（社会学专业论文）失地农民安置政策与资产建设——政策过程的研究视角.pdf

内容摘要 失地农民安置问题是我国在城市化进程中亟需妥善处理的热点问题。研究失 地农民安置政策具有重要的意义。本文以失地农民安置政策为研究对象，以厦门 市“金包银一政策为个案，采用社会政策过程的研究视角，将政策过程划分为政 策输入期、政策执行期和政策输出期三个阶段，分别考察“金包银一政策过程不 同阶段的特征，剖析政策输入期政策理念的形成、政策执行期政策信息的传递和 政策输出期政策产出的效应。在实证研究的基础上，本文结合资产的福利效应理 论，探究在安置政策实施后失地农民及被征地社区资产拥有的情况，并进一步论 证资产对失地农民及被征地社区产生的积极效用。本文认为，失地农民安置政策 应该以资产建设理念为导向，致力于为失地农民和被征地社区建设、积累资产， 使二者成为资产的受益者，以实现长远的发展。 本研究的特点在于：一、选取在社会政策研究中并不多见的过程视角，将社 会政策视为一个连续的动态过程，分析失地农民安置政策的形成、执行和产出阶 段的情况，突出政策理念和政策信息传递的重要性，丰富了社会政策过程视角的 研究。二、在失地农民安置政策中引入资产及资产建设的概念，并界定失地农民 和被征地社区获得的资产，探讨资产对二者的效用，强调运用资产建设的理念和 手段促进失地农民和被征地社区的同步发展，力图为解决失地农民安置问题提供 新的思路。 关键词：失地农民安置；政策过程；资产建设 a b s t r a c t t h ei s s u eo fs e t t l e m e n tf o rp e a s a n t sw h ol o s el a n db yr e q u i s i t i o ni sv e r y i m p o r t a n ti nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni no u rc o u n t r ya n di tn e e d st ob ep r o c e s s e d p r o p e r l ya n di m m e d i a t e l y t od os o m er e s e a r c h o nl a n d r e q u i s i t i o n e dp e a s a n t s s e t t l e m e n tp o l i c yi so fg r e a ts i g n i f i c a n c e t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rt a k e st h ep o l i c yo n s e t t l e m e n tf o rp e a s a n t sw h ol o s el a n db yr e q u i s i t i o na si t sr e s e a r c hs u b j e c ta n di t s a b o u tac a s es t u d yo nt h ep o l i c yc a l l e d “g o l dc o v e r ss i l v e r ( j i nb a oy i n ) i nx i a m e n t h es t u d yd i v i d e st h ep o l i c y p r o c e s si n t o t h r e ep h a s e sa c c o r d i n gt ot h e p r o c e s s - o r i e n t e dp e r s p e c t i v eo fs o c i a lp o l i c y , t h a ti s ，t h ep o l i c yi n p u tp h a s e ，t h ep o l i c y i m p l e m e n t a t i o np h a s ea n dt h ep o l i c yo u t p u tp h a s e t h i sp a p e r i st oo b s e r v ea n ds t u d y t h ef e a t u r e so fd i f f e r e n tp h a s e so f g o l dc o v e r ss i l v e r p o l i c y a n dt oa n a l y z et h e p o l i c yi d e af o r m e di nt h ep o l i c ym p u tp h a s e ，t h ep o l i c yi n f o r m a t i o nt r a n s m i s s i o ni n t h ep h a s eo f p o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n d t h eo u t p u te f f e c t si nt h ep o l i c yo u t p u tp h a s e b a s e do ne m p i r i c a ls t u d y , t h