（民商法学专业论文）存款保险法律制度研究.pdf

中文摘要 起源于2 0 世纪3 0 年代的存款保险制度，经过7 0 年的发展，已经成为金融 监管体制不可缺少的组成部分。各国的存款保险实践已证明，存款保险制度不仅 可以保护存款人利益、维护金融秩序的稳定，而且可以防范和化解存款保险伴生 的逆向选择和道德风险等负面效应。 存款保险法律制度在我国仍属立法空白。随着我国金融体制改革的逐步深 入，银行之间的竞争加剧，银行的潜在风险日益增大。日趋开放的中国经济和金 融环境不仅意味着中国和世界经济逐步一体化，而且意味着中国的银行业r 益受 到国际金融风险的威胁和冲击。关注金融安全、防范和化解金融风险已成为金融 监管的一项重要课题。在此背景下，加强对存款保险法律制度的研究具有重大的 理论和现实意义。 借鉴国外存款保险成功的立法经验，结合我国的实际情况，建立有中国特色 的存款保险法律制度对于完善社会主义法制、促进中国银行监督管理的规范化和 法律化具有重大的现实意义。 全文共分三部分。第一部分对存款保险制度及存款保险法律制度进行分析， 研究存款保险的运行机理及存款保险法律制度的功能等；第二部分对存款保险法 律制度进行比较分析。重点分析了美国、日本、英国、我国台湾地区、香港特区、 欧盟等国家和地区的存款保险法律制度，从而总结出存款保险的“最优实践原 则”；第三部分研究我国存款保险法律制度的建立，着重分析了建立我国存款保 险法律制度的必要性和紧迫性，以及存款保险的立法设计。 关键字：存款保险法律制度逆向选择道德风险 a b s t r a c t a f t e r7 0 y e a r s d e v e l o p m e n t ，t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，o r i g i n a t e df r o m19 3 0 s a l r e a d yb e c a m et h ei n d i s p e n s a b l ec o m p o n e n to f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m v a r i o u s c o u n t r i e s p r a c t i c eh a v ep r o v e dt h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mc a nn o to n l yp r o t e c t d e p o s i t o ri n t e r e s t sa n dm a i n t a i nf i n a n c i a ls t a b i l i t y ，b u ta l s ot a k ep r e c a u t i o n sa g a i n s t a n dd i s s o l v e n e g a t i v e e f f e c ta t t a c h e dt ot h e d e p o s i ti n s u r a n c e ，s u c h a sa d v e r s e s e l e c t i o na n dm o t a lh a z a r d t h el e g a ls y s t e mo f d e p o s i ti n s u r a n c ei s s t i l la l e g i s l a t i v eb l a n ki no u rc o u n t r y w i t ht h ed e e pr e f o r mi nb a n k i n gs y s t e m ，t h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nt h eb a n k sw i l lb e a g g r a v a t e da n dt h ep o t e n t i a lr i s ko f t h eb a n kw i l li n c r e a s ed a yb y d a y t h eo p e no f e c o n o m i ca n df i n a n c i a lm a r k e tn o tm e r e l ym a k e sc h i n aa n di n t e r n a t i o n a le c o n o m y i n t e g r a t ep r o g r e s s i v e l y , b u ta l s om e a n st h eb a n k i n go fc h i n ai s t h r e a t e n e da n d a s s a u l t e d b yi n t e r n a t i o n a l f i n a n c i a lr i s k s i th a sb e c o m ea ni m p o r t a n t s u b j e c t o f f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n t o p a y c l o s ea t