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渤海区域海洋环境管理立法研究 摘要 由于渤海自身的自然属性和周边地区的社会条件，使得渤海区域的海洋环境 问题日益严重。而现有的环境管理体制并不能有效地解决渤海区域的环境问题， 所以需要一种针对海洋区域的中观层级环境管理方式。 海洋区域环境管理就是这样一种中观的环境管理方式，海洋环境管理具有多 种管理手段，其中最重要的是法律手段，相对其他手段，法律手段更具有权威性、 强制性、规范性和稳定性。 但目前我国的海洋环境管理法律法规体系中，是没有适用于渤海区域、具有 区域环境管理特性的法律文件的，所以本文拟讨论创设这种法律文件的必要性和 可行性，从而为渤海区域环境管理提供有力的法律依据。 本文拟以海洋区域管理理论、环境管理理论为基础，通过分析现有海洋环境 管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容，借鉴日本濑户内海区域环境 管理立法的成功经验，对渤海区域创设专门的环境管理立法进行大胆构想，包括 对立法主体、立法道路、具体的法律制度进行构想，形成系统理论，为解决渤海 区域环境问题提供理论支持。 本文的主要内容如下： ( 1 ) 系统地介绍了渤海区域的海洋环境问题，分析了形成问题的原因，其中最 重要的原因是现有海洋环境管理体制的不足。 ( z ) 提出了为渤海区域引入海洋区域环境管理理念，介绍了海洋区域环境管理 的概念、形成与发展、基本原则和管理手段，其中强调法律手段的重要性。 ( 3 ) 分析了现有渤海区域环境管理模式的特点，提出借鉴濑户内海区域环境管 理模式和长三角近海区域环境管理模式的特质。 ( 4 ) 介绍了海洋环境管理立法的发展方向，继海洋环境管理地方立法的兴起 后，海洋区域环境管理立法将成为新的发展趋势。 ( 5 ) 借鉴濑户内海环境保护特别措施法的成功经验，对渤海区域环境管理 立法进行了构想，包括立法主体，立法道路、具体的法律制度的构想。 关键词：渤海区域、环境管理、立法构想 t h er e s e a r c ha b o u tb o h ais e aa r e ae n vir o n m e n tm a n a g e m e n t l e g i s i a t i o l l a b s t r a c t b e c a u s eo ft h en a t u r ec h a r a c t e r sa n dt h es o c i e t ys i t u a t i o n ， t h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m so fb o h a is e aa r e ab e c o m ei n c r e a s i n g l y s e r i o u s b u ti tc a n tr e s o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m so fb o h a i s e aa r e aa v a il a b l yw i t ht h ec u r r e n te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m t h e r e f o r ei tn e e d sak i n do fe n v i r o n m e n tm a n a g e m e n ti nt h em e d i u m l e v e l ，w h i c ha i m sa tt h es e aa r e a 。 a n dt h es e aa r e ae n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tisj u s tt h e e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tm e t h o di nt h em e d i u ml e v e l t h e r ea r em a n y e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tm e t h o d s ，a n dt h em o s ti m p o r t a n tm e t h o dis t h el a wm e t h o d c o m p a r e do t h e rm e t h o d s ，t h el a wm e t h o di sf u l l o fa u t h o r i t y ，f o r c e ，s t a n d a r da n ds t a b i l i t y b u ti nt h ec u r r e n te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n to fl a w sa n d r e g u l a t i o n ss y s t e mo fo u rc o u n t r y ，t h e r ei sn o tl a