（法学理论专业论文）论行政执法责任制.pdf

a thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of master of law a study on the system of administrative law enforcement responsibility candidate : liao chang major : adminstrative law supervisor : prof. cao haijin huazhong university of science and technology wuhan, hubei 430074, p. r. china jan., 2012 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。 对本文的研究做出贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 i 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 摘摘 要要 我国社会已经经历了从封闭性社会向开放性社会发展的转型阶段，现在正处 于改革开放更加深入、社会经济高速发展的重要时期。在这个时期中，政府面临 着更多新情况、新挑战，比如老生常谈的行政执法问题，行政主体与行政相对人 之间的各种矛盾层出不穷，严重影响了社会的和谐及稳定。经济快速发展的前提 就是要保障社会环境稳定，社会的稳定需要依靠强有力的政府在法律的框架范围 内通过行政管理保障人民的合法权益、严厉打击违法乱纪分子，从而更好的为社 会和经济发展提供政治保证。推行完善行政执法责任制是新时期新环境下建立责 任政府、依法行政、实现法治的有效途径。 二十多年来，行政执法责任制问题得到理论和实践的广泛关注，其理论基础、 概念、内容及立法、执法、司法等系列课题已有专家、学者、实践者进行了系统 研究和实践探索，笔者在这些“大家”和学院导师的启迪下，根据行政执法责任 制产生的背景和发展历程，浅析了行政执法责任制的内涵和行政执法责任制的理 论基础，提出了行政执法责任制是行政执法管理的制度体系和人本理论、法制化 理论、控制理论基础；针对行政执法中存在的问题，笔者在走访了一些基层执法 人员和行政相对人，了解了他们的心声后，结合人性需求和管理实际提出了建立、 完善、运行行政执法责任制的对策与建议，以期能对行政执法责任制的推行和完 善有所裨益。 关键词关键词：行政执法 行政执法责任 过程控制 过错追究 ii 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 abstract our society has experienced from closed society to open society development transition stage,and now is in the important period that reforming and opening more through, rapid development of the social economy. in this period, the government is facing more new situations and new challenges, for example, a commonplace talk of an old scholar of administrative enforcement, administrative body and the administrative relative person between the various contradictions emerge in an endless stream, a serious impact on social stability and harmony. rapid economic development must be built on the basis of social stability, social stability needs strong government in the legal framework within the administration to protect peoples legitimate rights and interests, severe blow breaks the law molecules, thus better for the social and economic development to provide political guarantee. the