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食品安全事故中的行政责任研究 摘要 食品安全事关民生，政府及其公务人员在食品安全中承担监管、应急解决等重要职 责，但在一定情形下，政府监管不力、应急不当，因其行政行为导致的对食品安全事故 的发生具有一定的责任，依据相关法律法规应当承担一定的行政责任。但是，政府的行 政责任的确定以及范围及其追究程序在我国现行法律规范中尚且规定的不够完善，以至 于实际操作起来效率不高，或者有的根本难以操作。 探索食品安全事故中的行政责任，分析现行法律法规的不足，提出现行法律规定中 政府行政责任情形不明晰，主体不明确，程序不规范等缺陷，旨在对我国食品安全事故中 的行政责任包括从明确分工、厘清责任主体、确定承担行政责任的情形、法定程序、丰 富责任形式、创新责任承担理论等方面提出完善的构想。 关键词：食品安全行政责任责任形式 潭 0 ( 一 j r a b s t r a c t f o o ds a f e t yp l a y sk e yr o l ei np e o p l e sl i v e l i h o o d t h eg o v e r n m e n ta n di t ss e r v a n t sh a v e t ow o r kf o rt h es u p e r v i s i o na n du r g e n ts o l u t i o na n do t h e r sa ss u c hi m p o r t a n td u t i e si nf o o d s e c u r i t y b u ti nc e r t a i nc a s e s ，f o ri t sn o ts u i t a b l ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o no nf o o ds e c u r i t y ，t h e g o v e r n m e n t sw o r kf o rt h e s ea r en o te f f e c t i v ee n o u g h ，t h e ys h o u l db er e s p o n s i b l ef o rt h ef o o d s a f e t ya c c i d e n t si na c c o r d a n c ew i t hr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s h o w e v e r ，t h ed e t e r m i n a t i o na n ds c o p eo ft h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y a n dt h ep r o c e d u r eo ft h ei n v e s t i g a t i o na r en o ts u i t a b l ei no u rc u r r e n tl a w s s et h ea c t u a l o p e r a t i o n o ft h el a wi sn o te f f e c t i v ea ta 1 1 s e a r c h i n gf o rt h ea d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yo fa c c i d e n to ff o o ds a f e t y ，t h et h e s i s a n a l y s i st h ee x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，p o i n to u tt h a tt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t yi sn o tc l e a r , t h em a i nb o d yi sn o tc l e a r , t h ep r o c e d u r eo ft h ei n v e s t i g a t i o ni sn o t s u i t a b l e s oa st op r o p o s et h es u g g e s t i o n sf o rt h ea d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t i e sf o ro u rf o o d s a f e t y t h es u g g e s t i o n si n c l u d et h a t t om a k et h e d i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t i e sc l e a r l y , t o d