（宪法学与行政法学专业论文）行政问责制研究.pdf

目目 录录 摘 要 . i abstract . iii 引 言 . 1 一、行政问责制的内涵解构 . 3 （一）行政问责制的概念界定 . 4 （二）行政问责制的构成要素 . 7 （三）行政问责制相关的概念误区 . 8 （四）行政问责制运行的前提条件 . 11 二、我国推行行政问责制的价值及动因 . 14 （一）推行行政问责制的内在价值 . 14 （二）推行行政问责制的现实动因 . 19 三、我国推行行政问责制面临的障碍 . 26 （一）思想观念上存在的障碍 . 26 （二）制度机制上存在的障碍 . 28 四、行政问责制的完善构想 . 32 （一）营造和谐的问责文化 . 32 （二）建立严格的问责程序 . 34 结 语 . 43 参考文献 . 45 致 谢 . 50 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录 . 51 i 摘摘 要要 近几年，频发的高官引咎辞职，在我国引发了一股行政问责的热潮。热现 象需要冷思考。一项新的制度是建构在对其理论内涵与践行外延的深度解析和 规范基础上的，惟此才能走出建构初期的制度化困境，实现从“新制”到“良 制”的根本性转变。对于一项制度而言，关键特性在于其自身的程序化、规模 化和系统化，这往往依赖于一套可操作性的程序。目前，这种程序设计已经成 为我国行政问责制发展的瓶颈所在。避开“问责风暴”的浮躁和盲目，行政问 责制度应该发展成为一种弹性的、同时具有完备的运行环节的系统规模和操作 技术的程序模型。 本文试图通过对行政问责制内涵的定位与解构，从行政问责发生的现实轨 迹入手，结合我国推行行政问责制度中遇到的问题和障碍，提出一套行政问责 的程序，以期实现行政性问责向程序性问责的实质性转变，使我国行政问责制 度化、常态化。本文的主要内容包括四个部分，即从行政问责制的内涵和价值 入手，提出我国推行行政问责制的障碍以及解决办法。 “行政问责”纳入行政法学的视野后，看似简单的概念，行政法学者对其 含义的认识却不尽相同。本文通过各学者对行政问责制含义的解析，提出行政 问责制是指行政主体及其公务员对与其职责有关的工作绩效及社会效果接受问 责主体的质询和询问，在其未履行职责或在行使职权的过程中滥用权力、违反 法定职责和义务或有其他不当行为时，由特定的问责主体要求其承担否定性结 果的一种法律制度。近几年来，我国政府在转变政府职能、提高办事效率等方 面做了大量的工作，但对行政行为缺乏全程的监督制约，不能有效地形成制度 化的自我约束和社会监督机制。推行和完善行政问责制是民主政治和法治国家 的必然诉求，也是政府实现廉洁高效的必要基础，在我国推行和完善行政问责 制势在必行。 目前，我国的行政问责制表现出以下发展趋势：一是问责方式呈现由“权 力问责”向“制度问责”转变的新态势；二是问责出现从追究“有过”官员向 追究“无为”官员深化的新趋势；三是责任追究从生产事故多发部门向其他领 域和部门(尤其是权力部门)推进，初步形成了从中央到地方层层问责的制度框 ii 架；四是公众参与、社会舆论在推动对官员进行“问责”中的作用越来越大。 但是问责在我国还处于起始阶段，还存在一些问题：在思想观念方面，政 府官员“官本位”思想浓厚，责任意识缺失，而公民则问责意识、民主法治意 识淡薄；在制度机制方面，问责标准弹性过大，问责不彻底，各地问责规范不 统一等问题凸显。 本文试图提出以下对策来完善我国的行政问责制：第一，克服理念障碍， 重新审视权与法的关系，消除权大于法的障碍重新审视权与民的关系，消除权 力只对上级负责的障碍；重新审视权与责的关系，消除只热衷于权力而漠视责 任的障碍。营造和谐的问责文化，增强公民问责意识。第二，克服制度障碍， 提出行政问责程序的设计思路，以期克服问责标准弹性过大，问责不彻底，各 地问责规范不统一等问题，严格问责程序，统一问责规范，使问责制度化，常 态化。 关键词：关键词： 行政问责； 程序； 制度化 iii abstract in recent years, the frequency of the resignation of the senior officials in china triggered a wave of administrative accountability. reflections on the phenomenon needs to be thought seriously. a new system is based on the theory of meaning and practice of its depth of extension of the basis of analytical and normative, and that such construction in order to get out of the institutionalization of the early difficulties, to reach to a fundamental shift from the new to good system. for a system, the key characteristics lies in its own procedures, and systematic scale, which often rely on a set of operational procedures. at