（环境与资源保护法学专业论文）风景名胜区立法研究.pdf

摘要 摘要 本文以市场经济冲击下的风景名胜区为研究对象，以风景名胜区立法为主要研究内 容。首先，笔者对风景名胜区的一些基础理论知识，风景名胜区的概念、构成要件、功 能、历史发展等问题进行论述，其中重点辨析了风景名胜区与自然保护区、森林公园、 旅游区、外国国家公园的区别，通过性质、定义、设立条件、宗旨、建设方针等几方面 的比较，可以看出风景名胜区与其他区域有很大差别，是一个独立的法定区域；其次， 笔者对中国和国外风景名胜区立法概况进行分析，国外将风景名胜区列入国家公园或保 护区体系，并制定了专门的保护区法和国家公园法，而中国相应立法则比较薄 弱，中国目前没有一部专门的风景名胜区立法，只有一部国务院在1 9 8 5 年颁布的行政法 规一一风景名胜区管理暂行条例：再次，笔者对我国风景名胜区存在的规划、管 理、产权设置和我国现有的风景名胜区立法存在问题进行论述，现阶段要加强对风景名 胜区的保护管理，挽救风景名胜区，必须着手制定风景名胜区法；最后，笔者对我 国风景名胜区法的立法宗旨、立法原则、权属制度、管理体制、法律责任等基本框 架进行论述。 本课题创造性成果在于对风景名胜区和一些相关区域所做出的详尽辨析。通过本 课题的论证，不仅提高公众对风景名胜区特殊价值的认识，而且笔者希望该课题能引起 相关领域的专家、学者和政府官员对国家风景名胜区现存问题及已有立法欠缺问题的深 思，认识到制定风景名胜区法的必要性和合理性：最重要的笔者希望本课题能为 风景名胜区法的制定寻求一些理论依据，并为促进我国自然资源保护法律体系理论 研究的丰富和发展尽到微薄之力。 由于本人学识有限，加之参考资料的局限性，对文中一些问题认识不够成熟，有疏 漏、欠妥之处，敬请各位专家、学者不吝赐教。 关键词风景名胜区；自然保护区；森林公园：风景名胜区法 ：。：。： ：一一一一：些些垒堡圭茎堡鳖：= ：! ：一一一：一： a b s t r a c t t h i ss u b j e c tr e g a r d sa s s a u l t i n gt h es c e n i cs p o tu n d e ri nm a r k e te c o n o m ya st h er e s e a r c h o b j e c t ，r e g a r dl e g i s l a t i n gi nt h es c e n i cs p o ta si ti nm a i nr e s e a r c h f i r s to fa l l ，i ，t os o m eb a s i c t h e o r yk n o w l e d g eo f t h es c e n i cs p o t ，c o n c e p t ，i m p o r t a n td o c u m e n to f t h ec o m p o s i t i o n ，f u n c t i o n ， h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to ft h es c e n i cs p o ta r ed e s c r i b e d ，a m o n gt h e md i f f e r e n t i a t ea n da n a l y s e t h ed i f f e r e n c eb e t w e e ns c e n i cs p o t ，n a t u r er e s e r v e ，f o r e s tp a r k ，t o u r i s tz o n e ，f o r e i g nn a t i o n a l p a r ke s p e c i a l l y , p a s st h ec o m p a r i s o i l i ns u c hs e v e r a lr e s p e c t sa sn a t u r e ，d e f i n i t i o n ， e s t a b l i s h m e n tc o n d i t i o n s ，a i m ，b u i l d i n gp o l i c y ，e t c 。，c a i lf i n do u tt h e r ea r ev e r yg r e a t d i f f e r e n c e si ns c e n i cs p o ta n do t h e ra r e a s ，i ti sa ni n d e p e n d e n tl e g a la r e a ；s e c o n d l nia n a l y s e t oc h i n aa n df o r e i g nl e g i s l a t i v eo v e r v i e wo fs c e n i cs p o t ，l i s tt h es c e n i cs p o ti nt h en a t i o n a lp a r k o rp r o t e c t i o nz o n es y s t e ma b r o a d ，h a sm a d et h es p e c i a l ”l a wo f p r o t e c t i o nz o n e ”a n d ”l