e t e r m i n et h ec a s ei nw h i c ht h eg o v e m m e n ts h o u l db er e s p o n s i b l e p r o p o s et h el e g a l p r o c e d u r et om a k es u r et h em a i nb o d ya n dt h ep u n i s h m e n t a n dt h e np r o p o s et h ef o r m so f r e s p o n s i b i l i t y k e y w o r d s ：f o o ds a f e t ya d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t y f o r m so fa d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t y 、j ；t - i - 目录 j 者论1 第一章食品安全事故及食品安全事故中的责任的概念及内涵。3 第一节食品安全事故的概念及内涵3 一、食品安全3 二、食品安全事故的概念界定及其对国家经济生活的影响4 第二节食品安全事故中的责任5 一、食品安全事故的责任主体及形式5 二、追究食品安全事故责任的程序6 第二章行政责任的一般理论8 第一节行政责任的概念及界定8 一、行政责任和行政法律责任。8 二、关于行政责任的几种学说9 第二节行政责任的特征及构成要件9 一、行政责任的特征9 二、行政责任的构成要件1o 第三节行政责任的承担方式1 1 一、行政机关承担行政责任的方式“ 二、行政机关公务人员承担行政责任的方式1 2 第三章国外行政责任一般理论考察1 3 第一节国外行政责任构成的一般理论1 3 一、国外行政责任主体确定理论1 3 二、国外行政行为违法理论1 4 三、国外行政责任主观方面理论1 6 第二节国外行政责任的形式考察一1 7 一、行政主体的行政责任及其追究方式1 7 咿j， 冬 。 j f 伊， l 二、行政公务人员的行政责任1 8 第四章我国食品安全事故中的行政责任研究1 9 第一节我国食品安全事故中的行政主体与责任1 9 一、我国食品安全的主管部门及职能1 9 二、食品安全主管部门的违法行为2 0 第二节我国食品安全事故中的行政责任形式2 1 一、行政主体在食品安全事故中行政责任的形式及内容2 1 二、公务员承担在食品安全事故中应当承担的行政责任2 2 第三节我国食品安全事故中行政责任的追究与反思以“三鹿奶粉”事件为例2 4 一、“三鹿奶粉”事件背景2 4 二、“三鹿奶粉”事件引起的对行政责任落实的反思2 4 三、从“三鹿奶粉”事件看我国食品安全事故中行政责任立法与实践的缺陷2 6 第四节完善我国食品安全事故中行政责任的探索2 7 一、建立统一完善的法律体系2 8 二、厘清归责原则2 8 三、合理设置行政主体，从立法上明确分工2 8 四、完善责任形式，实现合理救济2 9 参考文献3 0 绪论 绪论 食品安全在全世界范围内已经被列入人类生存与发展的重大问题，保障食品安全， 无论从预防还是到最后的责任追究，都离不开食品安全事故的预防和处置。近些年，我 国食品安全事故事件不断发生，且情况越来越恶劣，社会影响越来越大，直接关系到政 府的执行力和公信力问题。 近几年国内重大食品安全事故一览表 事件关键词发生年份事件情况简介 有毒人米2 0 0 0 2 0 0 0 年开始，掺有有害工业朦料石蜡油的有毒大米，先后见于广东、吉林、甘肃、 四j l i 等地市场。 海城学生豆奶 2 0 0 3 3 月1 9 日，辽宁海城三千多名小学生同时饮用了一种“高乳营养学生豆奶”，部分 学生先后出现了腹痛、恶心头晕等症状，并致人死亡 中毒 金华火腿农药 2 0 0 3 2 0 0 3 年1 1 月1 6 日，中央电视台每j d 质量报告揭露了个别金华火腿厂家为生产 “反季节火腿”，使用农药敌敌畏浸泡猪腿防止蚊蝇和生蛆的内幕 浸泡 重庆石蜡火锅 2 0 0 4 重庆市一些火锅底料生产企业以石蜡加入火锅底料，在高温下裂解后产生致癌物质 这是继罂粟壳、福尔马林浸泡毛肚、潲水油事件后，重庆火锅面临的又一信誉危机。 底料 阜阳劣质奶粉 2 0 0 4 轰动一时的食品公共事件，十余名患儿为此付出了生命的代价基层低端食品市场的 混乱、无序、管理乏力乃至窄白令世人震惊。 广州假酒中毒 2 0 0 4 2 0 0 4 年5 月，河南籍民工饮假酒死于广州，由此揭开凶饮酒导致甲醛中毒致人死命 的序幕地下或半地下灰色食品作坊、添加剂和原材料的无序交易、低端市场的监管 乏力，暴露在公众视野。 苏丹红 2 0 0 5 - 2 0 0 6 肯德基烤翅、红心鸭蛋先后分别成为事件中的焦点食品 瘦肉精中毒 2 0 0 6 广州5 名工人中毒，所吃肉食中瘦肉精超标1 0 0 0 倍；同年，上海二百余人瘦肉精中 毒据小完全统计，1 9 9 8 年以来，相继发生1 8 起瘦肉精中毒事件，中毒人数达1 7 0 0 多人，死亡1 人。 