w so r r e g u l a t i o n sr e l e v a n tt os e aa r e ae n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t s ot h i s p a p e rw i i is t u d ya n dd i s c u s st ol e g i s l a t e t h i sp a p e ri n t e n d st or e g a r ds e aa r e am a n a g e m e n tt h e o r i e sa n d - e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tt h e o r i e sa st h ef o u n d a t i o n ，a n a l y s i st h e c u r r e n te n v i r o n m e n tm a n a g e m e n to fl a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e m i n v o l v e ds e aa r e ae n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t ，a n ds t u d yf r o mt h e s u c c e s s f u ll e g i s l a t i v ee x p e r i e n c eo fl a i h u n e i h a is e ai nj a p a n t h i sp a p e ri n t e n d st od e s i g nt h el e g i s l a t i v es u b j e c t s ，h o wt o l e g i s l a t e ，a n dt h es p e c i f i cr e g u l a t i o n s ，i no r d e rt ob e c o m es y s t e m t h e o r i e s i t so u rh o p et h a tt h ep a p e rc a np r o v i d et h et h e o r e t i c a l w o r kt os o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m so fb o h a is e aa r e a i nt h i sp a p e r ： ( 1 ) i ti n t r o d u c e st h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m so fb o h a is e aa r e a s y s t e m a t i c a l l y ，a n da n a l y s i st h er e a s o n so fp r o b l e m s t h em o s t i m p o r t a n tr e a s o ni st h ed e f i c i e n c yi nc u r r e n ts e ae n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m ( 2 ) i tp r o v i d e st op u tt h et h e o r i e so fs e aa r e ae n v i r o n m e n t m a n a g e m e n ti n t ot h eb o h a is e aa r e a t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h e c o n c e p t ，f o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，b a s i cp r i n c i p l ea n dt h e m a n a g e m e n tm e t h o d so ft h es e aa r e ae n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t a n d i te m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c eo ft h e l a wm e t h o d ( 3 ) i ta n a l y s i st h ec h a r a c t e r so fc u r r e n tb o h a is e aa r e ae n v i r o n m e n t m a n a g e m e n tm o d e ，a n di tp r o v i d e st os t u d yf r o mt h ec h a r a c t e r so f l a i h u n e i h a is e aa r e aa n dc h a