a wo f n m i o n a lp a r k ”，c h i n a sc o r r e s p o n d i n gl e g i s l a t i o ni sm o r ew e a k ，t h e r ei sn o tas p e c i a ls c e n i c s p o tt ol e g i s l a t ea tp r e s e n ti nc h i n a , o n l ya na d m i n i s t r a t i v es t a t u t et h a tt h es t a t ec o u n c i li s s u e d i n19 8 2 一”p r o v i s i o n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n so fs c e n i cs p o t ”：m o r e o v e r , is e tu pw i t l lt h e e x i s t i n gl e g i s l a t i v ee x i s t i n gp r o b l e mo fs c e n i cs p o ti no u rc o u n t r yi si te x p o u n dt h ef a c tt og o o n n i n gt oo fo u tc o u n t r yp l a n n i n g ，m a n a g e m e n t ，p r o p e r t yr i g h tt h a ts c e n i cs p o te x i s t ，i tw i l l m u s ts e ta b o u tm a k i n g ”t h el a wo fs c e n i cs p o t ”w h i l es a v i n gt h es c e n i cs p o tt os t r e n g t h e nt h e p r o t e c t i o nm a n a g e m e n tt ot h es c e n i cs p o ta tt h ep r e s e n ts t a g e ；f i n a l l y , ib e l o n gt ot ol e g i s l a t i v e a i m ，l e g i s l a t i v ep d n c i p l e ，r i g h t ，o u rc o u n t r yo f ”s c e n i cs p o tl a w ”s u c hb a s i cf r a m e sa st h e s y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，l e g a ll i a b i l i t y ，e t c i si te x p o u n dt h ef a c tt og oo n t h i sc r e a t i v ea c h i e v e m e n to fs u b j e c tl i e si nw h a tm a k e st ot h es c e n i cs p o ta n ds o m e r e l e v a n ta r e a si sd i f f e r e n t i a t e da n da n a l y s ee x h a u s t i v l y t h r o u g ht h ed e m o n s t r a t i o no ft h i s s u b j e c t ，n o tm e r e l yi m p r o v et h ep u b l i cu n d e r s t a n d i n go fs p e c i a lv a l u ei nt h es c e n i cs p o t ，a n d t h ea u t h o rh o p e s 也i ss u b j e c tc a ni m p e le x p e r t so fr e l e v a n tf i e l d s ，s c h o l a r , a n db e t w e e n g o v e r n m e n to f f i c i a la n dn a t i o n a ls c e n i cs p o te x t a n ti s s u ea n do f f i c et h a th a sd e f i c i e n tl e g i s l a t e d t oh a v et h i n ka l r e a d y , r e a l i z en e c e s s i t ya n dr a t i o n a l i t yo fm a k i n g ”l a wo fs c e n i cs p o t ”；t h e m o s ti m p o r t a n ta u t h o rh o p e st h a tc a ns e e ks o m et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n sf o rt h ef o r m