多宝鱼“嗑药2 0 0 6 上海市食品药品监督管理局发布严重消费顶警称近期抽检的3 0 件多宝鱼样品全部 含有可能致缡的禁用鱼药残留。 三鹿奶粉2 0 0 8 震惊世界的食品安全事件奶源造成的质量问题普遍存在于全行业，大企业、知名品 牌的问题尤其集中。中国乳业承受r 窄前的行业危机。 海南毒豇豆2 0 i o 海南产豇豆n i 武汉台含有禁用农药后，合肥又榆测 i ；钉毒豇豆。如何加强农业生产 和食品加t 链条的幕础环节成为一个沉甸甸的课题。 地沟油风波2 0 1 0 红中困数订个城市中，但凡仃餐饮业的地方就自地沟油l 口l 收业务。长期搬入地沟油会 对人体造成f j 址伤害。媒体做j j 这样的标题“你一定吃过地沟油! ” 1 数据内容参x j - i ：洵企业2 0 1 0 年5 门第9 3 贝 两北人学硕 ：学位论文 当然，信息技术发达，社会媒体众多，这是食品安全事故社会影响扩大化的原因之 一。但是政府管制不力，部分不法企业在体制、机制和法律规制的缝隙间追求极端利润 是根本原因。食品安全事故不但危害公众生命健康安全，且随着信息化社会的发展对政 府和经济的影响也越发突出。 食品安全事故一旦发生，只要存在政府监管不力的情况，问题就会暴露无遗，企业 的公众信任度下降，国内投资环境恶化。如“三鹿奶粉 事件后，中国奶业就受到了空 前的社会信任危机，对食品行业的发展是一种巨大的创伤。在食品安全的监管和食品安 全事故的处理上，政府扮演着重要的角色，一方面关乎自身形象的建设，一方面关乎国 家经济的稳定，更为重要的是关乎社会的稳定，因而落实政府责任是重中之重。如何科 学落实食品安全事故中的行政责任，高效处理食品安全事故，是政府工作中的重要课题， 也是法律所要加以明确的。 本文分为五部分，第一章首先明确食品安全及食品安全事故中的责任等基本概念， 明确行政责任发生和落实的背景。随后在第二章对行政责任的一般理论作以介绍，为进 一步在其他章节研究食品安全事故中的行政责任的确定提供一般理论基础。第三章对国 外行政责任理论进行一般考察，以期获得值得我国借鉴和参考的国外较为先进的行政责 任的一般理论。第四章对食品安全法及相关法律法规关于食品安全事故中的行政责 任从情形、监管内容、行政责任的形式及内容以及追究的程序进行讨论，并通过对震惊 中外的“三鹿奶粉 事件的分析，进一步指出食品安全法存在的不足，最后从监管 分工明确、责任情形清晰、责任内容与形式丰富与创新和追究程序明确等方面，提出完 善我国食品安全事故中行政责任的构想。 第一章食品安令事故及食品安伞事故中的责任的概念及内涵 第一章食品安全事故及食品安全事故中的 责任的概念及内涵 食品安全以及食品安全事故的概念以及食品安全事故中的行政责任及其形式的明 确是研究食品安全事故中行政责任的基础。其中对于食品安全事故的概念的确定是基础 中的基础。 第一节食品安全事故的概念及内涵 一、食品安全 食品安全事故责任的基础是食品安全事故的发生，而对于食品安全事故的界定首先 应当从食品安全谈起。 ( 一) 食品安全的广义概念 广义上的食品安全，是指食品不仅应当无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健 康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，且不存在任何掺假掺杂或添加任何非法物质。 2 ( - - ) 我国法律对食品安全概念的界定 我国较早的食品卫生法第6 条规定食品安全概念，指“食品应当无毒、无害，符 合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状。 现行食品安全法第9 9 条第2 款规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造 成任何急性、亚急性或者慢性危害。 从两部法律规定上来看，食品安全法对食品安全概念的界定与食品卫生法 没有任何本质上的不同。与广义概念相比较，这是很狭义的规定。 ( - - ) 我国对食品安全概念界定上的不足 虽然我国法律对于食品安全概念的界定有所发展，但是还存在一定的不足。对食品 安全这样事关生命安全和健康的事件，本应严格要求，按照国际趋势来看，我国在概念 的界定上应该采取广义上的概念，但实际上却只是做了狭义的规定，这样的做法既不能 切实保障公众的权益，也不符合国际发展趋势。 2 孙效敏 论，食曲曩令 上 讧法胖念之l i 足 乏l c 埘镱【jj 法学论坛2 ( ) l o ( 0 1 ) ：1 0 2 3 两北人学硕i ：学位论文 以对食品安全概念统一的认识为基础，我国对食品安全事故的概念的界定以及处理 机制有了较为明确的规定。 二、食品安全事故的概念界定及其对国家经济生活的影响 ( 一) 食品安全事故的概念 1 、我国法律规定对食品安全事故概念的界定 食品安全法对食品安全事故的定义为：食品安全事故指食物中毒、食源性疾病、 食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。食品安全事故的发生 有人为的原因，也有自然的原因。