n g s a n ji a oi n s h o r ea r e ae n v i r o n m e n t m a n a g e m e n tm o d e ( 4 ) i ti n t r o d u c e st h a tt h es e aa r e ae n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t l e g i s l a t i o nw i l lb et h ed e v e l o p m e n tt r e n do ft h es e ae n v i r o n m e n t m a n a g e m e n tt e g is l a ti o n ( 5 ) i ts t u d i e sf r o mt h es u c c e s s f u ll e g i s l a t i v ee x p e r i e n c eo f l a i h u n e i h a is e a i nj a p a n t h i sp a p e ri n t e n d st od e s i g nt h e l e g i s l a t i v es u b j e c t s ，h o wt ol e g i s l a t e ，a n dt h es p e c i f i c r e g u l a t i o n s ，i no r d e rt ol e g i s l a t ef o rb o h a is e aa r e a k e yw o r d s ：b o h a is e aa r e a ，e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n t ，l e g i s l a t i v e s u g g e s t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示谢意。 学位论文作者签名：础 签字日期：2 卵年1 月中日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：刀刀年6 月9 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 新粹淑 签字日期：7 - 年多月垆日 电话： 邮编 渤海区域海洋环境管理立法研究 0 前言 海洋是一个连续流动的水体，其具备流动性、三维性、海洋资源的多元性和 海洋功能的多宜性等特性，由此海洋成为各种产业不断进驻、争相开发利用的广 阔平台。但诸多产业集中在同一海洋区域，冲突和矛盾会经常发生，给海洋资源 和生态环境造成了危害，而且对海洋区域的可持续发展也是不利的。 我国管辖海域约有三百万平方公里，宏观上中央一级的环境管理是适应不了 各海洋区域特性的，微观上毗邻各海洋区域的各行政区管理往往会从自身利益出 发，环境管理的定位不会放在海洋区域的整体利益上。中观上海洋区域环境管理 的出现就可以解决这些闯题，一方面，作为二级海洋环境管理层级，更了解本海 洋区域的特点，便于实施管理：另一方面，又可以超越部门和地方利益，统筹协 调该海洋区域的开发利用和环境保护。 渤海区域的海洋环境问题十分严重，海水水质恶化，海洋灾害频发，海洋生 态系统遭受到破坏，渔业资源几近枯竭，海上溢油事故不断，这些都严重影响着 渤海区域周边地区经济社会的发展，本文拟通过海洋区域环境管理来解决这些环 境问题。 我国从上世纪六十年代开始对海洋管理进行研究，1 9 9 0 年出版了第一部研 究海洋区域经济的著作一一中国海洋区域经济研究，对海洋区域经济管理的 基本原则和框架进行了探讨；1 9 9 7 年出版的海洋管理通论中也对海洋管理 工作的发展趋向作了预测性研究，认为海洋区域管理将成为海洋管理学的一个分 支；2 0 0 3 年出版的渤黄海区域海洋管理一书对海洋区域管理进行了全面论 述，认为海洋区域环境管理是海洋区域管理的重要组成部分，并提出创制渤黄海 区域海洋立法的主张。目前，尚无海洋区域环境管理立法的专门研究成果。 海洋区域环境管理的本质是行政管理，管理手段主要分为行政手段、经济手 段和法律手段。其中海洋区域环境管理的法律手段是指国家行政机关运用法律管 理海洋环境、依法行政。相对于其他手段，法律手段具有更大的权威性、强制性、 规范性和稳定性。由于任何海洋管理机关运用行政手段或是经济手段进行管理的 职权范围都是由法律法规进行规定限制的，所以，国家在海洋管理过程中，不论 是采取何种手段，最终都是要落在法律手段上的。 渤海区域海洋环境管理立法研究 但目前我国的海洋环境管理法律法规体系中，是没有适用于渤海区域、具有 区域环境管理特性的法律文件的，所以本文拟讨论创设这种法律文件的必要性和 可行性，从而为渤海区域海洋环境管理提供有力的法律依据。 本文拟以海洋区域管理理论、环境管理理论为基础，通过分析现有海洋环境 管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容，借鉴日本濑户内海区域环境 管理立法的成功经验，对渤海区域创设专门的环境管理立法进行大胆构想，包括 对立法主体、立法道路、具体的法律制度进行构想，形成系统理论，为解决渤海 区域环境问题提供法律理论支持。 