present, this program has become the bottleneck of the development of administrative accountability. avoiding impetuous and blind accountability crisis, administrative accountability system should be developed into a flexible and complete the operation and having the scales and operation of technology model. the paper attempts to find the connotation of the position and the structure of administrative accountability, from the realities of administrative accountability trajectory took place to start,combined with the implementation of administrative accountability system in our country problems and obstacles, propose a set of administrative procedures for accountability with a view to achieving administrative accountability to the process of accountability of the substantive changes to the institutionalization of administrative accountability in our country, normalized. this article includes four parts, namely, from the administrative accountability system of meaning and value of start, the implementation of the administrative accountability system in our country obstacles and solutions. administrative accountability goes into the vision of administrative law, the seemingly simple concept, the meaning of administrative law scholars are not the same understanding. in this paper, the scholars on the meaning of the administrative accountability system analysis, an administrative accountability system is the main administrative and civil servants to their duties related to job performance and social iv accountability main effect of the question and asked, in its non-performance of his duties or the process of exercising its powers and functions of the abuse of power, breach of statutory duties and obligations or any other misconduct by the specific requirements of the accountability of the main negative outcome of its commitment to a legal system. at present，our government has done a large amount of work in changing governments function，improving work efficiency etc，but it still lacks the whole journey to supervise and restrict the administrative behavior，and cannot effectively form institutionalized selfdiscipline and institutionalized social supervision. to implement administrative accountability in governments administration is not only the inevitable demand for the democratic politics and a country ruled