i sp a p e ru s e st h et h e o r yo f “a s s e t - b a s e ds o c i a l p o l i c y t od e s c r i b et h es t a t u so fa s s e t sp o s s e s s i o no fl a n d - r e q u i s i t i o n e dp e a s a n t sa n d c o m m u n i t y , f u r t h e r m o r e ，t oe x p l o r et h ea s s e t se f f e c t so nb o t ho ft h e m f i n a l l y , t h i s p a p e rc o m e st oac o n c l u s i o nt h a tt h ep o l i c yo ns e t t l e m e n tf o rp e a s a n t sw h o l o s el a n d b yr e q u i s i t i o ns h o u l db eo r i e n t e db yt h ei d e ao fa s s e tb u i l d i n ga n ds h o u l dm a k eg r e a t e f f o r t st oh e l pl a n d r e q u i s i t i o n e dp e a s a n t sa n dc o m m u n i t yt ob u i l da n da c c u m u l a t e a s s e t s t h e r e b y , t h ep e a s a n t sa n dt h ec o m m u n i t yc a nb e n e f i tf r o ma s s e t sa n dg e t l o n g - t e r md e v e l o p m e n t t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h i ss t u d ya r ep e r f o r m e di nt w oa s p e c t s f i r s t l y , t h i ss t u d y c h o o s e st h ep r o c e s s o r i e n t e dp e r s p e c t i v ew h i c hi ss e l d o mu s e di ns o c i a lp o l i c y r e s e a r c h t h i sp a p e rt r e a t st h ep o l i c yp r o c e s sa sac o n t i n u o u sa n dd y n a m i cp r o c e s s ， a n a l y s e st h ef o r m u l a t i o n , i m p l e m e n t a t i o na n do u t p u to ft h ep o l i c ya n dh i g h l i g h t st h e s i g n i f i c a n c eo ft h ep o l i c yi d e aa n di n f o r m a t i o nt r a n s m i s s i o n t h i s e n r i c h e st h e r e s e a r c ho fp r o c e s sp e r s p e c t i v ei ns o c i a lp o l i c y s e c o n d l y , t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h e c o n c c p l so fa s s e ta n da s s e tb u i l d i n gi n t ot h ep o l i c yo ns e t t l e m e n tf o rp e a s a n t sw h o l o s el a n db yr e q u i s i t i o n t h e n , i td e f i n e st h ea s s e t so fl a n d r e q u i s i t i o n e dp e a s a n t sa n d c o m m u n i t ya n dd i s c u s s e st h ea s s e t se f f e c t s t h ep a p e re m p h a s i z e st h ep o i n tt h a tt o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fb o t ho ft h ep e a s a n t sa n dt h ec o m m u n i t yb ym e a n so f a s s e tb u i l d i n g