perfect system of administrative law enforcement responsibility is new period under the new environment the establishment of responsible government, administration according to law, the effective way to realize the rule of law. more than 20 years, the responsibility system for administrative law enforcement problems in the theory and practice of wide attention, its theoretical basis, concept, content and legislation, law enforcement, judicial and other series of subject for experts, scholars, practitioners conducted the system research and the practice exploration, the author in the experts and college tutor inspired, according to the administrative law enforcement responsibility system background and development process, analysis of the responsibility system for administrative law enforcement responsibility system of administrative enforcement of law connotation and theoretical foundation, put forward the responsibility system for administrative law enforcement is the administrative management system and the theory, control theory; according to the system iii 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 characteristics and the analysis of the theoretical basis of administrative law enforcement responsibility system, puts forward the three level elements; in view of the existing problems in administrative enforcement, the author visited some primary law enforcement and administrative relative person, understanding their feelings, the combination of human needs and the actual management proposed the establishment, operation, improve the responsibility system for administrative law enforcement measures and suggestions, in order to carry out the responsibility system for administrative law enforcement and perfection. key words：adminstrative law enforcement the responsibility system for administrative law enforcement process control the investigation of fault responsibility iv 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 目目 录录 摘 要 . i abstract . ii 前 言 . (1) 1 我国行政执法责任制的概念和理论基础 1.1 我国行政执法责任制的产生背景 . (4) 1.2 