本文所讨论的海洋区域环境管理立法中的“法”是指包括法律、行政法规、 地方性法规、规章等多种法律文件，而不是单指法律。 本文中有关濑户内海环境管理内容的部分，是参考李海清、孙书贤主编的濑 户内海环境状况与管理一书进行撰写，该书是国家海洋局内部资料，特此注明。 2 擞海区域海洋环境管理立法研究 1 问题：渤海区域海洋环境问题及其产生原因 1 1 渤海区域海洋环境问题综述 1 1 1 海洋水质污染严重 渤海表现在水质方面的环境问题主要是水体污染问题。主要原因来自两方 面：其一是人类社会在水域上的活动，如航运过度、水产养殖过度、围垦造田等； 其二是人类在水体周边陆域上的活动，随着渤海周边地区工业的迅猛发展，人口 的不断增长，生产、生活制造出的污染物被源源不断地排向海洋。由于沿岸陆源 污染物的不断增加，使得渤海近岸海域的污染日趋严重，水质不断恶化，历年来， 海洋环境质量公报公布的严重污染海域中，渤海湾总是榜上有名。 根据2 0 0 5 年海洋环境质量公报，渤海海域污染依然严重。未达到清洁海域 水质标准的面积约2 0 万平方公里，占渤海总面积的2 6 。其中，严重污染、 中度污染、轻度污染和较清洁海域面积分别为0 2 、0 3 、0 6 和0 9 万平方公 里1 。严重污染海域主要集中在渤海湾、莱州湾和辽东湾近岸，主要污染物为无 机氮、活性磷酸盐和石油类等。陆源污染物的大量排放和自身较弱的水交换能力 是造成渤海污染的主要原因。近年来的连续监测结果显示，进入2 l 世纪以后， 渤海环境污染仍未得到有效控制，污染海域面积仍然较大，轻度、中度和严重污 染海域的总面积呈上升趋势。 1 1 2 海洋赤潮灾害频发 赤潮是海水中由某些微小的原生动物、微型藻或细菌在一定的环境条件下爆 发性增殖或聚集在一起引起水体变色的一种生态异常现象。赤潮的发生会导致水 体含氧量急剧降低，其他的海洋生物都会因此窒息，对于水产养殖业往往是非常 1 清洁海域是指符合国家海水水质标准中一类海水水质的海域，适用于海洋渔业水域，海上自然保护区、珍 稀濒危海洋生物保护区 较清洁海域足指符合国家海水水质标准中二类海水水质的海域，适用于水产养殖区、海水浴场、人体直接 接触海水的海上运动或娱乐区、以及与人类食用直接有关的工业用水区 轻度污染海域是指符合国家海水水质标准中三类海水水质的海域，适用于一般工业用水区 中度污染海域是指符合国家海水水质标准中四类海水水质的海域，仅适用于海洋港口水域和海洋开发作业 区 严重污染海域：劣于国家海水水质标准中四类海水水质的海域。 3 渤海区域海洋环境管理立法研究 大的打击。近年来，随着沿海工农业的飞速发展，排入海洋的污染物越来越多， 渤海海域富营养化程度加剧，外源性营养盐的大量输入导致海水营养盐结构失 调，海水中浮游植物的种类组成、数量分布和物种多样性均发生了显著的变化， 引起赤潮频发，并有规模加大和危害加剧的趋势。 2 0 世纪6 0 年代以前，渤海很少发生赤潮，7 0 年代，渤海赤潮记录3 次。随 着8 0 年代以后近岸海域的污染日益加剧，赤潮发生的频率、影响范围、持续时 间和环境危害也呈逐渐增加趋势。1 9 9 0 1 9 9 8 年间，仅秦皇岛、滨州、东营和烟 台附近海域就发生赤潮2 0 多起2 。根据2 0 0 3 年到2 0 0 5 年海洋环境质量公报中各 海区赤潮发生情况对比图表统计，渤海区在2 0 0 2 年发生赤潮1 4 次，累计发生面 积3 0 0 平方公里；2 0 0 3 年发生赤潮1 2 次，累计发生面积4 6 0 平方公里。2 0 0 4 年发生赤潮1 2 次，累计发生面积高达6 5 2 0 平方公里。2 0 0 5 年发生赤潮9 次， 累计发生面积5 3 2 0 平方公里。 到目前为止，整个渤海区域均发生过赤潮，从整体来看，渤海湾西部、莱州 湾西部、辽东湾东北部为赤潮多发区。赤潮的频繁发生不仅导致渤海区域水产业 的直接经济损失，更严重的是其对人体健康和渤海区域海洋生态环境的影响，这 些影响都是不可估量的损害。 i i 3 海洋生态环境破坏 由于不合理的海洋开发利用活动尚未得到有效控制，海洋生态环境问题仍然 十分严重。随着环渤海经济的快速发展，近岸海域生态压力不断增加，生境恶化， 海洋生态系统结构失衡，典型生态系统遭到严重破坏，生物栖息地丧失严重。 我国渤海沿海滩涂湿地主要分布在辽宁的鸭绿江口、辽东湾，河北的北戴河、 滦河口，天津的海河口，山东的莱州湾等地。新中国成立以来，我国曾于2 0 世 纪5 0 年代和8 0 年代，分别掀起了围海造田和发展水产养殖业两次大规模的围海 热潮，使沿海自然滩涂湿地总面积约减少了一半。这样不仅使滩涂湿地的自然景 观遭到严重的破坏，同时也使海洋生物失去了生息繁衍的场所，许多珍惜濒危野 生动植物已经绝迹。同时，滩涂湿地所具有的调节气候、出水分洪、抵御风暴潮 和护岸保田的能力也在大大降低。 2 渤海碧海行动计划【z 】，国家环保总局网站( h t t p ：a v w w z h b g o v c n p l a w h j g h b o h a l ) 4 渤海区域海洋环境管理立法研究 河流下游建闸过多，对渤海区域海洋生态环境也引起了巨大的影响。河流是 为海洋生态系统输入物质的主要途径，还具有调节河口区盐度、温度等的作用， 河口区往往是还多种洄游性鱼类的产卵场，育幼场。