t h i ss t u d yt r i e st o p r o v i d ean e wt h o u g h tf o rt h es o l u t i o nt o t h e s e t t l e m e n tf o rl a n d r e q u i s i t i o n e dp e a s a n t s k e yw o r d s ：s e t t l e m e n tf o rp e a s a n t sw h ol o s e l a n db yr e q u i s i t i o n ；p o l i c y p r o c e s s ；a s s e tb u i l d i n g 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：荔爵茏粞 ；叼年j r l 月以e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ( 请在以上相应括号内打“) 作者签名：彬日期：少7 年厂月培日 导师签名：日期：年月日 第一章绪论 第一章绪论 第一节研究背景 当前，中国的城市化和工业化正快速发展，尤其在城郊和农村地区，工业化 的发展有力地推动了农村城市化的进程。但是，在快速城市化和工业化的过程中， 随着基础设施建设用地的增加，城镇、工业区等的急剧膨胀，大量的农村集体用 地被征用，农民赖以生存的土地越来越少，失地农民的数量激增。据统计，目前 全国失地农民总数在4 0 0 0 万人左右，而且随着工业化和城市化的进程，每年还 将新增2 5 0 万以上的失地农民( 余向平、俞涔，2 0 0 4 ) 。 西方国家的城市化历程表明，失地农民是城市化发展过程中的正常现象，是 一个不可完全避免的阶段( 李江，2 0 0 5 ) 。那么，在我国城市化的进程中，失地 农民的产生也就有其必然性。但必须看到的是，农民在失去了土地这一基本生产 资料后，承担了更多的生存和发展风险，面临迅速转变为社会弱势群体的困境。 一些研究数据有力地说明了这一现象，例如一些城市失地农民超过城镇低保人口 的2 0 ( 郭晓鸣，2 0 0 5 ) 。国家统计局农村社会经济调查总队以人均耕地面积0 3 亩以下的农户为主要对象，在2 8 个省、自治区、直辖市开展调查，结果显示4 6 的失地农户收入水平下降( 毛峰，2 0 0 4 ) 。 由征地引发的失地农民问题已成为我国的一个重大社会问题。据统计，2 0 0 2 年上半年群体反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ， 其中4 0 是征地纠纷问题，这里面又有8 7 反映的是征地补偿和安置问题( 陆 迁、叶小雯，2 0 0 5 ) 。因此，妥善安置失地农民，解决其未来的生存和发展问题， 是。三农 问题的焦点，关系到城市化的稳定发展和社会的安定和谐。 在我国现行的征地制度下，大量的农民因为土地被征用而被动地从农业人口 转变为非农人口。农民失地属于被动行为，这样的城市化属于政府主导型城市化， 政府有责任对失地农民的损失进行补偿。然而，由于我国“实行土地公有制，征 地补偿不能完全体现市场价值 ( 张汝立，2 0 0 6 ) ，所以政府除了要给予失地农民 一定的经济补偿外，还应承担起对失地农民的安置责任。安置政策的目标不仅仅 失地农民安置政策与资产建设 是使失地农民的生活水平不降低，更重要的是要使失地农民获得可持续的生计和 发展，只有这样才能真正保证失地农民享受城市化和工业化的成果的权利。 目前，在失地农民的安置政策方面，我国许多城市都在进行积极有效的探索 和尝试。以厦门市为例，为了改变岛外农村地区经济相对落后的状况，促进其迅 速发展，厦门市试图以工业集中区的建设、发展来带动农村地区的经济和社会发 展，并推进农村工业化和城市化的进程。地处农村地区的工业集中区的建设与发 展需要征用大量的农村土地，许多农民因此成为无地可种的失地农民。为了妥善 安置岛外工业集中区内1 3 个行政村( 社区居委会) 的失地农民，厦门市政府出 台并实施了“金包银刀政策，用以安置因工业集中区征地而失去土地的农民并解 决被征地村庄( 社区) 的发展问题。 。金包银”政策，是对厦门市失地农民安置政策的简单、生动概括，其中“金一 是指紧邻工业园区的村庄外围地块已经具备了金的价值；“银 是指紧邻工业园 区的村庄内部，经过环境整治也可以具备银的价值。其实质是，政府给予失地农 民新形式的生产资料，并通过一系列社会政策过程包括征地补偿、社会保障等保 证农民的基本生存和长远发展，同时通过对村庄内部的改造和整治，使农村社区 逐步向城市社区转变，逐步实现农村城市化。 可见，失地农民的安置政策既包含失地农民个体的可持续发展问题，也包含 农村社区的发展问题和农村城市化的问题等。研究失地农民安置政策，关注其政 策过程，探讨政府的政策理念，具有十分重大的现实意义。因此，本文关注的主 要问题是：什么样的失地农民安置政策有利于解决失地农民的可持续生计与发展 问题? 本研究以厦门市失地农民安置政策“金包银 政策为个案研究对象， 以社会政策的过程取向为分析模型，以实证调查为基础，分析“金包银 政策本 身蕴含的理念、政策执行的过程以及政策的产出，探讨此类型的失地农民安置政 策对于解决失地农民的生计和出路问题的启发及借鉴意义。 