我国行政执法责任制的概念分析 . (4) 1.3 我国行政执法责任制的理论基础 . (6) 2 健全我国行政执法责任制的必要性 2.1 我国行政执法存在的主要问题 . (12) 2.2 健全我国行政执法责任制的必要性 . (14) 3 健全我国行政执法责任制的建议 3.1 明确政府的权责界限 . (18) 3.2 加强行政决策的程序控制 . (19) 3.3 加强对行政执法的监督 . (20) 3.4 完善行政执法责任追究制度 . (23) 3.5 完善行政奖励制度 . (25) 结 语 . (27) 致 谢 . (28) 参考文献 . (29) 1 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 前前 言言 行政执法部门和执法人员手握事涉国计民生的种种大权。行政审批、行政许 可、行政征收、行政征用、行政处罚、行政强制、行政救济、行政监督等等没有 哪一项不关系着人民群众的切身利益。而我国几千年的封建帝王政治所形成的权 力本位、官本位和重管理轻服务思想，助长了行政执法部门及其执法人员的特权 思想，有法不依，违法不究现象屡禁不止，侵害了人民群众的利益，极大地伤害 了人民群众的感情，法律也因此失去了应有的作用和尊严。 社会主义市场经济本能地要求各级政府及其执法机关依法办事，按照市场经 济规律办事，提供公平、公正的竞争环境；同时，随着经济、社会的发展和发展 的不平衡，人们的私欲逐渐膨胀且越来越呈多元化、多样化、多层次性，各种利 益冲突和问题凸显，重复上访、越级上访、缠访、群体性上访和恶性事件频发， 整个社会的稳定令人堪忧！ 如何才能抑制这种局面，营造公平的发展环境？加强行政执法管理，监督各 级执法部门从权力本位向责任本位的转变，从重管理轻服务向管理与服务并重的 转变，从权本位、官本位向以人为本、执法为民的转变是不二选择。 然而，人的行为是受思维习惯支配的，几千年来养成的特权思想和行政“潜 规则”会自动消失吗？不能，就如毒瘤，必须经过切肤刮骨才会完好一般，完善 行政执法责任制，监督、控制权力、防止权力的滥用和异化，确保法律的有效执 行无疑是最直接、最有效、最关键的举措。 关于行政执法责任制，国内外理论和实践的认识和界定不一，现将国内外的 研究现状分析如下： 1、国内研究现状。 从国内来看，行政执法责任制的研究主要有四种代表意见： （1）行政执法责任制是一种监督制度。大部分学者都认同此观点。该观点认 为行政执法责任制是一种监督制约机制，是行政机关为了依法行政而设立的，以 2 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 执法的效果作为行政执法责任的考核依据。兰州大学副教授江正平在我国行政 执法责任制的理性反思与合理构建一文中提出，行政执法责任制是关于行政机 关的法定职责和义务、违反该种法定职责和义务所应承担的法律责任以及追究相 应法律责任的主体、程序及救济等法律规范及相应机制的总和 1。 （2）行政执法责任制是一种新的管理制度。河北经贸大学教授王明刚也在其 论文构建我国行政执法责任制的若干思考中提出，行政执法责任制指的是以 政府机关为实施主体，以法定的行政管理职权为基本内容，按照法律、法规和规 章规定的执法权限，分解执法责任、明确执法范围和执法程序以及具体落实的行 政执法主体，使职权行使与责任承担集为一体所构成的一种行政管理和监督制度， 是一种开放式、全方位、多层次、自律与他律相结合的行政法律责任制度 2。东北 林业大学的副教授张传辉在浅论行政执法责任制一文中也认同此种观点，他 认为行政执法责任制是政府行政管理制度的创新，是一种将行政执法与行政执法 监督有机结合的有效管理方式 3。 （3） 行政执法责任制是一种工作制度。 湖南省政府法制办副主任罗伯钧在 关 于行政执法责任制的几个基本理论与实践问题一文中提出该观点，该观点认为 行政执法责任制是指行政执法主体为保障法律、行政法规正确、高效的实施，同 时为承担行政执法责任而建立的工作制度 4。 2、国外研究现状。 国外对于行政机关行使行政权力的监督制度和措施也各有特色： （1）美国对行政执法活动的监督主要表现在司法审查制度上，该制度是指普 通法院审查行政机关的行为是否符合宪法及法律。该制度在实际应用时可以保障 公民个人的权益，而且会对对行政人员产生一种心理压力，促使他们谨慎地行使 1 参见江正平，陈洪： 我国行政执法责任制的理性反思与合理构建 ，载于甘肃政法学院学报2008 年第 6 期。 2 参见王明刚，冯志武： 构建我国行政执法责任制的若干思考 ，载于河北经贸大学学报(综合版)2009 年第 1 期。 3 参见张传辉，赵丽霞： 浅论行政执法责任制 ，载于行政论坛2005 年第 3 期。 