（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境公益诉讼的构建.pdf

论我国环境公益诉讼的构建 摘要 近些年来，在我国经济的高速发展同时，环境污染问题也日益突出。环境问 题作为一个突出的社会问题，需要国家从社会经济发展的各环节、各方面提供制 度安排，筹划解决问题的方案和途径，并共同付诸实施来加以解决。运用法律手 段解决环境和生态问题，是实现环境与经济、社会协调发展的一种重要方式，其 中环境公益诉讼是保护环境公共利益的重要形式。 本文一开始对环境公益诉讼进行了概述，然后分析了国外环境公益诉讼及对 我国的启示并介绍了现阶段我国社会公众对构建环境公益诉讼制度的了解程度 和支持程度，最后，在分析了我国现行法律对环境公益诉讼制度的诸多限制后， 提出了我国关于构建环境公益诉讼的立法设想。 关键词：环境公益诉讼；公共利益；诉权 c o n s t r u c tio no fe n vir o n m e n t aip u blicln t e r e s tu o n s t r u c tio no te n vir o n m e n t ai| j u biicin t e r e s t litig a tio no f0 u rc o u n t r y a b s t r a c t i nm o d e ms o c i e t y ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n t0 fe c o n o m v e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m sh a v eb e c o m em o r ea n dm o r es e r i o u sa so n eo ft h em o s ts e r i o u sp r o b l e m s ， i tn e e dt 0b es o l v e db ya nk i n d so fm e l h o d sw h i c ha r ec a r r i e do u tb v0 u rc o u n t r v u s i n gl a wa so n ew a yp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ns o l v i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s a n dl a wc a np r o m o t eab e t t e rs o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t b e g i n n i n gw i t ht h e o r ya n ds y s t e md e s i g nt w oa s p e c t ，t h i sa n i c l ed i s c u s s e s g e n e r a li n t r o d u c t i o na n dr h e t o r i c a lb a s ea b o u te n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n a tf j r s t a n dt h e nt h ea n i c l em a i n l yj n t r o d u c el a ws v s t e ma s s o c i a e di nu s ，a n da l s 0 c o m p a r ea n da n a l y z et h e ma n dt h e ng e is o m ec o n c l u s i o n su s e f u l t oo u rc o u n t r v a g a i n a n a l y z et h en e c e s s a r ya n df e a s i b i l i t ya b o u te n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i 2 a t i o ni n o u rc o u n t r y ，i i lt h ee n d ，t h ea u t h o rp r o p o s em yt h o u 曲t sa b o u ts p e c i f i cc o n s t l l j c t i o n s y s t e ma n dl a wm a l ( i n gt h i n k i n g k e yw o r d s ： e n vir o n m e n tp u bi icin t e r e s tii tig a tio n p u b iicin t e r e s t w e i f a r er i g h to fs u j t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得或 其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者 三竺望一兰兰! 一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 靴敝储獬：个镟 签字嗍：1 年易耻日 新婵研殇 抖嗍：叶拥侈同 论我固环境公益诉讼的构建 引论 在社会经济快速发展的今天，环境污染的问题同益突出，而且，由于环境为全人类所 共有，有很强的公共属性，所以，在环境污染同益加剧的情况下，公众的环保意识不断提 高。