（宪法学与行政法学专业论文）法治政府视角下行政法律制度建设研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安徽大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 高丽虹 签字日期：2008 年 5 月 1 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解安徽大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权安徽大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名： 高丽虹 导师签名：陈宏光 签字日期： 2008 年 4 月 18 日 签字日期： 2008 年 4 月 18 日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 电话： 通讯地址： 邮编： 3 目目 录录 摘 要 . i abstract . iii 引 言 . 1 一、国内外行政法律制度建设现状及概况 . 2 （一）行政法律制度的涵义 . 2 （二）我国行政法律制度建设现状及概况 . 3 （三）国外行政法律制度建设现状及概况 . 6 二、我国法治政府建设中对行政法律制度建设研究的必要性 . 14 （一）行政主体权限不清是行政法律制度建设的首要障碍 . 14 （二） 行政法律制度制定与实施程序简单欠缺是行政法律制度建设的长期障 碍 . 16 （三）行政法律制度本身的重复陈旧落后是行政法律制度建设的核心障碍 . 18 （四）行政法律制度监督机制的欠缺是行政法律制度建设的重要障碍 . 20 （五）我国加入世界贸易组织后对行政法律制度建设提出新要求 . 22 三、我国法治政府在行政法律制度建设中的基本原则 . 25 （一）公平正义是行政法律制度建设中首要目标 . 25 （二）民生问题是行政法律制度建设中重要目标 . 28 （三）民主宪政是行政法律制度建设中基本体现 . 32 四、我国法治政府在行政法律制度建设中的创新 . 36 （一）构建新的保护和监督行政法律制度建设的新体制 . 36 （二）转换更新公务员关于行政法治观念 . 40 （三）重构我国行政法律制度新体系 . 43 （四）明晰我国行政法律制度具体内容 . 46 五、我国法治政府行政法律制度建设水平的具体测试 . 49 （一）民意测试是对行政法律制度建设水平的主要检测 . 49 （二）行政机关互评是对行政法律制度建设水平的辅助检测 . 52 （三）行政救济是对行政法律制度建设水平的侧面检测 . 54 （四）社会文明程度是对行政法律制度建设水平的全面检测 . 57 结 语 . 61 参考文献 . 63 致 谢 . 67 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录 . 68 i 摘摘 要要 依法行政和建设法治政府是“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要 内涵。法治政府是法治国家对政府的要求，是指整个政府的设立、变更、运作 必须依据法律。其基本内涵包括：公共行政组织设立必须由宪法或法律予以规 范；政府行为遵循职权法定原则；其基本特征和价值取向是有限政府、统一政 府、服务政府、透明政府、诚信政府和责任政府。近些年来我国专家学者关于 行政法律制度的研究没有在一个整体法治理念的指导和支配下进行，所以显得 有些各自为政，且观念不一。因此在法治政府建设中，为了使依法行政工作提 高效率，加快法治政府建设进程，如期实现法治政府目标，需要解决法治政府 在行政法律制度建设过程中的路径选择问题。本论文从法治政府建设过程中对 行政法律制度该如何进行路径选择入手，阐述了我国行政法律制度建设在路径 选择中的理念确立，如何对行政法律制度建设进行创新，及通过何种指标来对 现有行政法律制度进行评价。 一、法治政府思想是行政法律制度建设的灵魂。法治政府思想的确立有助 于我们树立正确的价值标准。本文通过对公平正义原则和民生原则及民主宪政 原则的阐述来说明在行政法律制度建设中确立正确理念和具体理念的重要性。 公平正义观念在行政法律制度建设中缺失，则不仅使某种制度性规范损害了人 际间平等关系，而且损害了人们所共同追求的一种道德的善性，因此我们要确 立公平正义的原则。如果一个政府的法律制度不能够体现人民的呼声，不能够 满足人民的日常生活需要，那么这种法律制度就是空洞的，没有实质意义的。 民主宪政的原则是几千年来人民对法治的一种追求。作为一个政府，在行政法 律制度建设中体现民主则是建立宪政社会的一个最根本要求。所以，研究法治 政府思想的目的是在行政法律制度建设的路径选择中树立一种具体可以遵循的 准则，树立一种理念，它可以指导我们在保障人民根本利益的基础上使行政法 律制度建设更加科学、民主。 二、在行政法律制度建设中进行创新是一个政府保持活力的一种体现。本 文中笔者通过四个方面阐述政府应从哪些方面对行政法律制度进行创新较为合 适。首先建立保护和监督行政法律制度建设的新体制，它是我国政府进行推进 ii 型法治建设模式的一种表现。其次树立公务员正确的法治观念。公务员是法律 制度的执行者，如果公务员没有树立正确的法治观念，那对于我们行政法治的 建设无疑是一个沉重的打击。再次重构我国关于行政方面的法律制度。我国目 前关于规制行政法律制度的规范不多，缺少统一、合理、民主的行政程序规范， 更缺乏对已有的法律制度进行监督的法律规范。最后明晰行政法律制度建设的 具体内容。在现阶段，究竟在哪些领域、哪些方面需要政府进行行政立法，需 要对哪些已有的行政法律制度进行完善，需要对哪些行政法律制度进行定期清 理，这些都是我国法治政府建设中需要解决的问题。 