第二节文献综述 近几年，国内就失地农民安置问题开展了广泛而深入的探讨，并形成了大量 的研究成果，其中文章居多。总的来说，现有的研究可大致划分为以下三个方面： 2 第一章绪论 一、政策分析与建议 这类型的研究成果颇多，所谓政策分析与建议指的是对已有安置政策和方式 进行分析、评估，并在此基础上，给出一定的安置政策建议。这些研究又可大致 划分为以下两种： ( 一) 着重强调某种安置方式 现有的安置方式有货币安置、社会保障安置、就业安置、留地安置、投资入 股安置等等，当前研究较多的是社会保障安置、留地安置和就业安置等方式。 1 社会保障安置 社会保障安置方式，是失地农民安置问题研究的焦点，相关研究成果很多， 主要围绕三个方面的问题展开：社会保障安置的模式制度选择、内容、资金来源。 总的来说，众多的研究均主张对失地农民进行社会保障安置是现实、可行和有效 的安排。涂文明认为我国的城市化是政府主导型的城市化，必须构建和完善失地 农民政府主导型的社会保障体系( 2 0 0 4 ) 。韩德军、南灵、刘宇翔也主张将失地 农民纳入社会保障体系，对失地农民给予事前、事中、事后全程保障( 2 0 0 5 ) 。 ( 1 ) 模式选择 关于社会保障安置的模式制度选择的研究，存有两种观点，是为失地农民建 立独立的社会保障体系或是将失地农民纳入城镇社会保障体系。刘松培、黄大立 认为应将失地农民纳入城镇职工基本养老保险覆盖范围( 2 0 0 4 ) 。潘诚、张鸿雁 强调将失地农民纳入城镇社会保障体系( 2 0 0 5 ) 。而许庆明、舒越红等则主张建 立适合失地农民的社会保险制度，而不是以现行方式简单地将其纳入城镇保险体 系( 2 0 0 3 ) 。 ( 2 ) 保障内容 无论采取哪种保障模式，在保障内容上都有共通点。多数研究者认为失地农 民的社会保障内容主要包括养老保障、基本医疗保障和最低生活保障( 刘远新、 张文秀，2 0 0 5 ；魏建斌，2 0 0 5 ；郭立芳、陈利根，2 0 0 3 等) 。 也有其他学者提出最低生活保障制度、基本养老保障制度和大病医疗保障制 度构成失地农民基本生存权的替代，是补偿性社会政策，对失地农民的社会保障 安置还应包括发展权替代或发展性社会政策，如为失地农民提供受教育和培训的 3 失地农民安置政策与资产建设 机会和法律援助等( 宋青锋、左尔钊，2 0 0 5 ) ，又如小额低息贷款、自主创业优 惠政策及就业优惠政策等( 潘诚、张鸿雁，2 0 0 5 ) 。 ( 3 ) 资金来源 王斌等认为应以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源， 建立失地农民社会保障基金( 王斌，2 0 0 4 1 宋青锋、左尔钊，2 0 0 5 1 鲍海君、吴 次芳，2 0 0 2 等) ；此外，失地农民社会保障基金的可能来源还有各级政府的财政 拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等( 宋青锋、左尔钊， 2 0 0 5 ；鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 等) 。此外，在具体的资金筹集方面，主要有“三 个一点 和“四个一点 两种主张，“三个一点 即“政府出一点，集体补一点， 个人缴一点( 谭俊华、谭文兵，2 0 0 6 等) ，“四个一点即国家、集体、个人和 市场征地主体各出一点( 王斌，2 0 0 4 ) 。 2 留地安置 有关留地安置方式的研究认为，留地安置通过留用土地的实物补偿方式提高 征地补偿水平，并使失地农民可以得到基本的生活保障。王如渊、孟凌认为留地 安置模式使失地农民享有较公正的权益分配，并提出了留地安置模式应该注意返 还土地的产权、应避免形成特殊的城市社区、建立规范的城市管理体系、集体经 济组织的架构与运行的规范化和留用土地的统一规划建设等问题( 2 0 0 5 ) 。 张靖、张军连、张凤荣认为留地安置应慎重有选择地推行，要考虑当地土地 市场发育情况、加强土地管理以避免形成“城中村 等( 2 0 0 3 ) 。刘慕平、程克 贵、吕军认为建立“城中村一留地安置制度，是解决“城中村用地管理难、促 进“城中村一经济发展的有效途径( 2 0 0 5 ) 。 3 就业安置 邓作勇认为在工业化过程中对失地农民的优先就业安置，是防止土地租金被 占的一个有效的安排，能够较好地保护农民的利益( 2 0 0 5 ) 。开发性安置，是失 地农民安置方式中较新的一种。李炯、邱源惠指出开发性安置方式将农民置换土 地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使征 地“农转非 人员通过与生产性物质资本结合实现再就业，并认为其具有现实需 要和可行性( 2 0 0 2 ) 。 ( 二) 讲求多种方式解决安置问题 4 第一章绪论 该类型的研究并非只关注某一单一的安置方式，而是主张以多种方式来妥善 安置失地农民。比如於忠祥、李学明、朱林认为应采取形式多样的安置方式，如 保险安置、创业安置、就业安置、货币安置和其他安置等( 2 0 0 4 ) 。 