一般认为我国食品安全法所指追究食品安全事故责任 是指人为因素引起的食品安全事故。 2 、我国食品安全事故处置机制 根据食品安全法，我国目前确立的是由卫生行政部门负责食品安全综合协调， 以及质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门分别负责食品生产、食 品流通、餐饮服务监督管理的食品安全监督管理体制。具体内容是以卫生行政部门主导， 事故发生单位、参与救治的医疗机构、农业部门、质量监督部门、工商行政管理部门、 食品药品监督管理部门等多部门参与的综合食品安全事故处置机制。3 法律法规同时对上 述部门的职责、权利与义务等作了规定。 ( 二) 食品安全事故的社会影响 1 、食品安全事故对公民的影响 食品安全事故首先危害公众生命健康安全，然后造成财产损失和心理恐慌，与公民 生活息息相关，事关公民基本宪法权利。发生食品安全事故给公众生活带来影响，使公 众对现有的食品安全监管体制不再确信，进而不相信政府。 2 、食品安全事故对经济的影响 食品安全事故一旦发生，企业的形象在群众和其他投资者心中一落千丈，不仅使企 业本身陷入绝境，且对国内投资环境产生不良影响。如三聚氰胺事件以后，我国奶业受 到前所未有的信任危机，不但社会信任度下降，投资吸引力也同时丧失。对社会经济的 发展产生了不良影响，阻碍了经济的发展。国际上对中国食品安全提出的种种质疑，对 我国食品、农产品出口造成巨大压力。 3 张水伟，l ：会敏郝海鹰张桃苏： 实施后食品安伞事故的处冒 j ，职业j 健 康，2 0 1 0 ( 0 5 ) ：1 0 0 9 4 第一章食品安拿事故及食品安全事故中的责任的概念及内涵 3 、食品安全事故对政府的影响 食品安全事故对政府的影响有正反两个方面。首先是反的方面，从以往的经验来看， 政府监管不力是出现食品安全事故的主要原因之一，政府在公众心中的公信力下降。特 别是，个别地方政府部门没能做到食品安全事故的妥善处理，更令公众失望，有损政府 形象。 但是也有正面影响。乱世造英雄，在发生食品安全事故以后，无论政府是否监管不 力，但是政府若能妥善处理，科学应对，充分、及时、合法地落实责任，使公众获得物 质上的赔偿和精神上的慰籍，对政府的建设反倒是一次机遇。因此，在有效监管预防食 品安全事故的大原则下，努力妥善处理食品安全事故，建立高效应对机制，及时落实行 政责任是食品安全事故中政府的重要工作。 4 、食品安全事故对文化的影响 饮食文化在中国源远流长，成为一种被广泛认可的社会文化，已经渗透到经济、生活、 社会交往的各个层面。食品安全发生问题，无疑触动了人们的基本社会道德底线，使诚 信理念受到严重挑战。 食品安全事故及相关概念的界定是追究食品安全事故中的责任的前提和基础，而食品 安全事故责任的落实则是我国对食品安全事故做相关规定的最终归宿。关于食品安全事 故的责任及相关内容，我国在经过长期探索的基础上，形成了较为完备的理论和实践体 系。 第二节食品安全事故中的责任 食品安全事故责任落实以明确的主体为前提和基础，以明确的责任形式为依据，需 要确定的追究程序加以保障实现，在此基础上，才能保证责任主体的确定和责任追究的 程序有法可依，才能保证食品安全事故责任落实的效率和公正。 一、食品安全事故的责任主体及形式 责任的主体是责任的载体，没有主体的责任不存在。责任的落实最重要落实到主体 上，因此，主体是责任设定中最基本的内容。 从我国及世界各【目对食品安全事故的处置来看，食品安全事故中的责任主体包括政 府相关的监管部门、生产者、销售者。 责任形式也是蕈。二责任e 体及其行为内容而采取的多种承担责任的方式，避免了有 西北人学硕l ：学位论文 些责任形式不适宜用于单位，有些责任形式不适用于个人等情况。以我国现行食品安全 事故法律规定及实践来看，我国食品安全事故中涉及的主要责任形式为民事责任、行政 责任、刑事责任。而以政府为典型代表的行政监管部门等行政主体一般只承担行政责任 和刑事责任。 不管多么合适的责任形式客观存在着，没有完善的追究程序，最终也都成为摆设， 有损法律的权威，因此，责任的追究程序构成落实责任的重要环节。 二、追究食品安全事故责任的程序 在食品安全事故中，不同的责任的追究程序不同，其中民事法律责任追究主要通过 当事人双方协商、经过诉讼等途径进行，追究责任程序适用民事诉讼程序。而刑事责任 的追究程序依据刑事诉讼法的相关规定，有其法定的程序。对于行政责任的追究机关包 括权力机关、行政机关和司法机关，追究程序也不统一，包含在行政诉讼法、行政复议 法、公务员法等中，内容复杂。食品安全事故中的追究程序以行政部门自身的调查和处 理为起点，以我国为例： 1 、我国现行法律对食品安全事故调查及程序的规定 我国对于食品安全事故的处理首先从事故的调查开始，这也是确定行政责任重要事 实依据和证据重现和发现的过程。 中华人民共和国食品安全法中对食品安全事故的调查的规定如下： 第七十一条规定了“事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生 地县级卫生行政部门报告。