当然，随之而来的是环境纠纷同益社会化，环境保护也呈现出明显的公益化特点。在 这种时代背景下，整个社会要求建立环境公益诉讼制度的呼声日益强烈，有关环保的法律 案件也越来越多，尤其是在2 0 0 5 年松花江重大污染事件后，六名北京大学法学院师生向黑 龙江高级人民法院提起民事环境公益诉讼，虽然法院拒绝受理，但是我国法学界关于环境 侵权公益诉讼的讨论却愈加热烈。本文的目的就在于探讨我国建立环境公益诉讼制度的必 要性以及阐述对相关立法的构想。 国家可持续发展战略和民众环保积极性的不断提高奠定了建立环境侵权公益诉讼制度 的需求基础。首先，对国家而言，将可持续发展作为一项长期战略，必然要建立相应的配 套法律措施，才落实国家政策的执行。而从现实需要以及西方国家的成功经验来看，建立 环境公益诉讼制度无疑是可持续发展战略的重要保证。其次，对公民来说，建立环境侵权 公益诉讼制度，可以提高公民环境保护的热情，发挥公民环保积极性，而公民的积极参与， 更加能够促进环境公益诉讼制度的完善。因此，建立环境公益诉讼制度，是于国于民都非 常具有实际意义的立法尝试。 环境公益诉讼制度具有明确的价值目标人类拥有的环境资源是有限的，地球的承载 能力也是有限的。公平、正义的价值取向要求我们在开发环境资源时为当代人着想，也要 为后代人着想，也就是要实现代内公平和代际公平。对环境资源的污染和破坏行为也就是 对代内公平和代际公平的违反。任何人都应当基于公平正义的价值提起环境公益诉讼。因 此，构建环境公益诉讼制度是有明确的价值追求的，是维护个人和组织的环境权，促进经 济和社会的可持续发展。 环境权的提出为环境公益诉讼提供了诉权基础传统的诉讼制度，是基于审理单个主 第1 页 论我困环境公益诉讼的构建 体提出的个别、具体的司法请求的法律制度，不能适应当今法律制度中，对环境公共利益 进行保护的要求。传统的诉讼，起诉人是与案件有直接“利害关系”为当事人，也就是直 接“利害关系”是行使诉权的法律支撑。环境权的提出，使环境公益诉讼人成为适格当事 人就有了可能性。环境权作为一种基本的环境法律权利，包含了个人、单位、国家以及全 人类的环境权利。具体包括宁静权、日照权、通风权、环境诉讼权、环境管理参与权等，这 些权能为环境公益诉讼提供了法律依据，扩大的环境公益诉讼适格的当事人的范围。 然而，我国现行的法律框架里，并无环境公益诉讼的立足之地。现行的民事诉讼法 和行政诉讼法中，在受案范围、诉权和费用承担方面，对环境公益诉讼都有着不同程 度的限制。因此，为了维护公共环境利益，保护公民环境权，我们有必要对传统诉讼制度 进行补充和修正，建立具有中国特色的环境公益诉讼制度。 发达国家的成功经验和我国的内部条件都足以支持我国建立完善的环境公益诉讼制 度。从外部环境来看，美国、英国、日本、俄罗斯、瑞士等国家相对完善的环境侵权公益 诉讼立法为我国的法律移植提供了良好的材料，尤其是美国较为成熟的环境公益诉讼制度， 可以给我国的立法带来极大的启示，使我国可以少走很多弯路；从内部环境来看，改革开 放以来，我国关于环境法的研究和实践都取得了巨大的进步，出现了一大批优秀的环境法 学者，能够为环境侵权公益诉讼制度的建设提供足够的智力支持：立法技术的同趋完善， 立法环境的不断成熟，这些都为我国建立完善的环境公益诉讼制度提供了充分的保证。另 外，我国目前的民间社团组织已经有将近2 0 0 0 个，是我国建立环境侵权公益诉讼制度的坚 实组织保证。 文章主要对环境公益诉讼进行了概述，分析了美国环境公益诉讼制度对我国的立法启 示，指出了我国现行法律对环境公益诉讼的限制，介绍了我国公众对环境公益诉讼的期待， 在此基础之上，考虑了我国的历史传统和现有制度基础，从我国国情出发，提出我国应该 构建以环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼为主体的环境公益诉讼制度。在该制度中， 第2 页 论我困环境公益诉讼的构建 通过对原告资格的适当放宽，举证责任的合理配置，诉讼时效的特殊设置，诉讼费用的承 担等方面进行制度创新，在该制度中，尤其应该突出环境管理机关的双重作用。旨在对我 国环境公益诉讼制度之构建起到一定作用。请批评指f 。 第3 页 论我困纠：境公益诉讼的构建 第一章环境公益诉讼概述 第一节环境公益诉讼的概念和意义 在阐述构建我国的环境公益诉讼制度之前，笔者认为有必要对该问题的概念和意义进 行整理。公益诉讼，起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的，在过去很长一段时间内， 处于休眠状态。在现代法理学上，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国 家、社会或者不特定多数人的利益的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人 相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。1 环境公益诉讼是指任何行政机关或其 他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为使得环境受到侵害的时候，任何公民、法 人、公众团体或者国家机关，为了维护环境公共利益，而向法院提起的诉讼制度。 环境公益诉讼的出现和发展，是具有极大的进步意义的。它不仅是公众环境意识的觉 醒和司法进步的表现，而且，环境公益诉讼的推广，也有利于公众参与国家事务的监督和 公共事务的管理，扩大公民对环境公共事务的有效参与，是环境法中公众参与原则的体现。 