（诉讼法学专业论文）行政诉讼与民事诉讼关联案件审理模式研究.pdf

摘要 伴随着国家行政权的扩张等原因，司法实践中出现了大量的行政诉 讼与民事诉讼相关联的案件。由于我国现行法律对此问题如何处理并没 有做出明确的规定，学术界提出的解决方法也并无定论，在审判实践中 因缺乏可操作性，案件久拖不决的现象屡屡发生，不仅纠纷得不到妥善 有效的解决，还严重的损害了司法的权威性。因此，亟需从理论上完善 关联案件审理模式选择的具体规则。 行政诉讼与民事诉讼二者之间在各种具体制度方面以及更深层次的 诉讼目的及诉讼原则上都存在着矛盾与冲突，而关联案件的成因包括公 权与私权的博弈以及司法体制方面的原因等。对国内外处理此问题的经 验及我国理论界提出的解决问题的思路进行了介绍与评析，在合理借鉴 国外的成熟经验并结合国内学术界研究成果的基础上，认为关联案件的 处理并没有固定的模式，应具体问题具体分析。总体来说，行政诉讼与 民事诉讼关联案件的审理模式选择有其所应必须遵循的原则，具体模式 的选择则应具体问题具体分析，首先判断具体关联案件所属的案件类 型，然后结合行政诉讼与民事诉讼提起的顺序，最终选择具体案件的审 理模式，主要有行政附带民事诉讼审理模式及分开审理模式。此外，有 效处理关联案件还应建立一系列配套的具体制度。 关键词：行政、民事关联案件；审理模式：行政附带民事诉讼；分开审 理 a b s t r a c t t h ec r o s s o v e ro fa d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e sa n dc i v i ld i s p u t e sh a sb e e ni n c r e a s i n gi nt h e j u d i c i a lp r a c t i c ea l o n gw i t ht h ee x p a n s i o no fn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n d s oo n o n t h eo n eh a n d ，t h e r ea r eo n l ys o m ep r i n c i p l e sw h i c ha r en o tc l e a ro rs p e c i f i c o nt h eo t h e r h a n d ，t h et h e o r yo fr e s o l v i n gt h i sp r o b l e mb r o u g h tu pb ys o m es c h o l a r ss t i l ln e e d sf u r t h e r s t u d y d u et ot h el a c ko fm a n e u v e r a b i l i t y , m o r ea n dm o r ed i s p u t e sc a nn o tb er e s o l v e d p r o p e r l ya n de f f e c t i v e l y t h ew o r s ei s t h i sp h e n o m e n o nh a ss e r i o u s l yd a m a g e dt h e j u d i c i a la u t h o r i t y t h e r e f o r ew em u s tt r yt op e r f e c tt h es p e c i f i cr u l e so ft r i a lp a t t e r n s e l e c t i o na b o u tt h i sp r o b l e m t h i sa r t i c l es t a r t sf r o mt h ec o n f l i c tb e t w e e na d m i n i s t r a t i v el e g a t i o na n dc i v i ll e g a t i o n ， t oa n a l y z et h ec o n f l i c to fs p e c i f i cs y s t e ms u c ha sq u a l i f i c a t i o n ，t r i a lr i g h t s ，p r o c e d u r ea n d t h ei m p l e m e n t a t i o no fj u d g m e n t s a n df u r t h e rp o i n to u tt h a tt h e r ea r ed e e p e rc o n f l i c t s b e t w e e nt h e m w ea n a l y z et h ec a u s e sf o rt h ea d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i li n t e r w o v e nc a s e ， w h i c ha l eb e n e f i c i a lf o rs o l v i n gp r o b l e m s t h e nw ei n t r o d u