t e n t i o nt of i n a n c i a l s e c u r i t y u n d e r t h i s b a c k g r o u n d ，t os t r e n i g t h e ns t u d yo nt h ed e p o s i ti n s u r a n c el e g a ls y s t e mh a sg r e a t t h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cm e a n i n g i tw i l l p e r f e c tt h e s o c i a l i s t l e g a ls y s t e ma n dp r o m o t et h e s t a n d a r d i z a t i o no f b a n k i n gs u p e r v i s i o nt o e s t a b l i s ht h ed e p o s i ti n s u r a n c el e g a l s y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s ，w i t ht h er e f e r e n c eo ff o r e i g ns u c c e s s f u ll e g i s l a t i v ee x p e r i e n c e o f d e p o s i ti n s u r a n c ea n d f o rc o n s i d e r a t i o no f t h ea c t u a lc o n d i t i o n so f o u r c o u n t r y t h i sd i s s e r t a t i o nc o n s i s t so f3 p a r t s i nc h a p t e rl ，t h e a u t h o rs t u d i e st h e m e c h a n i s mo ft h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e ma n dt h ef u n c t i o no ft h ed e p o s i ti n s u r a n c e l e g a ls y s t e m ；i nc h a p t e r2 ，t h ea u t h o rg i v e s ac o m p a r a t i v e s t u d yo nt h ed e p o s i t i n s u r a n c es y s t e m ，s u c ha su s a ，j a p a n ，b r i t a i n ，t a i w a n ，t h eh o n gk o n gs p e c i a l a d m i n i s t r a t i v er e g i o na n de u r o p e a nu n i o ne t c f i n a l l yt h ea u t h o rs u m m a r i z e 。 o p t i m u mp r a c t i c ep r i n c i p l e ”o f t h ed e p o s i ti n s u r a n c e ；i nc h a p t e r3 ，t h ea u t h o rf o c u s e s o nt h ep r o b l e m sc o n c e r n e di nb u i l d i n gc h i n a st h ed e p o s i ti n s u r a n c el e g a ls y s t e m t h e n e c e s s i t ya n du r g e n c yo f t h ed e p o s i ti n s u r a n c el e g a ls y s t e ma n d t h ei n d i s p e n s a b l e i n t e n s i o no f t h e d e p o s i ti n s u r a n c el e g i s l a t eh a v ea n a l y z e de m p h a t i c a l l y k e y w o r d s ：t h e d e p o s i ti n s u r a n c e ；l e g a ls y s t e m ；a d v e r s es e l e c t i o n ；m o r a lh a z a r d 4 存款保险制度是指由吸收存款的商业银行对其吸收的每笔存款进行投保，一 旦该商业银行破产，则由存款保险机构向存款人支付所损失的存款。”1 该制度起 源于美国。1 9 2 9 年一1 9 3 3 年世界性的经济危机给美国的经济带来了沉重的打击， 几乎有一半的银行( 主要是小银行) 纷纷倒闭，使得存款人的存款在一夜之问化 为乌有。为了保护存款人的利益，恢复社会公众对银行的信心，1 9 3 3 年美国银 行法确立了存款保险制度，这是世界上第一部有关存款保险的立法文件。