一、环境公益诉讼的概念 公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼的实质是，为保护个人 所有权利的诉讼，只有特定的人才可以提起。而公益诉讼则是为了保护社会公共利益的诉 讼，除了法律有特殊规定，凡市民均可以提起。2 和私益诉讼相比，公益诉讼的目的是为了 主张社会正义，实现社会公平，维护国家和社会公共利益。意大利罗马法学家彼得罗彭梵 德在考察了罗马法的法律后，认为：“为了维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼， 任何市民都有权提起它。3 1 别涛环境公益诉讼市法构想环境保护2 0 0 5 1 2 2 周楠罗马泫原理( 下册) 【m 商务印书馆。1 9 9 6 ：8 8 6 3 意 彼得罗彭梵得黄风译罗马法教科书商务印书馆1 9 9 2 9 2 第4 页 论我困环境公益诉讼的构建 环境公益诉讼是2 0 世纪7 0 年代，源于美国的一种新的诉讼形态。具体而言就是，与 私益诉讼不同，原告并非出于自身利益受到侵害、而是以环境的社会公益可能受到侵害为 目的，以环境与资源开发和利用者或者许可环境与资源利用和丌发的政府机关为被告，向 法院提起的请求判决停止开发利用或者宣告政府行政许可无效的诉讼。 在现代法理学上，环境公益诉讼通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害 国家、社会或者不特定多数人的利益的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害 人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。环境公益诉讼是指任何行政机关或 其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为使得环境受到侵害的时候，任何公民、 法人、公众团体或者国家机关，为了维护环境公共利益，而向法院提起的诉讼制度。 二，公益诉讼理念兴起的原因 公益诉讼理念在过去很长一段时间内，都处于休眠的状态，我们也很难在传统的个诉 讼制度中，找到公益诉讼制度的痕迹。而自2 0 世纪以来，在诉讼制度上，发生了巨大的变 化，公益诉讼理念愈来愈受到关注，开始复兴。美国作为现代环境公益诉讼制度比较健全 的国家，就很好的演绎了公益诉讼的复兴和发展历程。 在美国法律体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼( c it i z e ns u i t s ) ，从2 0 世纪7 0 年代开始发展到今天，美国成为现代环境公益诉讼制度比较健全的国家。作为现代意义上 的环境公益诉讼是2 0 世纪中叶以来环境危机的产物，当时世界各地公害事件接连不断发 生，震惊当时的8 大公害事件就有两起发生在美国。为了自身的安全和健康生活，美国的 公众掀起了反污染的环境运动。随着美国民权运动的蓬勃发展，环保运动不单局限于请愿、 游行等活动，更开始了在法律上扩大民众参与环境诉讼的权利，争取较为宽泛的原告资格。 在美国民众的努力下，美国参议院在1 9 7 0 年的清洁空气法中特别加入了公民诉讼 条款，规定任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会 组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后，美国制定的各项环境保法律均有公民 第5 页 论我困环境公益诉讼的构建 诉讼条款的规定。如，1 9 7 2 年制定的清洁水法、噪音控制法和海洋倾废法及1 9 7 3 年制定的濒危物种法、1 9 7 6 年制定的安全饮用水法和资源保护与恢复法、1 9 7 7 年的有毒物质控制法等。这些实体法上的相关条款与联邦地区民事诉讼规则共同 构成了一套较为完整的环境公益诉讼制度。 通说认为，公益诉讼理念的兴起从根本上来讲，是社会经济发展的要求，而社会本位 观念的确立和社会公共利益形态的独立则是公益诉讼理念兴起的直接原因。 ( 一) 社会本位观念的确立是公益诉讼理念兴起的原因之一 “法本位”或称“社会本位”，是指国家权力机关在制定法律的时候，必须首先确立法 律的基本目的，基本任务和基本功能，它反映了法律的基本观念和价值取向。在历史进入 2 0 世纪后，资本主义由自由资本主义阶段进入到垄断资本主义阶段，社会经济生活发生了 巨大的变化：一是社会分化的加剧，民事主体平等性与互换性丧失，过于强调个体自由和 权利，必然导致事实上的巨大不平等；二是生产力的飞跃，引起了许多新的社会问题，如 高度危险作业成为新的危害源、产品损害、环境污染等，这些问题给他人乃至整个人类的 生活带来了巨大的威胁。而权力本位所强调的“个人中心”观念，实际上是对他人、公众 权利的漠视，进而导致真正的公平无法实现。社会本位观念正是在这种情况下形成的。社 会本位观念要求“法律为社会共同生活之增进，强使个人负担特定之义务，限制或剥夺某 种权利。 5 社会本位观念确立的影响是深远的，传统的公法、私法理论及制度纷纷以此为 基础进行完善，所谓的“公法私法化”和“私法公法化实际上都是对社会本位观念的一 种回应，最显著的是社会本位观念的确立打破了传统的“公私法二元分立体制”，在实体法 上表现为第三法域法的兴起，在程序上则表现为公益诉讼理念的兴起及公益诉讼制度的建 立。 ( 二) 社会公共利益的独立也是公益诉讼理念兴起的原因之一 4 李东方现代经济法产生的历史前提及其社会公共利益的本位性 5 李吕麒中国经济法治的反思和前瞻法律出版社2 0 0 1 2 9 2 第6 页 论我困环境公益诉讼的构建 “天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。