三、我国法治政府建设中关于衡量行政法律制度建设水平的的具体指标也 是本文研究的一个重点。我国行政法律制度建设水平需要通过一系列的指标来 衡量，衡量其价值，衡量社会对其认可度。首先法律制度建设水平应有民意支 持，否则这种法律制度就缺乏群众基础，因此民意是衡量一个法律制度是否符 合社会价值，符合人们根本利益的一个标尺。其次相关行政机关对于其它行政 机关的行政立法、执法水平进行测试和衡量也具有十分重要的作用，它们可以 深刻的理解一些行政法律制度的合法性与合理性。再次行政救济也是衡量一个 社会行政法律制度建设的一个侧面测试，如果一个社会中行政复议、行政诉讼 中涉及的抽象行政行为的案件很少，而只是一些具体行政行为的案件，那么就 从侧面说明了，在这个领域行政法律制度不存在问题或者说问题很少，所以这 一点对于检验行政立法水平非常重要。最后整个社会的文明程度来作为一个政 府行政法律制度建设水平的一个全面衡量标准。有什么样的文明程度就有什么 样的行政法律制度建设水平与之相称。 因此一个社会中如果政府行政法律制度建设在路径选择中缺乏相应的理 念，没有在一些领域进行创新，没有对行政法律制度建设水平进行具体指标测 试的话，那么这个社会的行政法律制度就不符合广大人民的利益，不是一个称 职的行政法律制度。本文也是通过这几个方面具体内容的研究来解决在法治政 府建设中行政法律制度建设应如何进行，以期给我国的法治政府建设作出一定 的贡献。 关键词：关键词：法治政府；行政法律制；基本原则；制度创新；具体指标 iii abstract administration according to law and building a law-based government is an important connotation of ruling the country by law and building a socialist country ruled by law. throughout the past few years, experts and scholars in our country research on chinese system of administrative law under the guidance and control in no whole concept of the rule of law, so it looks a little fragmented, and with different concepts. therefore, in the building process of the rule of law in order to improve the efficiency of administration according to law, speed up the process of building the rule of law, on schedule to achieve the objectives of the rule of law, the rule of law need to be resolved in the legal system in the process of building path choice. in this paper, from the way in which path selection of the government of the rule of law in the process of building the legal system, expounded the concept of path choice of chinese legal system building, how the legal system building innovation, and through what kind of guidelines to evaluate the administrative legal system now. first, a correct principle of the legal system is the soul of the building. the establishment of the correct principles will help us establish the correct values. based on the principle of fairness and justice and reflect the peoples livelihood and democratic constitutional principles set out to illustrate the principle of the legal system in the building and establish a correct concept of the importance of specific ideas. concepts of fairness and justice in the legal system in the loss, not only to damage equality of the interpersonal relations by a system of norms, but also damaged the people in the pursuit of a common moral, so we need to establish the principle of fairness and justice. if a