（宪法学与行政法学专业论文）论行政救助制度.pdf

y 1 5 2 4 5 5 5 分类号 u d c ： d 9 0 论行政救助制度 密级： 编号： t h et h e o r yo nt h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e 学位授予单位及代码：丝蠢堡王太堂! ! q ! 鳗2 学科专业名称及代码：左选堂皇堑堕选堂! q 垫! q 2 研究方向：红亟选理迨 申请学位级别：亟 指导教师：型塑蘧熬攫 研究生：嚣建焦 论文起止时间： 答辩委员会主席： 论文评阅人：盔丛 查塾凌 内容提要 本篇论文论述的是行政救助制度。行政救助制度对于我国经济发展和法治社 会发展都有着相当重要的作用。而目前我国并没有建立跟市场经济发展相适应的 行政救助制度，也并没有将行政救助制度用法律的形式加以固定化，此外还存在 着很多在建立健全行政救助法律制度时所必须解决的一些困境问题。因此本文首 先着重论述行政救助制度的基础知识，此部分主要是在理论层面上从公共行政、 平衡论的理论基础研究上，充分论证建立健全行政救助法律制度对我国法治进程 的发展有着非常重要的意义。再者详细阐述了发达国家建立的现代行政救助制度 的相关内容和自身特点。最后落实到我国的行政救助制度的建立健全上，先是阐 述了我国行政救助法律制度的发展和存在的一些困境问题，紧接着在对我国行政 救助法律制度的建立健全上提出了需要在立法阶段、施行阶段和实施环境三个方 面上采取的合理措施。笔者认为本篇论文涉及的行政救助法律制度是一个涉及面 很广的课题，它的理论发展和现实施行都需要整个社会经济制度和政治制度的配 合才能完善的实施，因此笔者浅显论述，以期引起理论界和实务界的重视，更好 的促进行政救助法律制度的发展完善。 关键词：行政救助公共行政平衡论 论文摘要 本篇论文重点论述的是行政救助法律制度的一些基本性内容和我国目前行政 救助法律制度所面临的诸多困境和需要完善的方面。从行政救助法律制度基本内 容逐步过渡到我国现今行政救助制度发展需要的制度建构和措施完善，也是本文 的写作目的。行政救助法律制度的施行不但需要制度本身设立的完善化，而且还 需要和国家各个制度的密切结合，这一点在宏观层面上看是非常重要的。行政救 助制度的作用无庸置疑，我国政府在发展经济的同时，必须要建立相应的行政救 助制度。因此本篇论文主要分为四大部分，下面分别介绍。 第一部分主要论述的是行政救助法律制度的基本概述，其内容主要包括行政 救助的概念、特点，并详细列举了行政救助的一些基本内容。笔者认为行政救助 制度是一个现实应用性很强的制度，细化其内容有助于整个制度施行的完善。接 下来笔者注重从理论角度上分析行政救助制度的基础，从公共行政方面上阐述了 行政救助制度在发展上需要引入的一些先进理论，平衡论则是重点分析行政救助 法律制度的建立对整个经济制度、社会发展的平稳构成的一种“平衡机制。最后 笔者注重分析了行政救助与其它一些相关制度的内在区别，通过这些分析进一步 明确了行政救助的基本内涵。 第二部分重要介绍的是国外先进国家行政救助法律制度的发展历程，如英国、 美国、日本等国。这些国家不但在行政救助制度上建立有先进的立法体系，而且 在施行体系和实施环境方面都有着比较完备的具体制度和措施。借鉴成功的经验， 有助于我国行政救助制度的良好发展。当然这些国家的行政救助制度无一例外的 是根据本国国情而制订的，借鉴他们成功的实例之前，需要根据我国的经济水平 和基本国情充分论证，才能建立健全我国的行政救助法律制度。 第三部分紧接着分析了我国行政救助制度的发展及其存在的困境。我国行政 救助法律制度的发展有历史的局限性。这种局限性是由我国经济基础和制度本身 原因所导致的。我国行政救助法律制度在以往的发展中虽然没有建立起完善的制 度体系，但仍然保留了一些合理的措施。同时我国行政救助法律制度存在着很多 的困境问题，要实施好行政救助法律制度，首要的问题就是需要发现存在其中的 困境问题所在，了解其中存在的诸多困难因素，将这些困境中需要解决的问题反 映出来，将会给我们建立完善的行政救助法律制度提供良好的支撑点。我国目前 行政救助法律制度存在的困境大体有以下几个部分：救助理论的落后与市场经济 的不相协调，制度本身缺乏有效约束，相应政府机关在履行职责时存在有不明晰 情形，在细化制度上也不够严密，同时缺失监督机制。 第四部分着重论述的是我国行政救助法律制度需要发展完善，就必须在立法 层面、执法层面和实施环境上有所作为。立法层面上重要的工作是建立健全法律 体系，同时在立法上要采取最大化的民主和立法上适当超前性。在执法层面上则 需要完善的工作有健全完备的实施体系，包括具体运作机制的程序制度，同时还 需要有责任追究制度来维护制度本身的公正性。在实施环境上则主要从大局上考 虑，主要有大力发展经济，奠定良好的经济实施基础，在整体社会上特别是在政 府机关中要提高行政救助思想深度，明确政府机关的法定职责，还需要实现基层 民主化，用最大化的民主保障行政救助制度的顺利施行。 