通说中，根据利益主体的不同，将利 益划分为个人利益、社会公共利益和国家利益的“三元 划分法是利益划分的重要形式。 社会公共利益的独立不是学者的杜撰和凭空想象，而是社会经济发展的需求。社会公共利 益理念的提出与社会本位思潮的兴起密不可分。在1 7 世纪和l n 世纪，权利本位观念占据 社会的主导，此时社会公共利益的观念淡薄：社会发展到1 9 世纪未，特别是进入2 0 世纪 以后，由于垄断组织的大量产生，环境污染等社会问题的不断出现。社会本位思潮开始兴 起有取代权利本位的趋势，这时，社会公共利益问题开始为人们所关注。社会公益的实现 与维护需要法律制度上的保障，体现在程序法上，就是公益诉讼理念的兴起及公益诉讼制 度的建立。社会公共利益是公益诉讼制度的法益基础，公益诉讼以维护社会公共利益为其 价值目标。 三、环境公益诉讼的意义 在公益诉讼复兴的过程中，环境公益诉讼逐渐形成，而且是有其理论基础的。美国环 境伦理学家霍尔姆斯罗尔斯顿将大自然所承载的价值进行了罗列。6 环境价值的基础性和 广泛性决定了环境保护不仅涉及社会生活的诸方面，而且与人类的生存和与生存密切相关 的诸多范畴紧密相连。任何对环境利益的损害都会波及到整个社会，任何人在当今社会都 不可能脱离环境独善其身，也不可能以任何方式独占环境利益。7 这说明对环境社会利益的 救济应是环境程序救济的应有之义。如上文所述，当今社会利益格局由个人利益、国家利 益和社会利益共同组成。个人利益是为了满足自己的利己心之需，国家利益是为了满足国 家自身之需求，而社会利益是为了满足全体社会成员之需求。8 在当今社会，个人利益和国 家利益若受到侵害，都有其严格的程序表达机制。如在我国，民事诉讼程序、行政诉讼程 序和刑事诉讼中的自诉程序，都是在个人利益受到损害时，其程序表达机制，而刑事诉讼 6 美 霍尔姆斯罗尔斯顿杨通讲译环境伦理学中国社会科学出版社2 0 0 0 3 7 吕忠梅环境法新视野冲围政法大学i i j 版社2 0 0 0 1 7 8 郑少华生态主义法哲学法律i j j 版杜2 0 0 0 1 l 第7 页 论我困环境公益诉讼的构建 中的公诉程序，则是在国家利益遭到侵害时，由代表国家利益的检察机关，所提起的程序 表达机制。然后社会利益，却由于其利益主体的扩散性常常无人重视。然而，环境问题的 严重性以及环境社会利益对人类生存发展的重要性，使得我们不得不反思，传统的程序救 济机制中的不合理因素。对不同层次的环紧手j 益予以相应的救济，建立和承认更有利于保 护环境社会利益的诉讼制度，已经成为现代社会的现实要求。 笔者认为，环境公益诉讼的出现和发展，是具有极大的进步意义的。一方面，从法理 意义上来讲，它实现了维护社会公共利益的价值目标。在公益诉讼的理论下，原告与侵害 行为并没有直接的利害关系，公益诉讼所针对的行为损害是社会公共利益，而并没有损害 原告的利益。9 另一方面，从现实意义来讲，它也是公众环境意识的觉醒和司法进步的表现， 而且，环境公益诉讼的推广，也有利于公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，扩大 公民对环境公共事务的有效参与，是环境法中公众参与原则的体现。 总之，环境公益诉讼制度在我国的构建，也是促进我国社会公平、正义，构建和谐社 会，实现生态文明的重要条件。对于推进我国的环境决策的民主化进程，提高社会法治化 水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作 用。 第二节环境公益诉讼的特征 环境公益诉讼制度的核心是公益诉讼，公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼。环 境公益诉讼是为了解决对“环境”的损害的救济主体而确立的特殊制度，不同于对“人 的损害的主体。环境公益诉讼突破了民事责任原则的个人责任与个体补偿责任原则，体现 的是环境法上的社会责任与公益责任补偿责任。其制度的核心在于协调对“环境 的损害 与对“人”的损害的确认。m 环境公益诉讼具有以下特征： 9 吴汉东私法研究中国政法火学出版社2 0 0 2 3 6 1 1 0 参见吕忠梅吴勇环境公益诉讼实现之诉讼制度构想 第8 页 论我困环境公益诉讼的构建 一、环境公益诉讼的目的具有公益性 环境公益诉讼权是一种以公共利益为本体的权利。诉权本身并不具有利益属性，只是 一项请求救济的权利。诉权与其他权利连接时，才能产生利益。也就是说，当其 乜权利或者利益受到侵害或者即将受到侵害时，权利主体行使诉权，才能维护相关的利益， 此时诉权才具有利益性。因此，诉权与利益的关联是间接的，而不是直接的。但这并不是 说明诉权不重要，恰恰相反，它在权利体系中具有基础性作用；其他权利或利益只有通过 诉权的行使才能得到保障，才成为一项可以预期的利益。环境公益诉权与利益之间的联系， 就是权力行使的目的是维护公共环境利益，也就是说，环境公益诉讼保护的是公共环境利 益这个特殊的利益。公共环境利益源于对人与自然关系的认识。人类是自然环境的产物， 自然界中的物质循环和能量流动是人类生存的基本条件。虽然人类能够利用和改造自然， 从自然界获得人类生存和发展的物质基础和活动空间，但自然界仍然有其自身的活动规律， 不以人类的活动而停止运动；自然环境有其自身价值，不以为人类提供物质基础作为唯一 存在的前提。环境法的目的在于协调人类与环境的关系，使人类按照自然客观规律开发利 用环境。环境法的目的和环境问题的现实告诉我们这种环境公共利益就是人与自然和谐相 处，就是生态平衡。