随着淡水资源的日益缺乏。 沿海城市会建闸截流，大兴水利，造成河水入海量的明显减少，这样不仅影响正 常营养物质输入进海洋，同时也使河口区的盐度、温度失衡，不适宜再作为产卵 场和育幼场。另外，河流下游建闸也堵截了海洋生物的洄游通道，使得海洋生物 资源严重衰退。 渤海沿岸特别是辽河三角洲和黄河三角洲前缘是我国主要芦苇产区之一。辽 河三角洲芦苇区构成了盐沼一芦苇一草地一鸟类生态系统。但一些地区违背自然 规律和经济规律，大搞毁苇开垦，把本来长得很好的芦苇毁掉，种植粮食作物， 结果芦苇资源破坏，粮食也没有收成。不但苇粮两空，也使海岸带湿地生态系统 遭到严重破坏。 1 1 4 渔业资源严重衰退 2 0 世纪5 0 年代起，我国渤海区域从事渔业捕捞的渔船、劳动力都有了大幅 度的增长，网具的材质和性能也有提高，使捕捞量超过海洋生物资源的再生能力， 随着捕捞能力的逐年增加，海洋生物资源得不到再生机会，是渔业资源严重的衰 退。渤海区域的渔业资源承载力一度趋于衰竭，生物多样性下降，如大黄鱼、带 鱼等十余种主要优质经济鱼类已难以形成渔汛，1 9 9 8 年单位渔获量仅为1 9 8 2 年 的2 2 3 。 从现有的渤海区域的渔业资源状态来看，主要传统经济鱼类资源衰退，海水 养殖品种种质退化，渔业捕获物呈小型化、低质化趋势。长期严重的环境污染、 过度的渔业捕捞和高密度水产养殖使海洋生物的产卵场、索饵场、越冬场和栖息 地等被严重破环，导致了渤海区域海洋生态环境的退化和变异，海洋生物的补充 机制、再生能力都受到了很大的影响，未来的渔业资源形势严峻。 1 1 5 重大海上溢油污染事故不断 据不完全统计，辽宁、河北和山东三省，1 9 9 1 - 1 9 9 8 年间，共发生船舶、海 3 王志远、蒋铁民；渤黄海区域海洋管理【m i 。海洋出版社，2 0 0 3 年1 0 月第1 版，第1 4 页 5 渤海区域海洋环境管理立法研究 洋石油平台、海上输油管道等溢油污染事故7 1 起。在海上溢油事故中，主要是 船舶溢油事故。据统计，1 9 7 3 年1 1 月至1 9 9 9 年6 月期间，共发生一次溢油量 1 0 吨以上的船舶溢油事故1 1 起，溢油总量为2 4 9 7 吨。1 9 9 8 年底，胜利油田发 生油井架倒塌，持续溢油近六个月4 。溢油事故不仅造成严重的环境污染，严重 破坏渤海区域生态系统的功能，而且对渤海的水产养殖业和旅游业也是沉重的打 击。 1 2 产生原因 i 2 i 渤海自身的自然属性 ( 1 ) 从地理环境特点来看，渤海是位于亚洲大陆与太平洋之间的内陆边缘海， 范围为3 7 。0 7 n 4 1 n 和1 1 7 。3 5 e 1 2 1 。1 0 e ，为辽东半岛、华北平原和 山东半岛所环抱，是深入我国大陆的近封闭的唯一内海。它一面临海，三面环陆， 北、西、南三面分别与辽宁、河北、天津和山东三省一市毗邻，东面经渤海海峡 与黄海相通，辽东半岛的老铁山与山东半岛北岸的蓬莱角间的连线即为渤海与黄 海的分界线。渤海与东海、南海相比是半封闭的浅海，平均水深浅，只有1 8 米， 最大水深8 5 米，2 0 米以下水深的海域面积占一半以上，加上其海流和潮流比较 复杂，导致该区域具有海水交换能力弱、自净能力较差等水动力特点。 ( 2 ) 从入海径流来看，渤海沿岸江河纵横，注入渤海的大小河流大约有4 0 条， 其中莱洲湾沿岸1 9 条，渤海湾沿岸1 6 条，辽东湾沿岸1 5 条，形成渤海沿岸三 大水系和三大海湾生态系统。入海河流每年携带大量泥沙堆积于三个海湾，在湾 顶处形成宽广的辽河口三角洲湿地、黄河口三角洲湿地、海河口三角洲湿地，年 造陆达2 0 平方公里。其中黄河入海径流量平均每年约3 7 9 亿立方米，年均输沙 9 4 7 亿吨，占全国径流入海输沙量的6 0 以上5 。黄河大量的入海泥沙导致海岸 线迅速外推，三角洲顶点不断下移。同时，该区域因径流影响，海水盐度变化较 大，另外，海岸侵蚀严重，受盐碱化程度高，海水倒灌、围垦造田导致渤海区域 环境问题频发。 ( 3 ) 渤海作为内海，伸入大陆内部，面积较小，其水文特征受周围大陆的强烈 4 渤海碧海行动计划【z 】，国家环保总局嘲站( h t t p ：1 w w w z h b g o v c n p l a r d h j g h b o h a i ) 。 5 王志远、蒋铁民：渤黄海区域海洋管理【m 】，海洋出版社，2 0 0 3 年1 0 月第1 版，第1 5 页 6 渤海区域海洋环境管理立法研究 影响，是相对脆弱的生态系统，极容易遭到污染、破环和损害，所以很多因素都 可以导致渤海生态系统出现问题，温度和盐度的变化、突发的海上溢油事故都可 能导致渤海生态系统的严重损害。 渤海易受入海径流的影响，陆源是最主要的污染源，同时水体自净能力差， 内部生态系统脆弱，环境管理难度大，任重而道远，迫切需要适合渤海区域自然 属性的环境管理模式。 1 2 2 渤海周边的社会条件 ( 1 ) 沿海城市集中。渤海沿岸的城市星罗密布，具体包括：天津市、河北省 的唐山、秦皇岛和沧州、辽宁省的大连、丹东、锦州、营口、盘锦和葫芦岛、山 东省的青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照和滨州。这些城市因为优越的区位 优势，争相发展，城市的飞速发展对资源的需求在增强，对沿海环境的损害也是 显而易见。