4 参见罗伯钧： 关于行政执法责任制的几个基本理论与实践问题 ，载于中国政府法制信息网， 3 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 权力。 1司法审查之所以成为美国监督行政活动中最主要的监督方式，是因为其是 一种外部的、有严格程序保障的、具有权威性的监督方式。 （2）瑞典的“监察使”制度历史悠久，这种制度主要是通过调查和审理申诉 案件而对各级政府机构及其行政官员进行监督。该制度也有两种运作方式:一种是 监察使主动调查，即通过询问或调阅档案、面对面查证以及举行听证会等途径进 行;另一种是通过受理公民对政府机关或者行政人员的行政行为的申诉而开展调 查。监察使通过调查、审理并认定事实后，虽不能直接变更或撤销行政决定，但 有权对受其监督的行为进行公开批评、警告，并可以公布调查结果和建议，监督 的效果非常显著。 （3）在法国有一套完整的监督行政行为的制度，该种制度主要体现在以下四 个方面:一是议会监督，具体是指议会的常设委员会有权让部长和高级公务员汇报 工作，并有权任命一些调查委员会或检查委员会，同时，还可建立质询制度；二 是行政部门的内部监督，此种监督包括行政请愿（被治理者开展的监督活动） 、监 察机关、纪律制裁；三是司法监督；四是监察官的监督，监察官作为一个特殊的 “协调者”的角色来帮助行政机关提高工作绩效并维护行政行为的正当性。 关于行政执法主体的违法责任问题，法国学者将其分为两种，即公权力过失 责任以及公权力无过失责任。一般表现为公权力过失责任，即政府部门的任何过 失都不一定导致对其所致损害给予补偿，在某些情况下，政府部门只是在自己发 生了严重过失时才承担赔偿责任。 2 综上所述，国外的行政执法责任监督机制比较健全，特别是法国有一套完整 的监督制度，我国学者对行政执法责任制进行过广泛而深入的研究，行政执法责 任制也早已存在，但就“问责”这一核心问题，并未得到有效解决，许多案例的 发生让公众觉得问责制形同虚设，并未达到其应有的作用。什么是行政执法责任 制，建立行政执法责任制的原因是什么，行政执法责任制的理论基础是什么，怎 样确保行政执法责任制的运行效果，这是本文拟要回答的问题。 1 参见王名扬： 美国行政法 ，北京大学出版社 1995 年版，第 566 页。 2 参见（法）让里维罗，让瓦里纳著，罗豪才译： 法国行政法.商务印书馆 2008 年版，第 612 页。 4 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1 我国行政执法责任制的概念和理论基础我国行政执法责任制的概念和理论基础 1.1 我国行我国行政执法责任制理论的产生背景政执法责任制理论的产生背景 如要对什么是行政执法责任制做界定，我认为必须要从行政执法责任制产生 的背景、发展历程、作用和效果，综合其自身特点来得出结论。 为了解决行政管理工作中责任难以落实的 “老大难”问题，国家在多年的行 政改革过程中已进行过一系列改革尝试，建立行政执法责任制，就是重要的制度 创新之一。 行政执法责任制最初是为了解决在行政执法过程中不同行政机关的职能交叉 而产生的，之后，伴随着我国行政管理体制改革的步步深入而逐渐发展成为行政 执法机关的一种内部监督机制。 据资料记载，我国行政执法责任制最早可以追溯到 1986 年河北省景县人大常 委会提出的 “法律、 法规部门责任制” 1。 之后各地自行尝试建立行政执法责任制， 公安、税务、海关等部门都在实践中摸索，建立并运行了具有本部门特色的行政 执法责任制。 1.2 我国行政执法责任制的概念分析我国行政执法责任制的概念分析 我国行政执法责任制从实践中产生，经过理论深化，又指导实践，对其概念 的界定应有其特定的方式方法。 我国行政执法责任制是在“依法治国” 方略的大背景下，在促进依法行政、 依法管理行政执法活动的强烈呼声中正式建立并推行开来，其基本做法大都是将 既定的执法目标予以层层分解，形成由执法项目至部门、由部门至个人这种梯状 的权责结构以确保执法效果得以实现的运行方式。在国务院办公厅关于推行行 政执法责任制的若干意见 （以下称若干意见）中明确指出： “行政执法责任制是 1参见程晓敏、李秋生： 行政执法责任制的制度内涵及实践意义 ，载于中国行政管理2004 年第 8 期。 5 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度” 1，该制度的基本要求是具有 行政执法职能的各个领域都要对各个执法环节、各个执法人员的具体行政行为予 以规范化、统一化、标准化、量化，使之约束有制度、监督有重点，考核有依据， 奖惩有实效。 依法治国就是要使国家机关行使公权力要依法而行，要保证依法立法，依法 行政和依法司法。其中，依法立法是基础，依法司法是保障，依法行政是核心与 关键。自改革开放以来，我国已经建立起一套以宪法为核心的法律体系，各个领 域都具备了有法可依条件，但“徒法不能以自行” ，法律必须得到执行，严格执法 便无可厚非地成为法治的中心任务， 那么， 严格执法的保障措施是什么呢？