农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部 门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即 向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，接到报告的县级卫生行政部门应当按 照规定向本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门报告。县级人民政府和上级人民政 府卫生行政部门应当按照规定上报。”4 该条提出了食品安全事故责任的落实进入法律程 序的通道，是行政责任落实的基础程序。 第七十三条规定了“发生重大食品安全事故，设区的市级以上人民政府卫生行政部 门应当立即会同有关部门进行事故责任调查，督促有关部门履行职责，向本级人民政府 提出事故责任调查处理报告。 4 q ，o 仁人民共嗣l i 坷食品女伞法筑7 1 条 6 第一章食品安伞事故及食品安伞事故中的责任的概念及内涵 重大食品安全事故涉及两个以上省、自治区、直辖市的，由国务院卫生行政部门依 照前款规定组织事故责任调查。”5 该条指出了食品安全事故事故调查的主体和责任追究 的主体，是对责任追究程序的规范。 第七十四条规定了“发生食品安全事故，县级以上疾病预防控制机构应当协助卫生 行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流 行病学调查。6 该条指出了对原因的调查，按照法律规定的意思应当是对直接原因和事 故发生的人为原因的调查，是确定责任主体的重要环节。 第七十五条规定了“调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负 有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况。7 该条 指出了被调查有无责任主体的范围，主要是指行政责任主体的范围。 2 、我国法律对食品安全事故责任落实的规定 我国食品安全法只规定了法律责任的形式，而并没有对具体的追究程序进行规 定，对于法律责任的形式的规定也不尽完善和全面，很多行政责任还散见于其它法律规 范之中。经过调查程序以后，行政责任的落实基本上要从相关法规中去寻找，在我国没 有集中明确的规定。民事责任的落实程序还是以诉讼和当事人之间的协商为主。刑事责 任的落实应当是以有关部门包括公安机关和检察机关的介入调查加以追究。 我国对于食品安全事故责任主体、责任形式及责任追究程序的规定虽然较为完备， 但是还有待完善，其思路一方面可以借鉴国外先进经验，另一方面就是结合国情，通过 对一般行政责任的理论进行研究达到完善我国食品安全事故责任的落实的效果。 5 中f 仁人民共和闽食晶蜜伞法第7 3 条 6i 卅l ：第7 4 条 7hl ：鹕7 5 条 第二章行政责任的一般理论 第二章行政责任的一般理论 政府及相关部门在食品安全事故中的监管角色决定了其责任的特殊性，一般来说政 府及其相关部门在食品安全事故中承担行政责任，也即行政责任是食品安全事故中监管 主体的责任形式，关于食品安全事故中的行政主体及其责任确定与追究的理论基础是行 政责任的一般理论。因此，有必要对行政责任的一般理论作以介绍。 第一节行政责任的概念及界定 行政责任的概念及界定是明确行政责任的基础，而关于行政责任的概念及界定，首 先应当从行政责任和行政法律责任的区别和联系说起。 一、行政责任和行政法律责任 ( 一) 行政责任和行政法律责任的关系 行政责任在人们的通常理解和使用中，常和行政法律责任的概念相互影响。那么什 么是行政责任? 在整个责任系统中，行政责任至少在以下三种意义上使用：( 1 ) 行政 法律责任；( 2 ) 行政政治责任；( 3 ) 行政违宪责任。也就是说在一定意义上。行政责 任包括了行政法律责任、政治责任、违宪责任。但是行政责任在大多数情况下即为行政 法律责任。因此本文中所指行政责任为行政法律责任。 这种意义上的行政法律责任不仅包括了行政损害赔偿责任，在责任形式上它几乎囊 括了所有行政违法、行政不当及瑕疵导致的不利后果，行政行为的确认无效、撤销、变 更均是责任的形式。 ( 二) 广义上的行政责任和狭义上的行政责任 狭义上的行政法律责任，仅指因违反行政法或行政不当行为应当承担的法律后果。 广义上的行政法律责任，是指除了狭义上的法律后果的承担，甚至还包括行政法律 规范要求行政主体在具体的行政法律关系中履行和承担的义务，它包含了“岗位责任 和“行政责任 两个方面。8 本文仅采用狭义上的行政法律责任，即不包括行政法律规范要求行政主体在具体的 行政法律关系中履行和承担的义务。 8i i 连l u i 土编：i ? 政： 上学【m 】，北京：l jj 目政法人学版i 1 9 9 4 年版3 2 5 贝 8 西北人学顾i j 学位论文 二、关于行政责任的几种学说 对行政责任的各种学说纷呈。主要有下列观点： ( 一) 违反行政法规责任说。持此种观点的人认为行政责任是同民事责任、刑事责 任并列的三大法律责任之一，是指公民或组织应当承担的法律责任。这种观点主要在法 理学界通行。