in law， but also the foundation of a government to be high-efficient and honest. this puts forward the intention and the elements of the system，the historical development and the main problems of the system and how to perfect the system in our country. in china，the development trend of the system follows as: first，the way of administrative accountability appears a new situation to transfer from “powers ask responsibility” to “system ask responsibility” .second，it appears a new situation to deepen from investigating “fault officials” to “officials doing nothing”. third responsibility investigation pushes into other fields and departments(especially the power department)，and the system frame of the responsibility that rings from the central to local tentatively has taken shape. fourth，citizen participation and the public opinion play more and more important roles in pushing asking the officials responsibility. but the administrative accountability in our country is still at initial stage， therefore，some problems remain. on the one hand，because of shortness of the thought and knowledge about the system， some officials have strong ideological official-based and the scarcity in sense of responsibility and some citizens is weak in sense of administrative accountability and democracy and rule of law. on the other hand, it appears up a series of problems, such as standard flexibility and v non-complete in administrative accountability and non-uniform administrative accountability rules. in order to perfect the system，in my studies，the countermeasure is conceived: first，the government shall remove the obstacle establish the system .shall examine the relationship between the rights and the power again so as to clear the wrong idea that the power is more powerful than the rights，examine the relationship between the power and the people，so as to overcome the obstacle that power is only responsible for higher authorities，and examine the relationship between the rights and the obligations so as to overcome the obstacle of dispelling and hankering after power but ignoring responsibility. to be transparent，government makes government affairs public and builds new officialdom culture .second，the paper will reach the conclusion of the procedures of the administrative accountability in order to overcome the excessive