到了 二十世纪六七十年代，欧美其他一些国家也开始认识到存款保险制度的重要性， 纷纷展开立法活动，仿效美国建立了存款保险制度。二十世纪九十年代东南亚金 融危机后，饱尝苦果的东南亚国家也匆匆建立了或着手建立存款保险制度。2 0 0 0 年l o 月份香港金融管理局也正式提交了建立存款保险制度的咨询稿。”1 据统计， 目前世界上正式实施存款保险法律制度的国家和地区共有7 2 个，另外还有一些 国家和地区正在进行存款保险立法的积极探索。 存款保险制度为西方市场经济发达国家金融业的稳健发展所起到的作用是 功不可没的。它作为保护存款人利益、稳定金融体系的事后补救措施，与金融业 市场准入监管、金融谨慎监管、最后贷款人等手段共同构筑成金融体系的安全网， 其防范金融风险、化解金融危机、保护存款人利益、维护金融业的安全与稳定的 价值已为人们所共识。存款保险法律制度从法律的角度对存款保险做出了制度性 规范，倡导和规范了存款保险的正面效应，防范和化解了存款保险的负面效应， 保障了存款保险制度的顺利实施。 改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的确立，我国经济生活各 个方面发生了翻天覆地的变化。随着金融体制改革的不断深化，国家银行大一统 的局面被打破，形式多样、独立核算的各级各类金融机构和非银行金融机构如雨 后春笋般不断涌现，金融业的竞争将会愈演愈烈，其结果必将导致经营管理不善 的金融机构破产，这必将危及存款人的切身利益。因此无论是从维护存款人的经 济利益和确保金融机构稳健经营的角度，还是着眼于扩大金融业的对外开放、加 快与国际惯例接轨的步伐，建立我国的存款保险法律制度都是非常必要和紧迫 的。 我国存款保险法律制度的建立是我国经济体制改革中不可或缺的环节，这种 制度创新能够节约社会成本，增加社会福利，防范和化解某些金融风险，完善社 会主义法制，完善社会主义市场经济体制，改善我国的金融环境，促使我国银行 监督和管理的规范化、法律化。 第一章存款保险制度及存款保险法律制度 第一节存款保险制度概论 一、存款保险制度的含义 存款保险制度是指在金融体系中设立保险机构，强制地或自愿地吸收银行或 其它金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保人遭受风险事故， 由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部 存款的制度。 二、存款保险制度的基本特征 ( 一) 行为的法定性与确定性 与仟何保险形式一样，签订保险合同之后，存款保险当事人之间的行为便具 有了法律约束力。一旦投保银行倒闭，存款人的损失要由保险人部分或全部赔偿。 保险人对倒闭银行存款人的存款赔偿通过保险合同事先约定，不能随意变 更。银行倒闭，只要投保银行具备以下两个条件，存款人的损失就要由保险人部 分或全部赔偿：第一，倒闭的银行参加了存款保险；第二，存款种类符合存款保 险范围。 ( 二) 关系的有偿性和互助性 存款保险主体之间的关系，一方面是有偿的，即只有在投保银行按规定缴纳 保险费后，才能得到保险人的资金援助，或倒闭时存款人的存款才能得到赔偿； 另一方面又是互助的，即存款保险是靠众多的投保银行互助共济实现的，如果只 有少数银行投保，则保险基金规模小，难以承担银行破产倒闭对存款人给予赔偿 的责任。 ( 三) 时期的有限性 存款保险只对在保险有效期间倒闭银行的存款给予赔偿，而未参加存款保 险，或己终止保险关系的银行的存款一般不予保护。 ( 四) 结果的损益性 存款保险是保险机构向存款人提供的一种经济保障，一旦投保银行倒闭，存 款人有权向保险人索赔，其结果可能与向该投保银行收取的保险费差距很大。因 此，存款保险公司必须通过科学的精算法则较为准确地计算出合理的保险费率， 使得存款保险公司有能力担负存款赔付的责任。 ( 五) 机构的垄断性 无论是官方的、民间的，还是合办的存款保险都不同于商业保险公司，其经 营业务的目的不在于盈利，而在于通过存款保险建立一种保障机制，提高存款人 对银行的信心。因此，存款保险机构一般具有垄断性。 ( 六) 标的的同质性 存款保险的标的是存款，具有同质性，而其他保险形式的标的则种类繁多， 差异较大。 三、存款保险制度的嬗变 存款保险制度是直接针对银行挤兑或倒闭而设计的，最初目的是保护存款人 的利益，其雏形可追溯到1 9 世纪初。甲在我国清朝中后期，中国的票号钱庄就 已有同业问互助性的安全基金制度。1 8 2 9 年美国纽约州有一名叫法门( j o s h u a f o r m a n ) 的商人依照一位姓洪的我国广东商人的建议，参照“广东商人互保计划” 设立了银行安全基金制度私人存款保险公司。”其后，美国许多州参照纽约 州的模式，纷纷建立了私人存款保险制度。2 0 世纪初，由于存款保险基金的不 足，各州的私人存款保险公司纷纷倒闭，至此民间探索存款保险制度的历程以失 败而告终。世界上最早的由国家主导建立的全国性的存款保险制度的国家是捷克 斯洛伐克共和国，“3 该国于1 9 2 4 年建立了世界上比较完备的信用和存款保险制 度。这制度由两种存款保证基金构成：一是特别保证基金，对综合性商业银行、 合作金库及储蓄银行提供担保：一是一般保证基金，承保所有从事储蓄及活期存 款的机构。