u l a t i o no f ”l a wo fs c e n i cs p o t ”i nas u b j e c t ，a n di no r d e rt op r o m o t et h ee n r i c h i n ga n dd e v e l o p i n gt o h u m b l ee f f o r tt ot h el i m i to fl e g a ls y s t e mt h e o r e t i c a lr e s e a r c ho fn a t u r a lp r o t e c t i o no f r e s o u r c e s o f o u rc o u n t r y b e c a u s eo n e so w n k n o w l e d g ei s1 i m i t e d ，也e1 i m i r a t i o nw i t hi t sr e f e r e n c em a t e r i a l k n o w t os o m eq u e s t i o n si nt h ea r t i c l ei n c o m p l e t e l yr i p l y , t h e r ea r es l i p p i n g ，n o tp r o p e rp l a c e s ，t h e e x p e r t ，s c h o l a ra r eg e n e r o u sw i t hy o u rc r i t i c i s mt h a tp l e a s eo f f e r k e y w o r d s s c e n i cs p o t ；n a t u r er e s e r v e ，；f o r e s tp a r k ；s c e n i cs p o tl e g i s l a t i o n i i 1 绪论 1 1 课题背景 1 绪论 当前，中国正处于经济快速发展时期。规模空前的经济建设与开发正迅速改变着中国的 面貌。随着人民生活水平大幅度提高，旅游已经成为愈来愈多人所追求的一种时尚，被誉为 朝阳产业的旅游业在华夏大地蓬勃兴起。而风景名胜区这种特殊的自然资源，作为旅游 业的载体，正与旅行社、航空公司等一起成为支撑旅游业的巨链，并成为关键一环。 风景名胜区事业在国际已有1 3 0 年的历史，然而，我国的风景名胜区事业正式诞生，至 今仅2 3 个年头，仍处于初创时期。景区自身管理、体制各方面尚处于不成熟、不完善的阶 段，加之市场经济和旅游业的冲击，导致我国许多风景名胜区都出现了程度不同的旅游设施 建设过度，景区人工化、城市化、商业化趋势明显。过度开发使风景名胜区的真实性和完整 性遭受破坏的现象非常普遍，即使是一些被认为管理得比较好的风景名胜区也存在不少严重 隐患和潜在危机。脚 近些年来，我国许多学者、专家和政界人士从不同的角度对如何保护风景名胜区做出了 许多积极的探索，其中大多数研究人员都提出，要切实保护好风景名胜资源，实现风景名胜 区的永续利用，走法制化道路是根本。如何通过立法加强对风景名胜区的保护和管理是当前 的一项重大课题。 1 2 国内外研究现状 1 - 2 _ 1 我国研究现状 对我国风景名胜区的立法研究，理论界有几种不同的观点：一种观点是北京大学世界遗 产研究中心主任谢凝高教授所主张的，效仿外国的国家公园体系，制定国家公园法；类 似观点还有重庆大足石刻艺术博物馆的童登金老师，主张我国应制定世界遗产保护法， 这些学者都将风景名胜区列入国家公园或自然遗产体系，纳入法律保护范围；第二种观点是 主张，将国务院颁布的风景名胜区暂行管理条例修改，制定风景名胜区保护管理 法，全国人大代表土家族作家彭学明等学者持此种观点；第三种观点是不主张对风景名胜 区单独立法，认为风景名胜区与自然保护区、森林公园只是称谓不同，无实质区别，国务院 颁布的自然保护区条例和前国家林业部发布的森林公园管理办法调整范围已经包括 风景名胜区，我国国家林业局的一些官员赞同这种观点。 1 2 2 国外研究现状 与中国理论学界对风景名胜区及其立法的研究相比，国外在这方面理论研究和实践要完 善很多。国外将风景名胜区等自然文化遗产列入国家公园( 有国家称自然保护区) 系统，大 多数学者专家和政界要员都主张将国家公园的保护纳入法制轨道，制定国家公园法。例 如：澳大利亚莫什大学史鹤凌教授、韦恩格姆雷教授，美国罗斯福总统和刚刚离任的美国 前总统克林顿，都主张要推动自然资源保护，必须通过对国家公园立法来实现。在美国几乎 每一座国家公园都有独立的立法，日本、澳大利亚、英国、俄罗斯、德国等，凡是有国家公 园的国家都颁布了国家公园法。 风景名胜区是国家自然和历史文化遗产的精华和载体，是中国乃至全人类的共同财富。 当前，中国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史时期，法律规范和管理体制 的不完善是这一时期的重要特征，这些情况反映在我国风景名胜区中尤为突出。由于法律规 范的不健全，对景区人为破坏在加剧，为获得短期利益，对风景名胜资源掠夺式的开发利用 随处可见，若不采取法律手段，依法管理，风景名胜区的美好前程将会葬送在我们这一代人 手中。 本课题以风景名胜区的立法为研究对象，对我国风景名胜区立法的必要性、迫切性、可 行性进行论证。