flexibility in the accountability standards, non- complete accountability and uniform standards and so on. to achieve accountability from the administrative procedures to the substantive changes, a clear responsibility to identify the internal standards, strict procedures for executive accountability, unified norms will be founded. key words: administrative accountability ； procedure； institutionalized 引言 1 引引 言言 近年来， “问责” 、 “引咎辞职”成为中国最热门、使用频率最高的词汇之一。 民众及媒体对政府职能的质询、对责任政府的呼唤，达到了前所未有的程度。 这对于处在重大社会转型期的中国，对新一届政府、对“依法治国”方略提出 了很高的要求。在公共管理中，责任意味着管理人员及管理机构由于其承担的 职权而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当履行应当履行的职能和 义务，就是失职，或者说缺乏责任心。负责任，是现代政府应具备的主要品质， 也是当代政府的一个明显特征。 “有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿” ， “只 有人民监督政府，政府才不会懈怠” 。 温家宝总理曾指出， “我们要建立健全行 政问责制，提高政府执行力和公信力。 ”这表明， “可问责政府”的理念将在中 国的法制政府建设中得到全面推行，行政问责制走向了制度化的轨道。 从理论上看，国外研究者对行政问责制的研究从各自学科的角度出发进行 探讨，使问责制度获得了较丰厚的理论基础。例如，公共行政学从行政道德的 角度、政治学从善治和政府诚信的角度、新制度经济学从交易成本和社会资本 的角度等等，都为建立现代民主政治背景下的责任型政府提供了较为坚实的理 论支撑。从实践上看，许多国家也进行了建立行政问责法律制度的积极尝试， 取得了良好的效果。与国外成熟的理论研究与丰富的法律实践相比较，我国行 政问责制尚存许多不足之处，特别是在如何构建统一的问责法律机制从而建立 责任政府和法治政府方面，理论和应用研究远远滞后于我国政治文明建设的需 求。因此，加强对行政问责法律制度的全面研究具有现实性和紧迫性。 本文以法学理论为指导，在宪政视野下，使用语义分析方法、实证分析方 法、比较分析方法等，在吸收和借鉴已有研究成果基础上，对行政问责制理论 进行梳理，研究国内外传统与现代的问责理论和问责法律制度，并试图以此为 基础，结合我国实际从程序的角度对完善行政问责制度作一构想，提出一些思 考性建议，旨在从理论进而在实践上构建行政问责法律制度，以期推动依法行 政的进一步深入。 温家宝： 政府工作报告2004 年 3 月 5 日第十届全国人民代表大会第二次会议。 行政问责制研究 2 本文的创新之处在于设计了一套行政问责程序的运行模型。 具体而言， 行政 问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经 过下列几个相互衔接的阶段：第一，前提环节责任失范行为的发现；第二， 预备环节责任的行政解释；第三，启动环节责任的判断与评估；第四， 主体环节相关责任的追究；第五，补充环节问责失范的救济。该行政 问责程序的模型可视为行政问责制度的一个运行周期。设计该模型的目的是为 了实现从行政性问责向程序性问责的实质性转变，从根本上解决问责官员复出 和问责标准不统一等问题。 一、行政问责制的内涵解构 3 一、一、行政问责制的行政问责制的内涵解构内涵解构 对于中国官场来说，2008 年 9 月是个残酷的月份。在短短半个多月的时间 里，多名高官因为不同的责任事故相继引咎辞职，其中既有地方领导干部和部 门负责人，如国家质检总局局长李长江、石家庄市市长冀纯堂 、山西省省长孟 学农 、深圳龙岗区政府副区长黄海广，又有大型国企的当家者，如三鹿集团 董事长田文华等，至于被撤职、查办、处分和追究刑事责任的中下层官员，初 步统计至少在百人以上。 如此大规模的辞职和撤职浪潮， 在中国当代行政史上几乎是空前的， 难怪媒 体惊呼，这是从上而下刮来了一场“问责风暴” 。也因此， “引咎辞职”和“官 员问责”成为 2008 年中国社会的关键词，并可能成为此后中国政治生活中的两 个重要的政治术语。可以说， “问责”正在成为中国新一轮政治改革的亮点。 那么，这场“问责风暴”和过去的政治运动有什么不同？它是基于什么背景 产生的？它面临的主要有利和不利方面有哪些？它对建设法治国家有什么意 义？它的理论基础在哪里？它又向何处发展？本文试图通过对行政问责制的产 生背景、理论基础、运行机制及其亟待解决的问题等方面的论述来初步回答这 些问题，以期对构建和完善中国的行政问责制提供一些思考性建议。 三鹿奶粉事件中，2008 年 9 月 17 日召开的石家庄市第十二届人大常委会第六次会议通过了关于接受冀 纯堂辞去石家庄市人民政府市长职务的决定。9 月 16 日，石家庄副市长张发旺和市畜牧水产局局长孙任虎 被免职。