监督、 制约、追责建立行政执法责任制。 因此，笔者认为：我国行政执法责任制是国家为了贯彻以人为本、执法为民 理念，切实维护法律尊严和公民的合法权益而建立的旨在规范行政执法行为，行 政执法主体需对其有瑕疵的或是违法行政执法行为承担责任，从而提高行政执法 质效的行政执法管理制度体系，包括行政执法决策（计划）制度、执行（组织） 制度、监督（检查）制度和奖惩激励制度等等。所谓体系，是指“若干有关事物 或某些意识互相联系而构成的一个整体” 2。行政执法管理制度体系就是行政执法 机关依照国家法律、法规的规定，对该组织及其工作人员的法定职责、法定权限、 法定期限、法定程序、法定方式等加以细化和对象化，以使其适应行政相对人合 法需求，促进各种社会资源合理配置、合理利用，实现行政执法目标，提高行政 执法效率。这种细化和对象化，涉及为行政执法主体、行政执法内容、行政执法 程序、行政执法责任，这一系列的问题是相互联系相互作用的有机整体，因而它 是一个体系。 行政执法责任制就是对行政执法机关的行政执法活动进行监督和规范，促进 国家行政执法机关及其公职人员的执法内容、程序、结果等合法的一系列制度或 具体办法的总和。 1参见国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见 ，国办发 200537 号。 2 参见现代汉语词典 ，商务印书馆 2005 年版，第 1241 页。 6 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1.3 我国行政执法责任制的理论基础我国行政执法责任制的理论基础 行政执法责任制的基础在于人本管理；基本要求是规范、高效执法，即法制 化管理；根本方法是过程管理。 1.3.1 人本管理是行政执法责任制的基础人本管理是行政执法责任制的基础 管理是需要权威的，但这种权威要得到人们的认可，并转化为自觉的行动， 则是一个非常复杂和艰辛的过程。因为人对某种事物的认识深度和适应能力直接 影响其对某种事物的积极性、主动性、创造性或支持度，任何高压的和强迫性的 手段都只能让人们或者口服心不服，或者疲于应付，甚或发起反抗。人本管理原 理认为，在管理活动中以人为中心，一切管理活动靠人来运行，管理的主要对象 是人，管理的目的是为了人，是为了改善人的精神和物质生活条件。 行政执法是国家机关对法律的执行，是行政机关通过执法为人民提供服务的 若干个具体行政行为的综合，是行政管理的中心环节。从我国法律精神来看，行 政执法的内容和目的都是服务。如行政征收是为了给公众提供公共设施，行政处 罚是为了给公众营造良好的社会秩序，行政许可是对社会资源的一种分配，行政 救济、行政激励、行政监督等执法形式更加突出地体现了服务性。行政执法行为 的内容和程序是否合法，是否优质高效，是否满足人民的正当需求和维护人民的 合法权益，是否使国家法律得到有效遵从，需要在一个个具体的行政行为之中去 实现。由此可见，建立行政执法责任制的目的就应该不仅仅是为了建立法治政府、 责任政府，不仅仅是为了对政府机关及其职能部门的监督、制约，其根本目的是 为了切实保障公民权利，而“建立法治政府、责任政府” ， “对政府机关及其职能 部门的监督、制约”等也都是为了满足“切实保障公民权利”的需要，是管理的 方式方法。 有鉴于此，笔者认为，坚持“以人为本”理念，围绕着“为了人和依靠人” 的思路来建立各种机制，才会起到提升执法人员素质和强化责任心的作用。因此， 人本管理是行政执法责任制的一级要素，是大纲，围绕大纲所进行的职能划分、 7 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 职责确定、权限分配、流程优化、考核评价，责任追究、奖励处罚等等构成了行 政执法责任制的子目，子目是制度本身要达到的要求。事实也证明，任何离开了 人本而建立的东西，都是没有生命力的。 行政执法责任制的基本要求在于正确履行职责。所谓正确履行职责就是法定 的组织、法定的人，在法定的岗位，按照法定的程序和权限，在法定（或最短） 的期限内做好法定的工作。任何组织、任何人无法定授权不得为之，也不能有法 定授权而不为之或者软拖而为。无法定授权而为之，叫乱作为，有法定授权而不 为之，叫不作为，软拖而为之，叫慢作为。整治行政乱作为、不作为和慢作为就 是行政执法责任制的核心任务。运用行政执法责任制来约束与监督行政执法行为， 促进执法规范，做到有法必依，执法必严，违法必究，使人们在权利公平、机会 公平、规则公平、分配公平的环境中实现其价值。 1.3.2 法制化管理是行政执法责任制的基本要求法制化管理是行政执法责任制的基本要求 强化行政责任，就必须要用法律来制约权力。因此，对行政官员来说，责任 也是一个法律的问题。