governments legal system does not reflect the voice of the people can not meet peoples daily needs, then the legal system is empty, and no real significance. the principles of constitutional democracy is for thousands of years the people of the rule of law in a pursuit, as a government, the building of the legal system in democratic society is the establishment of the constitutional one of the most fundamental requirements. therefore, on the principle of objective is the iv building of the legal system in establishing a path selection can follow specific guidelines, and establish a concept, it can guide us in the protection of the fundamental interests of the people on the basis of the legal system more scientific, democracy second, an innovation existing in the building of the legal system is vitality of a reflection of a government. in this paper the author through four aspects of the innovation on which the government should respect innovation of the legal systems more appropriative. first set up the new system to protect and supervise the legal system, it is our government to promote the rule of law - a model of performance. secondly establish a correct law conception in the civil servant. civil servant is the executor of the legal system if civil servants do not establish a correct concept of law enforcement which is undoubtedly a heavy blow in our building. the legal system was reconstructed once again by chinese government, current regulations of our country on the legal system of norms little lack of a uniform, reasonable, and democratic administrative regulations, rules and regulations, such as developing standardized procedures, has been the lack of supervision of the legal system legal norms. finally clear the building of the legal system specific content. at this stage, whether in which areas, which require the government to conduct the executive and the legislature, which has been the need for a sound legal system, the need for the legal system cleaned regularly. third, the building of the rule of law in our country on measuring the level of the building of the legal system of specific indicators is a key point in this paper. the level of the building of the legal system in our country need to be measured by a series of indicators, and assess its values, its measure of social acceptance. the level of the building of the legal system should have the support of public opinion, otherwise this legal system based on