捷克斯洛伐克共和国虽然是世界上第一个实施全国性存款保险制度的 国家，但在当时并未产生广泛的影响。 现代意义上存款保险制度是随着资本主义发展，为保护存款的安全和监督商 业银行经营管理而建立起来的。它始创于二十世纪三十年代初，发轫于美国。当 时正值世界性的经济危机时期，破产银行数量急剧增加，银行存款人的利益受到 严重损害，为了保护存款人的利益，维护金融稳定，美国于1 9 3 3 年率先通过立 法建立存款强制保险制度，成立了联邦存款保险公司。此后，加拿大、法国、德 国、日本等西方发达国家模仿美国先后建立了存款保险机构，在金融体系中导入 保险制度。这样，存款保险制度在西方发达国家得到了普遍推广。目前从世界范 围来看共有7 2 个国家和地区实行了存款保险制度。“1 四、存款保险制度的模式 就目前世界范围内来看，存款保险制度主要有两种模式，一种是由政府出面 组织存款保险代理机构，即公共模式；一种是由私人机构来提供保险，即私人模 式。 私人存款保险制度的优点是，它可以避免政府介入所产生的官僚主义，从而 提高效率。例如，私人保险业者选择投保者时会更谨慎；它们不会受制于政治压 力，从而可将每一银行视为独立实体：私人保险业者在监控单个机构所承担的风 险时更具灵活性；在约束所承保机构承担过多风险时反应更为迅速等等。 然而，尽管私人存款保险制度有这些理论上的优点，但在现实中支持这一观 点的人并不多，因为它面临着许多障碍，比如，缺乏公众的信任，缺乏对被保险 者的监管权威，缺乏风险管理所需信息，可能收取过高保险费等等。其中最致命 的缺陷是：在私人存款保险制度下，公众对自己的存款安全性缺乏信心，这将威 胁到存款保险存在的基础。因此，足够的政府参与是必须的，这样才能保证公众 的信心。”1 事实上，由于存款保险制度的政治性质，它追求的主要目标还是银行 业的稳定与安全。”3 五、存款保险制度的理论基础 美国学者f r e d e r i cs m i s h k i n 认为，政府之所以建立存款保险制度，主要基 于以下两个原因：一、对于银行存款来讲，信息不对称8 1 是一个基本的问题，因 为他们难以确定银行资产、特别是银行贷款的质量。银行倒闭意味着存款者不得 不等到银行被清理( 亦即银行资产被折换成现金) 之后才可获得其存款资金，而 且存款者在那时也只能收回其存款价值的一部分。因无法获知银行的管理者是否 在冒太大风险或索性就是骗子，存款者在将钱存入银行时便十分踌躇。政府意识 到，可以通过提供一种担保，即无论银行发生什么事情，存款者都能得到全额补 偿来解决这个问题，于是政府就创设存款保险制度。这是政府建立存款保险制度 的理论之一。 政府提供存款保险的另一个重要理论依据是，存款者对银行资产质量的缺乏 了解导致银行恐慌，而这会对经济产生严重的有害影向。为理解这一点，让我们 考虑一个不存在存款保险的情况。由于某种冲击对经济运行产生了不利影响，结 果有j 的银行在贷款上蒙受了巨大的损失而变得资不抵债。由于信息不对称， 存款者无法辨别他们的存款银行究竟是健全的银行还是这5 的资不抵债的银行 之一。所有的存款者均认为，他们可能无法百分之百地收回他们的银行存款，于 是便想从银行提取存款。事实上，由于银行根据“顺序服务原则”行事，存款者 便有很强的冲动首先赶赴银行，因为如果他们排在队尾，一旦银行资金耗尽，无 力支付，他们便会空手而归。一般来说，对银行体系运行状况的不确定性会导致 挤兑现象同时在好银行与坏银行发生，而一家银行的倒闭会加速其他银行倒闭 ( 这被称为“感染效应”) 。如果不及时采取措施来恢复公众信心，银行恐慌就 会变成现实”1 。 然而，政府的存款保险有效地抑制了银行挤兑和由此诱发的银行恐慌。由于 存款得到了充分保险，存款者即便对银行运行健康与否有所担心，也无须赶赴银 行去取回存款，因为不管发生什么事情，他们的存款都能百分之百地收回。“” 六、存款保险制度的主要功能 一般认为，存款保险制度的目标在于保护存款人的利益和维护金融的安全， 具有维护银行安全，保持银行体系稳定的重要作用。 实际上，设立存款保险制度的最初目的只是单纯地保护存款人的利益。但是， 存款保险机构的职能在存款保险制度建立以后有复合化发展的趋势，使存款保险 制度对金融业的安全稳定具有特别作用。在实践中，人们还逐步发现存款保险制 度具有稳定货币制度、提高市场机制运作效率、增加社会福利、营造公平竞争环 境和促进银行市场化等扩展性功能。“” 根据对存款保险制度初始目标和发展趋势的分析，存款保险制度的功能可归 纳为直接功能和扩展功能。 ( 一) 存款保险制度的直接功能 l 、保护功能，即保护存款人的利益，是存款保险制度的初始功能。存款人 相对于银行来说处于弱势地位，在市场机制自发作用下，存款人难以做到自我保 护，特别是众多小额存款人囿于信息、知识和经验的缺乏，更不可能对其存款的 风险程度做出客观判断。在这种情况下，存款保险制度可以为存款人特别是小额 存款人提供一定程度的保护，即使银行破产倒闭，存款人利益也能得到一定程度 的补偿。 2 、稳定功能，即维护金融体系的安全与稳定。存款保险制度通过为存款入 提供保护，增强了存款人的安全感，减少了挤兑可能性，从而有效地稳定了金融 体系，减少了金融秩序混乱而付出的巨大的社会成本。