通过本课题的论证，笔者希望不仅能提高公众对国家风景名胜资源重要性、 独特性的认识，增强全民族对风景名胜区的保护意识，正确处理好保护风景名胜区和发展其 它相关行业的辨证关系；而且能促使相关领域的专家、学者和政府官员对国家风景名胜区现 存问题及已有立法的欠缺之处进行思考，认识到制定风景名胜区法的必要性和合理性； 最重要的笔者希望本课题能为风景名胜区法的制定寻求一定的理论依据，并促进我国自 然资源保护法律体系理论研究的丰富和发展。 1 4 课毯主要内容及研究方法 1 4 1 课题主要研究内容 本课题以风景名胜区立法为主要研究内容，探讨了风景名胜区作为一个独立的法定区 域，与自然保护区、森林公园、旅游区和外国国家公园间的区别：分析了国内外风景名胜区 立法概况，我国在经济体制转轨时期，制定风景名胜区法的必要性和迫切性；最后笔者 对风景名胜区法的立法宗旨、立法原则、风景名胜区的权属制度、管理体制、法律责任 等问题进行了论述。 本课题采用理论与实践相结合研究方式，以笔者多年来所学习的经济学、社会学及法律 知识为理论基础，以国内外相关领域的研究成果为背景资料，以在镜泊湖风景名胜区、黄山 风景名胜区的实际调研活动为依托，通过比较、说明、列举等方式对所收集的资料进行汇 总、加工与处理，完成整个论文的编纂工作。 2 风景名胜区概述 2 1 风景名胜区的概念 2 风景名胜区概述 我国山河壮丽，历史悠久，奇美的t 山) j l 和悠久的历史文化形成了众多各具特色的风景名 胜区。所谓仁者见仁，智者见智，人们对风景名胜区的感悟和理解也各不相同。有人认为风 景名胜区是自然风景和历史文物资源都十分丰富，二者互相渗透交相辉映的游览地区；有人 认为风景名胜区是以具有美感的典型的自然风光为基础，渗透着人文景观，环境优美的，主 要满足人们精神文化生活需要的地域空间。 3 1 目前，理论学界对风景名胜区所做的比较科学完整的定义是国务院1 9 8 5 年发布的 风景名胜区管理暂行条例( 以下简称为暂行条例) 。暂行条例第二条规定：“凡自 然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行 科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。”由此可以看出，风景名胜区是指按法定的 条件和程序划定的，具有观赏、文化或科学价值，自然景物和人文景物比较集中，环境优 美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的国家法定区域。 l 、风景名胜区必须依法定程序设立 我国风景名胜区的建立有严格的审批手续， 暂行条例第三条规定：“市、县级风景 名胜区，由市、县主管部门组织有关部门提出风景名胜资源调查评价报告，报市、县人民政 府审定公布，并报省级主管部门备案；省级风景名胜区，由市、县人民政府提出风景名胜资 源调查评价报告，报省、自治区、直辖市人民政府审定公布，并报城乡建设环境保护部备 案；国家重点风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源调查评价报 告，报国务院审定公布。” 2 、风景名胜区内自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围 风景名胜区景色优美、景观集中，是划定风景名胜区的前提和基础。例如：驰名中外的 九寨沟风景名胜区是国家首批重点风景名胜区，被联合国教科文组织纳入世界自然文化遗 产名录；1 9 9 7 年，又被纳入世界“人与生物圈”保护网络，是迄今为止世界上唯一同时获得 这两项殊荣的景区。而这一切皆源于景区内神奇旖旎的自然风光，九寨沟风景名胜区总面积 约6 2 0 平方公里，大约有5 2 的面积被茂密的原始森林所覆盖，景区富于原始自然风貌，四 季景色变幻无穷，素有童话世界”之誉。 3 、风景名胜区具有观赏、文化或科学价值 2 2 风景名胜区的功能 中国的风景名胜区一般都有上百年的历史，大多具有成熟的生态系统，并包含有顶级生 物群落，富于安定性。面对全球生态环境日益恶化、纷繁物种不断消失的现状，风景名胜区 无疑成为宝贵的遗产基因库。例如：“三江并流”国家级风景名胜区是世界上生物多样性最 丰富的地区之一，拥有中国2 0 以上的高等植物，2 5 以上的动物物种；有1 0 个植被型，2 3 个植被亚型，是欧亚大陆生物群落最丰富的地区，也是世界上著名的动植物标本模式之一。 另外，大部分风景名胜区林木繁茂，植被保护良好，如：武陵源风景名胜区的森林覆盖 率8 5 ，植被覆盏率9 9 ，这对于水土保持、涵养水源、调节气候、优化生态环境具有重大 意义。尤其许多风景名胜区地处城郊，已成为城市的“肺叶”，对改善城市环境质量和气候条 件作用尤为突出。 风景名胜区是地球演变过程和人类发展进程的结晶，蕴涵着诸多地质、地理、动植物、 生态、水文、气候等自然科学特质。风景名胜区内的地形、土壤、水域等较少被人为改变或 干扰，能够较为真实客观的反映出某些历史时期地质运动、地球变化。所以。一些风景名胜 区对于研究地球变化、生物演变等自然科学的人们应该是最为生动真实的自然博物馆和实验 室。 2 2 3 社会教育功能 中华民族具有热爱自然、崇尚山水的优良传统。几千年来，我们的祖先为保护山河美 景，做出了孜孜不倦的努力，为后世留下了许多举世无双的自然文化遗产。