“行政责任是违反国家行政管理法规的行为必须承担的责任 。或者是张 文显界定的“行政责任是指因违反行政法或因行政法规定的事由而应当承担的不利后 果。它又包括行政机关及工作人员的行政责任和行政相对人的行政责任 。仲 ( 二) 行政主体说。认为行政责任是指行政机关对其违法或不当行为应当承担的法 律责任。认为监督机关直接审查行政行为，就是要看该行为是否合法，是否合理，该行 政机关是否应当承担行政责任。有学者指出行政责任是行政机关及其工作人员违反法定 职责和义务而应当承担的责任。1 1 ( 三) 行政损害赔偿说。该学说主要在西方各国如美国、日本等国家流传，认为行 政责任就是“政府责任、“政府侵权责任 、“国王责任 、“联邦责任 等，将其 仅局限于给公民权益造成损害是的损害赔偿责任。1 2 ( 四) 行政法律关系主体责任说。该学说是我国行政法界的主流观点，认为是行政 法律关系主体的责任。但是对概念的表述，略有不同：( 1 ) 消极后果论。1 3 认为行政法 律责任是指，行政法律关系主体由于违反行政和法律规范规定的义务，构成行政违法及 部分的行政不当而应当承担的法律上的消极后果。( 2 ) 责任说。认为“行政责任是指 行政法律关系主体因违反行政法律规范所应当承担的法律后果或应负的法律责任。1 本文所采用的行政责任概念是指行政法律责任，含义为“行政机关及其公务人员因 其违反行政法律规定或行政行为不当，而应当承担的不利法律后果”。 第二节行政责任的特征及构成要件 一、行政责任的特征 对于行政责任的特征的了解，有利于行政责任的判定以及对其内涵的把握。综合各 9 参见林仁栋：马克思主义法学的一般原理【m l ，南京人学 f j 版礼1 9 9 0 年版，第1 8 6 页 1 0 参见张文娃：法理学i m 卜一3 版北京：泣：律 | j 版礼，2 0 0 7 1 ，第1 9 7 贝 1 1 参见l i 连只主编：行政法学【m l ，北京：中政法人学版利1 9 9 4 年版3 2 0 贝 1 2 参见朱维究，l i 成株士编：一般行政法腺理【m 】北京：扇等教存版十l ：2 0 0 5 7 ，第5 1 6 贝 1 3 法i 争责任适用令+ 5 ( 行政卷) 【m 1 中陶法制版十i ：1 9 9 6 年版，第1 3 贝 1 4 罗豪4 。土编：r f l i 蝎行政法救程【m l 。北京：人 亡法院版l ：1 9 9 6 年版第3 2 6 贝 9 第二章行政责任的一般理论 家学说，行政责任的特征有以下几点： 首先，行政责任的主体是行政机关及公务人员。行政责任的主体是广义上的行政机 关，不只限于能够以自己名义行使行政职权的行政机关和被授权组织，还包括了实际行 使职权的受委托组织以及公务人员。 其次，行政责任是一种法律责任体系。它与民事法律责任和刑事法律责任以及违宪 责任并列，包括外部责任也包括内部责任，不仅包括责任主体对行政相对人所应负的责 任，还包括责任主体对国家、对行政机关应负的责任。如下级行政机关行政违法，依法 接受上级行政机关的通报批评、改组等；行政公务人员在行政违法中有故意或重大过失 的，受到处分或承担全部或部分追偿责任等。 再次，行政责任是行政违法所引起的否定性的法律后果。行政责任是由于行政机关 及其公务人员的行政违法及不当引起的，既可以是不履行或违法履行法定职责，也可以 是不遵守行政法律规范所规定的义务，不限于行政行为的违法。 最后，行政责任的追究机关及追究程序具有多元性。由于行政责任的多元化，分别 对应不同的行政机关及其公务人员，因而法律责任的追究机关也是多种的，有权力机关、 司法机关、上级行政机关、行政复议机关、专门的审判监督机关等追究机关，而不同于 与它并列的民事法律责任、刑事法律责任、违宪责任等只限于司法机关和权力机关等。 最为特色的是，行政机关的责任的承担不一定由国家专门机关追究，也可以由有责 任的行政主体主动承担。 二、行政责任的构成要件 由于对行政责任主体范围认识不一致，使得对行政责任的构成要件的认识也有差 异。但是通常学理讨论的行政机关及其公务人员的行政责任构成要件须具备三个方面： 1 5 即主体资格要件、主体的行为要件、法律规范要件。 首先在主体资格要件上，通说认为，行政责任的主体与其特定的法律身份及职权职 责内容紧密相连。主体资格要件是基本条件，不属于法定的责任主体，自然没有承担责 任的基础。因此，也是行政责任承担的首要判断标准。 其次，对于行政责任主体的行为要件也有所要求，具有主体资格条件仅是构成行政 责任的基本要素，关键是行政主体实施了相应的行为：即没有遵守作为义务主体应当遵 守的义务，没有履行或没有f 确履行其作为或不作为的义务。具体表现就是以下要件： 1 5 朱维究1 i 成栎扣编：一一般行政法蟓胖【m 1 北京：离等教育版i ：，2 0 0 5 ( 0 7 ) ：5 1 7 1 0 两北人学硕i ：学位论文 1 ) 行为人做出违反行政法规范的行为。这是构成行政违法行为的基本要素之一，也是 行政违法行为的前提。它包含两个意思，一是行为必须违反行政法律或行政管理法规的 规定。不违反行政法规的行为，或是违反其他法律的规定，否不是行政违法行为；二是 违反行政法的必须是一种行为，是作为或不作为，而非思想；2 ) 行政违法行为在客观 上的表现与行政职权相关联。