设立存款保险制度可以从 两个方面对银行体系的稳定产生影响：一是树立存款人的信心，是存款人对银行 破产的概率预期大为降低，更容易处于可以承受的范围以内：二是在一定程度上 替代了银行对存款人挤兑的不确定预期，将其“硬化”为对银行的直接监督和管 理。 3 、救助功能，即救助和处理有问题的投保银行。协助会融监管当局处置投 保银行的金融风险是存款保险制度的重要功能之。当某个投保银行出现金融危 机时，存款保险公司可根据不同的问题采取不同的处置措施，以化解金融风险或 防止风险蔓延。 ( 二) 存款保险制度的扩展功能 1 、稳定货币制度 存款保险制度具有稳定货币制度的功能，是因为它保护了存款。存款是货币 供应的主要组成部分，若存款性金融机构大规模倒闭，存款大量减少，银行的货 币供应和扩张功能受到损害，而中央银行不能及时、适量补充这些减少的货币， 则货币供应量将大幅减少，从而造成经济的大幅波动和萧条。存款保险制度通过 对存款人的赔偿，可以起到补充部分减少的货币供应量、恢复银行货币供给及货 币扩张功能的作用。 2 、提高市场运作效率。 具有提高市场机制运作效率的功能，是因为存款保险制度可淡化大银行相对 于小银行、国有银行相对于非国有银行所享有的竞争优势，有利于促进公平竞争； 同时也为金融监管当局采取果断措施，促使那些效率差的金融机构退出金融体系 消除了后顾之忧，确保了优胜劣汰机制正常发挥作用，从而有利于提高金融体系 的市场机制运作效率。 3 、增进社会福利 存款保险制度的设立，使得存款人不再限制银行对风险项目的投资，有助于 银行增加贷款发放，提高资源配置效率。只要实际部门投资增加或资源配置效率 提高带来的收益高于成本，就会有社会净福利的增加。 4 、营造公平竞争环境，促进银行市场化 当所有存款人的支付得到来自政府的承诺后，存款人就不会歧视规模小的新 兴银行。这样在没有资金歧视的约束下，股份制和合作制银行就能够在同一水平 线上和国有与外资银行进行竞争。当市场逐渐成熟时，一个相对稳定的竞争局面 才会形成，在市场结构和管制结构相对成熟时，银行的专有价值才会相对稳定下 来。1 七、存款保险制度建立的现实意义 如果将金融机构的市场准入监管和银行的谨慎性监管称为事先监管，那么存 款保险制度可以被称为是保护性的事后监管。预防性的金融监管是银行监管当局 的首要任务，这是积极的监管方法，而在银行发生危机时，则需要采取保护性事 后监管，这是监管的补充手段。作为危机处理机制的存款保险，旨在建立一个官 方保护网，防止银行倒闭，并采取紧急措施，协助银行渡过难关。“” 事实上，在市场经济国家，金融业虽然有国家宏观的经济调控，但往往也会 出现无序的激烈竞争，从而给银行业带来了巨额的风险，随时都存在着破产的可 能性。然而由于银行处于整个社会信用的核心地位的这一特殊性，其破产的威力 无疑会是一颗重磅炸弹对社会产生极大影响。当家银行破产清算的时候，自然 就会引出如何保护存款人利益的问题。这无疑是社会稳定的一个重要因素。有效 的存款保险制度的建立就为参加存款保险体系的银行的债权人( 即存款人) 提供 了一个安全网，使他们的存款利益在银行破产后也能得到充分的保障，由此增加 了公众对银行的信心并可以使得金融体系更稳定。同时存款保险制度的建立还可 以通过限制某一家银行出现的、对其他较健全的银行可能产生的不利影响，从而 0 降低或防范了银行信用危机的扩散和连锁反应。其次，就是存款保险制度与银行 的适当的退出机制的结合，还可以让银行监管者有更多的自由空间允许银行倒 闭，并妥善处理善后事宜。因此，设置在银行破产后，能对存款人特别是小额存 款人的存款进行保护的存款保险制度，就成为对银行安全进行防范的最后一道防 线j 。 第二节存款保险合同法律关系 存款保险合同法律关系是指存款保险合同当事人之间产生的权利义务关系。 由于存款保险合同法律关系在本质仍属于保险合同法律关系，因此它应该具有保 险合同法律关系各要素，即保险当事人、保险关系人、保险标的、保险事故、保 险费率等。 一、存款保险当事人 存款保险当事人主要是指存款保险权利义务的承担人，包括保险人和投保 人。 保险人又称为承保人，指与投保人订立保险合同，并承担赔偿或给付保险金 责任的保险公司。“”在存款保险合同法律关系中主要是指通常由政府、中央银行 或相关自律机构成立的组织一一存款保险公司，如美国联邦存款保险公司 ( f d i c ) ，英国、德国的存款保险委员会、法国的银行协会、日本的存款保险局、 台湾的“中央存款保险公司”等。根据国际货币基金组织g i l l i a n g h g a r c i a ( 2 0 0 0 ) 的调查研究报告显示：在正式实行存款保险制度的6 7 个国家中，3 8 个存款保险 机构属于政府机构，1 3 个属于私有化组织，1 6 个为官方与私人的混合体。在存 款保险公司的治理结构中，董事会的构成要反映利益各方的关系。在许多国家中， 财政部和中央银行作为重要出资人，是董事会的当然成员之一“。存款保险公司 的主要职能就是存款保险，即当投保机构面临危机或破产时，向其提供流动性资 助，或代破产机构在一定限度内对存款者支付存款。然而，现代意义上的存款保 险公司除了上述的主要职能外，往往还肩负着金融监管的重仟，成为各国金融监 管机构的重要成员。如f d i c 除了存款保险外，还兼金融检查、金融预警的职能， 并参加对金融机构的监管工作。“” 投保人又称为要保人，是指与保险人订立保险合同，并按照保险合同负有支 付保险费义务的人。”