c ea n dc o m m e n to nt h e f o r e i g nc o u n t r i e s k e ys o l u t i o n sf o rs o l v i n gt h i sp r o b l e ma n dt h es o l u t i o np r o p o s e db yt h e l e a r n i n gc i r c l e f i n a l l y , w ep u tf o r w a r dp r a c t i c a b l ea n do p e r a b l es o l u t i o n s t h e r ei sn o f i x e ds o l u t i o nf o ri n t e r w o v e nc a s e s ，b u tt h e r ea r ep r i n c i p l e sm u s tb ef o l l o w e d t h e s p e c i f i cc h o i c e ss h o u l db eb a s e d o nt h ed i f f e r e n tm o d eo fi n t e r w o v e nc a s e sa n dt h eo r d e r o fp r o c e e d i n g s t h e r ea r et w om a i nt r a i lp a t t e r n st h a ta r ea d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nw i t h s u p p l e m e n t a r yc i v i ll i t i g a t i o na n dp a r a l l e ll i t i g a t i o n a tl a s tw ed e s i g ns o m es p e c i f i c s y s t e mr e l a t e dt oi n t e r w o v e n c a s e s k e y w o r d s ：t h ea d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i li n t e r w o v e nc a s e ；t r a i l p a t t e r n ； a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nw i t hs u p p l e m e n t a r yc i v i ll i t i g a t i o n ；p a r a l l e ll i t i g a t i o n 引言 引言 随着现代社会发展的需要，国家行政权不断得以扩张，越束越多的行政行为可 能影响到平等主体之间的民事法律关系，从而导致在司法实践中行政诉讼与民事诉 讼相关联案件的不断出现。所谓行政诉讼与民事诉讼关联案件是指在同一案件中并 存有在内容上相互关联的行政争议与民事争议，且这两种不同性质的争议在结果的 处理上具有先后关系或因果关系。其中备受关注的一例就是“高永善诉焦作市影视 器材公司房产纠纷案”。【l 】河南焦作市这起因三间房屋引起的产权纠纷，标的并不大， 案情也不十分复杂，但因其中一个环节未办理所有权转移登记手续，引发了后来民 事、行政两种诉讼的交叉，成为了行政与民事诉讼关联案件的典型案例。“一个纠纷， 两种诉讼，三级法院，十年审判，十八份判决。”【2 】这种马拉松式的诉讼不仅使纠纷 不能得到及时有效的解决，给当事人带来了巨大的诉累，更为严重的是，各种判决 互相矛盾，极大的动摇了司法的公信力与权威性。“高永善诉焦作市影视器材公司房 产纠纷案”作为行政诉讼与民事诉讼关联案件的一个缩影，不禁引起了我们的思考。 这起案件为什么会持续十年之久? 是事实存在冲突还是法律层面存在冲突? 行政争 议与民事争议交织在一起，相对应的处理程序应该如何设计? 不同法院不同性质的 判决之间存在矛盾，应如何执行判决，如何看待法院判决的既判力问题? 应如何处 理才能既保证程序公j 下，又保证程序效益，既符合行政诉讼与民事诉讼各自的原则， 又能符合司法权与行政权相互之间的制约关系? 在我国现行的司法体制下，不同性质的纠纷分别由法院内部不同的审判庭适用 不同的规则来审理。由于法律及司法解释的空白，面对这种行政与民事相关联的案 件，是该先行后民，还是先民后行，亦或是附带审理，究竟应如何选择合理的审理 模式并无规则可依循，暴露出我国法制机制的缺陷，导致了司法实践中的做法不一。 理论界也众说纷纭，尚未给出统一的答案。因此，我们必须对现实需要做出回应， 亟需从制度上设计一种既符合我国国情又具有理论依据，并且能够妥善应对行政诉 讼与民事诉讼关联案件的处理规则。本文将从对行政诉讼与民事诉讼关联案件中两 种诉讼的冲突分析与关联成因入手，合理分析与借鉴域外经验及我国理论界方案， 从而对我国处理此类案件审理模式的合理化选择进行探讨，以期对这方面的理论与 实践发展能够有些许的帮助。 