快得到解决。可见，其他行政规范性文件针对性强、行政成本低、反应迅速、灵活便 捷，有效提高了行政主体的办事效率。 3.调动行政主体积极性的需要 我国幅员辽阔，各地的政治、经济、文化发展水平极不平衡，地区差异和部门特殊 性导致行政主体在管理社会事务的过程中遇到的问题千差万别。 在严格依法行政的前提 下，赋予行政主体制定其他行政规范性文件的权力，就会充分调动行政主体解决问题的 积极性，采取灵活多样的办事手段，促使其发挥专业、迅速、高效、便捷、成本低廉的 优势，使社会矛盾有效防范和化解。 4.管理行政事务和服务行政相对人的需要 在我国，行政事务大量涌现并日益专业化，但有权制定行政法规和行政规章的行政 主体只占少数，而且行政立法具有滞后性，立法行为需要严格而繁琐的制定程序，这就 使其往往无法及时高效地应对纷繁复杂的行政事务， 所以仅凭行政法规和行政规章远远 不能满足现实需要。其他行政规范性文件具有普遍性和反复适用性，所以行政主体在行 政管理活动中通过运用其他行政规范性文件可以防止重复低效。另外，其他行政规范性 文件还可以弥补立法真空状态，为行政主体提供方便快捷的纠纷化解渠道，能够有效地 避免行政主体在面对新问题时束手无策，为行政相对人提供优质高效服务。 5.填补法律规范缺位的需要 其他行政规范性文件在填补法律缺位方面有如下作用：首先，社会现象复杂多变， 行政事务日趋专业，现有法律规范一方面自身能力有限，另一方面，要考虑维护社会秩 序的稳定性，因此不可能穷尽社会事务的各个角落，其作为基本的调控手段，只是做出 原则性、宏观性的概括。其他行政规范性文件可以对这些宏观性的法律规范进行细化和 明确，通过微观管理的方式，保障法律规范得到具体落实和执行。其次，现实中往往涌 现出一些新问题，该类问题缺乏相应的法律、法规和规章而出现法律规范缺位，或者法 律规范的一些规定落后于时代的发展和要求，此时，其他行政规范性文件在不违背法律 目的和现有法律规定的情况下可以做出探索性的规定或者修改那些过时的法律规范， 从 而有效解决新问题，填补法律规范缺位，而且其他行政规范性文件的制定及在现实中的 运行，可以为今后的立法行为提供参考和借鉴。最后，法律、法规和规章中有很多委任 论其他行政规范性文件的规范化构建 9 性规则，其他行政规范性文件往往作为被援用的具体规则。例如， 重庆市行政机关规 范性文件审查登记办法规定，区县政府自行决定其对其部门和乡镇政府制定的规范性 文件进行审查的方式。 29关于这一委任性规则，大足县人民政府制定了大足县人民政 府关于印发大足县行政机关规范性文件审查登记办法的通知 ，以其他行政规范性文件 对重庆市行政机关规范性文件审查登记办法该规定予以落实，填补了法律规范的空 白。 二、我国其他行政规范性文件存在的问题及其成因剖析 (一)我国其他行政规范性文件存在的问题 其他行政规范性文件作为行政主体管理社会事务和服务公众的一种重要手段， 在现 实社会中发挥着重要作用，但是不可回避的是，其他行政规范性文件无论是在法律规定 中还是在实际操作中都存在大量问题，主要表现为以下方面： 1.我国其他行政规范性文件在制定上存在的问题 (1)名称不统一 关于其他行政规范性文件的名称，本文第一部分已有详细论述，此处不再赘述。我 国现行法律规范未对其他行政规范性文件的名称做出统一规定， 无论是其抽象概括的称 谓还是具体的文种名称都不统一，在现实中各地的名称使用极不规范。 (2)制定主体混乱，权限不清 我国现行立法对其他行政规范性文件的制定主体规定得比较宽泛，并且缺乏统一 性。根据宪法 、 国务院组织法 、 地方组织法的规定 30，国务院及其各部、各委 员会、地方各级政府以及县级以上各级政府工作部门都有权制定其他行政规范性文件。 除此之外，各地根据当地实际情况，陆续对其辖区内其他行政规范性文件的制定主体做 出具体规定。 但各地方由于地区差异， 对其他行政规范性文件制定主体的规定千差万别， 29 重庆市行政机关规范性文件审查登记办法第 4 条第 2 款。 30 宪法第 89 条第 1 项、第 90 条第 2 款、第 107 第 1 款、第 108 条； 国务院组织法第 10 条； 地方组织法 第 59 条第 1 项、第 61 条第 1 项。 西南政法大学硕士学位论文 10 标准不一。地方性法规如北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条 例指出其他行政规范性文件的制定主体为“市、区县政府” 31； 福建省各级人民代表 大会常务委员会规范性文件备案审查规定规定为“县级以上政府、经县级以上政府批 准的所属部门、办事和直属机构” 32。地方政府规章如北京市行政规范性文件备案监 督办法对其制定主体的