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环 境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。所以对环境公共利益的判断可以从整体性和 普遍性两个角度进行。而私益诉讼所保护的利益，则可以从个体性和私人性进行判断。1 2 二、环境公益诉讼的原告具有广泛性 传统的诉讼均对原告的起诉作出了限制，与案件有直接利害关系之人才能成为原告。 即传统诉讼的适格原告是遭受到财产侵害、人身侵害和私益性权益侵害的人，权益受到侵 害的人既为适格的当事人。在一般的诉讼中，侵害行为侵害的往往是原告的合法权益，而 且这种侵害已经成为既定的事实。而环境公益诉讼保护的是公共环境利益这个特殊的利益， 1 1 周永坤诉权法理研究纲论中国法学2 0 0 4 5 1 3 1 2 | 日忠梅、吴勇环境公益实现之诉讼制度构想，载于别涛主编环境公益诉讼法律出版社2 0 0 7 2 4 第9 页 论我困环境公益诉讼的构建 环境侵害行为，侵害的是社会公共利益，这种特殊性决定了环境公益诉讼和私益诉讼在适 格当事人上的不同。而且，环境污染或环境破坏行为所引起的损害具有特殊性，首先是对 环境的损害，其次才是通过环境对人的损害，并且在许多情况下，不一定存在对人的损害， 却已经造成了对环境的损害。因此，只要有导致公益性环境权益和生态平衡发生危险或损 害的行为，任何人都有权提起诉讼，包括国家、公民、法人和社会团体。也就是说，环境 公益诉讼的适格原告的判断标准，在于单纯的社会公益。1 3 “原告申诉的基础并不在于自己 的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众 或一部分公众的利益，因此，这里提出的是在传统的限制资格的原则下，原告如果不能向 法院提出诉讼，该如何处理。”所以，在环境公益诉讼中，应当对“原告必须与损害有直 接利害关系的起诉资格”进行突破，环境公益诉讼目的的公益性，决定了其起诉主体的广 泛性。 三、环境公益诉讼的请求具有救济性和预防性 私益诉讼中，原告请求的内容主要是对损害的赔偿、恢复原状或者是确认和恢复权利。 私益诉讼的诉讼理由之一即为有损害结果的发生。也就是说，私益诉讼关注的是事后的救 济。而环境公益诉讼，更强调事前救济和事中救济。因为环境恶化结果的发生具有滞后性 和不可逆性，环境问题一旦发生，就难以恢复，而且带来巨大的不可弥补的损害。因此需 要允许公民、法人或其他组织，在损害结果发生之前就适用司法手段加以排除，以防止或 减少损害结果的发生，有效的保护公共利益和社会秩序不受损害行为的侵害。 在环境公益诉讼中，原告的请求，不是要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复 原状，而是要求公共团体、企业组织采取有效措施防范环境公益损害结果的发生，避免或 减轻损害的出现和扩大；甚至要求国家修改、变更有关政策和事业规模，禁止从事损害环 境的生产、经营和建设等活动。这就要求当事人不以损害结果发生为诉讼要件，只要被诉 1 3 同1 2 意 莫诺卡佩莱蒂刘俊祥等译国家福利与接近正义法律出版社2 0 0 0 8 2 第1 0 贞 论我困环境公益诉讼的构建 人的行为引起环境公益受损或有威胁环境公益的可能性即可，也就是要求在面临环境公益 受到威胁时，不需以充分确实的科学调查的结果作为依据，来判断诉讼理由的有无，而是 根据对环境风险的大小，对环境公益侵害的潜在可能柬决定是否受理。也京虻是说，环境公 益诉讼的请求内容已经不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具育指向未来，防止 和减轻环境公益损害结果发生的意义。因而提起环境公益诉讼的请求，应是禁止令状、停 止侵害及排除妨害和宣告性判决，而非损害赔偿。因为损害赔偿主要涉及人身和财产性损 失，将此作为环境公益诉讼的审理范围，会导致环境公益诉讼包含内容过于广泛；又基于 环境公害而产生的损害赔偿问题，本身具有复杂性，如果将此问题作为审理的主要内容， 则不利于环境公共利益本身的维护，其后果则可能更大程度上环境损害的发生。因此，应 该将主要涉及环境经济利益和个体利益的维护的损害赔偿问题同环境公益诉讼问题分离开 来，通过不同途径予以解决，将对不同利益的维护都有利。 四、环境公益诉讼的既判力具有扩张性 传统的诉讼是对原告诉讼请求的权衡，法院就当事人之间的利益关系作出合乎法律规 的事实判断，判决只能涉及纠纷双方的当事人和在一定条件下受判决约束的第三人，影响范 围也仅仅涉及当事人及周围有关系的人。而环境公益诉讼中，权利人的主张本身由于具有 公共利益的内容，当事人之间对立的利害关系具有公共性和整体性，其涉及范围更广，体 现的是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和规模化的特点。原告的请求 不是要对原告进行金钱赔偿，而是要求停止某种对环境造成威胁的行为，甚至是要求通过 法院的禁止令或宣告性判决来影响和改变环境公共政策。其裁判效力不仅直接拘束本案当 事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘束力和引导力，其他公民或团体不得以同样 的理由在此提起诉讼。而正是通过这种裁决的扩张效力，环境公益诉讼正起着形成或促进 环境保护公共政策的作用，因而要求法院在审理环境公益诉讼案件时，必须要综合考虑各 第儿页 论我困环境公益诉讼的构建 种经济的、社会的和环保的因素。