青岛大学硕士学位论文 第一章行政诉讼与民事诉讼关联案件分析 1 1 关联案件中行政诉讼与民事诉讼的冲突表现分析 1 1 1 具体制度冲突 行政诉讼与民事诉讼关联案件涉及到行政诉讼与民事诉讼两种不同的诉讼，这 两种诉讼分别由行政诉讼法与民事诉讼法规定各自的制度规则，因此在具体的诉讼 过程中就会表现出各种不协调的冲突，主要体现在主体资格，诉讼请求，受案范围， 程序运作以及生效裁判的执行等方面。从起诉与受理的角度看，行政诉讼与民事诉 讼的具体制度冲突就会导致关联案件的积极冲突或消极冲突。所谓积极冲突是指对 于同- g q 纷，既可以进行行政诉讼又可以进行民事诉讼，从而可能出现针对同一纠 纷的两份前后不一致的判决。而所谓的消极冲突则与积极冲突相反，指对于同一纠 纷，或者由于存在法律漏洞，或者由于不能单独界定其案件的性质，从而导致行政 诉讼与民事诉讼皆不予受理的情况出现。由此可见，无论是积极冲突还是消极冲突 都无益于关联案件的及时妥善处理。下面，笔者就将对各方面的具体制度冲突逐一 进行分析。 1 1 1 1 主体资格 对于主体资格的界定，我国行政诉讼法规定如果法人或者其他组织认为行政机 关或者行政机关的工作人员所做出的具体行政行为侵犯了其合法权益，那么该法人 或者其他组织就有权据此向人民法院提起诉讼。相应的我国民事诉讼法规定所谓的 民事诉讼是指公民、法人、其他组织之间以及他们相互之间的因财产关系和人身关 系所提起的诉讼。可见在行政诉讼中，处于被告地位的是行政机关，原被告之间处 于一种不平等的地位，而在民事诉讼中，原被告始终处于一种平等的法律地位。 来看一个案例：甲在一鱼塘养鱼，某县建设局规划了一条排污管道通往该鱼塘， 某企业通过该管道将超标的工业污水排向鱼塘，造成鱼塘内的鱼大量死亡。于是甲 向法院提起民事诉讼，请求建设局和企业共同赔偿其经济损失。本案中建设局的违 法规划行为与企业超标排放污水的行为造成了甲的经济损失，因此本案可以看成是 行政机关与民事主体的共同侵权案件，但以二者为共同被告提起民事诉讼是否妥当 值得我们反思。对于建设局的违法规划行为应当通过行政诉讼来审查其具体行政行 为的合法性，而不应当在民事诉讼中进行。但是进一步设想，既然是行政机关与民 事主体的共同侵权行为，必然存在着混合的过错，也就必然存在责任的合理承担问 2 第一章行政诉讼与民事诉讼关联案什分析 题，而在两个不同的诉讼中又如何去划分责任的承担昵? 因此，无论在行政诉讼中， 还是在民事诉讼中，都不可避免涉及到两个被告的问题，但是依据我国现行法律规 定，一个处于不同等地位的行政机关是不可能在民事诉讼中作为被告出现的。也正 是因为行政诉讼与民事诉讼二者在主体资格方面存在的以上差异，若发生诸如此类 的民事主体与行政机关共同侵权的案件时，由于诉讼程序在一开始就发生了冲突而 无法进行，致使此类关联案件无法得到迅速良好的解决。 1 1 1 2 审理权限 对于审理权限的界定，我国行政诉讼法规定行政案件的审判权由行政审判庭行 使。相应的，我国民事诉讼法规定由人民法院行使民事案件的审判权。 例如甲和乙是邻居，乙在其房屋上又加盖了二层小楼，因距离太近，导致甲房 屋的采光和日照受到影响，协商未果，于是甲向人民法院提起了民事诉讼，请求法 院判决乙排除妨害。而乙在案件审理过程中以其持有某县人民政府颁发的建设工 程规划许可证予以抗辩，甲则坚持认为该人民政府颁发的许可证不合法。依据我 国现行的诉讼制度，人民法院在民事诉讼过程中是无权审查行政机关所做的具体行 政行为的合法性的，只能在行政诉讼中依法对具体行为的合法性进行审查。因此， 甲如果认为该行政许可不合法，只能另行提起行政诉讼来审查该具体行政行为的合 法性问题。值得注意的是，高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷一案，焦作市山 阳区法院做出的( 1 9 9 3 ) 山民初字第1 6 0 号民事判决中，责令影视器材公司补办房 产过户手续，似乎有突破其权限，行使行政诉讼职权之嫌。基于我国现行法律的规 定，行政诉讼与民事诉讼有着各自的审理权限和受案范围，面对关联案件时不免就 会造成两种诉讼之间的失调。 1 1 1 3 程序运行 行政诉讼与民事诉讼在程序运行方面的冲突表现在两个方面。 第一，在有无诉讼前置程序方面，行政诉讼与民事诉讼规定有所不同。依据我 国行政诉讼法的规定，有些行政诉讼案件在提起诉讼前必须经过行政复议这一程序， 这种案件被称作行政复议前置案件，比如说自然资源所有权、使用权确认案件，纳 税争议案件等。而我国民事诉讼法对于民事案件则并没有这方面的规定。 第二，行政诉讼与民事诉讼在程序运行上的冲突体现在两种诉讼的先后上。试 看一例：原告向甲地的a 公司提起民事诉讼，乙地法院受理了该案件，同时，原告 向甲地工商行政管理部门申请调查，要求其提供证明确认b 公司是a 公司的主管部 门，甲地工商行政管理部门出具了该证明。乙公司不服，向甲地法院提起行政诉讼， 3 青岛大学硕十学位论文 要求法院撤销甲地工商行政管理部门出具的证明，并将该事项告知了乙地法院。但 乙地法院并没有等待甲地法院的行政判决而自行依据工商行政管理部门出具的证 明，判决a 、b 公司承担连带责任。此后不久，甲地法院做出行政判决，撤销了该工 商行政管理部门的证明行为。 依据我国民事诉讼法的相关规定，如果一个民事案件必须以另一个案件的审理 结果为依据，而另一案件尚未审理终结的，应当中止诉讼。据此，上述案件中乙地 法院明知甲地法院正在对工商局证明行为的合法性进行审查，并没有中止案件，而 是仍然以此为证据进行审理，显然是有违我国现行法律规定的。