the lack of the masses, the people, a measure of a legal system in line with the value of the fundamental interests of the people in line with a ruler. this was followed by the relevant administrative authorities for other administrative organs of the executive and the legislature, and the level of law v enforcement to test and measure a very important role, they can be some profound understanding of the legitimacy of the legal system and reasonable. then the number and content of administrative reconsideration, administrative cases also measure a society with the construction of a legal system in a side test, if a society in the administrative review, administrative litigation in the abstract of the very few cases, but only some specific administrative acts the case, then from the side shows that the legal system in this area the problem does not exist or that very few problems, so that the executive and the legislature for the test level is very important. finally the degree of civilization of the entire community was considered as the level of a comprehensive standard in a government building of the legal system. the degree of civilization should be correlated to legal system commensurate. therefore, if the government in building the legal system in the lack of choice in the path corresponding concept in a society, have not innovation in some areas, the level of the building of the legal system to test the specific targets, then the legal system of the community do not meet the interests of people, is not a good the administrative law system. in this paper provide a method to solve that how to proceed the building of the rule of law in the legal system through these several aspects of this specific contents of the government, with a view to the construction of the rule of law in china make certain contributions. key words: law-based government; administrative legal system; basic principle ; system innovation ; specific guideline 引 言 1 引引 言言 依法行政和建设法治政府是“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要 内涵。法治政府是法治国家对政府的要求，是指整个政府的设立、变更、运作 必须依据法律。其基本内涵包括：公共行政组织设立必须由宪法或法律予以规 范；政府行为遵循职权法定原则；其基本特征和价值取向是有限政府、统一政 府、服务政府、透明政府、诚信政府和责任政府。在建设法治政府的过程中， 行政法律制度建设该沿着何种路径发展，这是法治政府建设过程中需要解决的 重要问题。纵观近些年来，我国专家学者关于行政法律制度的研究发现，大多 数著作论文关于行政法律制度的阐述大多从一些具体的制度如程序、听证等内 容出发，详细地阐述了这些具体制度的设计。当然这些具体制度的设计对于我 国行政法律制度建设的发展具有举足轻重的作用。但是，由于这些零散的研究 没有在一个整体法治理念的指导和支配下进行，所有显得有些各自为政，且观 念不一。所以在法治政府建设中，为了使依法行政工作提高效率，加快法治政 府建设进程，如期实现法治政府目标，需要解决法治政府在法律制度建设过程 中的路径选择问题。