按照保险法的一般原理，投保人不仅要对保险标的具有保 险利益，还应该具有合同缔约能力。”保险利益( i n s u r a b l ei n t e r e s t ) ，是指当事 人对保险标的所具有的为法律所承认的利害关系。”财产保险要求保险利益， 有助于估价被保险人的损失，避免或者防止赌博行为，以及防范引发道德风险。 ”“在存款保险合同法律关系中，保险利益主要是指有资格的投保人，一般指各存 款机构，对吸收的存款人的存款拥有实际控制权，可进行发放贷款、投资理财、 资本运作等各国银行法律法规允许的商业行为所产生的收益享有所有权。一般而 言，各国的存款保险法律只适用于本国领域内的银行，包括外国银行在本围的分 支行和附属机构，排除本国银行在外国所发机构的存款。如美国银行的国外分支 行都不在f d i c 的计划之内，外国驻美国的分支行接受小额存款事业必须实行存 款保险。”值得注意的是，德国和日本的存款保险计划就包括本国银行在国外的 分支行，如同本的存款保险基金就对日本的居民和非居民在用本的银行和他们的 海外分支行所拥有的切日元存款给予保险。同时比利时和日本两国的存款保险 制度排除了外国银行在他们境内的分支行。”由此可见，各国对投保的缔约能力 的要求是不尽相同。在投保方式上，从各国的实践来看，有强制投保、自愿投保 和两者相结合三种方式，绝大多数国家都采取强制存款机构加入存款保险体系的 方式。根据国际货币基金组织g i l l i a ng h g a r c i a ( 2 0 0 0 ) 的调查研究报告显示： 在被调查的6 7 个正式存款保险体系中，只有1 5 个采取自愿加入的方式，其中主 要是私人存款保险机构。美国对联邦储备体系的成员以及所有领取联邦执照的银 行和储蓄机构采取强制加入方式，其他机构可自愿加入。” 二、存款保险关系人 保险关系人是保险合同成立和履行不可或缺的因素，在发生保险事故或者保 险合同约定的给付保险金的条件具备时，对保险入享有保险金给付请求权的入， 包括被保险人和受益人( 由于受益人只存在于人身保险合同中，而存款保险合同 属则产保险合同，因此受益人不适用于存款保险合同法律关系) 。 被保险人是指其霓j 产或者人身利益受保险合同保障，享有保险金请求权的 人，投保人可以为被保险人。o ”在存款保险合同法律关系中，被保险人一般指存 款人。因为存款机构与存款人订立了储蓄存款合同后，实际上存款人的货币现金 的所有权并未移转给存款机构( 银行的经营模式为负债经营模式) ，存款机构对 存款人的存款享有的仅仅是使用权，在存款期限到来时存款机构必须连本带息返 还货币现金给存款人。作为形式上的货币现金的“所有者”，按照各国存款保险 制度的规定，为防范金融风险，强制或自愿地以其财产为保险标的加入存款保险 体系，当其出现经营危机或濒临破产时存款人可请求存款保险公司支付保险金。 三、存款保险标的 保险标的是指作为保险对象的财产及其有关利益或者人的寿命和身体。“1 在存款保险合同法律关系中保险标的就是指存款人的存款，其具有同质性。存款 按不同的标准可分为本币存款、外币存款，银行同业间存款、定期存款、活期存 款等。在存款保险的实践中，保险标的一般包括活期储蓄和定期存款，但通常将 同业存款、内部人存款和外币存款排除在外。根据国际货币基金组织g i l l i a ng h ， g a r c i a ( 2 0 0 0 ) 的调查研究报告显示：在6 7 个f 式的存款保险体系中，9 承保 所有类型的存款，2 9 承保大多数类型的存款，4 t 承保某些类型的存款，2 1 承 保主要的居民存款：明确不被承保的存款类型有：外币存款( 2 5 个国家) 、同 业存款( 5 3 个国家) 、政府存款( 2 9 个国家) 、内部人存款( 2 7 个国家) 、非 法存款( 】5 个国家) 、除居民存款外的所有其它存款( 1 8 个国家) 。”7 1 四、存款保险事故 保险事故又称为保险危险，是指保险人按照保险合同的约定承担保险责任的 各种事故或事件。保险事故具有存在的可能性、发生的不确定性和法律认同性。 从存款保险的定义我们可以看出，在存款保险合同法律关系中保险事故主要指可 引起存款机构陷入经营危机或破产境地的一切因素，包括存款机构的破产风险和 违约风险，而不管这些事故发生的原因，这是基于存款保险关乎社会的稳定做出 的考虑。现实中，引起存款机构陷入经营危机或破产境地的因素是多种多样的， 如经营管理不善、人为的蓄意破坏( 如巴林银行的破产) 、以及“感染效应”等。 对保险事故范围的界定决定了存款保险保护程度的高低。目前世界上运行的模式 可分为完全保护模式和部分保护模式。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔 付金额巨大，大多数的国家实行部分保护的存款保险。迄今只有土耳其、日本、 韩国、厄瓜多尔和墨西哥等少数国家实行过完全保护模式，而且除土耳其外，其 他国家都是将完全保护作为应对金融危机的过渡安排，韩国在2 0 0 0 年、厄瓜多 尔和哥伦比亚在2 0 0 1 年取消了完全保护，日本已于2 0 0 2 年全面恢复存款保险上 限制度，墨西哥将于2 0 0 5 年取消完全存款保护。”1 五、存款保险费和保险费率 保险费是指投保人为使保险人承担保险责任而向保险人支付的费用，构成保 险人按照保险合同的约定承担保险责任的代价。”