但是值得注意的是， 最高院在关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中，也规定了类 似的行政诉讼中的中止审理问题，即如果一个行政案件的审判必须以其他相关的民 事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而该相关案件尚未审理终结的，则应 当中止该行政诉讼。这种不同诉讼程序中的类似规定造成了审判实践中的无所适从， 究竟是该中止行政诉讼等待民事诉讼，还是该中止民事诉讼等待行政诉讼，这一点 在具体案件中如何区分与处理，成为了一个法律漏洞，如若不加以规定，有可能造 成行政诉讼与民事诉讼的消极冲突，使关联案件无法得到解决。此外，正如上述案 例一样，两种诉讼先后的不明确，也可能造成行政诉讼与民事诉讼各自做出的判决 互相矛盾，因此必须对这种情形出现时应如何处理加以规定。 1 1 1 4 生效裁判的执行 行政诉讼与民事诉讼生效裁判执行的冲突，是上述二者在主体资格，审理权限， 程序运行方面冲突的结果。主要体现在：第一，不同法院的不同性质的判决之间存 在矛盾，当事人、法院应该如何处理，如何执行判决? 正如上述“程序运行 中所 举案例一样。第二，当一个行政诉讼或民事诉讼判决经过审理已经生效，但存在另 一个民事诉讼或行政诉讼尚在审判中，且其对纠纷的处理同样起决定作用，此时， 已发生法律效力的判决的执行效力如何? 生效的裁判能否执行，是关系到行政诉讼 与民事诉讼关联案件能否得到彻底有效解决的关键，因此，必须设计出防止裁判之 间冲突的处理规则。 1 1 2 更深层次冲突 在具体的关联案件中，行政诉讼与民事诉讼所表现的是具体制度方面的冲突， 但是隐藏在背后的却是行政诉讼与民事诉讼在更深层次的冲突。归根结底，行政诉 讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼。行政诉讼指的是在当事人、其他诉讼参与人 的共同参加下，人民法院就公民、法人或其他组织对行政机关做出的具体行政行为 4 第一章行政诉讼与民事诉讼关联案件分析 不服提起的诉讼进行审理，审查该具体行政行为合法性的诉讼。【3 】其在本质上处理 的是公权与私权之间的关系。民事诉讼则是指在当事人和其他诉讼参与人的共同参 加下，人民法院依法审理和解决民事纠纷的各种诉讼活动的总和以及由此产生的各 种诉讼法律关系的总和。【4 填本质是一种处理平等主体之间的财产关系和人身关系 的诉讼。两种诉讼在更深层次上的冲突主要表现在诉讼目的和诉讼原则上。 1 1 2 1 诉讼目的 行政诉讼的目的在于法院通过对行政行为的合法性进行审查，做出行政判决， 对行政行为进行评价并纠正违法行政行为，进而保护公民、法人和其他组织的合法 权益。可以说行政诉讼的目的是通过对具体行政行为进行合法性审查来实现的。而 民事诉讼的目的在于通过对原、被告提供正当的程序，进而对双方民事主体的合法 权益给予有效地保护。由此可以看出，行政诉讼与民事诉讼的目的都包括对于公民、 法人或其他组织合法权益的保护，但是行政诉讼目的是通过对具体行政行为的合法 性审查实现的，因此在行政诉讼中，更多的会关注对行政行为合法性的监督，而不 是像民事诉讼那样直接以争议的解决为审理对象。行政诉讼与民事诉讼会因不同的 诉讼目的而走向不同的审理方向，造成了相当部分的行政诉讼与民事诉讼关联案件 不能得到及时有效地处理，违背了诉讼定纷止争的本质。 1 1 2 2 诉讼原则 诉讼原则对于诉讼的具体进程具有指导作用。行政诉讼和民事诉讼在诉讼原则 上的不同点主要表现在调解原则和处分原则上，即在民事诉讼中适用调解原则和处 分原则，而在行政诉讼中则不适用这些原则。这种冲突源于私权与公权的差异以及 公共利益与私人利益之间的区别。在民事诉讼中，当事人是平等的民事主体，双方 对于自己的权益都可以做出一定的处分和让步，这些处分和让步都在私权的范围内， 完全可以由当事人自己处置。但在行政诉讼中，作为一方当事人的行政机关依法行 使职权，必须严格依照法律规定，无权随意处分与让步，所以行政诉讼不适用处分 原则与调解原则。 1 1 3 冲突的后果 关联案件中行政诉讼与民事诉讼之间的冲突不仅使案件久拖不决，给当事人带 来巨大的诉累，更为严重的是对法制统一和司法权威带来了极大地损害，具体表现 在以下几个方面： 第一，增加了当事人的诉累，合法权益得不到及时有效的保障。 5 青岛大学硕十学位论文 司法实践中，行政诉讼与民事诉讼关联案件往往陷于久拖不决之中，长久的诉 讼，可以让一个人倾家荡产，可以让一个企业身陷绝境。对当事人来讲，其起诉的 目的就是要公正、迅速的解决纠纷。而诉讼程序存在的目的也在于定纷止争，通过 设计公平的程序规则来保障当事人的合法权益。如果程序规则存在漏洞，法院之间， 法庭之间各自为政，无视当事人的选择权和对诉讼的合理预期，又何谈对当事人合 法权益的保障。 第二，诉讼效率低下，造成司法资源的浪费。 当前，我国的司法资源还较为紧缺，司法机关的审判任务繁重，仅仅因为法律 规定的空白，而使司法机关面对关联案件不断地进行一审、二审和再审程序，循环 往复，争议不但没有得到有效解决，还大大浪费了有限的司法资源。可见，制度的 作用是如此重要，因此，要尽快的从制度层面对行政诉讼与民事诉讼关联案件的处 理规则进行规定，以节约司法资源，提高诉讼效率。 