有一些研究强调应该根据地区或是安置对象的不同，采取多样化的安置方 式，如杨永红就认为失地安置方式应区别不同地区和安置对象，从实际出发，短 期和长期相结合，采取形式多样的安置方式，例如立法安置、就业安置、居住安 置、社保安置、观念安置、发展安置等( 2 0 0 6 ) 。也有的研究将安置对象农 村家庭劳动力分为整劳动力和半劳动力，根据不同劳动力分别采取留地安置、货 币安置、作价入股安置、土地换社保、实物补偿等五种不同的安置方式( 彭征、 廖和平、黄易禄、熊祥强，2 0 0 6 ) 。 多数研究在强调用多种方式安置失地农民的同时，更突出了某种安置方式的 重要性。例如卢海元认为，安置失地农民的过程实质是一个土地换保障的过程， 按照“土地换保障的思路和要求，将重点实施社会保险安置与安置形式多样化 结合起来，实施以“实物安置一为主的失地农民安置新模式( 2 0 0 3 ) 。王华春、 唐任伍则认为以货币安置为主、以留地安置、农民集体土地入股为辅的做法不失 为有效的安置创新模式( 2 0 0 4 ) 。张晓玲、卢海元、米红主张应实现货币安置、 招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等多种安置形式的有 机结合，又应明确以就业促进和社会保障安置为重点的基本政策取向( 2 0 0 6 ) 。 宋斌文、荆玮与此看法一致，认为除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以 及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式，如投 资入股安置、划地安置、住房安置等( 2 0 0 4 ) 。 二、政策设计 该类型的研究以失地农民安置政策的设计目标、理念和实现手段等为主要研 究内容，从而探讨什么样的政策才是合理的、有效的。该类型的相关研究成果较 少，且大多数研究的重点是“可持续生计 和“可持续发展研究。较有代表性 的是唐均、张时飞等人的“可持续生计 研究、刘金荣的“可发展”研究、张友 琴的“以土地养社保政策设计研究以及张汝立的“有发展的安置 研究等。 ( 一) “可持续生计一研究 失地农民安置政策与资产建设 中国社科院社会政策研究中心的唐均、张时飞等人借鉴联合国提出的“可持 续生计一的概念，指出土地对于农民来说，本来是一种可持续生计，因此当土地 被征用以后，失地农民安置政策的着眼点就应该以一种新的可持续生计来取而代 之。征地安置政策应是可持续的，政策的立足点应该是“可持续生计，给失地 农民以“可持续生计 是最佳选择( 唐均、张时飞，2 0 0 5 ) 。 在“可持续生计一的政策目标下，相关研究提出了一些使失地农民获得可持 续生计的可行之策，如将现有的集体经济量化再以股份的方式分配给农民、为失 地农民提供可用以出租的房屋、设计合理的补偿机制、引导和帮助失地农户积累 资产、促进失地农民生产性就业和建立普惠的社会保障机制等多种政策手段。认 为引导和帮助失地农户积累资产既可改善他们的生计，又可帮助他们规避各种生 活风险，同时为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计 目标 的重要手段( 张时飞、刘从龙，2 0 0 5 ) 。 另外，陆福兴、杨盛海将失地农民的可持续生计视为是失地农民就业安置的 首要问题，是我国解决失地农民就业安置问题的关键，必须使失地农民的就业安 置可持续发展，解决他们的可持续生计问题。同时进一步指出可持续生计的政策 理念对失地农民就业安置发挥着特有的安置功能，主要体现为：安抚功能、高度 的保障功能和激励功能。并且认为可持续生计的理念和要求，是目前我国失地农 民政策的评价尺度。还指出失地农民可持续生计的着力点在于：创新可持续生计 的安置理念，保证失地农民的土地财产权，加强就业培训和创业援助等( 2 0 0 6 ) 。 ( 二) 。可持续发展一研究 与“可持续生计刀的政策理念相类似的是“可持续发展 。刘金荣提出必须 对失地农民实施可发展的政策措施，认为在因一个发展计划而征用农民土地( 或 家园) 的时候，对于失地农民不应仅局限于补偿，而应将其与计划一起视为一个 “社会一经济的重建过程，必须在对原有资产做出补偿之后，免费地向失地 农民提供以发展为目的的投资。在政策的设计上，刘金荣主张政府应通过区分征 用农民土地的不同项目的性质，来探讨失地农民的可发展政策。比如对于开发性 项目，应把为项目贡献土地资源的农民一并纳入开发计划进行综合考虑，使他们 对项目的开发拥有发言权、开发权和收益权( 2 0 0 4 ) 。 张友琴主张用可持续发展的角度来看待土地问题，认为土地对于农民是一个 6 第一章绪论 可持续利用的重要资源，所以应该将“以土地换社保”的政策设计思路转化为“以 土地养社保 的设计思路，也就是用土地的增值部分作为被征地农民社会保险资 金的稳定来源。并且总结了国内几种具体的政策实践方式，一是妥善运用土地补 偿款，做大做强村集体经济，实现集体经济总量的增值，从而逐步分批解决社保 资金问题；二是预留一定比例的土地，用于发展风险小、有固定收益的投资项目， 通过政府的政策扶持，提高土地的收益，将投资的产出利润用于社会保障；三是 以土地承包权入股的方式，投入相关的建设项目，从而获得可持续的资金来源 ( 2 0 0 5 ) 。 