石家庄市食品药品监督管理局局长、党组书记张毅，石家庄市质量技术监督局局长、党组书记李 志国也被免去党内外职务。9 月 22 日，经中共中央、国务院批准，中共河北省委常委、石家庄市委书记吴 显国因对三鹿牌奶粉事件负有领导责任和直接责任被免职。9 月 22 日，国务院同意李长江辞去国家质检总 局职务。任命王勇为国家质量监督检验检疫总局局长。 2008 年 9 月 14 日，山西襄汾溃坝事故中，孟学农被免去山西省委副书记、常委、委员职务，并辞去山 西省长职务。山西副省长张建民被免职。9 月 20 日，临汾市委书记夏振贵停职检查，临汾市委副书记刘志 杰被免职，刘志杰的临汾市长职务和周杰的临汾副市长职务被提名免去。襄汾县委书记亢海银被免职；襄 汾县委副书记李学俊被免职，其襄汾县长职务被提名免职；襄汾县副县长韩保全被提名免职。2008 年 9 月 21 日，深圳龙岗火灾中，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“920”火灾被提名免职。龙岗公安分局消防大队 大队长蒋伟标、龙岗区龙岗街道办事处主任黄勇、副主任谢少辉，以及龙岗区龙岗街道综合执法队队长巫 胜龙被免职。9 月 22 日，深圳又处理“九 二零”特大火灾事故四名责任人。 2008 年 9 月 21 日，深圳龙岗火灾中，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“920”火灾被提名免职。龙岗公安 分局消防大队大队长蒋伟标、龙岗区龙岗街道办事处主任黄勇、副主任谢少辉，以及龙岗区龙岗街道综合 执法队队长巫胜龙被免职。9 月 22 日，深圳又处理“九 二零”特大火灾事故四名责任人。 行政问责制研究 4 （一）行政问责制（一）行政问责制的的概念界定概念界定 制度是一个社会的游戏规则，或者更规范地讲，制度是由人类设计的用以 规范人们相互行为的限制。 制度为人们提供了一种稳定的行为模式。 “非典”期 间延续至今的问责风暴既表明我国政治文明和政府治理理念在不断成熟，也表 明政府内部的刚性约束机制的缺失，这个约束机制的中心环节就是责任的追究， 即要建立问责制度。问责制(accountability)作为一种要求责任主体承担全面责任 的监督途径，填补了现有法律制度与道德责任之间的空白，为我国公共行政的 良性化运行注入了更深层次的民主政治内涵和道德伦理维度。 在当前对行政问责制的研究过程中，首要的问题是要明晰行政问责制的基 本内涵，厘清基本概念，作为后面内容论述的理论基础。 1、问责 “问责”发端于西方，是伴随现代责任政府而产生的。其要义在于实现从 “对上负责”到“对下负责”的转变，这源于政治学的政府责任内涵，即现代 国家机关的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责，因为“只有当 受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民 而存在而不是相反的原则时，才有民主制度存在” 这也是问责作为一种民主诉 求和政治制度产生的理论依据与现实根源。 探究问责的涵义首先必须从“责”字入手，明确国家机关的责任体系的内 容才能更好的“问”责任。 “责”顾名思义即责任，主要包括两层含义：一是指 份内应做的事，二是指没有做好份内应做的事，因而应该承担的过失。责任有 广义和狭义之分：广义的责任是指在政治、道德、法律等方面所应为的行为的 程度和范围；狭义的责任指违反某种义务(政治的、道德的、或法律的)所应承担 的后果，往往与谴责、惩罚联系在一起。 “从最广的意义上看，政府责任是指能 够积极地对社会公众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现 公众的需求和利益。 ” 2、行政问责 诺思： 经济史上的结构与变迁 ，上海三联书店，1994 年版，第 225 页。 乔萨托利： 民主新论 ，东方出版社，1993 年版，第 38 页。 张成福： 责任政府论 ， 中国人民大学学报2008 年第 2 期。 一、行政问责制的内涵解构 5 从逻辑关系上说，对行政问责的分析包括三个概念维度：责任理念、问责 作为、行政问责。行政问责制的概念由行政和问责两个方面构成，其中，问责 是其内涵的核心，行政是其外延的限定。 “行政问责” 的概念由美国学者杰.m 谢菲尔茨(jay m. shafritz)第一次提出， 其将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内 的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”他认为公众和政府的关系 是一种委托/代理关系，而委托/代理关系的实质是一种法律责任合同关系。行政 问责主要是根据普遍接受的法理，政府的活动权限受其宗旨所制约。政府行为 应是在其建立之初所依据的契约与原则范围内的权限。政府行为一旦超出或者 违背了这种精神和原则，则必须承担相应的法律责任并予以补偿或赔偿。这在 现实中还应体现为行政机关及公务员与普通公民一样，在法律面前一律平等。 它强调政府的不负责行为应该而且必须受到强制性的惩罚。 3、行政问责制 “行政问责制”纳入行政法学的视野后，看似简单的概念，行政法学者对 其含义的认识却不尽相同，概括起来主要有以下两种观点。 一是责任追究说。即认为行政问责制的内涵是追究责任的制度。其中具有 代表性的观点有：杜钢建教授认为， “问责”的含义就是责任追究制。