第三，不利于维护司法权威和司法统一。 在我国司法实践中，面对层出不穷的行政诉讼与民事诉讼关联案件，由于制度 层面的缺失和理论研究的不足，各个法院的做法不一，造成了案件处理程序选择的 随意性，在一定程度上损害了司法的统一与权威。更为常见的是，针对同一纠纷， 不同法院的审判结果不同，同一法院不同审判庭的审判结果不一，甚至同一审判组 织前后两次的审理结果也有差异。人民权利能否有效得到保障，行政救济能否得以 全面加强，对于行政法治的安定具有重大影响。t 5 1 笋m j 决的执行是纠纷解决的最为关 键的程序，面对两个互相矛盾的生效判决，难以执行的情况下，必然影响争议的解 决，进而难以保障当事人的合法权益，诉讼存在的意义也就荡然无存了。 1 2 行政诉讼与民事诉讼关联案件的关联成因分析 1 2 1 公权与私权的博弈 在1 9 世纪的自由国家，国家的作用一般被认为仅仅是间接地保障“市民社会 的正常运行秩序，而行政这一概念的外延，原则上也仅限于防卫、外交以及维持市 民社会生活秩序所必须的一系列行政行为，如财务行政和租税行政等。这都是受自 由资本主义思潮及放任的经济政策的影响。人们认为“管的最少的政府是最好的政 府”。最为生动的一种描述是一名具有守法意识的英国人，除了邮局和警察之外，可 以几乎没有意识到政府的存在，而安然度过他的一生。【6 】可以说政府扮演“守夜人” 的角色，其行政权力并不介入市民之间的冲突。 2 0 世纪，对于存在一个独特公法体系这说法加以否定的观点为这一领域笼罩 了一层黑暗的阴影。而当2 0 世纪最后一个十年来i 临的时候，作为这种传统的基础性 6 第一章行政诉讼与氏事诉讼关联案件分析 的一些观点更是显得越来越站不住脚了。【7 j 现代社会，特别是2 0 世纪以后，公民权 利伴随着社会的发展不断得以丰富，权利与自由的发展一方面带来了进步，但同时 也造成了许多纷争与矛盾得不到解决。原先自由国家所谓的那种仅仅保障国民社会 生活秩序的行政已经无法适应促进社会快速发展以及保障公民日常生活的现实需 求，社会与权利的发展要求国家对国民社会的各方面进行积极的干预，行政的概念 发生了深刻的变化。与此相伴随的是行政权在国民生活的各领域不断得以扩张和渗 透，行政所作用领域和范围越来越广，这样就不可避免的形成了行政争议与民事争 议相互关联的情况。我国也不例外，行政权对公民的社会生活进行着广泛的干预， 例如自然资源所有权、使用权确认案件以及因知识产权争议引发的案件，大多与行 政主体行使了行政裁决、行政确认、行政许可等行政权力有关。司法实践中，有时 民事案件一方当事人主张自己依据某行政机关做出的具体行政行为而为民事行为是 正当的，另一方当事人则以该具体行政行为不合法为由进行抗辩，导致了民事案件 中产生了行政争议。有时则是在行政争议案件中，具体行政行为的合法性决定于某 项民事行为是否合法有效，同样导致了行政争议与民事争议的关联。加之现代公民 法律意识与诉讼意识的觉醒，一旦行政权力影响到其民事权益时，不再听之任之， 而是充分的行使诉讼权利，更加剧了司法实践中行政诉讼与民事诉讼关联案件的不 断涌现。 1 2 2 公法与私法的交叉 由于不同的诉讼所要解决的法律关系不同，而实体法上的权利义务关系又分别 属不同的部门法调整，所以部门法调整范围是否发生交叉实际上是诉讼交叉的原因 所在。若公、私法之间如果没有任何关联，也就不会发生行政诉讼与民事诉讼之间 的交叉。因此造成行政诉讼与民事诉讼关联案件的另一原因就是公法与私法的交叉。 公法和私法的界限，不是原理的，而是“历史”的。【8 】就中国而言，法律原本并没 有公法与私法的区分，公法与私法是西方的舶来品。在我国，一般情况下，作为公 法典型代表的行政法和民法在调整对象、调整手段等方面都存在区别，但由于大部 分的行政法律规范其实质都是以民事法律关系为基础或者涉及到民事法律行为的， 这就造成了行政法与民法在许多方面的交叉。一般来说二者之间的交叉可以表现为 以下几种情形： 第一，公法行为作为私法关系取得的依据。私法法律关系一般是当事人根据“私 法自治原则”建立的，但也有例外，即因为公法行为而形成。例如行政机关基于其行 政目的创设一定的行政规则，而这种行政规则就是私权取得的依据。第二，公法行 为作为私法行为的要件。其中最为常见的就是各种登记或注册行为，行政机关对平 等主体间的法律行为加以登记或注册，法律规定这种公法行为是私法行为的生效要 7 青岛入学硕十学位论文 件或具有对抗效力。第三，1 9 世纪末2 0 世纪初开始，公法私法化、私法公法化不 断得到发展，公私法之间的关系出现逐渐融合的趋势。一方面，国家对原本属于私 法领域的社会关系加以公法调整与控制，另一方面，国家也不断利用私法手段或者 通过私法主体来达到其行政管理的目的。公私法在许多具体规则上的相互渗透，加 剧了行政诉讼与民事诉讼关联案件的出现。 1 2 3 司法体制的原因 由于我国目前针对行政诉讼与民事诉讼关联案件并没有做出明确具体的规定， 造成了司法实践中审判组织各自为政的现象，很容易造成案件久拖不决，得不到有 效地处理。关于司法体制的原因主要有以下两个方面： 第一，存在行政诉讼与民事诉讼的分工。 在大陆法系国家存在着公法与私法的划分，解决公法或者私法纠纷时，应遵循 各自不同的法律原则、诉讼规则和诉讼程序。对于行政行为合法性与否的审查必须 通过行政诉讼，采用公法的原则和规则予以解决。