行政的法律责任意味着政府及其官员如果违反宪法和法律 规定的义务，违法行使职权、侵害公民或法人的合法权益时，就必须承担相应的 法律后果，各种形式的行政法律、法规是依法行政的指导，也是落实行政责任的 基本依据。因此，法制化管理就是用法律、行政法规去指导、规范以及约束行政 管理行为，使一切的行政管理活动有法可依，依法执行，违法必究，执法必严。 依法治国是我国实现社会主义法治国家的核心，该理念也一直贯穿在行政机 关的各项活动中。然而现实中，中国几千年的人治思想根深蒂固，官僚主义依然 存在于行政机关中。有些机关从一把手到办事员，对“依法行政”这一前提束之 高阁，在行政执法过程中主观随意性很强，且行政违法行为也很少有人查，即使 是暴露了，处罚也非常轻微，如此导致执法中的腐败现象滋生。 宪政及法治的思想，为行政执法责任制提供了正当性基础。宪政的实质是限 制政府权力，而限制政府权力最好的办法就是法律。只有法治下的政府才会依照 法律规则行使政府权力、约束政府活动，在法治社会中，人民必须守法，政府更 8 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 必须守法。健全行政执法责任制需要通过法律法规的方式来统一规范。没有规矩， 不成方圆，没有法律和制度，政府就无法运行。如果缺乏责任制度。就更不能想 象会导致怎样的混乱。如果缺乏缺乏有效地制约，权力就会趋于腐败和滥用，行 使权力的人就会自己谋取利益而不是服务于公共利益。因此，权力制约的根本手 段是通过严密的制度设计，建构有效的监督和约束机制，使权力在制度所划定的 范围内行使。因此，面对易于腐败的权力，避免绝对权力及其恶果的方法，就是 让他受到约束和制约，这需要良好的制度规范，即法律或法规。 若干意见的出 台，虽可作为全国实行执法责任制的一个纲领，但并不具备法律地位，其中要求 各级地方政府自行制定相应法规、规章，此举有利有弊，利在于各地出台相关法 律、规章，可以实现区域内行政执法责任制的法律规范，有利于若干意见的 落实，也可为以后统一立法提供参考；弊在于各地政府素质参差不齐，分别立法 可能导致南辕北辙的现象出现，不利于以后统一规范。因此，从现实来看，执法 责任制的有效推行和完善还是在于出台一部确定统一的法律文件。 1.3.3 过程控制管理是行政执法责任制的根本方法过程控制管理是行政执法责任制的根本方法 行政执法责任制就是要层层划分责任，并一级一级抓落实，一级级接受监督 检查，把责任和风险消化在每一个环节。这种按照行政程序逐一控制，逐一进行 严格考核和评价，并以此为依据进行奖优罚劣，奖勤罚懒的办法，就是过程控制 原理的应用。 过程管理是现代组织管理最基本的方法之一， 是“一组将输入转化为输出的 相互关联或相互作用的活动。 ” “为使组织有效运行，必须识别和管理许多相互关 联和相互作用的过程，对过程和过程之间的联系、组合和相互作用进行连续的控 制和持续的改进，以增强顾客满意和过程的增值效应” 1，就是过程管理的原理和 方法 。在科学技术高度发达的今天，整合各种信息资源，加大行政执法工作的事 前、事中、事后整个过程的监督和控制十分必要，特别需要综合应用信息与网络 1参见iso9000 质量管理体系基础和术语 ， 9 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 技术、计划与控制技术以及智能技术等来科学地、及时地、有效地对行政执法的 策划过程、实施过程、检查过程和处置过程等各步骤进行横向控制，使之不断地 处于良性循环状态，以达到执法规范、高效、便民的目标。这与传统的管理理念 和管理方法是不同的，传统管理只重结果不问过程，只要目标不要细节，而结果 与目标往往受到决策者、管理者的个人意志、个人好恶、个人价值取向、个人判 断能力等综合素质的影响，其公平性、有效性、社会性和合法性、合理性均会发 生偏离，有的甚至走到了国家政策、法律和人民的反面，贪污腐化、消极抵抗、 群体上访诸多事端也因此而至。 行政执法是一个复杂的过程，一个完整的行政执法过程不仅是行政决策、行 政征收（征用） 、行政受理、行政审理（审批） 、行政许可、行政检查、行政处理(处 罚)、行政强制、行政救济等等法律事件和法律程序的实施，还应该包含行政执法 内部管理，诸如组织设立、岗位设定、职责划分、流程确定、信息传递、信息应 用、检查考评、责任追究和行政奖励等等。只有做到岗、责、人、事、物、信息、 技术、环境等等资源的相互协调、相互衔接、相互制约、相互监督、相互促进， 确保一环一环做到位，一环一环做正确，并且环环相扣、环环相控、环环合法才 能做到执法规范、执法高效、执法公正、执法为民，否则就会导致执法过错、执 法腐败、执法伤民，达不到保障人民合法权益和提高法律遵从度的社会、经济和 政治目的。如果行政执法乱套，依法行政肯定是无源之水，无本之木，那么依法 治国的基本方略也就成了空中楼阁。