本论文从法治政府建设过程中对法律制度该如何进行路径 选择入手，阐述了我国行政法律制度建设在路径选择中的基本原则，如何对法 律制度建设进行创新，及通过何种指标来对现有法律制度进行进行评价和测试， 以期对我国行政法律制度建设提供一个有效的的发展方向和路径，以使在新的 历史条件下我国能选择适合自己国情的道路在政治、经济、文化等方面进行改 革，提高我国的综合国力，使广大老百姓体验阳光，收割希望，感悟正义，刷 新思想，为我国全面建设小康社会而努力奋斗！ 法治政府视角下行政法律制度建设研究 2 一、一、国内外行政法律制度建设现状及概况国内外行政法律制度建设现状及概况 （一）（一）行政法律制度的涵义行政法律制度的涵义 法治政府作为一种理论主张和政府模式是从近代开始的。法治政府是法治 国家对政府的要求，是指整个政府的设立、变更、运作必须依据法律。其基本 内涵包括：公共行政组织设立必须由宪法或法律予以规范；政府行为遵循职权 法定原则；其基本特征和价值取向是有限政府、统一政府、服务政府、透明政 府、诚信政府和责任政府。 因而法治政府视角下的行政法律制度的涵义可以界 定为它是关于行政权的法律制度，它是关于行政权的授予、行政权的行使和运 作以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。这里所说的 法律规范的总和，是指行政法律制度是由众多法律规范组成的。这与民法、刑 法一般都有法典不同。因此，行政法律制度就有一个范围的问题。行政法律制 度大致由三部分组成：第一部分关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大 致由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。第二部分，关于行政权 的行使和运作的法律。这部分法律数量最多，内容最为庞杂，称为行政行为法。 行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项划分的行政权具体 运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类，这部分法律就可分为多少种类。 其中有些部门还可自成体系，诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多， 范围极广，一般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关 的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的规则；关于行 政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政程序等 法律。第三部分是对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监督的法律， 统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复议法、行政诉讼法、行政 赔偿法等。 张英俊： 法治政府概念解析 ，山东省经济管理干部学院学报 ，2004 年第 5 期 一、国内外行政法制度建设现状及概况 3 （二）（二）我国行政法律制度建设现状及概况我国行政法律制度建设现状及概况 当代我国的法治建设处在一个社会转型的背景当中，并构成社会转型的一 部分。但是我国目前行政法律制度建设却还没有完全适应社会转型的这种变化， 其现行发展远远落后于社会的需求。首先就行政立法而言，行政立法虽然具有 立法性质，但是其在本质上仍然属于行政行为。尽管我国宪法规定国务院可以 就行政管理事项制定行政法规，但是其规定的非常笼统，且其他的法律中虽然 有涉及，但也没有明确列举哪些方面可以行政立法，所以导致在行政立法中越 权立法的情况比较多，有的行政立法竟然增设了和扩大了法律法规没有的制裁 方式和处罚方式，严重的侵犯了公民的人身权利和其他合法权利。不可否认， 行政立法在客观上加快了我国立法的进程，有利于提高我国立法的可操作性， 所以目前我国授权立法比较普遍。但是实践中也暴露了许多问题，如有的授权 主体不明确，通常用“有关部门”来表示，这在一定程度上导致被授权主体的 混乱，也造成了有关部门任意立法的情况。王保民说： “中国的行政立法是在尚 未完全建立起法治国家的情况下出现并广泛发展的, 所以对行政机关的广泛授 权使得本来就没有得到法律控制的行政权更加难以控制, 尤其是在我国违宪审 查制度尚未建立, 议会监督和司法监督未能有效发挥作用的现实情况下。” 正 象伯德纳施瓦茨所说： “如果授权法中没规定任何标准制约委任之权，行政机 关等于拿到了一张空白支票，他可以在授权的领域内任意制定法律。 ” 这是在 源头上我国行政法律制度建设的不尽如人意之处。 其次我国目前在一些具体领域的行政法律制度的建设仍然存在着很大的缺 陷。比如在环境保护领域，虽然我国的法律、行政法规都对资源的利用和保护 作了具体的规定，出台了一系列的有关规范性文件，但是环境立法之间缺乏协 调性，缺乏环境保护与资源管理统筹兼顾的一种可以联动的法律机制，因而使 这些法律、行政法规及规范性文件处在一个个孤立的地位，很难有效的发挥作 用。这种情况同样出现在我国城市规划中。另外在有些具体的领域行政立法存 在不同程度的稀缺，比如在环境领域关于行政环境法主体的规定，行政环境权 王保民： 中国行政立法的利弊得失 ， 理论导刊 ，2008 年第 1 期。 美 伯纳德施瓦茨著:行政法(上册) , 徐炳译, 群众出版社 1986 年版,第 80 页。 法治政府视角下行政法律制度建设研究 4 的运行及行政行为的有效规制，对行政行为的监督和环境行政纠纷的处理，这 些方面的法律建设环节都缺乏统一有效的行政法律制度对其规定，造成了行政 执法人员执法的困难。