为此，在普通法院之外，大陆法 系国家还专门设立了行政法院来审理行政案件。如果普通法院在审理民事案件的过 程中涉及到行政行为的效力问题，就导致了行政诉讼与民事诉讼关联案件的产生。 我国虽然没有普通法院与行政法院的分立，但是现行法律制度规定了行政审判 庭审理行政案件，民事审判庭审理民事案件，可见依然存在着民事诉讼与行政诉讼 的分工，两种不同性质的诉讼分别按不同的诉讼程序、由不同的审判庭加以审理。 因此，民事诉讼中可能会遇到行政行为合法与否的问题，而行政诉讼中也可能会遇 到相关联的民事争议，从而产生了行政争议与民事争议交叉现象。f 9 】 第二，审判组织之间缺乏协调。 我国上下级法院之间不存在领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系， 这种相互间相对的独立地位有利于推进司法独立，但因权限争议解决机制的空白， 在遇到关联案件的积极冲突或消极冲突时，无法使诉讼得到顺利的进行或者虽然得 以进行但却得到两个互相矛盾的判决。就同一法院内部的不同审判庭而言，也可能 出现权限争议的问题。因此，审判组织之间缺乏有效的沟通与协调也是行政诉讼与 民事诉讼关联案件得不到有效解决的原因。 第二章域外行政诉讼与民事诉讼关联案件的审理模式及评析 行政诉讼与民事诉讼关联案件，并不是中国所独有的，在其他国家的司法实践 中也同样存在。因此我们首先应从比较法上进行考察。所谓他山之石可以攻玉，其 他国家和地区面对此问题是如何处理的，我们有必要了解一下，以期结合我国的具 8 第二章域外行政诉讼与民事诉讼关联案件的审理模式及评析 体国情与司法现状，有选择的进行借鉴与适用。 2 1 大陆法系审理模式 2 1 1 法国 在法国，存在普通法院和行政法院两个不同的审判系统，普通法院主要审理一 般的民事案件和刑事案件，行政法院则专门审理行政案件。由于行政法院和普通法 院的分离，司法实践中有可能出现这种情形，一个案件的判决必须依赖于另一个问 题的首先解决，而所依赖的这个问题并不是该诉讼的主要标的，却又决定着该诉讼 判决的内容。有可能是普通法院诉讼的解决依赖于一个属于行政法院管辖的问题， 也可能是一个行政争议的解决依赖于由普通法院管辖的案件的解决，这种现象在法 国称为附属问题。 附属问题的管辖权如何选择，依其发生在同一系统内部的法院之间还是发生在 不同系统的法院之间而受不同的原则支配：第一，先决问题原则。此原则适用于同 一系统内部两个法院之间的附属问题。在法国诉讼法中流传着这样一句格言即案件 本身的法官也是案件例外的法官。换句话说，拥有案件主要标的管辖权的法官也拥 有该案件附属问题的管辖权，即将一个案件的附属问题作为其先决问题由受理该诉 讼案件的法院加以解决。第二，审判前提问题。所谓审判前提问题是指发生在不同 审判系统法院之间的附属问题。具体来说，如果普通法院或者行政法院在审判中遇 到了附属问题，应当将该问题交由相对的另一个审判系统中有管辖权的行政法院或 普通法院加以决定。【lo 】审判前提问题原则是行政法院与普通法院相分立的结果，是 分权原则的一种具体体现。审判前提问题的成立也有其必要的条件：首先，附属问 题在法律解释或合法性的认定方面确实存在困难；其次，附属问题的解决对于受诉 案件的判决来说必须是必不可少的。 关于先决问题原则和审判前提问题的具体适用：第一，决定附属问题的管辖权 有两个原则。如若是同一个审判系统内部的法院之间所产生的附属问题应适用先决 问题原则，具体操作方法是法庭可以自行审理该附属问题。而如若是不同审判系统 的法院之间所产生的附属问题则属于审判前提问题，具体操作是应将该附属问题交 由另一个审判系统中有管辖权的法院处理；第二，值得注意的一点是，法国法律对 此有特别规定，即依附属问题究竟属于行政审判还是司法审判而加以区别，如果是 行政审判中产生的附属问题，则全部属于审判前提问题，交由普通法院加以决定， 而如果是司法审判中产生的附属问题，则有时属于审判前提问题，交由行政法院决 定，有时则应适用先决问题原则，直接由受理该诉讼案件的普通法院决定。【l l 】尽管 如此，在司法实践中由于行政法院和普通法院可能对审判前提问题的认识不一，都 9 青岛人学硕十学位论文 认为自己有管辖权或都无管辖权，从而造成案件受理的积极冲突或消极冲突。针对 此种情况，法国还设立了专门的权限法庭，由最高行政法院和最高法院同等代表组 成，来裁决法院的管辖权争议。 2 1 2 德国 德国的法院系统比其他国家要复杂的多，除普通法院和行政法院以外，还设立 有其他各专门管辖法院，联邦各州还设有宪法法院。与法国相似的是，对于行政争 议与民事争议分别由行政法院和普通法院按照各自的审理规则加以管辖。针对类似 于法国的审判前提问题，德国法律也做出了相应规定，具体来说，如果对一项诉讼 争议做出的判决取决于另一项法律关系是否存在，并且这项法律关系所涉及的案件 属于另一个诉讼系统或者必须由一个行政机关做出确认的，法院可以决定中止诉讼， 等待另一个诉讼的审理结果或者行政机关做出确认。如果案件符合诉讼集中原则， 法院也可以根据申请中止审理，从而对程序以及形式方面存在的瑕疵及时做出更正。 【l2 】如果一项行政行为构成了民事诉讼的先决问题，且此行政行为已经行政法院裁判 确定的，该判决对民事法院具有拘束力，如若未经行政法院裁判确定，民事法院则 应当对该行政行为自行做出判断。