此外，张汝立还提出“有发展的安置一的概念，认为“有发展的安置 是安 置失地农民的一种政策框架和思路，并且设计了“有发展的安置 的6 个指标， 包括稳定的工作、不低于当地城镇居民平均水平的收入、享受与城镇居民相同的 社会保障水平、农民身份的转变、知情权与自主权和有秩序的生活。在政策选择 上，强调需要将现行政策进行必要的整合，主张就中国的实际情况看，应走货币 安置和社会保障安置相结合的基本路径( 2 0 0 6 ) 。 三、政策操作实践 政策操作实践主要是指根据全国各地的失地农民安置政策的实施情况而展 开的政策经验研究。该类型的研究不在少数，总结出各种各样富有地方特色的、 极具典型的安置模式，例如浙江模式、江苏昆山模式、上海浦东模式、湖南长沙 模式等。 浙江模式。浙江省在实践过程中形成了安置失地农民的1 0 种主要的方式， 包含调整承包地安置、留地安置、建好标准厂房，产权属村，出租获益、两套农 民多层公寓安置、社区股份经济合作安置、货币安置，自谋职业、企业等用地单 位安置、基本生活保障安置、对失地农民进行劳动技能培训、促进就业改革征地 制度，实行租赁制，使农民获取土地长期收益等( 浙江省国土资源厅办公室， 2 0 0 5 ) 。其中，较有典型性的又有嘉兴的以“土地换社保为核心的失地农民安 置政策( 曹小明，2 0 0 4 ) 。 昆山模式是江苏省失地农民安置模式中最具代表性的。其最大的特色在于征 地补偿实行“年薪制一，实行“三六九补偿标准，即征( 使) 用集体土地以每亩 7 失地农民安置政策与资产建设 责任田3 0 0 元、自留地6 0 0 元、口粮田9 0 0 元为基数，每年落实发放到户，并根 据物价上涨指数，三年左右上调一次。同时，推行“以被征用土地换保险 ，具 体实行。二三九一的提留办法，即开发区工业用地提取2 0 的土地出让金，房地 产开发等经营性用地提取3 0 的土地出让金，土地权属管理费提取9 0 ( 殷杰、 王常雄、张宇炜，2 0 0 5 ) 。 上海浦东模式。现阶段浦东新区实行的是“完全社会人一安置方式，提出了 “落实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业的改革思路。 对新产生的征地劳动力，由征地安置单位为其一次性缴纳1 5 年的养老、医疗保 险费，发放一次性生活补贴；征地劳动力户籍搿农转非糟，享受城镇居民同样的 就业、培训政策；生活困难的征地劳动力，可按规定向民政部门申请“低保 ； 对原已安置进单位的征地劳动力，依法订立和履行劳动合同。从而有效地促进了 失地农民由“单位人 向“社会人一的转换( 马伊里，2 0 0 3 ) 。 湖南长沙咸嘉湖模式。咸嘉湖实行的是“留地集中安置，综合开发建设 的 安置模式，其具体做法是“三集中、三统一刀，一是集中管理全村土地，统一进 行拆迁补偿。成立咸嘉综合开发小区管理委员会，统一负责征地、拆迁、补偿工 作。二是集中安置农民住宅，统一进行综合开发。采取集中用地的形式，对留给 农民的安置用地进行统一规划、开发、建设，留用的生活安置用地以集体补贴的 形式兴建住宅和安置房，再以低于建设成本的价格出售给被拆迁农民，留用的生 产安置用地，则由村集体统建统管，用于发展集体经济，解决农民今后的生活问 题。三是集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。小区管委会将一部 分土地补偿费和劳动力安置费以“咸嘉村安置退养基金一的形式存入银行，一部 分则用来投入小区综合开发建设。开发所得利润和物业收入以及所得银行利息都 以红利的形式发给农民，同时，通过成立房地产开发公司、物业管理公司、建筑 公司和开发商业门面和配套性经营场所等形式，广辟就业渠道，安置村民就业( 陈 良钦，2 0 0 6 ) 。 无论是浙江嘉兴模式、江苏昆山模式还是上海浦东模式，其安置的本质都是 土地换社保，属于社会保障型安置。而湖南长沙咸嘉湖安置模式的实质是集中开 发、留地安置。当然，全国各地的失地农民安置方式还有许多，这里介绍的仅是 其中较有代表性和典型意义的主要模式，其他地区的安置方式各有千秋，但大都 8 第一章绪论 与上述模式类似，在此就不一一赘述。 通过上述对现有文献的回顾可见，当前的失地农民安置政策多数属于补偿型 和保障型社会政策，即通过安置政策保障失地农民能维持原有的生活水准，而关 于可持续生计和发展的安置政策相对较少。保障型安置政策固然必不可少，但是 它并不能给予失地农民替代性的可用以发展的资产，也就未能使失地农民实现长 久的发展。因此有必要探索更为积极的发展型安置政策，旨在使失地农民能获取 新的发展资源。 在政策研究方面，国内失地农民安置政策的研究有如下特点和不足：一是研 究内容大多集中在政策描述、分析、建议和政策的具体实践等领域，这些大都属 于理论思考和经验研究的范畴。而关于政策设计方面的探讨不多，运用社会政策 的分析方法和理论进行的研究则更少，因而无法将失地农民安置政策纳入社会政 策的研究框架并从社会政策的专业视角进行研究分析。二是在研究方法方面，已 有的研究更多的是在宏观层面上抽象地讨论失地农民安置政策，缺乏深入实际的 实证调查研究，缺乏第一手的实证调查资料，尤其在定性研究方面相当欠缺。三 是在研究对象上，现有的研究未能将政策的三个主体即政策制定者、执行者和政 策对象失地农民整合起来研究，尤其缺少以失地农民为主体的研究，忽视了 失地农民在安置政策中的主体作用。 