行政问责 制指行政主体，即公务员及行政机关、行政机关授权或委托的组织，违反了行 政法所应规定的义务或违反了相关法律规范，追究其相应的行政或法律责任的 制度。 赵华强教授认为行政问责的含义有两个方面：其一，领导对其领导权限 范围内的事务承担法律责任；其二，对领导干部要进行定期或不定期的检查， 并对发现的问题予以追究，也就是“追究制度” 。从行政法角度，行政问责制规 制的对象是行政机关工作人员，特别是规范担任领导职务的公务员。 马怀德教 授认为：法律术语的问责制可以称之为法律责任的追究。行政问责制不仅仅追 究的是法律责任，还有纪律责任和政治责任追究责任的对象不仅仅是公务员队 伍，还包括了公务员之外的行政机关及直属事业单位的责任人员。追究的范围 h. l. a. hart. punishment and responsibility，ch.9.0 xford:glare don press，1989. 杜刚建： 论政治问责制 ， 理论参考 ，2004 年第 9 期。 赵华强： 官员“问责制”的思考 ， 2005 法学新问题探论 ，北京大学出版社。 行政问责制研究 6 包括违法违规行为，还包括合理怀疑、用人错误、能力不足等等问题 。 二是内部监督说。即认为行政问责制的内涵是政府凭借自身的行政权力所 建立起的一种内部控制机制。其中具有代表性的观点有：周仲秋教授提出，行 政问责制是“政府实现其行政责任而建立的与我国国情相适应的一种行政自律 机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制，其实质在于 防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为” 。韩剑琴教授认为， 行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政 府进行责任追究，尽管在监督的渠道上可能是由公民、法人或者其他组织检举， 甚至新闻媒体的曝光也可以成为问责的依据之一，但总体而言，行政问责制是 行政系统内部的问责，是一种内部监督的机制，亦可称之为“同体问责” 。 另 外，余望成、刘江南等学者也持相同的观点。 以上两种学说从不同层面体现了行政问责制的内涵，责任追究说主要是从 本质层面来论述行政问责的，内部监管说主要是从运行层面来论述行政问责的。 笔者认为，责任追究说中追究责任仅仅是问责的一个方面，官员去职也不是行 政问责制的最终目标，行政问责制的重心不应该仅仅放在“责任追究”方面， 而是要注重“责任预防” ，其最重要的价值在于掌握公共权力的行政机关及公务 员对其用权行为负责，对民众的合理要求做出必要和积极回应；内部监督说认 为行政问责是行政系统内部的问责，是一种内部监督的机制，这种“同体问责” 不利于对行政权的全面监管，可能导致官官相护，不利于行政问责制度的切实 推行。因此，以行政机关内部监督为主，人大、社会公众等外部监督为辅，有 利于弥补“同体问责”的不足，同时能更深刻、全面的保障行政相对人的合法 权益。 综合以上分析，笔者认为，行政问责制的概念可以界定如下：行政问责制 是指行政主体及其公务员对与其职责有关的工作绩效及社会效果接受问责主体 的质询和询问，在其未履行职责或在行使职权的过程中滥用权力、违反法定职 责和义务或有其他不当行为时，由特定的问责主体要求其承担否定性结果的一 马怀德： 政府规模要适度 ， 人民日报 ，2006 年。 周仲秋： 论行政问责制 ， 社会科学家 ，2004 年第 3 期。 韩剑琴： 建立责任政府的新探索行政问责制 ， 探索与争鸣 ，2008 年第 8 期。 余望成、刘江南： 行政问责制：由来、困惑与出路初探 ， 湖南科技学院学报 ，2007 年第 6 期。 一、行政问责制的内涵解构 7 种法律制度。 （二）（二）行政问责制的构成要素行政问责制的构成要素 行政问责制的构成要素是构建行政问责机制的框架，只有澄清这些基本要 素，才能保证行政问责制的有效实施。围绕概念展开，行政问责制的内涵涉及 五大要素： 第一， 行政问责的客体， 也称问责的对象， 即需要承担责任的主体。 在我国， 主要是以行政机关的名义代表国家行使行政权，造成行政行为结果的直接或间 接责任人即各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领 导者即各级行政机关的领导成员 。 第二，行政问责的主体，是指“由谁问” 。行政问责的主体不仅有同体的问 责主体，包括行政机关的上级部门，包括执政党对于行政机关及其领导成员的 问责，因为各级行政机关领导成员主要是由执政党推荐产生的而且有异体的问 责主体，这主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团 体及个人。包括行政体系外部的问责和最高权力机关的问责即人大的问责。在 我国，异体问责主体主要是五大涉宪主体相互问责，其中包括：人大代表对政 府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒 体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党组织和政府的问责制。 第三，行政问责的范围，是指“问什么” 。问责的范围和内容不可能是无限 的，也不应该是无限的，强求承担无限的责任既不合理，在现实实践中也是不 可能实施的。在我国，政府官员及其公务员应当承担“有错”和“无为”责任， 重点是“无为” （包括主观上不作为和事实上作为不到位） ，既要注重行为过程 也要注重行为结果。