并且如果当事人已经起诉至普通法院，则不得再 以此先决问题请求行政法院做出确认。【l3 】另外，在德国，国家赔偿由普通法院进行 审理。在赔偿诉讼进程中，普通法院可以审查行政行为的合法性，那么在行政行为 没有被及时撤销仍然具有存续力的情况下，普通法院是否可以审查行政行为的违法 性呢? 联邦最高法院和通行观点都表示肯定。【1 4 】由此可见，德国民事审判权的作用 范围较法国相比有所扩张。 2 1 3 我国台湾地区 我国台湾地区对德国法学理论一向推崇，因此在此问题的解决上也大体沿用德 国法，但具体规定又有些许不同。在理论上，台湾地区所称的先决问题指的是决定 行政判决结果的事件。先决问题是相对于案件的主要标的、主要问题而言的，一项 特定的法律关系，如果决定了该法律关系是否存在，则该法律关系为主要问题，相 反的，如果其决定该法律关系所产生的某一项权利义务时，则该法律关系的存在与 否构成先决问题。【1 5 】台湾地区行政诉讼法针对行政处分作为其他诉讼的先决问题的 情形规定了相应的处理原则，即如果民事或者刑事诉讼裁判的做出，要以行政处分 无效或违法与否为依据的，应当依行政诉讼程序加以确定。如果该行政诉讼程序已 经开始的，在其做出确定的判决之前，与此相关的民事或者刑事法院应当停止其审 判程序，等待行政诉讼结果。同样的，针对行政诉讼过程中涉及的民事先决问题， 台湾地区行政诉讼法也做出了规定，此时先决问题应视其是否已经处于民事诉讼过 1 0 第二章域外行政诉讼与民事诉讼关联案件的审理模式及评析 程中而有不同的处理方式。具体来说，作为行政诉讼先决问题的民事争议如果已经 进入到民事诉讼程序当中而尚未审理终结的，行政法院“应当”裁定停止诉讼。这 时，行政法院是必须停止诉讼程序而无其他选择。相反的，如果作为行政诉讼先决 问题的民事争议尚未开始民事诉讼程序，或者行政诉讼牵涉刑事或者其他行政争讼 尚未审结的，行政法院“得以”裁定停止诉讼。也就是说，在这种情况下，行政法 院也可以不停止诉讼程序，而对先决问题自行做出决定，再做出本案判决。 2 2 日本审理模式 日本虽与法国、德国同属于大陆法系，但在此问题的处理上有别于法国，其采 取了一种独特的审理模式。在二战以f i ，日本采取二元制的诉讼体制，另行设立行 政裁判所即行政法院审理行政案件，其适用的程序和规则均与民事诉讼有所区别。 二战以后，因受美国法的影响较大，日本确立了由普通法院审理行政案件的制度， 同时规定了专门的行政案件诉讼法对行政诉讼程序进行规范。至此，日本的诉讼体 制与我国极为相似，即普通法院对民事、行政、刑事案件都有管辖权，但分别采用 不同的诉讼程序进行审理。 日本对于行政诉讼与民事诉讼关联案件的处理，比较典型的是确立了当事人诉 讼制度。同本在其行政案件诉讼法中规定所谓当事人诉讼指的是关于公法上法律关 系的确认诉讼及其他有关公法上法律关系的诉讼，以及形成或确认当事人之间法律 关系的裁决或者处分，依据法律的规定，以该法律关系中的一方当事人为被告的诉 讼。由此可见，日本的当事人诉讼包括两种情形：第一，公法上的当事人诉讼，也 叫实质性的当事人诉讼，指的是对等当事人之间发生的关于公法上法律关系的诉讼。 例如公务员请求给付薪金诉讼这种公法上的金钱支付请求诉讼。第二，形式性的当 事人诉讼，在这种诉讼中，法院以特定法律关系的权利义务主体为当事人，不以行 政主体为被告，但行政主体应作为第三人参加诉讼。例如日本土地收用法第1 3 2 条规定相对人对征收征用土地的损失补偿行政裁决不服的，不能申请行政复议，只 能直接提起以开发人和土地所有权人为双方当事人的当事人诉讼，即是典型的形式 性的当事人诉讼。可见，形式性的当事人诉讼是涉及关联案件的诉讼，在形式性的 当事人诉讼中，法院一方面审理民事争议，另一方面也确定行政行为的效力问题。 当然，在审理过程中原则上是以审理解决当事人的民事纠纷为主，只是附带解决行 政行为的合法性问题，但法院的判决对于行政主体而言，具有与民事纠纷的双方当 事人同样的约束力。设立当事人诉讼的主要目的是为了解决与行政权有关的特殊民 事争议，在诉讼过程中其主要适用民事诉讼程序规则和判决，但必要时也部分适用 行政诉讼的相关规则。出于保护公民个人利益的考虑，在诉讼类型上设立了一种较 具特色的关于公法上法律关系的当事人诉讼，其与私人之间的民事权利纠纷诉讼的 1 1 青岛人学硕十学位论文 区别就在于，当事人诉讼的诉讼标的物是公权的主张。【1 6 】 2 3 英美法系审理模式 受普通法系不存在公私法划分的影响，英国实行单轨制的司法体系。尽管在司 法实践中，为了满足审判需要另行成立了一些管辖行政事项的裁判机构，但其存在 并不构成普通法院对行政诉讼管辖权的妨碍，在具体操作中其所做出的裁决或者必 须接受普通法院的审查，或者是可以上诉到普通法院的。英国的所有诉讼不区分行 政诉讼与民事诉讼都属于司法权的管辖范畴而由普通法院统一审理。其不但没有普 通法院与行政法院之分，就算在法院内部也没有民事审判庭和行政审判庭的分立， 各种案件不区分性质均由同一法院的同一法官遵循同样的规则加以审理。可以说英 美法系国家非但未建立起相对独立的行政审判体系，而且对法国所设立的与普通法 院相分离的行政法院系统持较多的批评态度。【1 7 】 在英国，当公民或者组织的合法权益受到行政机关的侵害时，他们可以寻求以 下救济：首先，可以依据普通法提起一般诉讼：其次，可以提起上诉：最后，由于 英国的高等法院对下级法院及行政机关具有监督权从而可以对它们所做行为是否具 有合法性进行司法审查，因此当事人可以请求高等法院启动司法审查程序。