风景名胜区则是 其中最为重要的组成部分，它浓缩了中华民族源源流长、博大精深的历史文化、表现出勤劳 勇敢的华夏儿女热爱生活、热爱自然、自强不息的民族精神，是中华民族精神文化的支柱， 国家文明的标志和象征，对社会主义精神文明建设起着不可估量的作用。所以中国社会科学 院环境与发展研究中心龚益研究员曾说过：“风景名胜区是一种符号，一种积淀，是传统文 化和国家、民族、历史的人文精神的象征”。这句话很贴切地描述出风景名胜区的本质，同 时概括出风景名胜区最为重要的一个功能即：风景名胜区是进行爱国主义教育、启智、激发 灵感、传播知识等社会教育最为理想的“基地”。 4 中国改革开放之初，邓小平同志视察黄山，曾意味深长地指出：“黄山是发展旅游的好 地方，这个地方将是全国最富的地方。邓小平的这席话，精辟地阐述了风景名胜区在旅游 2 风景名l l ! l _ 匿檄述 宁鼍嚣景要鼍舞赛想景寰号黑亨5 譬4 _ 。_ 。# 4 8 2 2 。8 4 。8 “8 业及国民经济中的地位和作用。风景名胜区是发展旅游业的物质基础，是个国家和地区旅 游业的中流砥柱，没有风景名胜区，旅游业就成为“无源之水”，更无从谈及拉动地方经济的 发展。经过二十五年的发展，黄山市从一个山区小城摇身变成初具现代化规模的国际旅游城 市。到s - 0o 二年，黄山市年接待中外游人达七卣零六万人次，是一九七九年的七十倍：旅 游直接收入二十五亿四千万元，是一九七九年的五百多倍：以旅游业为龙头的第三产业在 g d p 中所占比例由九七九年的百分之十七上升到百分之四十三，对财政的贡献率达百分 之四十九。由此可见，高品位的风景名胜资源在促进社会主义物质文明建设同样起到不可估 量的作用。 2 3 我国风景名胜区的产生和发展概况 中国的风景名胜区，源于古代的名山大川和邑郊游憩地，当时极为盛行的古代园林就是 现代风景名胜区的雏形之一。根据历史文献记载，早在商周时期，我们的先人就已经利用自 然的山脉、水泉、树木、鸟兽、进行初期的造园活动；春秋战国时期，园林已有了成组的风 景，这就是自然山水园林的萌芽状态。如今现存的古代自然山水园林多已发展成为风景名胜 区，如：黄山、庐山、太湖、西湖、滇池等。唐宋时期以后，中国古代园林进入成熟阶段， 写意山水园( 多指文人园、帝王宫苑) 逐渐普及开来如今一些保留完整的写意山水园林均 以成为所在风景名胜区的精华，如：扬州个园、何园，苏州网师园，上海凇江的醉自池等。 其中苏州留园( 始建于明代嘉靖年间1 5 2 2 1 5 6 6 年) ，与北京颐和园、承德避暑山庄、苏州 拙政园齐名，被誉为全国四大名园，1 9 9 7 年底被联合国评为”道界文化遗产”。 中国的风景名胜区经过数千年的历练沉淀。集中反映了中华大地绚丽多彩令人神往的自 然风貌，孕育着博大精深的华夏文化，是祖先留给我们的宝贵遗产，我们有义务将其完整无 损地传承给后代。然而，在1 9 7 8 年前，由于历史、经济、思想文化等原因，我国对风景名胜 区没有形成科学的统一管理体系。特别在十年文革期间，风景名胜区遭到了严重的破坏。 1 9 7 8 年党的十一界三中全会召开，肃清了左的思潮，给风景名胜区事业的发展注入新的生 机。1 9 7 9 年国务院以第7 0 号文件的形式。明确提出在全国建立风景名胜区体系。进行分级管 理，由城市建设部门主管景区的建设与维护。至此，我国风景名胜区正式诞生了。 从1 9 8 2 年1 1 月8 日开始，国务院共分五批审批通过l77 个了国家重点风景名胜 区，加上452 个省级风景名胜区、48 个市县级风景名胜区，截止2 0 0 4 年1 月1 3 日我国 已拥有677 座风景名胜区，总面积占国土面积的1 以上。其中泰山、黄山、峨眉山乐 山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山一都江堰、三江并流等16 处风景名胜 区被列入世界遗产名录。我国风景名胜区事业经过2 0 多年的发展，已形成了以国家风 景名胜区为龙头，省级风景名胜区为骨干，市县级风景名胜区为基础具有中国特色的体系， 中国的风景名胜区正在走向世界，向世人展示着东方古国那神奇璀璨的自然、文化资源。 2 4 风景名胜区与相关概念区别 18 7 2 年美国建立了世界上第一个国家公园黄石国家公园，从此，人类开始了保护自 然与公众游乐事业的历程。1 0 0 多年来，为妥善处理好二者之间的关系，使其能相互依存， 互相促进，世界各国都在进行积极的探索与研究，建立了各种类型的国家公园或自然保护 区。我国的情况比较复杂，我国1 9 5 6 年- 在广东设立第一个自然保护区一鼎湖山自然保护区， 1 9 8 5 年开始在湖南张家界建立第一个森林公园，同年国务院又公布了首批4 4 座国家风景名胜 区名单。至此，与国际上的保护区相对应，我国出现了自然保护区、森林公园和风景名胜区 三足鼎立的局面。 严格说来，自然保护区、森林公园和风景名胜区虽同属自然文化遗产，但三者在性 质功能、构成条件、管理机构等方面有太多差异，然而社会上一些学者、政府官员却把三 者混为一谈，导致在实践中管理混乱，对自然遗产保护极为不利。为此，科学的区分三个 不同区域已成为理论界当务之急，重中之重。 2 4 1 风景名胜区与自然保护区、森林公园的区别 l 、法定概念不同 风景名胜区，是指依照法律规定的条件、标准和程序划定的，具有观赏、文化或科学 价值，自然景物、人文景物比较集中、环境优美、具有一定规模和范围，可供人们游览、休 息或进行科学、文化活动的地区。