还有一种情况，即使有行政法律的规定，但是不少规定 都存在这样或那样不同程度的缺陷，有些规定不够合理，可操作性不强，有些 规定没有明确具体的责任人和具体应承担的责任，这也影响了行政效率，影响 了人们对行政法律制度建设的信任度，降低了有关部门行政执法人员对行政执 法的责任感，造成行政法律制度建设进程缓慢。总之，没有完整的统一的行政 法律制度和现有的不少法律制度存在着不同程度的缺陷是这些具体领域难以有 效执法的原因。 再次我国目前的行政法律制度建设带有严重的利益倾向性。我们说“即使 是最粗糙、最草率的或最反复无常的关系调整或行为安排,在其背后总有对各种 互相冲突和互相重叠的利益进行评价的某种准则” 当然政府是公共利益或者是 全社会利益的代表，所以行政法律制度的制定和执行过程被认为是政府为社会 福利的最大化而作出的一种行为，它代表了社会的全体利益。但是目前我国部 分地区的的行政机关“从立法上做文章，将地方利益、部门利益法制化，大搞 法律走私，把自己制定的规章通过人大及其常委会或者政府变成法律或地方性 法规，曲解法律精神，断章取义，为我所用，制定部门规章或红头文件，保护 和扩大自己的权力和利益” 这种在行政立法上存在的功利性和随意性大大损害 了政府的形象，降低了政府的公信力。为了地方经济的发展，制定对地方经济 发展有力的部门规章和规范性文件本来是一件可以提倡的事情“人们奋斗所争 取的一切,都同他们的利益相关” 。 正如但是任何事情的发展都有一个限度，为 了促进本地区的经济搞行政垄断，阻止外来的企业和公司进驻本地区或者对外 来的企业或公司到本地区的发展设置重重障碍，在短时期内，也许促进了当地 的经济发展，但是从长远的角度，本地企业没有外来竞争，不存在一种企业生 存的危机感，自然而然就会降低生产和服务的质量，长此以往，不仅损害了当 地居民的生活质量，而且对其自身发展也有一定的限制。 美罗斯科庞德著： 通过法的社会控制法律的任务 ， 沈宗灵,董世忠译，北京商务印书馆 1984 年版，第 60 页。 国务院法制局办公室秘书行政司编著： 依法行政 ，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府网 ， 北京法制出版社 1999 年版，第 21-24 页。 马克思恩格斯选集第二卷，人民出版社 1999 年版。 一、国内外行政法制度建设现状及概况 5 最后我国目前行政法律制度建设忽视了一个非常重要的问题，那就是成本 效益观念的确立。2002 年 3 月 22 日国务院颁布的全面推进依法行政实施 纲要规定: “积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析 制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本, 还要研究其实施后的执法成本和社 会成本。 ” 从国内外的行政立法的情况来看，行政立法过多过繁，则会造成社 会资源的大量浪费，不仅使行政立法的成本远远高于收益，也使行政执法和守 法面临困难。这种情况持续下去将会导致政府出现信用危机，不利于社会的稳 定和发展。目前我国在行政法律制度建设中存在的现状就是我国的行政立法部 门仍然走不出一个误区，那就是它是一个领导者而不是一个服务人员，它始终 认为行政立法和执法是一个内部的行政行为，根本没有必要对其进行效益评价， 它也完全没有考虑到成本问题，反而把一大堆问题交由广大人们来解决，既浪 费了人们的金钱又浪费了人们的时间，不仅没有完全达到预想的效果而且反而 更糟。如果政府部门在开始采取一种行为时就已经充分的进行事前的调查和研 究，进行科学的预算、规划和论证，尽量的吸收群众的意见，提高行政立法的 可操作性，充分的进行成本和效益的评估，估计会节约不少社会资源。如果把 其用在提高人们的生活质量上，会是一件很好的事情。比如目前全国各地都在 进行违章建筑拆除，但是对于一些“小产权房”该如何解决，如果直接把这些 庞大的小产权房拆除确实难度很大，耗费资金巨多，那这种情况该怎么办？笔 者认为就应该进行成本和效益分析，如果对于部分地区“小产权房”拆除的成 本比通过补缴同正常取得用地一样的费用要更方便于人们的生活，更有利于本 地区经济的发展，那就应该把其拆除。反之，则应通过补缴的手段使其合法化。 当然在其合法化的过程中还存在着其他的利益纷争，但是如果从成本和效益的 角度考虑的话，这些纷争的结果就是各方博弈的最终结果。 另外由于政治、经济、历史等方面的原因，我国地方政府机构设置和职位 安排上存在不少问题，行政组织法不健全。有学者用模型证实了改革的必要性。 有的地方政府随意增设机构或者增设下属事业单位，造成了人员的拥挤，现在 这种现象遏制了不少，但是机构超员运行现象依然存在。一些派出机构为揽到 国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知( 国发200410 号)。 叶满城： 政府机构改革与国有企业间纵向兼并 ， 经济师 ，2008 年第 1 期。 法治政府视角下行政法律制度建设研究 6 更大的自主权力，许多官位一分为二，行政区域越划越小，有的县局级分为许 多的部门，这为人员的拥挤打下了基础。目前许多县市在进行行政机构的改革， 把一些部门裁撤，但是以前的遗留问题仍然存在，并且在裁撤部门的过程中出 项了利益不均的情况，造成许多矛盾，在一定程度上引起了社会秩序的混乱。 虽然我国已经对地方政府编制和工资总额在作统一的调整，但是由于这项工作 在初步进行中，还存在着一些问题并没有完全彻底的解决，阳光工资是否能彻 底的阳光，是否能根绝小金库和灰色收入，一些配套措施何时出台，如果没有 相应的监督机构和监督措施，有些实权部门照样可以一边左手拿阳光工资，一 边右手拿黑暗工资，那样财政支出将不堪重负，群众的负担很难有效的减免， 所以目前的阳光工资背后还有许多事情需要我国政府要尽快完善，尤其是人事 制度的配套改革，而此项工作的任务将更加艰巨。