城市区别于农村的最大特质就是聚集，聚集的产业，聚集的人口，由 此，城市工业和生活污水直接排入水体，入海径流又会进入城市毗邻的海域，导 致渤海遭受陆源污染严重，陆源污染源中的排海点源主要包括工矿企业直排口、 排放工业和生物污水混合排污口、河流入海口，可以说渤海区域水体内的氮、磷 含量高居不下，水质恶化、赤潮频发都是城市化进程的间接后果。 ( 2 ) 人口增长过快。2 0 世纪末，世界上6 0 以上的人口居住在距离海岸线1 0 0 公里以内的沿海地区。进入2 1 世纪，世界沿海地区的人口有可能达到人口总数 的四分之三。目前，我国沿海省份总人口5 1 9 亿人，约占全国人口总数的4 0 。 2 0 0 4 年末我国总人口为1 2 9 9 8 8 万人6 ，沿海城市总人口共计为1 9 8 6 8 8 2 万，占 全国总人口的1 5 2 9 。当中国达到中等发达国家水平时，预计沿海地区的人口 可能达到7 亿8 亿。可以断言，沿海地区仍然是人类生产和生活的最佳地带。 根据( 2 0 0 4 年中国海洋统计年鉴中沿海城市人口情况( 2 0 0 3 年) ，天津市下属 的沿海城市年末总人口为9 2 6 万；河北省下属的沿海城市年末总人口为1 0 2 9 7 2 万；辽宁省下属的沿海城市年末总人口为6 7 2 1 9 万；山东省下属的沿海城市年 末总人口为3 1 9 4 3 5 万。人口增长过快，对空间、资源的需求在不断增加，同时 对于周边环境是一个巨大的压力。大量的人1 3 聚居在渤海沿海地区，必然会带来 6 中华人民共和国2 0 0 4 年国民经济和社会发展统计公报 ，国家统计局 7 渤海区域海洋环境管理立法研究 生活污水、废物的大量增加，对于周边海洋环境的损伤是难以估计的。 ( 3 ) 海洋产业聚集。渔业、港口、石油、旅游和海盐是渤海的五大优势资源。 这些资源及宜人的海洋自然环境条件，为渤海地区周边经济发展注入了无限生 机。同时，由于海洋第一产业的蓬勃发展，还带动了海洋化工、修造船、水产加 工、石油化工、纺织等第二产业和第三产业的发展。由于诸多海洋产业集中予渤 海区域，一方面刺激了渤海周边地区经济的发展，另一方面也带来了大量环境和 生态问题。以渔业为例，渤海集体渔业专业劳动力在二十世纪五十年代，约五万 人，进入八十年代则已超过七万人。1 9 6 2 年渤海机动捕捞渔船共计5 6 0 艘，1 9 8 3 年已发展到7 2 4 0 艘，2 0 年增长了1 2 倍。同时，1 9 8 3 年的捕捞网具为六十年代 的两倍多，而且网具的材质和性能有很大的改善。由于捕捞能力的提高，捕捞量 远远超过海洋生物的再生能力，海洋生物资源得不到恢复的机会，使得渔业资源 迅速衰退，渤海的鳕鱼、大黄鱼、小黄鱼、鲅鱼、鲽鱼等都已形不成渔汛了，真 鲷和带鱼已基本消失7 。随着海洋的过度开发利用，海洋资源面临着被挖掘殆尽 的危险，有一天可能变成无生物存在的水体。 渤海沿岸的城市林立，人口密度大，海洋产业集中，这些社会条件对于渤海 区域环境都是很大的压力，迫切需要行之有效的海洋环境管理模式来加以管理， 以保证渤海周边地区的经济社会的可持续发展。 1 2 3 现有环境管理体制的不足 2 0 世纪6 0 年代，为了适应我国海洋事业的发展，加强对海洋工作的管理， 经国务院批准成立国家海洋局，并于1 9 6 4 年成立了国家海洋局北海分局，负责 北海区一一渤海、黄海区域的海洋调查、科研和公益服务工作。随着海洋污染的 日渐严重，海洋环境问题的日益突出，北海分局在七十年代初就开始了北海区的 污染调查试点工作，特别是在1 9 7 6 年组织了“渤海环境基线调查”活动，来及 时了解渤海区域的海洋环境质量状况。其后，渤黄海海域环境保护领导小组和国 家海洋局共同组建了“渤黄海环境监测网”，将辽宁、河北、天津、山东、江苏 五省市的沿海地、市环境保护监测站，同国家海洋局下属的相关部门联合起来， 定期按照统一的技术要求开展海洋监测工作。1 9 8 2 年的海洋环境保护法颁 王志远，蒋铁民：渤黄海区域海洋管理【m 】，海洋出版社2 0 0 3 年1 0 月第1 版，第1 2 9 页 8 渤海区域海洋环境管理立法研究 布实施后，更是使我国的海洋环境管理步入了法制化轨道，国家海洋局北海分局 专门成立了“北海海洋环境管理处”，依法管理托海区的海洋环境保护工作。 在1 9 8 9 年之前，我国海洋行政管理是集中管理型。随着海洋事业的蓬勃发 展，海洋环境问题的日益恶化，1 9 8 9 年后，通过海洋管理体制的改革，渤海周 边的天津、辽宁、河北、山东四省市逐步建立起地方海洋管理机构，其中也都设 置了针对环境管理的相应业务部门，对海洋环境管理工作日益重视起来。 现有的渤海区域海洋环境管理体制中，既有中央一级一一北海分局在统领管 辖，又有地方一级一一四省市给予管理，但是沿海的各行政区往往不是根据自然 条件的统一性和经济上的内在联系划分的，所以地方一级的局部海洋环境管理， 反而割裂了海洋自然区域的整体性和生态系统性，造成了行政区划与海洋自然区 域之间的矛盾，这可以说是现有海洋环境管理体制的不足之处 渤海区域的环境管理也存在这一问题，既要体现出从海洋区域整体利益出发 进行环境管理的宏观统筹，又要针对具体问题具体解决，所以迫切需要一种中观 管理的模式一一海洋区域环境管理，来衔接中央和地方管理，发挥分级管理的优 势。 