即行政违法行为必然产生于行政职权的行使过程中，首先 是一种行政行为；3 ) 违法行政行为总会引起一定的危害结果产生。 最后，还要满足法律规范要件。行政责任的追究和承担必须要有法律规范的依据， 包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及符合法律原则和法律约束的其他行 政规定。 根据现代国家法治行政原理，不仅要求权利义务法定，而且要求对有关责任的追究 必须是法定的。因此，行政责任的内容、形式、追究程序等都应该法定。 第三节行政责任的承担方式 行政责任的承担方式是指依据行政法律规范规定的行政责任主体因其行为不当或 违反行政法而应当承担的法律后果的形式。我国法律法规对行政责任的承担方式的规定 散见于宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章等规范性文件中， 其种类繁多，适用不同的领域和对象。 一、行政机关承担行政责任的方式 ( 一) 被通报批评。这是一种惩罚性行政责任。它是行政机关的违法责任确定以后， 由上级行政机关或行政监察机关通过文件、报刊、会议等途径对下级行政机关实施的行 政违法事实、影响以及处理结果予以公务，可以是口头形式，也可以是书面形式。 ( 二) 赔礼道歉、承认错误。一般由行政机关的领导和直接责任人以口头或书面形 式做出，是一种最轻微的补救性责任。 ( 三) 恢复名誉、消除影响。这是行政机关承担的一种精神上的补救性行政责任， 其履行方法取决于相对方名誉受损害的程度和影响的范围。 ( 四) 返还权益、恢复原状。返还权益是在当行政主体剥夺相对方的权益属违法行 政时，其行政责任的形式一般为返还权益。权益，包括财产权益和政治权益。而恢复原 状是在当行政主体的违法或不当行为给相对方的财产带来改变其原有状念的损害时，一 般由行政机关承担此补救性行政责任。 第二章行政责任的一股理论 ( 五) 停止违法行为。这是行为上的惩戒性行政责任。对于持续性的违法行政行为， 如果行政相对方提出控诉时侵害仍在继续，违法行政责任的追究机关有权责令停止违法 行政行为。 ( 六) 履行职务。这是针对行政主体不履行或拖延履行职务而确立的一种行政责任 方式。 ( 七) 撤销违法的行政行为( 或违法决定) 。此责任形式适用于：主要证据不足的； 适用法律、法规错误的；违法法定程序的；超越职权的；滥用职权的。撤销违法行为包 括撤销已完成的行为和正在进行的行为。 ( 八) 纠正不当的行政行为。纠正不当的行政行为是对行政主体裁量权进行控制的 行政责任方式。 ( 九) 行政赔偿。这是一种财产上补救性的违法行政责任。行政主体的违法行为造 成相对方财产上损害，应依法承担此责任。 ( 十) 金钱赔偿。这是指在行政机关或其公务人员的违法行为产生了损害行政相对 人合法权益以后，向行政相对人承担的赔偿责任。 二、行政机关公务人员承担行政责任的方式 依据我国现行法律规范，行政机关的公务人员承担行政责任的形式有两种，分别为 行政赔偿和行政处分。其中，行政赔偿是指行政机关公务人员因故意或重大过失侵犯相 对人的合法权益造成损害而应当承担的部分或全部费用。这种赔偿一般发生在行政机关 向相对人履行赔偿责任之后，由行政机关责令公务人员个人承担应负的责任。而行政处 分则具体包括警告、记过、记大过、降级、撤销职务、开除。 第三章国外行政责任一般理论考察 第三章国外行政责任一般理论考察 我国行政责任理论经过了长足的发展，已经较为完备，但是对于理论的完善还应当 不断进取，特别是对于行政责任理论，综合国外百家之长可以发现，他们有着较为先进 和值得我们学习的理论，其内容值得我国在完善相关法律规定及理论学说上加以借鉴和 参考。 第一节国外行政责任构成的一般理论 一、国外行政责任主体确定理论 世界上大多数国家都把“政府机关”或“行政机关”作为行政主体，这在仅在概念 语言层面上是毋庸置疑的。但是需要指出的是，在当今世界大陆法系和英美法系两大法 系中，行政主体和行政责任主体的理解和认识差异较大，主要表现在责任主体的内涵和 确定标准上，因此有必要对其比较分析。 ( 一) 大陆法系关于行政责任主体的确定理论 在德国，对于行政责任主体的确定，他们持对公务人员的概念作扩大解释的观念， 即更强调行使职权的性质而不是主体。例如，按照魏玛宪法的规定，公务员仅限于官吏， 但其后的判例对这一规定做了扩充解释。而后来的法律中，德国基本法直接将官吏修改 为“任何人 。也就是说凡是实质上执行公务或形式上就任公职得人都属于公务人员， 那么由此我们就推论出，凡是被有关主体委托以执行公务的权力的被雇佣的人( 包括官 员、雇用人、劳动者) 均可以构成行政责任的主体，这样一来，国家不能由于将公务或 职权委任于某一个人而逃避其责任。1 6 而在日本的法律与司法实践中，他们对于行政责任主体的认识仅局限于行使国家或 公共团体公权力的公务员。这里面就是对于行政主体的概念做了的描述，但是在对什么 是公务员的说法上，他们又认为公务人员则是被授予行使公权力的任何人。因此，日本 和德国在行政主体的确定上实际上都采取的对公务员概念倾向扩大解释。 ( 二) 英美法系关于确定行政责任主体的行政法理论 在美国，根据美国联邦侵权赔偿法则的舰定，他们所认定的行政责任主体包括了 1 6 参见朱一丹：食品霞伞事故中的行政责f f 题研究【d 1 i i 海：复口人学2 0 0 9 ：1 5 1 3 两北人学硕i ：学位论文 在职务范围内活动的政府雇员，其中联邦机关的官员和雇员、合众国陆海军官兵以及以 联邦机关名义暂时或永久在合众国的工作部门中根据官方职权活动的人员都涵盖内，而 不并考虑其是否领取有关机关给予的报酬。 而从英国的法律规定和司法实践上来看，英国法律对国家赔偿责任的范围作了明确 限定。英国在王权诉讼法中规定，实际中实施了侵权行为而又需要由国家来承担责 任的官员仅仅限于以下这三种情况：1 ) 由本国的国王直接任命或间接任命的人。这里 的关键在于他们的薪金来自何处，如果来自地方法人等组织则不纳入由国家承担责任的 范围内，例如对警察及公法人的经费来自独立的地方公法人而非议会，因此，他们的侵 权行为，国家不负赔偿责任；2 ) 拥有被视为是国王独立合法授予他的权力，并且依照 制定和普通法规行使权力。如果某些机构是基于法律规定而独自拥有权力的，并且自身 又具有独立法律人格的、通常以自己名义进行诉讼的话，那么国家则对他们的侵权行为 自然不必负责任；3 ) 某主体作为国王的仆人或代理人，如果违反普通法义务，那么国 家必须对其行为负责，因为国家是这个主体的雇主。 ( 三) 两大法系关于行政责任主体的理论比较 从两大法系，四个国家的规定可以看出，行政责任主体的范围在各国的认识和确定 是不同的。概括起来有两种态度。第一种态度是对行政责任主体进行相对的限制。如德 国、日本、美国等国都是这样规定的。这些国家法律并不要求行政责任主体是具有正式 公务员身份或领取国家薪金的雇员，而是以他客观上是否执行公务为标准，只要给予法 律授权或受行政机关委托从事公务活动，即可成为行政责任主体。另一种态度则是严格 限制行政责任主体范围，如英国。其法律未明确规定国家有临时雇佣关系或委托关系的 人是否成为行政责任主体、公共机关是否成为行政责任主体。埔 二、国外行政行为违法理论 行政责任主体的确定为行政责任的落实指明了方向，但是行政主体行政行为违法又 成为行政主体承担行政责任一个必要条件。合理合法的行政行为无需承担行政责任，即 行政责任的承担应以行政行为违法为前提。所谓行政行为违法可以等同于狭义的行政违 法概念，是指行政主体在行政管理过程中违反行政法律、法规的行为。憎一般包括：行 政超越职权、行政滥用职权、行政不作为违法、行政内容违法、行政程序违法等。各国 1 7 马怀德，行政贝；：f 偿责任的构成特征 j 政法论坛，1 9 9 4 ( 0 4 ) ：4 1 4 5 1 8 朱一青：食品安伞事故中的行政责任m 题f i j f 究2 0 0 9 ：1 6 1 9 参见杨迎顺拿儿起主编：行政法1 j f r 政诉讼j ：上教学参考书【m 1 2 0 0 3 ：3 7 3 1 4 第三章国外行政责任一般理论考察 对行政违法行为的界定各有不同。 ( 一) 以德国为代表的大陆法系的行政违法理论 在德国法理论中，行政违法在德国理论上说法为“行政瑕疵 ，行政瑕疵行为在范 围上大于行政违法行为范围，包括不合法行政行为、不正确行政行为和不适当行政行为。 其中不合法行政行为就是我们通常所说的行政违法行为，而行政违法行为又包括无效行 为和可撤销行为。德国联邦行政程序法第4 4 条中进一步规定了明显无效行政行为 和不明显无效行政行为，第一款中说明显无效行为是指“行政行为具有明显瑕疵，该 瑕疵按所考虑到一切情况而明智判断为明显者，行政行为无效；而第二款规定不明显 无效行政行为包括六种情形：1 ) 虽已书面做出，但做出的行政机关却未表明该行为由 谁做出；2 ) 根据法规，行政行为仅可以交付一定的文书方式做出，而未交付文书的；3 ) 行政机关未经授权而违背专属管辖权之规定或缺乏事务权限的；4 ) 基于事实理由不能 实施的行政行为；5 ) 行政行为的完成以违法行为为要件，该违法行为构成犯罪要件的； 6 ) 违反善良风俗。 ( 二) 英美法系中行政违法理论的内容 在美国的法学理论与实践中，行政违法是由普通法院在司法复审过程中确定的，这 一确定过程主要依据的是联邦程序法第7 0 6 条的规定：1 ) 非法拒绝履行或不正当 延误的机关行为：2 ) 专横、任性、滥用自由裁量权，或者其他的不符合法律的行为；3 ) 违反宪法的权利和权力、特权或者特免；4 ) 超越法定的管辖权、权力或限制，或没有 法律依据的权力；5 ) 没有实质性依据的行为；6 ) 没有遵守法律要求的程序；7 ) 没有 事实根据的行为。2 1 而在英国，根据英国法院的判例和英国学者的意见，行政违法即行政越权行为。因 此，越权无效原则理所当然被认为是英国行政法的核心原则。对行政权的监督和控制都 是通过普通法院依据普通法上的越权无效原则进行司法审查。普通法上的越权行为的理 由主要是：1 ) 违反自然公正原则，即任何人都不应该成为他自己案件的法官，未经公 开听证，任何人不应该受到不利处理；2 ) 程序上的越权和实质上的越权，具体包括违