【5 森林公园管理办法第二条规定：“森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景 物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。” 自然保护区条例规定：“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野 生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体 或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。” 2 、性质及功能不同 我国具有丰富多彩、绚丽多姿的风景名胜资源，这些自然人文景观既珍贵又脆弱，一 旦破坏，不可再生。为此，我国建立了风景名胜区，其宗旨是为国家保留一批珍贵的风景名 胜资源，通过有计划的科学开发建设。合理利用各种资源，营造人们进行测览、科学、文化 活动所需求的优质生态环境，供人们开展旅游、科研及爱国主义教育等活动时享用。 自然保护区设立的目的是为了保护珍贵稀有的动植物物种，保留和维持代表不同自然 地带的自然生态系统和地貌、景观，拯救和恢复已遭破坏而又能够恢复或更新的自然生态系 统和濒危物种。通过对生态和物种的良好保护，使各种珍稀物种的遗传物质得以保留和延 续。而自然保护区所保留的完整的生态系统为生态学、地质学、地理学、生物工程学等众多 学科的研究提供条件和场所。 森林是陆地生态系统的主体，在中国1 40 0 0 平方公里的林区，有着丰富的森林类型、 繁多的生物物种、复杂的生物群落，此外还蕴藏着众多奇特的自然景观，具有较高的科学研 究和旅游审美价值。我国林业部门在上个世纪八十年代起开始建设森林公园，其宗旨是为了 保护林区珍贵的自然资源，满足公众同益增长的户外游憩需要，同时推动经济增长、充分发 挥林业三大效益、促进林业可持续跨发展。 3 、建设指导方针不同 风景名胜区是国家自然和文化遗产的精华，加强保护与管理，使其能永续利用，是一 项极为重要的任务。为此，风景名胜区必须以严格保护、统一管理、永续利用为基本指导方 针。但风景名胜区又大多具有特定美学价值的自然和人文景观以及风土人情，并有相当的欣 赏价值，可供游人参观游览，所以在不破坏原有景观的前提下，可合理开发风景旅游资源。 可以在景区内做一些人工修饰，开展科研教育、旅游活动，以促进风景名胜区旅游业健康发 展。 自然保护区是以保护自然资源与自然生态系统为基础的，不强调景观是否优美。自然 保护区要最大限度地发挥生态效益，最大限度地为保护珍贵物种和典型地质、地貌服务。所 以，保护区要以严格保护为首要指导方针，保护区内严禁人为的干扰和破坏。但近些年来， 随着生态旅游风靡全球，自然保护区也受到冲击，为此， 自然保护区条例把保护区分为 核心区、缓冲区和实验区三个功能区。同时规定：“在核心区禁止任何单位和个人进入，不 允许从事科研活动；在缓冲区只准从事科研观测活动，禁止开展旅游和生产活动：在实验区 可以开展与该自然保护区保护方向一致的参观、旅游项目，但须经省级以上有关自然保护行 政主管部门批准。”由此可见，自然保护区内所开展的旅游活动与风景名胜区相比，受到极 为严格的限制。 森林公园，是以良好的自然生态环境和丰富的森林风景资源为基础，集森林保护和公 众娱乐为一体的特殊区域。为此，原国家林业部在1 9 9 6 年颁发的森林公园总体设计规划 中明确指出森林公园的建设“应以良好的森林生态环境为主体，充分利用森林旅游资源，在 已有的基础之上进行科学保护、合理布局、适度开发的指导方针，在有关景点与游览线 路、旅游服务设施、基础设施等设计要求中始终贯彻“生态保护”的中心思想。与风景名胜区 所开展的形式多样的旅游活动相比，森林公园主要以避暑、野营、健身、探险、科考等生态 旅游项目为主。 4 、设立条件不同 风景名胜区管理暂行条例第二条规定了设立风景名胜区应具备的条件即：具有观 赏、文化或科学价值。自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可 供人们游览、休息或进行科学、文化活动。 自然保护区条例第十条对自然保护区的建立条件做出了明确规定，凡具有下列条 件之一的应当建立自然保护区：( 1 ) 典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区 域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；( 2 ) 珍稀、濒危野生动 植物物种的天然集中分布区域： ( 3 ) 具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆 水域、森林、草原和荒漠： ( 4 ) 具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布 区、冰川、火山、温泉等自然遗迹； ( 5 ) 经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批 准，需要予以特殊保护的其他自然区。 建立森林公园应具备以下条件： ( 1 ) 森林环境优美或具有独特的森林景观，生物资源 丰富，在生态、历史、学术方面具有保护和科学文化教育价值； ( 2 ) 具有一定的旅游开发 价值； ( 3 ) 有一定规模，面积不小于1 0 0 公顷，森林覆盖率不能低于7 0 ( 具有特别开发价 东北林业大学硕士学位论文 墨# ? 