9 渤海区域海洋环境管理立法研究 2 理念：引入海洋区域环境管理理念 2 1 海洋区域环境管理概况 2 1 1 海洋区域环境管理的概念 区域这个相对概念，既可以指自然区域，也可以指行政区划；区域的范围可 以由自然环境所决定，也可以由行政区划所决定，但是两者确定的区域范围是有 区别的。海洋区域是一个相对的地域概念，表现为一定的管理单元，其内部具有 自然、社会、文化等条件的均质性和同一性8 。从海洋的污染防治和生态保护的 角度来理解，海洋区域的含义更倾向依据天然地理特征而划分的自然区域，而不 是依据行政管辖权划分的行政区域，其本身具有生态系统的统一性，在自然规律 作用下生成，不以人的意志为转移。海洋区域本身没有精确的范围，可以指如太 平洋、大西洋之类的大洋，也可以指地中海、黄海之类的海域，海峡、河口、甚 至更小的区域都可以称之为“海洋区域”。 渤海区域9 为从辽东半岛的大连、丹东两市海岸线交界处与山东半岛的烟台、 威海两市海岸线交界处之间连线为界以西的海域( 含整个渤海及大连市和烟台市 毗邻的黄海海域，以下统称渤海) ，面积9 5 万平方公里。渤海区域主要由5 部 分组成，即北面的辽东湾、西面的渤海湾、南面的莱州湾、中间的中央盆地和东 面的渤海海峡。渤海海峡为渤海与黄海的交界海域，最窄处仅5 7 海里( 从辽宁 的老铁山到山东半岛北端的蓬莱) ，而且由列岛分成若干水道。 渤海区域作为一个由三省一市海域组成的海洋区域，其海洋环境问题的解决 需要既符合它们特点，又可以超越地方主义，具有区域范围内宏观性的特殊管理 方式，也就是海洋区域环境管理。海洋区域环境管理是遵循海洋自然区域的生态 性，通过毗邻同一海域的各行政区的合作，来实现的海洋环境管理。 2 1 2 海洋区域环境管理的形成与发展 ( 1 ) 海洋综合管理一一海洋区域管理一一海洋区域环境管理 8 王志远，蒋铁民：渤黄海区域海洋管理【m 】，海洋出版杜，2 0 0 3 年1 0 月第l 版，第1 页 9 本文中渤海区域范围依据渤海碧海行动计划中的海域范围进行规定。 1 0 渤海区域海洋环境管理立法研究 海洋区域环境管理是一个复合型的概念，概念的形成和发展是一个很长的过 程，我国己逐步从海洋行业管理过渡到海洋综合管理，海洋区域管理是以区域为 视角的海洋综合管理，海洋区域环境管理是海洋区域管理的重要组成部分。 现在海洋已成为各种产业不断进驻、争相开发利用的广阔平台，但诸多产业 集中在同一海域，冲突和矛盾会经常发生，对海洋资源和生态环境造成了严重的 危害，而且对区域海洋经济的可持续发展也是不利的。针对这种冲突和矛盾的复 杂性，任何一个行业也无法肩负起管理的重贵，所以海洋综合管理这种跨行业的 新型管理方式就应运而生了。 海洋区域管理是海洋综合管理的一种类型，是以特定区域作为管理单元的海 洋综合管理，随着区域海洋经济的蓬勃发展、区域合作程度的不断提高，海洋区 域管理已成为必然趋势。海洋区域管理是一个丰富的系统，海洋区域环境管理与 海洋区域资源管理等，并列成为区域海洋管理的支柱。海洋区域环境管理是海洋 区域管理的一项重要职能，通过宏观调控手段，协调海洋资源和空间的开发利用， 严格控制对海洋资源和环境的破坏，维护海洋自然平衡和生态平衡”。这一理论 的成熟和发展将会为渤海区域海洋环境管理的实践提供有力的理论支持。 ( 2 ) 环境管理一一区域环境管理一一海洋区域环境管理 环境管理是通过对人们自身思想观念和行为进行调整，以求达到人类社会发 展与自然环境的承载力相协调“。也就是说环境管理是人类有意识的自我约束， 通过行政的、经济的、法律的、教育的、科技的等手段来进行。 环境管理就其目标而言，必须落实到一定区域，大到全球或一个国家，小到 一个城镇。就其对象而言，必须关注人类的社会行为对其作用到的环境所造成的 影响，和其行为由于环境所受到的制约。因此，环境管理工作的重点和中心都在 于区域环境管理。典型意义的区域环境管理包括城市环境管理、农村环境管理、 流域环境管理和开发区环境管理。海洋区域环境管理也是区域环境管理的一种， 具有环境管理的一般属性，同时也有海洋区域自身的特性，具有多学科相互渗透 的“边缘性”特征。 1 0 王志远，蒋铁民：渤黄海区域海洋管理【嗍 ”叶文虎：环境管理学【m 】，高等教育出版社 海洋出版社2 0 0 3 年1 0 月第1 版，第6 页。 2 0 0 0 年6 月第1 版，第1 2 页 1 1 渤海区域海洋环境管理立法研究 2 1 3 海洋区域环境管理的基本原则 ( 1 ) 海洋生态系统原则 海洋生态系统是全球生态系统中的重要组成部分，与陆地生态系统相比，海 洋生态系统的生物分布要素要立体得多，在生态地位的分化上更是复杂得多，生 态系统中的各个要素联系更为紧密。海洋这个动态系统中，物质循环和能量转换 在不断进行，海洋污染不会只发生在一片海洋区域，而会随着潮汐洋流的带动， 扩散开去，污染到整个水体，这就决定了海洋污染的无边界性；同时，海洋是一 种流动的连续体，加上某些海洋生物还有着迁徙到固定地点产卵的习性，这就决 定了海洋生物资源的流动性，因此增加了海洋环境管理的管理难度。 人类对海洋资源的开发和对海洋空间环境的利用，是对海洋自然生态系统的 一种干扰，尤其是那些粗放的、不适当的、不合理的开发利用，已经构成对海洋 生态系统的破坏了，导致了整个生态系统的恶化。