依照我国现行的有关法律规定。行政人员行为引起的行政 责任要分清两种情况：行政人员本人有故意或重大过失的情况下，行政责任最 终由行政人员承担或由行政机关与行政人员分担；行政人员本人无过错或仅有 一般过失的情况下，行政责任最终由行政机关承担。在实际工作中，行政人员 造成的任何行政结果先由行政机关承担，行政机关对行政人员的行为承担连带 责任，即先由行政机关出面对相对人承担责任，然后行政机关根据行政人员的 按照(公务员法第十八章附则第一百零五条规定“本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不 包括机关内设机构担任领导职务的人员。 ” 行政问责制研究 8 过错程度，追究其责任，可向其行使求偿权。在我国实际追究行政责任的过程 中，许多地方都是行政机关代替行政人员承担实际责任，实际追究行政人员责 任的还在少数。 第四，行政问责的程序，是指“如何问” 。问责中问的过程包括质询、弹劾、 罢免等方方面面的程序要求：如问责主体回避的规定，弹劾、质询答复时限的 规定，问责人员组成的规定，罢免通过人数的规定，问责客体申辩程序的规定， 听证程序的规定，复议程序的规定等等。 第五，行政问责的后果，是指“怎么办” 。问责的后果是政府及其公务员承 担相应的责任，承担责任的主要方式有：公开道歉、责令作出书面检查、通报 批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、撤职、免职、责令辞职、给予行政处分等。 总之，行政问责制是一个系统规范，它既是一个实体规范，也是一个程序 规范。它是全程提醒和全面问责的结合，是制度约束和道德自律的结合，有着 深刻的法治内涵。只有澄清了行政问责制的这些内涵要素，才能构建出一个行 政问责机制的框架，才可能从具体层面保证其有效实施。 （三）（三）行政问责制相关的概念误区行政问责制相关的概念误区 1、把问责制度与引咎辞职混同 咎，即过失。引，是引申、援引的意思。引咎，强调的是当事人对并非因 为自己直接而造成的损失承担责任。引咎辞职制度一般具有如下几个特征：(1) 引咎辞职的政府官员承担的是间接责任，而非直接的过错责任。从当今各国的 政治实践来看，政治官员引咎辞职主要限于间接责任，即所谓的“政治责任” 或领导责任。间接责任应该是引咎辞职内涵的基本要义之一。引咎辞职是政府 官员对自己履行职责过程的一种自查、自责、自咎的行为，不同于因自己的违 法违纪行为导致的带有强制性的组织纪律和法律处分。(2)引咎辞职制度在形式 上更多倾向于道义层面。引咎辞职的政府官员往往主要是迫于民众和舆论的压 力，它在形式上还是当事人的一种主观能动行为或主动自愿行为。 “引咎辞职的 实行，要求职位的拥有者或权力的行使者承担最大限度的政治责任，承担可能 性的利益风险。这有助于打破根深蒂固的官本位的传统，使领导者逐渐形 一、行政问责制的内涵解构 9 成权力、职位和责任相关联的正确认识。 ” 引咎辞职是行政问责制中一种最主要、最具有代表性的责任方式，因此两 者的关系非常密切，但是两者的区别也非常明显：行政问责制是指对各级政府、 各部门、政府工作人员的责任加以追究，包括多种责任方式，而引咎辞职是其 中的一种责任方式，两者之间是整体与部分的关系：行政问责制涵盖各种程度 的责任，而引咎辞职往往针对其中最重的、影响最大的责任，承担这种责任的 代价是失去权力和职位。 “引咎辞职”是由问责制引起的，只是问责制的一个部 分，是承担领导责任的官员在发生了重大事故时主动承担责任的行为。从属性 上看， “引咎辞职”是问责制的结果之一。 2、把问责制度与责令辞职混同 责令辞职是指党委(党组)及其组织(人事)部门根据党政领导干部任职期间的 表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务， 一般经过考察认定、下达通知、个人申辩、申请辞职、组织审批和对外发布等 六个必经程序。 具体来说，经过党委常委会集体讨论决定被责令辞职，属于党 委或政府委任的，分别由党委组织部门或政府人事部门向被责令辞职对象所在 单位和本人下达责令辞职通知书 ，有关单位和个人按规定程序必须办理辞职 手续。属于人大常委会委任或者人民代表大会选任的，则应当由人大常委会的 有关部门向被责令辞职对象本人下达责令辞职通知书 ，辞职对象必须按规定 程序向人大常委会提出书面辞职报告，依法通过以后办理辞职手续，并向人民 代表大会报告。领导成员对该通知有异议的可以向人大常委会申诉一次。人大 常委会维持决定的，领导成员必须辞去领导职务，仍不辞职的由人大常委会予 以罢免。与引咎辞职的主动性相比， “责令”之下的辞职更多的是一种被动行为， 具有强制性。如果把政府问责制度仅仅看作是上级追究下级的责任，那么，如 果上级失职谁来追究上级的责任，这样的“问责制度”也未必能带来责任政府。 3、把问责制度与行政处分混同 行政处分是行政制裁的一种形式，是国家机关、企事业单位依照法律和有 关规章，给所属的有轻微违法或违纪行为人员的一种制裁，同时又是被处分人 金太军、金乐： 引咎辞职的双重效应分析 ， 学术研究 ，2008 年第 1 期。 罗蓉： 问责制实施的制度解构 ， 党政干部论坛 ，2007 年版。 建立党政领导干部引咎辞职责令辞职制度问题研究 ， 泉城党建 ，2006 年第 5 期。 行政问责制研究 10 的行政责任的体现形式之一。由行政主体基于行政隶属关系依法作出。它具有 强烈的约束力，管理相