由上可见，失地农民安置政策的研究仍需进一步拓展和充实。因此，本研究 试图从个案入手，采用定性研究方法，运用社会政策学科的分析方法亦即过程取 向的分析模型，将政策制定者、执行者和政策对象一并纳入过程取向的分析框架 中。通过对政策过程的各个阶段进行分析，探讨失地农民安置政策的设计理念、 执行过程和政策产出，尤其关注失地农民能否通过安置政策的设计获取资产、实 现发展，并且借助社会政策的新近理论资产建设理论来分析失地农民获得的 资产以及资产所能发挥的效用。 9 失地农民安置政策与资产建设 一、资产概念综述 第二章研究框架及研究方法 第一节概念综述及研究框架 多数人对于“资产的理解大都限于经济学等范畴。无论是国际或国内的社 会政策，均有。以收入为本 的传统惯例，对资产的关注十分有限。传统的以收 入为本的社会政策，以收入决定福利待遇的标准，其政策目的在于增加福利对象 的现金收入，以维持其消费水平。美国华盛顿大学( 圣路易斯) 的迈克尔谢若 登( m i c h a e ls h e r r a d e n ) 教授将“资产一的概念引入社会政策领域，首次提出了 资产社会政策，这种以资产为基础的社会政策被视为以收入为基础的社会政策的 替代和补充。 在资产社会政策中，迈克尔谢若登首先界定了收入和资产。“收入是资源 的流动，它们是人们主要为短期消费而获取并使用的一，相比之下，“资产是资源 的贮存，它们是人们长期内积累与持有的一( 迈克尔谢若登，2 0 0 5 ) 。但是收入 和资产的界线有时不是那么清晰，二者的联系其实很紧密，“收入能被节余而积 累为资产，形成未来消费的一个储存刀，而“资产构成了投资资本，后者反过来 产生未来的收入 ( 迈克尔谢若登，2 0 0 5 ) 。可见，收入和资产并不互相排斥， 并不存在非此即彼的关系。迈克尔谢若登提出资产社会政策的初衷也并不是要 颠覆以收入为基础的社会政策，而是强调资产社会政策具备以收入为基础的社会 政策所无法达到的优势，所以要使二者共同运作，发挥作用。 “改善长期生活状况，促进人的独立与自给自足，帮助所有的人尤其是贫困 者减低长期贫困以达到社会公平，一直是社会政策的基本目标 ( 熊贵彬、黄晓 燕，2 0 0 5 ) 。正如迈克尔谢若登所指出的，收入可以满足人们短期的基本需求。 但它无法改善长期的状况，无法实现人们对发展的本质需求，所以要达到社会政 策的基本目标不能只依赖于收入的维持，还要依靠资产的建设和长期的积累。这 点正是资产建设概念形成的基础和前提。资产建设的概念源自迈克尔谢若登的 1 0 第二章研究框架及研究方法 资产与穷人一书，简单地说，资产建设就是要通过政府的政策为政策对象启 动资产的积累。 当前国内的失地农民安置政策，往往忽略了为失地农民建设资产。因此，在 政策设计上，失地农民安置政策应该有所转变，应当引入资产建设的政策理念。 资产建设的政策理念，具体是指运用政策设计为失地农民建设资产，鼓励失地农 民积累资产，使失地农民能从资产中长期获益，获得长远的发展。政策理念是一 项社会政策的灵魂，因为在不同政策理念的指导下，政策的执行以及产出也会有 所不同。可以说，政策理念的影响贯穿于整个政策过程的始终，因而，从政策过 程的角度来考察政策理念的形成和实现显得相当必要。 二、研究框架 任何社会政策都必须经历从政策问题的辨认到政策的形成、执行或调整等一 系列复杂的过程。政策过程中的各个阶段必然会受到各种主客观因素的影响，政 策的效果也会因此而有所不同。任何社会政策的形成和执行都是为了能达到一定 的政策目的和政策效果，而政策目标的实现和政策效果的达成依赖于政策过程的 各阶段。所以以政策过程为切入点，研究在政策过程的各个阶段中各种因素对政 策最终效果的影响，是一种重要的研究视角。 社会政策学科从诞生、发展至今，尚未在政策分析上发展出一个学界达成共 识的普遍性模型，鉴于此，李钦滂将政策分析领域的多种途径与方法加以分类， 归纳为六种决策分析模型：价值取向、人际取向、渐近取向、制度取向、过程取 向和理论取向的决策分析模型( 李钦沔，1 9 9 4 ) 其中，过程取向“强调政策的 形成和执行过程 ，并“以进行中的社会政策为主要研究及考评对象一( 李钦沔， 1 9 9 4 ) 。本文的研究对象“金包银一政策是厦门市一项正在实施中的失地农 民安置政策，因此适宜采用过程取向的分析模型对其进行解释分析。 李钦沔提出政策发展的顺序过程有六个主要阶段问题论述、政策形成、 政策选择、政策执行、政策评估和政策调整等( 李钦沔，1 9 9 4 ) 。笔者在借鉴其 政策过程的分析参考架构的基础上，提出了本研究的分析框架，如图l 所示。本 文以社会政策的过程取向模型为分析框架，过程取向一般将政策流程分为三个阶 段，分别是政策输入期、政策执行期和政策输出期。本文将在文章的第三章介绍 失地农民安置政策与资产建设 “金包银”政策的政策输入期的基本情况即“金包银”政策的内容并侧重讨论该 政策的理念；文章的第四章关注的是“金包银”政策的执行期即“金包银”政策 的实施过程，将主要讨论该政策在执行过程中的信息传递；文章的第五章则着重 探讨“金包银”政策的输出期即“金包银”政策的产出，分析失地农民获得的资 产及其效用等。 