1 保险费的集合是保险金的重要 来源。各国保险机构的资金来源一般是参加保险计划的会员按一定比例缴纳的保 险费和捐款，并且有些国家还允许保险机构从市场、中央银行及财政部门借款以 补充资金。”3 存款保险基金是存款保险机构向存款人承诺赔付的物质保障，也是 存款保险机构信誉的重要标志。实行正式存款保险制度的国家，都设立有存款保 险基金。正常情况下的保险基金来源有：( 1 ) 初始出资，即由财政部和中央银 行出资以及成员一次性的入会费。目前共有5 0 个国家的存款保险体系得到政府 或中央银行的资助：( 2 ) 常规以及专项保费，即向受保机构定期征收的一定比 率的保费；( 3 ) 保费的投资收益，一般是投资政府债券的收益；( 4 ) 倒闭清算 存款机构可回收的资金。” 由于发生银行倒闭的可能性不可能用大数定律来描述，凶此，制定存款保险 费率的基础不是根据大数定律计算损失率来确定，一般在比较科学的精算基础 上，根据公平合理、保证补偿和共同分担的原则来制订的。存款保险制度的保险 费率有两种类型：1 、固定费率。各国存款保险费率水平由于金融体系的稳定性 程度而有高低之别。般来讲，金融体系越稳定，保险费率就越低；越不稳定， 保险费率就越高。如果用k 表示保险费率，d i 表示第1 银行的合格存款余额，则 所缴纳的保险费率p 产k d 。按同一费率计算保险费，使风险较低的银行付出 相对过高的代价，而风险较高的银行付出的代价相对较低，因此不少人提出异议， 试图用建立在风险基础上的差别费率取代固定保险费率。2 、差别费率。差别费 率就是根据不同银行的风险水平确定不同的保险费率，即采用与风险挂钩的费率 计算保险费，其目的在于在存款保险体系中引入定价机制，以限制投保银行从事 过度的高风险资产业务，加强银行的自律性。目前，各主要国家的保险费水平一 般在0 0 1 一o 5 之间，如美国0 2 3 ，加拿大0 3 3 ，日本0 0 1 2 ，德国0 0 3 筹。“ 第三节存款保险法律制度 一、存保险法律制度概述 按照大卫福克兹一兰道( d a v i df o l k e n s - - l a n d a u ) 和卡尔一约翰 恩( c a r l - - j o h a nl i n d g r e n ) 的总结，成功的存款保险制度在正常情况下应在法律 和法规中加以明确的规定。” 存款保险法律制度是指各国有权机关制定的、规范本国存款保险制度的运作 和发展的法律规范的总称。各实行存款保险的国家由于其国情及其法律体系的不 同，对存款保险的立法形式呈现出多样性，然而大多数国家在设计与运行存款保 险制度之前，首先就以银行法或者存款保险法的形式对存款保险制度的法律地位 予以确定，从而为存款保险制度的建立与运行奠定了必要的法律基础。 存款保险法律制度规定的主要内容包括： 1 、存款保险立法的宗旨； 2 、保险人，即存款保险机构( 包括其设立、职权、组织形式、运作模式等) ； 3 、投保人，即各存款机构( 有的国家采取列举式，有的国家采取排除式， 也有两者兼有的) ； 4 、存款保险资金来源及保险费率： 5 、保险金的给付方式等。 1 4 二、存款保险的立法模式 据考察，目前世界上建立存款保险制度的国家，其存款保险法律制度的立法 模式主要有以下四种： ( 一) 设立单独的一般性的存款保险法。采用这一立法模式的典型国家就是 开本。1 9 7 0 年，日本金融体制研究会提出了一份报告，认为为了提高会融市场 的效率，应该在金融机构之间引入一种竞争机制，同时必须解决好对存款人的保 护问题，不然竞争机制的引入会引起社会的动荡。在这个报告的基础上，日本于 1 9 7 1 年颁布了存款保险法，同年7 月依据此法建立了日本存款保险局。 ( 二) 对存款保险局进行立法，如加拿大1 9 6 7 年颁布了加拿大存款保险 局法，作为存款保险运作的法律依据。 ( 三) 在有关的法律中对存款保险制度进行规定。美国最早建立存款保险制 度的依据就是1 9 3 3 年颁布的格拉斯一斯蒂格尔法( 后来美国制定了联邦 存款保险法、联邦存款保险公司改进法、联邦存款保险基金法等法律) 。 在英国1 9 7 9 年的银行法中，单列一章对“存款保险委员会和存款保险基金”作 了具体规定。 ( 阴) 以较低层次的条例或规定对存款保险制度做出安排。如印度以存款 保险局条例为存款保险制度安排的依据；台湾公布实施的存款保险条例作 为设立“中央存款保险公司”并展开业务的依据。 但是也有许多国家没有颁布或制定明确的存款保险法律，这些国家大多是实 行自愿存款保险的国家。4 3 三、存款保险法律制度的功能 ( 一) 规范和倡导存款保险的正面效应 从各国的实践来看，存款保险的积极作用是显而易见的。其正面效应主要表 现在以下几点：一、保护存款公众的合法利益，维护金融秩序的稳定。当一家银 行因经营不善或其他原因造成支付困难破产时，由存款保险机构代为支付公众存 款，其客户的存款基本上可以避免或减少损失，就会使其他银行有存款的社会公 众反应平稳。有了存款保险制度，就可以监督银行业务，及时提出警告，把行将 倒闭的银行并入其他可靠的银行或向面临倒闭的银行提供巨额贷款，使这家银行 渡过难关。二、可以减轻政府或中央银行在银行倒闭中承担的风险。存款保险制 度建立后，当发生银行倒闭时，倒闭银行的债务由存款保险机构支付，可以大大 减轻政府和中央银行的压力。