1 5 第三节环境公益诉讼的分类 环境公益诉讼根据不同的标准，可以进行不同的分类：学者们按照不同的分类标准， 形成了各自的体系，就笔者掌握的资料来看，别涛先生，在中国的环境公益诉讼及其立 法设想6 一文中，对环境公益诉讼的分类是最为系统和全面的。本节，笔者将会对其分类 进行介绍，从而提出笔者按照自己的分类标准得出的结论。 一、现阶段较为系统的分类 别涛先生从制度构建的需要，按照两种标准进行分类。第一种方式，是按照提起诉讼 的原告身份的不同，将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型。第二种 分类方式，是按照被诉主体的不同，将环境公益诉讼分为对环境损害者的公益诉讼和的对 环境行政机关的公益诉讼。 ( 一) 、根据提起诉讼的原告身份的不同进行分类 按照提起诉讼的原告身份的不同，来划分环境公益诉讼的种类，其意义在于根据起诉主 体的不同，而确定相应的制度安排和支持系统。按照这个标准，可以将公益诉讼划分为普通 环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式。 1 、环境公益诉讼。即公民或者法人，特别是非政府组织，出于保护公益的目的，针对损害 公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现 出公益性的显著特点。环境公益诉讼包括民事和行政两种形式： ( 1 ) 、环境民事公益诉讼。即公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的 行为，请求法院提供民事性质的救济。 ( 2 ) 、环境行政公益诉讼。即公民或者法人，特别是非政府组织，认为行政机关，主要是 1 5 傅剑清环境公益诉讼若干问题之探讨载于千树义主编环境法系列专题研究社会出版社2 0 0 6 4 5 1 6 载于别涛主编环境公益诉讼法律出版社2 0 0 7 1 第1 2 页 论我困环境公益诉讼的构建 环保部门，但也包括政府的具体环境行政行为，如关于建设项目的审批行为，危害公共环 境利益，向法院提起的司法审查之诉。它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保 部门具体环境行政行为为目的。 2 、环境公i 斥：根据国家公诉权的通常分配模式，它特指作为国家公诉人的检察机关，为 了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为 为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权保护公益的特点。 环境公诉，包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式： ( 1 ) 、环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最 常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人( 环境犯罪行为人) 之诉；就诉 求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。 ( 2 ) 、环境民事公诉。即在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态，因 而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预， 请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼，所谓民事公诉，是指国家公诉人，针对公民或 者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人 ( 即环境民事行为 人) 之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济 为 目的。 ( 3 ) 、环境行政公诉。即检察院认为行政机关，主要是环保部门，也包括政府的具体行政行 为( 如关于建设项目的审批行为) 危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主 体而言，它表现为“检察院对行政机关 之诉；就诉求而言，它以检察院通过司法审查“撤 销或者变更具体环境行政行为 为目的。 ( 二) 、根据被诉主体的不同进行分类 根据被诉主体的不同，将环境公益诉讼分为对环境损害者的公益诉讼和对环境行政机 关的公益诉讼。意义在于根据诉讼对象的不同，解决私益和公益，公益和公益之间的冲突， 第1 3 页 论我困环境公益诉讼的构建 实现公民通过诉讼监督环境守法和环境执法的问题。 1 、对环境损害者的环境公益诉讼。即对公民、法人和其他组织的污染环境或破坏生态的民 事行为，所提起的诉讼。对环境损害者的环境公益诉讼针对的是私行为，需要处理的是环 境公益和私行为所追求私益间的利益平衡关系。 2 、对环境行政机关的环境公益诉讼。即对行政机关，主要是环保部门，也包括政府的危害 环境公共利益的具体行政行为，所提起的诉讼。对环境行政机关的环境公益诉讼是针对公 行为的，基于行政行为所具有的公益性，所要处理的是某种环境公益和行政行为所指向的 公益间的冲突问题。 二、笔者提出的分类 为了更好的在我国现行的法律框架中，对传统的诉讼制度进行补充和修正，建立有中 国特色的环境公益诉讼制度，笔者认为，完全可以按照被起诉主体和适用的诉讼程序的不 同，将环境公益诉讼，分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两大类。 