渤海区域由于海洋产业兴起时 期，对海洋资源的不合理开发和超强度利用，使这区域的海洋生态遭受到严重 的污染。 海洋生态系统原则，就是要在海洋环境管理工作中，充分注意到海洋生态系 统诸多因素之间的关联与制约关系、海洋生物与海洋生态环境之间的平衡关系， 将海洋开发利用的规模和强度，控制在正常生态系统维持的允许范围内。今后， 为了达到渤海区域海洋环境管理的目标，促进社会经济的可持续发展，要杜绝破 坏渤海生态环境事件的发生，同时还要对已受损的生态环境给予有计划的、切实 有效的修复。 ( 2 ) 双赢原则 双赢原则是在制定处理利益冲突的双方( 也可以是多方) 关系的方案时，必 须注意使双方都获利。而不是牺牲一方的利益去保障另一方获利”。在实现双赢 的过程中，规则是最重要的，其次是技术和资金。规则实际上就是法律、标准、 政策和制度等的总称。规则是协调冲突解决矛盾达到双赢的保障，因为双赢并不 是双方都会得到最大限度的好处，而是彼此在遵守规则的前提下一定程度上的妥 协。技术和资金在体现双赢原则时也起着很关键的作用。 ”叶文虎；环境管理学【m 】，高等教育出版社，2 0 0 0 年6 月第1 版，第3 7 页。 渤海区域海洋环境管理立法研究 双赢原则是冲突协同理论的具体化阐释。在处理保护环境与发展经济的冲突 时，就必须去追求既能使环境得以保护，又能使经济得以发展的方案。这就是环 境与经济的双赢，也是可持续发展的题中之意。双赢既是一种管理的策略，也是 一种追求的结果。一般情况下，在环境管理的实践工作中，面临的问题往往更为 复杂，需要处理多方面的关系，这时不仅要双赢，还要“多赢”。渤海区域的环 境问题就是这样，涉及到海洋、环保、交通、渔业、水利、石油、海军等多个部 门和行业，同时是跨行政区域的环境问题，并非一个行政区可以单独解决的，因 此，在处理和解决渤海区域环境问题时，就必须遵守双赢原则。 双赢原则在渤海区域海洋环境管理的具体适用中，体现为海洋经济的发展和 海洋环境问题的解决之间的双赢，体现为中央和地方海洋环境保护目标间的双 赢，体现为渤海沿海四省市之间环境保护目标的双赢，体现为渤海区域涉海的多 个部门和行业之间环境保护目标的双赢。 ( 3 ) 海洋国家所有和分级管理原则 海洋国家所有原则是指在我国国家主权所及的管辖海域内，空间和资源的所 有权、使用权、处分权均属国家所有，由国家及其代表机构行使。海洋国家所有 关系是国家海洋管理的基本控制要素，制约着海洋管理的方式、制度，制约着海 洋开发利用、环境保护、相关权益活动中的矛盾与问题的处理。因此，海洋国家 所有原则是我国海洋管理必须遵守的基本原则。 海域和海洋资源属于国家所有，但是渤海区域的开发利用和环境管理是由多 种主体共同进行的，其区域内发生的权益、环境、资源等各种社会关系都是海洋 环境管理的对象。我国目前已形成了中央与地方两级结合的海洋分级管理体制， 现创设区域一级的中观环境管理层级，将中央和地方之间的层级管理衔接起来， 形成网状的管理体制。由于海水的流动性特征，使海洋资源和污染难以形成明显 的界限，从而形成了明显的海洋区域特点，所以在渤海区域实行环境管理的过程 中，发挥区域一级的管理作用尤其重要。因此，采取海洋区域环境管理模式来针 对渤海区域进行管理，发挥区域管理的诸多优势，弥补以前中央地方两级分级管 理体制的不足，是符合我国分级管理原则要求的。 “) 可持续发展原则 可持续发展原则的意义是满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需要 渤海区域海洋环境管理立法研究 的能力，即发展不能超越资源与环境的承载能力。 海洋环境是世界环境的重要组成部分，随着对海洋资源的不断开发和利用， 引发了一系列的海洋环境问题。渤海区域也是面临着这种困境，环渤海海洋经济 的快速发展使这一区域承受了前所未有的环境压力。要做到人与自然协调发展， 就意味着对海洋资源的可持续利用和对生态环境的维护，就意味着要协调好海洋 经济发展和海洋环境保护，这也是可持续发展原则在海洋环境问题上的具体适 用。 2 2 引入海洋区域环境管理理念的必要性 2 2 i 解决自然区域与行政区划之间的矛盾 区域是一个相对的概念，既可以指自然区域，也可以指行政区划；区域的范 围可以由自然环境所决定，也可以由行政区划所决定，但是两者确定的区域范围 是有区别的。从海洋的污染防治和生态保护的角度来理解，海洋区域的含义更倾 向依据天然地理特征而划分的自然区域，而不是依据行政管辖权划分的行政区 域，其本身具有生态系统的统一性，在自然规律作用下生成，不以人的意志为转 移。我国海上虽没有行政区划，但是1 8 万多千米的大陆岸线一侧分布着十一个 沿海省、自治区、直辖市，由于各行政区往往不是根据自然条件的统一性和经济 上的内在联系划分的，所以这些局部海洋环境管理的综合性和系统性，反而割裂 了海洋自然区域的整体性和生态系统性。 渤海区域也面临着这样的问题，毗邻的三省一市若只进行单独的海洋环境管 理，往往容易割裂这片海域海洋资源的生态属性和经济属性，也容易割裂该海域 海洋资源的开发利用和海洋环境保护之间的内在联系。这种分割式海洋环境管理 体制的效果差强人意，呼唤着具有综合协调功能的海洋区域环境管理的产生。 2 2 2 协调多方利益 按行政区域进行海洋环境管理，无法避免地方保护主义，实施环境治理需投 入甚多，而且往往收效甚微，环境治理相对于经济发展，不是地方政绩可以彰显