所以，对于执法过程的规范管理就是行政 执法责任制的根本方法，也是依法行政的基础。 综上所述，笔者认为，行政执法责任制的理论基础需要根据行政执法事件（内 容）从优化人本管理，规范执法过程，严格执法考核评估及合理应用考评结果等 环节来提炼。 人性本来就有善恶两面，人本管理的首要使命就是要诱导人性善的一面，激 发人追求真善美的统一，点亮人性之光辉，使懒散、消极、凶残等阴暗、恶毒的 一面没有滋生的土壤。人是生产力中最活跃的要素，各级行政执法机关的管理者 10 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 必须牢固树立依靠人、尊重人的管理理念，开发人的潜能，塑造高素质的执法队 伍，凝聚人的合力，来保证执法者自身和行政管理相对人的全面发展。此处，树 立依靠人、尊重人的管理理念是前提，是宗旨，开发人的潜能是最主要的任务， 塑造高素质的执法队伍，凝聚所有执法人员的合力是基础，是保证，促进人的全 面发展是我们一切工作的终极目标。这些要素构成了行政执法责任制的一级要素。 为确保行政执法责任制的预期效果，必须先要在理顺人本管理机制上下功夫，切 实做好人本管理工作。 为了达到规范、高效执法，维护行政管理相对人的合法权益和法律尊严的目 标，在人力资源被充分激活的基础上，实施过程管理便是根本方法。笔者认为， 建立界限划分机制、联席会议机制、信息共享和传递机制、工作协调配合机制、 相互监督制约机制和过错责任追究机制等是行政执法责任制的核心内容。界限划 分机制，就是要明确界定各级行政执法机关的职责，包括中央级、省级、地市级、 县区级和基层执法机关以及同级行政机关之间、正职副职之间、机关与直属机构、 派出机构之间及其执法人员之间的职责权限，谁是决策者，谁是执行者，谁是监 督者要有明确的界定，不能职责不清，职责交叉、职责错位、职责越位、职责重 复或者职责缺位。明确界定和细化各层级、各职级、各岗位、各执法人员的法定 职责，形成总负责和一级对一级负责的无缝责任链，形成各执法部门、执法岗位、 执法环节的责任闭合环路。界限划分机制，要在明确界定各级行政执法机关的职 责的基础上，按照国家的法律、行政法规和部门规章对各具体行政行为的工作流 程、工作时限、质量标准、文书使用、操作办法等等进行界定和细化，使过程控 制有依据，有“参照物”。界限划分机制解决的是行政执法主体和行政执法内容 的问题，为考核评价提供依据，是考核评价机制良性运行的保证。联席会议机制、 信息共享和传递机制、工作协调配合机制是为了适应各职能部门因为履行不同的 执法职能，而又掌握着相同或可共用的信息资源而建立。例如，税务部门履行的 是税收征收管理职能，但是，随着经济发展形势的不断变化、经济结构和社会资 源的不断调整以及信息技术的高速发展，税源结构和税收征收管理环境也随之发 11 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 生了很大变化，经济成分多元化，经营方式、收支结算方式、分配方式多样化， 核算方式复杂化、收支隐蔽化、偷逃税手段智能化等等，使得税收征管信息出现 不对称，税源控管难度和对偷抗骗税的打击难度越来越大，这就不仅需要国税、 地税、海关等税收征管部门通力合作，互通信息，互相协作，还需要税务部门与 工商部门、技术监督部门、公安部门、房产管理部门、国土资源部门以及其他权 力许可证照管理部门和其他经济管理部门建立定期或不定期的联席会议机制、信 息共享和传递机制、工作协调配合机制，形成“全社会综合治税”工作链，使涉 税信息，特别是偷税骗税信息疏而不漏。这些机制的建立，既为正确执法、公正 执法提供了有力证据，也是实现行政执法过程控制的必要手段，也为评价行政执 法结果提供了参考。 监督制约机制和过错责任追究机制主要是解决由谁监督，怎么监督；由谁评 价、怎么评价；执法责任到位应给予什么奖励；执法责任不明或没有严格得到追 究应该给予什么惩罚等问题的。这一部分是行政执法责任制的核心内容。 12 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2 健全我国行政执法责任制的必要性健全我国行政执法责任制的必要性 2.1 我国行政执法存在的主要问题我国行政执法存在的主要问题 行政执法是依法行政的基本环节，在整个法治建设中有着极其重要的地位。 行政执法对于推进依法行政进程、推动法治政府建设具有重要的作用。近十几年 来，我国行政法制建设有了较大的进步，行政立法进程很快，并日趋成熟，特别 是 20 世纪 90 年代以后，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法的法律文件的先 后出台，对我国民主与法制建设具有重大意义。我国行政执法工作也日益规范， 但与依法行政和法治政府建设的要求相比，行政执法中的问题还有很多。