垮亮导善荽；莩甍弃毫蔫荨车景；字号= 车= = = = = = = = 昌毫= = = = = = = = = = = 皇= = ! = = = = = = = = = ! 竺! 兰竺苎兰竺! 皇盘曹兰皇出兰 值的除外) 。 5 、管理体制不同 我国对风景名胜区实行综合管理_ 手 分级管理相结合的制度。国务院建设行政主管部门 主管全国的风景名胜区业务工作，地方的风景名胜区业务工作，由地方政府的建设部门主 管。风景名胜区的保护、利用、规划和建设由风景名胜区的人民政府全面负责。风景名胜区 没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区管理工 作。 国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行 政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等 有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区，县级以上地方人民政府负 责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况 确定。 森林公园隶属于国务院林业行政主管部门管理。1 9 9 2 年6 月原国家林业部设立“林业部 森林公园管理办公室 ，各省、自治区、直辖市林业主管部门及部分重点地市也相继设立了 森林公园管理机构。现在国家林业局主管全国森林公园工作。县级以上地方人民政府林业主 管部门主管本行政区域内的森林公园工作。 6 、等级划分规定不同 我国风景名胜区根据其景物的观赏、文化、科学价值和环境、规模大小、游览条件等 因素分为三级：( 1 ) 国家重点风景名胜区指具有重要的观赏、文化、科学价值，景观独 特国内外著名，规模较大的定为风景名胜区。国家重点风景名胜区设立必须由省级人民政 府提出风景名胜资源调查评价报告，报国务院审定公布。( 2 ) 省级风景名胜区指具有较重 要的观赏、文化、科学价值，景观有地方代表性，有一定规模和设施条件，在省内外有影响 的风景名胜区。省级风景名胜区建立需由市、县级人民政府提出调查报告，报省级人民政府 审定公布。( 3 ) 市县级风景名胜区指具有一定观赏、文化、科学价值，环境优美，规模较 小设施简单，以接待本地区游人为主的风景名胜区。市县级风景名胜区建立时，由市县主管 部门提出调查报告，报市、县人民政府审定公布。 自然保护区分为国家级和地方级。 ( 1 ) 国家级自然保护区是指在保护对象上具有国内 典型特征，在科研上有重要价值，在国际上有一定影响的保护区。由所在她省级人民政府或 国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由 国务院环境保护行政主管部门协调并提出审批建议，最后由国务院批准。( 2 ) 地方级自然 保护区是除国家级自然保护区以外，其他具有典型意义或重要科学价值和研究价值的自然保 护区。地方级自然保护区审批程序比较简单，由省、自治区、直辖市人民政府批准建立。 森林公园分为国家级森林公园、省级森林公园和市、县级森林公园三级：( 1 ) 国家级 森林公园是指森林景观特别优美，人文景物比较集中，观赏、科学、文化价值高，地理位置 2 风景名胜区概述。 置罩暑l l 墨耳龠审= 盎篁- _ - 霉单掌t 菩带商高= = = 皇皇苎= 皇篁置- 量_ 量鱼皇蛐丘西蠹篁j _ 鼍量j _ - - _ 曲- _ 葛昔r 士罾2 i 特殊。具有一定的区域代表性，旅游服务设施齐全，有较高的知名度的森林公园；国家级森 林公园建立由省级林业主管部门申请，国家林业局批准。 ( 2 ) 省级森林公园是指森林景观 优美，人文景物相对集中，观赏、科学、文化价值较高，在本行政区域内具有代表性，具备 必要的旅游服务设施，有一定的知名度的森林公园；其建立由省级林业主管部门审批，报国 家林业局备案。( 3 ) 市、县级森林公园是指森林景观有特色，景点景物有一定的观赏、科 学、文化价值，在当地知名度较高的森林公园其建立由市、县级林业主管部门审批，同样需 报国家林业局备案。 7 、管理的法律依据不同 通过上面的分析比较，我们不难看出，风景名胜区、自然保护区、国家森林公园属于 不同的区域，其管理法规自然不同。为加强对风景名胜区的保护和建设，国务院在1 9 8 5 年颁 布了风景名胜区管理暂行条例这是我国目前关于风景名胜区管理最基本、系统的法律规 范。为与该条例相配合，建设部制订并发布了风景名胜区管理暂行条例实施办法，此外，各 地也制订了许多保护风景名胜区的地方性法规。例如： 我国有关自然保护区的法律规范相比较风景名胜区的立法要丰富许多，其中主要有国 务院发布的自然保护区条例( 1 9 9 4 ) ，原林业部发布的森林和野生动物类型自然保护 区管理办法( 1 9 9 5 ) ，地质矿产部颁布的地质遗迹保护管理规定( 1 9 9 5 ) ，国家环保 总局和国家土地管理局联合发布的自然保护区土地管理办法( 1 9 9 5 ) 。 我国森林公园建设起步较晚，相应的法律规范不很健全，专门的立法只有原林业部 1 9 9 4 年发布的森林公园管理办法。