图1 本文研究框架 上 上 政策输出期一“金包银”政策与资产建设+ 资产及其效用+ 一 个案研究方法 第二节研究方法 个案研究方法是社会学研究中常用的一种方法，它能帮助我们对某一种现象 进行定性认识。本文所使用的便是个案研究方法，采取这一方法的主要原因在于 本文的研究对象为某一具体的失地农民安置政策厦门市“金包银”政策，以 个案研究的方法能较全面地观察并呈现该政策的各个层面和细节。况且当前的失 地农民安置研究着重宏观层面、缺乏实证研究，深入实地的定性调查研究便不失 为对当前研究的一种补充。但是个案的选择并非随意而为，本研究中个案选择的 情况将在以下做简要介绍。 第二章研究框架及研究方法 二、调查样本的选择 ( 一) 调查地区的选择 本研究以厦门市的失地农民安置政策“金包银政策为个案，因此首先必须 选择实施该政策的区域开展调查，厦门岛外的各行政区均有实施“金包银 政策。 之所以选择翔安区作为调查地，基于以下考虑： 第一，共性。个案研究中个案的选择要兼具共性和特性。翔安区作为厦门市 岛外2 0 0 3 年新成立的行政区，其原有的城市化和工业化水平较低，为此厦门市 政府以火炬产业区等工业集中区的建设，加快推进该区的城市化和工业化进程， 同时在城市建设尤其是基础设施建设上规模大、投入多、起点高，在此过程中必 将大量征用农民的土地，导致失地农民群体迅速扩大，并引发失地农民的安置问 题。可见，翔安区失地农民安置问题产生的背景与当前全国的情况大体相似，具 有一定的共性。 第二，特性。如前所述，翔安区的城市化和工业化水平低，“金包银 政策 对其而言是第一项失地农民安置政策，因此以翔安区为调查样本来源可以排除其 他因素比如历史遗留因素或类似政策因素等的干扰和影响，可以从其城市化过程 开始之时就对其失地农民安置问题进行追踪，并且从零开始、专注地考察“金包 银 政策对失地农民安置的作用大小。而这些特点在其他地区是难以找到的。 ( - - ) 调查行政村的选择 之所以选择z 村作为调查村庄的理由，一方面是因为z 村在“金包银政 策实施中有自身的突出特点。z 村在2 0 0 5 年l o 月就被确定为“金包银 示范社 区，在所有实施“金包银 政策的村庄中，z 村的“金包银一项目是厦门市所有 已开工。金包银”项目中规模最大的一个，也是。金包银 工程开建较早的村， 在笔者进入现场调查时，其“金边一建设即将完工。因此，村民对。金包银 政 策的关注和感受也相对明显，而这正是笔者调查的重要内容。而且，z 村属于贫 困村，集体资产少，农民对土地的依存度高，以该村的失地农民为调查对象，更 容易看出“金包银 政策对失地农民的影响力。 另一方面，则因为笔者具备便于在该村庄开展调查研究的资源，笔者认识的 。此处笔者隐去调查村庄的真实名字，以下本文将统一用z 村来表示调查村庄 1 3 失地农民安置政策与资产建设 一个熟人便是该村的居民，而他和该村的村委会主任又十分熟识。笔者通过熟人 引入调查现场，采取以私人关系非正式地进入现场，这样可以与当地村民建立半 熟人关系，与他们在短时间内建立信任关系，有利于调查的顺利展开。同时，笔 者在语言方面也具备一定的优势，和当地村民的交流不存在大的障碍。 ( 三) 调查对象的选择 本研究的调查对象主要有三个群体：失地农民、政策执行者代表村干部、 政策制定者。结合z 村失地农民群体的特点，本项调查以家庭为单位，以失地前 家庭经济收入的主要来源为划分依据，将全村失地农户划分为三个类型即纯农 户、兼业户和非农户，从所有失地农户中选取各个类型的家庭若干，在抽样时还 兼顾从不同的村民小组选取家庭，并考虑了受访对象的性别和年龄等因素。 在家庭类型中，所谓的纯农户是指家庭中的劳动力从事农业生产，家庭的主 要经济收入来源于农业，该类型的家庭对土地的依附度很高，土地就是其“命根 子一；兼业户指的是家庭中劳动力除了从事农业以外，还兼从事其他产业如外出 打工或做小生意等，其家庭收入由非农收入和农业收入构成，甚至农业收入只占 很小的部分，土地对其的重要性不及纯农户，在z 村这类家庭的数量最多，因此 在抽样调查时便遵循这一特点，抽取的兼业户数量相对多些；非农户则指家庭中 已无人从事农业生产，家庭中无任何收入来自农业，其劳动力现在所从事的行业 与农业完全无关，土地耕种对他们的意义不大。 笔者按以上标准，在调查中总共选取了2 8 户失地农民家庭进行深度访谈。 并且分别对其家庭类型和年龄构成做了统计，如表1 、表2 所示。首先，从家庭 类型来看( 见表1 ) ，2 8 户受访的失地农民家庭中，纯农户有5 户，占总数的1 7 9 ， 兼业户1 8 户，占6 4 2 ，非农户5 户，占1 7 9 。其中，兼业户中，以农业和 商业活动为主的有9 户家庭，占总受访者的3 2 1 ，以农业和打工为主的有7 户 家庭，占总受访者的2 5 ，其他有2 户，占总受访者的7 1 。 从受访者嵴征来看，2 8 个受访失地农民的男女比例为1 6 ：1 2 ，年龄构成情 况如下( 见表2 ) ：2 0 岁3 0 岁年龄段的有4 人，占总受访者人数的1 4 3 ，3 1 岁- 4 0 岁年龄段的有6 人，占总人数的2 1 4 ，4 1 岁5 0 岁年龄段的有1 1 人，占 总人数的3 9 3 ，5 0 岁以上的有7 人，占总人数的2 5 。 。在下文中所有受访者均以字母z b 和数字组合表示，例如z b l ，依此类推。 1 4 第二章研究框架及研究方法 表l 失地农民的家庭类型构成表