比如前 段时间闹得沸沸扬扬的城管暴力执法问题，城管粗暴执法在全国都属于普遍现象， 这就暴露了行政执法主体素质底下、执法水平不高的问题。除了城管执法这一突 出性问题外，其他行政机关也不同程度的存在执法不严、违法不究或违法轻究的 情况。关于我国行政执法存在的主要问题归纳如下： 2.1.1 行政决策缺乏程序制约行政决策缺乏程序制约 行政决策集中体现了行政机关的单方意志，是行政执法主体自由裁量权的表 现，其对行政相对人影响最为直接。一个正确的决策是各项活动成功的前提。因 此，行政决策应当遵循必要的程序，只有用程序规范加以规制的行政决定才能最 大程度上合法、合理。由于行政执法队伍素质参差不齐，判断能力有高有低，在 行政主体的抉择过程中，一旦掺入个人利益、个人好恶、个人情感或其他因素， 就难免会产生权力滥用和权力腐败。由于缺乏明确的程序制度规范， ，自由裁量权 就会被滥用，或成为一些行政人员徇私舞弊的工具。现实中，行政决策不合程序 的现象主要表现在以下几个方面：一是决策前缺乏广泛调查， “没有调查，就没有 发言权” ，如果行政主体在行政执法前没有弄清楚事情的来龙去脉，没有听取行政 相对人的阐述，就不能对待决事项进行全方位掌握，势必会影响到行政决策的正 13 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 确性；二是缺乏行政决策运行的监督程序，行政决策作出后，几乎没有有关机关 对行政决策是否合乎规范、有无越权、滥用职权现象进行有效监督，这样就更加 滋长了某些行政官员徇私舞弊的行为。 2.1.2 行政执法监督制约机制不健全行政执法监督制约机制不健全 对行政权力的监督机制，在任何国家、任何社会都是一项非常重要的政治法 律制度。新中国的监督制度历经曲折，1982 年新宪法中规定的人民代表大会制度 为我国的监督制度的恢复和发展奠定了基础。这些监督制度发挥了积极作用，但 在行政执法监督检查方面依然存在不少问题。一是忽视常规的监督检查，只重视 突发事件或突击性检查。常规检查有利于鞭策行政机关人员长期保持的高度紧张， 但若只进行突击性检查，有时候行政机关甚至能提前收到检查通知，这样就不能 起到有效监督的作用；二是重视事后监督，忽视事前监督和事中监督，事前、事 中和事后监督是一个监督程序中不可分割的三个环节，缺一都不能保证监督的有 效进行。比如几年前的“三聚氰胺”事件，事情发生后，各种批评、各种监督蜂 拥而至，问责制也随即开展，但悲剧已造成，而且是无法挽回的后果，极大的破 坏了公众对公共安全、对国家机关的信任，事后监督毕竟只能做到惩前毖后，而 对事件本身是不能起到避免作用的；三是我国的监督机构设置虽然多，监察人员 配备也多，但从实际情况来看，各监督机构分别隶属不同的系统，导致分工不清、 职责不明，甚至相互推诿扯皮的现象层出不穷。这种各自为战的状态，不但使得 单个主体的监督势单力薄，难以发挥监督作用，还容易造成重复监督的现象，消 弱了行政监督的整体效能。 2.1.3 行政执法责任追究制度不健全行政执法责任追究制度不健全 行政执法责任制的核心内容就在于“责任” ， 一个行政行为若是被认定为错 误或有瑕疵之后，首要的问题就是确定行为的后果责任以及确定责任的具体承担 着，并对具体承担着给予一定的惩罚。建立法治国家，必须落实行政执法责任。 当前，我国各级政府行政机关都在探索一个完善的行政执法责任追究制度，但从 14 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 现实来看，行政执法责任追究难以落实。行政执法责任追究的不足可以归纳为： 一、行政问责立法滞后。关于行政问责如何启动，以及启动主体、启动程序以及 追究责任的范围，行政人员应当承担何种法律责任，到目前为止我国都没有一个 统一明确的行政问责法律加以规定；二、责任主体不明确，这主要是由于我国党 政关系复杂，岗位设置及其职责规定不明导致的，职能交叉重叠、职责权限模糊 等现象致使行政执法责任追究不易操作。包括由哪个部门、哪个级别的官员来承 担责任的规定不明确，缺乏一套普遍、公开、细致的问责标准，且存在以党纪责 任代替法律、道德责任的现象；三、问责不彻底。前段时间，网友曝光称因“三 鹿三聚氰胺事件”被问责的两位官员，被调往异地任职，而且是任领导职务。这 种被问责官员的“复出” ，在许多地方都静静上演着，如震惊全国的“瓮安事件” 被撤销瓮安县一些党政职务的原县委书记，也被曝调任黔南州财政局副局长。如 此问责，已然使问责制流于形式，所谓的问责，只是走过场而已，造成这一制度 有名无实。这些都制约着行政执法责任追究的发展和完善。 2.2 健全我国行政执法责任制的必要性健全我国行政执法责任制的必要性 2.2.1 健全行政执法责任制有利于行政问责的有效实施健全行政执法责任制有利于行政问责的有效实施 健全行政执法责