但其他法律中也有关于森林公园的规定，例如：中 华人民共和国森林法把森林划为五种类型，其中的“特种用途林”就包 酽风景林”，森林 法规定对于特种用途事p 只准进行抚育和更新性质的采伐”。同时，一些地方性森林公园的 法规相继出台，如湖南省森林公园管理条例已经省人大审议通过并发布实施，还有一些 省份的森林公园管理法规正在制订过程中。 2 4 2 风景名胜区与麓獬区的区别 1 、性质不同 国家风景名胜区属于国宝自然与文化遗产，它们是祖国山河的精华，国家及民族的象 征，是全人类乃至我们子孙后代共同的财富，具有明显的社会公益性质。 旅游区( 点) 依据国家标准旅游区( 点) 质量等级的划分与评定中规定，系指经 县级以上( 含县级) 行政主管部门批准设立，有统一管理机构，具有参观、游览、度假、康 乐、求知等旅游功能，并提供相应旅游设施的独立单位。可见，旅游区是个以旅游观光、 娱乐为主的综合性实体，主要包括主题公园、游乐园、度假区、动物园、植物园等，其中也 包括风景名胜区、森林公园及部分自然保护区。 2 、功能不同 ，；型坠些耋堡篓塑警鼎一 本文前面分析过风景名胜区的功能，风景名胜区不仅对保护、改善环境，维护生物多 样性有着重要的作用，而且对于开展科学、文化、历史、艺术研究，丰富人们的精神文化生 活，激发国民的民族自尊心和爱国情操都起到积极促进作用。风景名胜区的生态价值、科研 价值、社会教育价值远远大于其旅游娱乐的价值。当然，风景名胜区可以开展旅游活动，但 必须进行严格控制、管理，不能破坏景区自然、人文景观。? 旅游区多数是较为现代的游乐场所，主要是满足游人休息、娱乐、游览需要的，旅游 区是地区发展经济的一种可选择的方式，是以经济效益为第一位。 3 、经营方针、政策不同 风景名胜区大多历史悠久，经过前人们世代相传，才会保留至今，我们有义务保持自 然、人文景观的真实性与完整性，尽量减少人为变动，将其完好的传于后人，所以管理风景 名胜区必须遵循“保护第一”的方针。 旅游区为满足游人追求舒适休闲、娱乐享受而建立的，以开发建设，迎合旅游市场需要 为主。 2 4 3 风景名胜区与国家公园区别 国家公园是自然保护的一种重要形式，兴起于美国，随后在世界范围内得到发展并逐 步走向成熟。美国人民开创了世界国家公园事业的先河，为世界自然遗产保护、对当代文明 做出的巨大的贡献。历经一个多世纪的发展美国以建立起一整套比较成熟、完善的国家公 园体系。因此，笔者以美国国家公园为例，探讨一下它与我国风景名胜区的差异。 中国国家级风景名胜区其英文名称为n a t i o n a lp a r ko fc h i n a ，直译过来就是中国国 家公园。所以，有学者认为中国风景名胜区是与世界通行的国家公园相对应的保护区。二者 是否对应等同? 让我们先来了解一下国家公园的概念及标准。 国家公园，是指国家批准划定的既具有完整、优美的自然生态系统和自然景观原始状 态，又具有观赏、文化、科学价值和一定规模的自然区域，经过严格保护，适度开发和合理 经营，提供给公众作为旅游、体息、观光、医疗和开展科学文化、教育活动的场所。 6 l 国际自然及自然资源保护联盟( l u c n ) ，在1 9 7 4 年正式接受了美国国家公园概念，确 定了国家公园一致的国际标准。( 1 ) 面积范围不少于1 0 0 0 平方公里，区内具有优美的特殊 生态或地形，有国家代表性，为未经人类开采，聚居或开发建设之地。( 2 ) 为长期保护自 然原野景观、原生动植物群、特殊生态体系而设置的保护区。( 3 ) 有国家最高权力机构采 取步骤，限制开发工业区、商业区及人类聚居之地，并禁止伐木、采矿、设电厂、农耕、放 牧、狩猎等行为，同时有效执行对于生态、自然景观维护的地区。( 4 ) 保护目前的自然状 态，仅准许游客在特殊情况下进入一定范围，以作为现代及未来世代进行科研、教育、旅游 休息、环境教育、启发德、智、体的园地。 国家公园在美国含义非常广泛，狭义即一般意义的国家公园指国家天然公园( 国家自 - 1 0 - 2 风景名胜区概述 然风景资源保护区) ，以黄石公园和约瑟米蒂公园为代表，美国共有5 4 座国家天然公园；广 义的国家公园除天然公园外，还包括国家历史公园( 历史古迹、城市、古建筑、文物的保护 区) 和国家娱乐公园。f 7 】 由此可见，狭义的国家公园以自然景观为主，其设立的主要目的是为了保护自然生态 环境和珍稀动植物，在国家公园内开展旅游活动受到非常严格的限制，这一点类似我国的自 然保护区。中国的风景名胜区按其性质和功能类似于美国的国家天然公园和国家历史公园。 所以，不能简单的把风景名胜区与国家公园相对应。当然，美国的国家公园经过一个多世纪 的发展，有许多先进的经营理念和模式，值得我们借鉴和学习 小结：本章探讨了风景名胜区的产生、发展现状，风景名胜区的法定概念及功能，了解 这些基本理论问题后，笔者着重阐述了风景名胜区与我国自然保护区、国家森林公园、旅游 区和外国国家公园的关系。通过上述分析可见，风景名胜区既不同于国际通行的国家公园， 也有别于自然保护区和国家森林公园，更不同于一般的旅游区，是一个特殊的法定区域，相 应要有自己的法律对其进行调整，保护。 3 风景名胜区立法 前文我们已经谈到，自从1 8 7 2 年世界上第一个国家公园黄石国家公园建立以来， 为了保护具有独特代表性的自然环境、自然资源，划出特定的区域作为保护区，已经成为许 多国家通行的做法。这其中就包括在中国非常盛行的风景名胜区，国外并不提倡风景名胜区 理论，而将其统称为自然保护区或国家公园。所以，国