三、提高余融监管水平。因为存款保险机构对银行 出现风险时承担有保证支付的责任，它必然会认真履行其职责，对投保银行的门 常活动进行必要的监督检查，以确保各银行合法合规稳定经营，实际上增加了一 道金融监管网。“ 对于上述存款保险的正面效应，各国的存款保险法律制度都对其进了规范和 提倡，使其积极作用法制化和规范化。存款保险保护存款公众的合法利益、维护 金融秩序的稳定的这一正面效应正是各国建立存款保险的初衷。各国在其存款保 险法律制度纷纷把这一点确立为立法宗旨。如美国联邦存款保险法规定的设 立宗旨就是：重振社会公众对银行体系的信心，保护存款人的利益，监督并促使 银行在保障存款安全的前提下进行经营活动。台湾存款保险条例第一条开宗 明义规定：“中央存款保险公司”办理存款保险之宗旨为：保障金融机构存款人 利益，鼓励存款，维护信用秩序，促进金融业务健全发展。各国存款保险法律制 度中都有关于对问题投保银行的处理的有关法律规定，从而把存款保险机构承担 责任的形式法定化，针对不同的问题银行分别采取提供资金援助、兼并转让、清 算赔偿等方式的保险责任，从而减轻了政府或中央银行对破产银行承担的责任。 在各国的存款保险法律制度中，几乎没有一个国家对存款保险机构的职能的规定 仅限于存款保险的，往往都在赋予存款保险机构承担存款保险的最低法定义务的 同时，还规定了存款保险机构金融监管的法定职能。如台湾存款保险条例第 2 l 条就明确规定了“中央存款保险公司”检查金融机构的职权等。 ( 二) 防范和化解存款保险的负面效应 存款保险制度的负面效应主要是金融市场条件下的信息不对称，从而激化了 逆向选择和道德风险，提供了错误的激励机制。存款保险法律制度的功能就在于 纠正存款保险产生的错误激励机制，引导正确激励机制的形成。证确的激励机制 应该足：一方面要使当事人各方能因做得正确而获得回报；另一方面是使当事各 方承担因过错造成的损失。“” 1 、逆向选择( a d v e r s es e l e c t i o n ) 的法律防范和化解 作为存款保险负面效应的逆向选择是指：那些最有可能造成不利结果( 银行 倒闭) 的人正是那些想充分利用保险的人。” 在存款保险关系中由于受保的储户没有理由对银行施加约束，爱冒险的企业 家发现银行业是最诱人进入的行业它们将能从事高风险的活动。更糟糕的 是，由于受保的储户没有动因监督银行的活动，彻头彻尾的骗子们也发现了银行 业是一个最具吸引力的行业，因为它们可以轻而易举地不受欺诈和贪污的制裁 ”3 。正是由于逆向选择心理因素的存在，使得多数的存款机构成为了大冒险家， 因为他们认为对存款人利益的保障不管怎么样最后都有存款保险机构的支撑，基 于利益的驱使，存款机构就会进行一场赌博进行高风险的银行投资业务。当 投资成功时，存款机构无疑可以大赚一把，而当投资失败、银行出现经营风险时， 也有存款保险机构对存款人的存款利益进行赔付。因此逆向选择风险也就成为了 银行倒闭的一个重要原因。 存款保险所导致的逆向选择主要体现在以下两个方面：一是各国存款保险制 度通行的保费一律政策会引起银行业的不公平竞争，结果可能是稳健的银行退出 存款保护体系，存款保险基金的风险更加扩大，最终只剩下高风险银行参加保险， 最终引起存款保险制度的破产。如果强制保险则无异于通过向稳健银行课税以补 贴高风险银行。二是存款保险制度救助危机银行所产生的示范效应会加剧银行间 恶性竞争，增加银行的风险偏好度。恶性竞争、盲目扩张信贷市场的后果必然是 银行贷款审查条件的放松，银行资产业务的风险程度进一步增加。o ” 逆向选择问题在存款保险制度中是不容否认客观存在的。它主要存在于自愿 保险制度中。由于没有十分合理的定价系统，风险大的银行将首先加入保险，而 经营谨慎、管理严格的银行风险较小，因而没有动力加入。这样，存款保险制度 的存在实际上掩盖了银行与银行之间的经营差别，不利于各金融机构的公平竞 争，也诱使存款人忽视对存款银行的选择。在强制保险制度中，逆向选择则被歪 曲地表现出来，由于各银行无论经营风险大小，都被要求加入存款保险，因此， 低风险的投保银行为了避免其他银行“搭便车”，更有动力增大资本风险，从而 造成整个行业风险管理水平的恶化，带来了爆发金融危机的隐患。“o 】 对于存款保险制度诱发的逆向选择风险各国的存款保险法律制度都有专门 的立法规定，防范和化解该风险。如1 9 8 9 年美国金融机构改革、复兴和实施 法中在对存款保险制度的改革中的重要一项就是加强对储蓄和贷款银行活动的 限制。台湾存款保险条例第2 l 条规定：“中央存款保险公司”在必要时， 得报请主管机关洽商中央银行核准后，检查要保机构之业务账目，或通知要保机 构于限期内出具资产负债表、财产目录或其他报告。“中央存款保险公司”还 规定了各要保机构必须每季度向“中央存款保险公司”报送财务报告和经营情况 的说明。这些法律措施的实施，有效地防范和化解了存款保险所诱发的逆向选择 风险。 2 、道德风险( m o r a lh a z a r d ) 的法律防范与化解 存款保险引起的最玄妙的争论点可以说是存款保险引发道德风险的问题。所 谓道德风险是指交易一方从事损害另一方利益的活动的动机。“”道德风险通常指 投保人因投保物受到保障，令投保人对投保物的“爱护”程度下降，令损失机会 上升。” 道德风险可细分为：隐藏行动的道德风险，即签约后