环境民事公益诉讼由公民，组织或检察机关，针对其他造成环境损害或者有环境损害 危险行为的公民或者组织，提起民事诉讼。环境行政公益诉讼，由公民、组织或检察机关， 对政府的危害环境公共利益的具体行政行为，行政不作为或者抽象行政行为提起行政诉讼。 而上文提到的环境刑事公诉，即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的 诉讼，也就是最常见的环境公诉，笔者认为，该类公诉案件，仍属于传统的检察院请求法 院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”的刑事公诉案件，不应该划归到环境公益诉讼的范 畴中来。 ( 一) 环境民事公益诉讼 环境民事公益诉讼，是指公民、组织或环境资源行政管理机关，根据法律规定，为保 护环境公共利益免遭侵害或者在有侵害危险的时候，对侵害环境权益的人，向人民法院提 起并要求其承担民事责任、法院按照民事诉讼法的程序依法审判的诉讼。被诉主体是公司、 第1 4 页 论我困环境公益诉讼的构建 企业、个人或者其他组织；起诉主体是公民个人、组织或者环境资源行政管理机关：适用 程序是民事诉讼程序。 ( 二) 环境行政公益诉讼 环境行政公益诉讼，是指公民、组织或者环境资源行政管理机关本身，认为行政 = j l 关 的具体行政行为、行政不作为或者抽象行政行为，危害环境公共利益，向法院提起的行政 诉讼。被诉主体是国家行政权力机关；起诉主体是公民个人、组织或者环境资源行政管理 机关；适用程序是行政诉讼程序。 第1 5 页 论我困环境公益诉讼的构建 第二章美国环境公益诉讼制度及对我国的启示 纵观世界各国立法和实践，美国的环境公益诉讼制度是最为成熟的：本章试图从公益 法和公益诉讼的确立及发展谈起，分析美国环境公益诉讼制度的构建i 寸我国的相应启示。 公益诉讼是源于美国的一种新的诉讼形态，在美国实践了3 0 多年，而且在此期间也被一些 国家移植吸收，从实际效果来看，它能有效地调动公众环境保护热情，对于防治环境污染有 着积极的作用，同时也促进了环保行政机关提高行政执法效率本文着重介绍美国的环境公 益诉讼制度。深入地研究国外较为成熟的环境公益诉讼制度并进行借鉴，有助于全面的把 握和克服我国现有制度的不足，是我国逐步推行适合我国国情的环境公益诉讼制度的重要 途径。 第一节公益法与公益诉讼的确立和发展 一、公益法的发展历程 公益法与公益诉讼是于2 0 世纪6 0 年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术 语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公 益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人 及类似的诸多利益而展开活动，在这个方面，其代表人物是路易斯布兰代斯。1 7 布兰代 斯在担任美国最高法院大法官之前，首创了将大众利益纳入其辩护实务的做法。布兰代斯 的辩护摘要不仅包含法律辩护和引证，而且包含了与案件相关的社会及经济方面的信息与 数据。塘 ”布兰代斯，美国最高法院大法官，在一次演讲中，布兰代斯对目前的法律职业发出了责难，他指责“能干的律师在很 大程度f ：把他们变成了人公司的附属，而忽略丫他们应尽的义务，即为保护人民而使用他们的权力。” 1 8 他在m u u e rv o r e | 弘n 一案中，首次向美国最高法院提交了这类包含公众利益的辩论摘要，从而说服法院维持关于规定 妇女一日最多的工作时间为1 0 小时的指定法 第1 6 页 论我困环境公益诉讼的构建 但是公益法并不是一个法律部门或法律领域，使用这一术语旨在描述公益律师所服务 的对象。与布兰代斯所称的作为强大经济利益代表的传统律师不同，公益律师选择代理那 些无人代理的个人或团体：由此产生的一个重大结果是，新的、制度化的法律援助机制的 建立。当然“公益法”这一术语本身也是在不断发展变化的，它包含了一个宽泛的律师和 非律师的活动领域，涉及民权、公明自由、妇女权利、消费者权利、环境保护等等。 自2 0 世纪7 0 年代后，在美国和欧洲都有一个显著的动向，就是筹备一些官方或民办 的机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益， 包括为贫困者谋求整体利益，如公共辩护人项目、改革后的法律援助制度。2 0 世纪8 0 年 代和9 0 年代，“公益法”这一术语在很多其他国家得到了使用。公益法包含的一整套原则 体系、价值和目标均与布兰发代斯的倡导相一致，它依托于社会正义的理念，及视法律为 社会变革工具的意愿。今天，在美国，“公益法这一概念已经通过公益诉讼和公益律师 得以制度化。在美国，那些为促进和保护人权而工作的非政府组织，为环境保护而奋战， 为维护消费者利益而努力的组织都称自己为公共利益组织。 在大陆法系国家，公益法的概念基于哈贝马斯所说的“公共领域”这一前设，前者由 黑格尔所使用的“市民社会这一概念，指社会包括了广泛的正式和非正式的、内在联系 的、自我组织的社团，他们在某种程度上与私人和公共领域相关，这些私人组织应当在公 共话题中承担积极角色。 二、公益诉讼的形式 公益诉讼在国外，主要分为五种形式，包括，为贫困者提供的法律援助、战略诉讼、 集团诉讼、告发人诉讼和实验案件。 ( 一) 为贫困者提供的法律援助 第1 7 页 论我困环境公益诉讼的构建 在美国，早期的公益诉讼始于为取消学校种族隔离而展丌的诉讼。美国有色人种协会 的律师和其法律辩护基金早在2 0 世纪3 0 年代就开始了此项运动。该类诉讼形式，帮助那 些因社会中的不法行为而利益受损的人们，通过诉讼使其权力得到救济。 ( 二) 战王苫诉讼 战略诉讼的特点是，超越个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响 全社会。其终极目标旨在实现公共利益方面的社会与法律改革。成功的诉讼会导致现行法 律的执行或者履行政府的责任，也会导致在司法实践中以及在特定的法律解释方面发生变 化，也会带来诸如医院、学校等提供公共服务的机构的改进和重组。成功的诉讼对于立法 程序或者公众意见可能产生影响，而这些可能相当大的影响到法律和社会的改革。 ( 三) 集团诉讼 在欧洲，类似于美国的集团诉讼时团体诉讼，通过团体提起诉讼来保护社会利益是近 年来欧盟国家的一个显著趋势。在欧盟国家中，都成立了多种弱势团体以及代表其利益的 社会组织，由团体通过诉讼倡导积极的、持续的社会改良行动。这些团体包括对消费者、 公害受害者、外籍劳工等的多种保护组织，从形式上看，既包括官方的机构，也包括非政 府间组织。 在美国，团体诉讼是通过集团诉讼的机制完成，现在在美国，集团诉讼已成为一个使 缺乏政治影响力的团体获得社会关注的途径。美国集团诉讼能够得到充分的作用，与律师 在经济上的动因是分不开的。 ( 四) 告发人诉讼 告发人诉讼时在英美法国家实行的一种诉讼形式。这是一类允许个人或实体代表政府 起诉不法行为的诉讼，在提起告发人诉讼后，如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额 的分配。 第1 8 页 论我困环境公益诉讼的构建 在英国的告发人诉讼，是私人以总检察长的名义提起诉讼，目的在于对危害公共利益 者、法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益而必须加以遏制者、为防止某一 法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者，作出宣告或禁止。 在美国，告发人诉讼自1 7 7 6 年实行，但是，直到1 9 8 6 年以前都很少使用。1 9 8 6 年， 国会修订了错误赔偿法，将告发人的分配份额提高，规定最高为3 0 ，同时，增加了 告发人在起诉方面的权力，也增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来 说，最重要的是，1 9 8 6 年修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼具有主要 责任”，该告发人仍有权继续作为当事人提起告发诉讼。这样的修改使公民有充分的动力 提起告发诉讼。1 9 ( 五) 实验案件 实验案件是当事人为确定一项重要的法律原则、法律权利或法律的合宪性而提起的诉 讼。实验案件也是通过私人诉讼实现社会权益的一种方式。这种案件形式在普通法国家和 大陆法国家都有。 第二节美国的环境公益诉讼制度 美国的公民诉讼制度建立在“环境公共财产 、“公共信托 、“实体环境权 等理 论基础之上，性质上属于环境公益诉讼。它突破了传统的诉讼观念，以促进公益为建制的 目的和诉讼的要件，诉讼目的也往往不只是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积 极采取某些促进公益的法定行为，判决的效力亦不仅仅局限于直接参与诉讼的当事人。 一、美国环境公益诉讼的建立和发展 环境公民诉讼制度是美国联邦环境法律的一项基本制度。环境公民诉讼的实质就是 伸在美国的告发人诉讼中，依据联邦错误索赔法，私人原告( 被称为告发人) 代表联邦政府提起诉讼。在政府调查了 该诉讼请求后，政府可能决定加入该告发人的诉讼，而该原告可以继续参加诉讼，但是，如果政府决定不加入，那么该 原告也可以在没有任何政府的参与下，继续诉讼。 第1 9 页 论我困环境公益诉讼的构建 “公益性”。该制度规定了普通民众为了保护环境和促进环境法律的实施，可以针对与自 身无实质利益关系的环境违法行为或其他与环境权益相关的争端提起诉讼，寻求法律救济。 环境公民诉讼制度赋予公民对违法排污的排污者和未履行法定监管职责的联邦环保局提起 诉讼的权利，使公民可以借助法院的权力对以上两者实行有效的监管，以达到控毒：污染、 加强执法、改善环境的目的。 美国的环境公民诉讼制度产生于2 0 世纪7 0 年代，美国当时正处于经济的高速发展和 公害的泛滥时期。在反对污染的环境运动2 0 中，公众强烈要求扩大环境诉讼的起诉资格。在 此压力下，1 9 7 0 年修订的清洁空气法中特别加入了公民诉讼条款。2 1 该规定突破了传 统侵权法理论，在当时美国，受普通法的传统和个人主义哲学的支配，法院的功能被认为 是处理个人权益之间的纠纷，而没有管理公共事务的职能；而环境污染与环境破坏中的公 益妨害只有公共官员才享有提起诉讼的资格。公民诉讼的条款突破了这些限制。 在2 0 世纪7 0 至8 0 年代的大规模的美国联邦环境立法中，绝大多数的联邦环境法律都 包含了公民诉讼条款。如1 9 7 2 年的海洋倾废法和噪音控制法，1 9 7 3 年的濒临 物种法、1 9 7 6 年的资源保护与恢复法、1 9 7 7 年的清洁水法、有毒物质控制法 等环境法律，均对环境公民诉讼做出了规定。 二、美国环境公益诉讼的内容 ( 一) 环境公民诉讼的原告资格 确定适格的当事人是环境公民诉讼中的关键点。美国环境公民诉讼中对于当事人的规 定，从完全的宽泛性，即任何人可以提起诉讼，经过一系列的有关公民诉讼的判决，最高 法院逐渐确立了判定原告是否适格的“三个条件，即原告适格必须满足实际损害、因果 联系和可补偿性。 公害事件所引发的痛苦和不安，使美国的民众产生了严重的生存危机，为了安全