其中， 最后一项司法审查制度可以说是英国公民在权益受到侵害时的最重要的救济途径， 它又可以进一步分为私法上的救济和公法上的救济，英国在审判实践中也逐渐确立 了对此二者的适用规则，即当一个人的某项权利被公法所保护，且出现此权利被公 共权力侵犯的情形，法院如若允许其通过普通程序寻求救济，那么便因与公共利益 矛盾而构成法院权力的滥用。换句话说，在1 9 7 8 年以前私法上的救济与公法上的救 济是不能同时在同一诉讼中使用的。对哪些争议应当由司法审查解决、哪些争议应 当由私法救济途径解决，在英国，通过判例法确定了该问题的普遍适用原则：第一 种情形是作为附属问题的权力滥用。由于公法与私法的交叉，公权与私权的相互博 弈，在同一案件中往往会同时出现公法问题和私法问题，对此究竟应当通过何种程 序予以解决? r o yv k e n s i n g t o n ( 1 9 9 2 ) - - 案给出了答案。上议院认为如果一个公法 上的决定构成私法上权利救济的附属问题时，那么对这项公法决定的效力就没有必 要再提起司法审查予以确定，而可以直接在普通程序中一并审查，这时诉讼的主要 目的是对私权进行救济，故此时在私法程序中确定一项公权决定的效力并不构成程 序的滥用。第二种情形是作为抗辩理由的权力滥用。此原则通过r v j e n n e r ( 1 9 8 3 ) 一案确定。在该案中，上诉法院( 刑事庭) 发现j e n n e r 在抗辩中对某项行政行为的效 力提出质疑而并未被允许，于是撤销了对j e n n e r 的定罪，因为法院认为对行政行为 效力进行质疑的途径并不仅仅限于司法审查，在其他诉讼程序过程中对被作为抗辩 理由的行政行为的效力可以直接予以确定。【1 8 】英国的这种由同一审判组织对行政争 1 2 第二章域外行政诉讼与民事诉讼关联案件的审理模式及评析 议与民事争议一并处理的模式，类似于我国的附带诉讼。 2 4 域外审理模式评析 通过上述关于行政诉讼与民事诉讼关联案件审理模式的域外考察，我们可以得 出以下几点认识：第一：大陆法系国家和英美法系国家具有不同的诉讼体制背景， 因此对关联案件的处理原则有很大的不同。采取双轨制的大陆法系国家和地区，当 出现类似于法国的审判前提问题时，原则上是中止原诉讼程序，依其他诉讼程序先 解决审判前提问题，待该问题处理完毕后，再以其确定结果为依据，继续进行原诉 讼程序。而采取单轨制的英美法系国家则认为如若行政行为的合法性直接影响当事 人的私法权利，在私法程序中可以对该行为直接进行审查。第二，同样属大陆法系 的法国、德国、日本及我国台湾，在此问题的具体制度规定上也存在差异。 我国现行法院体系的设置既不像法国那样将行政法院与普通法院相分离，也不 同于英美法系国家那样将行政、民事案件不加以区分的由同一法院内的同一法官适 用统一的规则加以审理，而是在统一的人民法院体系下，分设行政审判庭与民事审 判庭。所以我们不能照搬这些国家的做法，但从司法体制和法律渊源的角度看，我 国受大陆法系影响较深，因此可以从大陆法系国家和地区较成熟的经验中结合我国 具体情形进行合理的借鉴： 首先，我国设立民事审判庭和行政审判庭分别处理民事争议和行政争议，在司 法实践中的情形是二者互不干涉，这与法国行政法院与民事法院的状况基本一致， 因此法国确立的审判前提问题的处理方式值得我们借鉴，即出现审判前提问题时， 原则上原诉讼程序中止，依其他诉讼程序先解决审判前提问题，待该问题处理完毕 后，再依其确定的结果，继续进行原诉讼程序。 其次，对于民事争议作为行政争议解决的附属问题案件，在一定条件下可以将 行政争议与民事争议合并审理，这样做不仅有助于诉讼效益的实现，也保证了案件 管辖权的完整，更为重要的是有利于争议的彻底解决。法国也规定了特殊情形下一 并审判的情形。 第三，设立管辖权争议解决机制，有利于审判组织之间管辖权纠纷的积极协调。 法国设立了专门的权限争议法庭来解决审判组织之间的积极争议和消极争议，此外 还规定了解决争议的移送程序，保证了管辖权争议的有效解决。这些经验都值得我 们借鉴。 第三章我国处理关联案件的司法实践与学术界思路 1 3 青岛大学硕十学位论文 3 1 司法实践中关于行政诉讼与民事诉讼关联案件的审理模式 目前，对于如何处理行政诉讼与民事诉讼关联案件，我国法律并没有做出明确 具体的规定，解决此类问题的现行法律依据主要有：民事诉讼法中规定，如果一 个民事案件判决的做出必须以另一案件的审理结果为依据，且该另一案件尚未审理 终结的，应当中止诉讼。最高人民法院在其颁布的相关司法解释中也对行政诉讼过 程中的类似情形进行了规定，u p o n 果一个行政案件判决的做出必须以相关的民事、 刑事或者其他行政案件的判决为依据，而该相关的案件尚未审理终结的，应当中止 诉讼。最高院在同一解释的第6 1 条规定了人民法院可以一并审理的情形，即如果被 告对平等主体之间产生的民事争议所作的行政裁决违法，并且该民事争议的当事人 要求人民法院在行政诉讼过程中一并解决相关的民事争议。值得注意的是，上述解 释第6 1 条的规定并未采用“行政附带民事诉讼”这一概念，而是采用了“一并审 理 一词，二者之间是否等同又或者有何区别呢? 有人认为解释6 1 条实际上就 是关于行政附带民事诉讼程序的规定。时任最高人民