目前我国的阳光工资是按照 职级来划分档次的，旨在起到横向拉平差距，纵向拉大差距的作用，使原本一 些清水衙门能够提高工资水平，一些肥水衙门能够降低工资水平，起到一种社 会财富达到公平分配的效果。但是这种制度可能会造成新的矛盾，公务员和其 他行业间不平衡，发达地区与不发达地区间的差距加大，在实现同级同酬的同 时，难以体现不同行业公务员所承担的工作、责任和风险实际存在的差异。在 拉大级别差异的同时，业绩激励机制将被淡化，形成新的大锅饭，有违按劳取 酬的原则，并且会导致“官本位” ，使低级别的公务员采取各种手段积极争取向 上级别靠拢，以取得工资的涨级。出现这种情况，对我国社会的发展很可能出 现一些消极的影响，这就需要相关的配套的行政法律制度尽快健全，建立一些 适合工资改革的配套的机制，以使我国经济平稳发展，社会更加和谐安定。 （三）（三）国外行政法律制度建设现状及概况国外行政法律制度建设现状及概况 国外不少法学家对行政法律制度进行了深刻的研究，由于美国、英国、德 国、日本的行政法律制度代表了不同法系国家的法律制度，他们发展日趋成熟， 因此以下是笔者对这四个国家行政法律制度的介绍以及总结对我国的启示。 1、美国行政法律制度建设 美国是实行三权分立制度的国家。 美利坚合众国宪法 第一条第一项规定： 本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国。在美国 一、国内外行政法制度建设现状及概况 7 多数学者认为，行政机关是依法律成立的机关，它与设立它的法律之间如同公 司和它的章程之间的关系一样，并不具有制定法律规范的当然的权力。行政机 关拥有的制定行政法规、规章的权力来源于立法机关的委任，这种委任权与立 法机关自身的权力有着根本的不同。所以美国行政机关的这种地位也影响了其 行政法律制度的建设和发展。尽管在美国行政法的发展受到授权法的限制，但 是其行政规章的数量多得让人吃惊。 联邦登记始于 1935 年，它的卷数大大 超过了法律的总和。要查全部的联邦法规，必须查阅联邦法规汇编 ，它有 127 卷，65249 页，5000 万字，相当于圣经的 70 倍，莎士比亚全集的 60 倍。 虽然 行政规章很多，但是“听证是美国公民根据宪法正当法律程序所享有的权力， 效力高于行政法上所规定的程序规则，行政法上的程序规则必须符合宪法上的 正当法律程序标准” 在美国舆论界和法学界普遍认为行政立法权膨胀会对公民 合法的权利和利益造成潜在的威胁，要求行政听证程序范围扩大，所以听证制 度成为 1946 年美国联邦行政程序法典的核心。虽然在美国正当法律程序适用范 围扩大，但是它并不要求所有的听证具有固定的形式，而是听证程序具有一定 的灵活性。这对我国行政听证程序的执行具有借鉴作用。 目前在美国行政法律制度建设中出现了一种新的发展模式，那就是利益代 表模式，在美国传统的模式是把参与行政程序和司法审查的权利广泛赋予各种 利害关系人，但是现在美国人们不仅仅是参与权利，而且热切要求资源得到有 效利用，以促进私人律师和政府机关代表那些未被代表的利益。所以在美国现 在行政法律制度发展中，它所要解决的首要问题就是哪些利益应该获得代表， 提供这种代表的方式又有哪些，公共利益的代理人是否代表了所有美国人的利 益，对于相互冲突的利益的最佳解决和调和的标准是什么，这些是他们关注的 焦点。所以利益代表模式的发展提出了对政府权力增长的担忧，对各种机构受 到其权力影响的利益变化的情况的不满。因此在美国现行的社会环境下，他们 曾经公认的社会选择模式，那就是民选立法机关和市场并没有有效的控制政府 权力的扩张，也没有保障每个公民能够自己作出抉择的适当的领域，而利益代 表模式可以解决传统行政法律制度发展所不能解决的问题，成为各方都能够接 美 伯纳德施瓦茨著:行政法(上册) , 徐炳译, 群众出版社 1986 年版, 第 238 页。 王名扬著： 美国行政法, 中国法制出版社 1995 年版, 第 383 页。 法治政府视角下行政法律制度建设研究 8 受的一个较好的方案。 虽然美国在行政法律制度发展的过程中遇到了这些困惑，但是就其整体而 言，美国行政法律制度对各国行政法律制度的影响也是显而易见的。它的关于 行政权力和行政程序的法律，特别是 1946 年制定的行政程序法 ，也就是著 名的 apa，对世界许多国家的行政程序立法产生了和还在产生着影响。它关于行 政机构的组织方面的规定和关于司法审查等方面的法律也直接影响了其行政法 律制度建设的历程。另外美国法的监督制度也有它独特的一面，美国联邦政府 不同部门对行政权力的政治制衡,主要包括议会、行政首长以及行政部门的自我 监督。美国经验表明,政治监督是防止行政滥用权力的重要保障。事实上,有效 的政治监督是行政法治的必要条件 。我国目前的行政法律制度建设也面临着利 益平衡与选择的问题，如公益诉讼的兴起等，这些社会现象的存在将影响着我 国行政法律制度建设的历程，而美国行政法律制度的建设给我国提供了一定的 借鉴。 2、英国行政法律制度建设 英国属于普通法系国家，在英国公法和私法没有严格的区别，公民和政府 之间的关系以及公民相互之间的关系，原则上受同一法律支配，同一法院管辖， 所以在英国没有明确的行政法的概念。 因而在英国也没有行政法律制度建设的 明确的提法。但是没有明确的行政法的概念不代表在现实生活中不存在行政法 律制度的建设。 首先从它的行政立法中，我们可以看出在英国它的行政立法是委任立法， 是行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。在英国当