总体而言，本篇论文重点论述的还是行政救助法律制度在理论方面的内容， 针对诸如细化性的制度则需要制度本身在施行上加以完善。本论文希望能够起到 抛砖引玉的作用，通过诸多人们的努力，使我国的行政救助法律制度能尽快完善， 从而有利于国家整体经济和社会的发展，使其能够起到一个推动的作用，而不是 形成一个社会“瓶颈”问题。 2 a b s t r a c t t h i sp a p e rm a i n l yi n t r o d u c e st h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e ，i n c l u d i n gt h e b a s i cc o n t e n t s ，t h ep r o b l e mw h i c hw ef a c e da tp r e s e n ta n dt h ea s p e c tw h i c hw es h o u l d i m p r o v e t h ei n t r o d u c t i o nf r o mt h eb a s i cc o n t e n t st ot h ec o n s t r u c t i o na n dp e r f e c t i o no f a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e mi sa l s ot h ep u r p o s eo ft h i sp a p e r t h ei m p l e m e n t a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e mn o to n l yn e e d st h ep e r f e c t i o no fi t so w n ，b u ta l s o n e e d st h ec o m b i n a t i o no fa l lc o u n t r i e s ，t h i si sv e r yi m p o r t a n ti nm a c r ol e v e l t h e r ei s n od o u b ta b o u tt h er o l eo fa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e m ，d u r i n gt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y , w em u s te s t a b l i s ht h i ss y s t e m t h i sp a p e rm a i n l yh a sf o u rp a r t s ，1w i l l i n t r o d u c er e s p e c t i v e l yo nf o l l o w i n g t h ef i r s tp a ni st h eo v e r v i e wo ft h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e m ，t h ec o n t e n t s i n c l u d i n gt h ec o n c e p t ，t r a i t sa n dt h eb a s i cc o n t e n t so f t h i ss y s t e m t h ea u t h o rt h i n kt h i s s y s t e mi sv e r yp r a c t i c a la n dk n o wt h ec o n t e n t so ft h i ss y s t e mw i l lh e l p f u li nt h e p e r f e c t i o no ft h i ss y s t e m si m p l e m e n t a t i o n t h e nt h ea u t h o ra n a l y z e st h eb a s i so ft h e a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e mf r o mt h et h e o r e t i c a lp o i n to fv i e w , i n t r o d u c et h e a d v a n c e dt h e o r yw h i c hw es h o u l du s ef r o mt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ef o c u sf r o m t h eb a l a n c ei so na n a l y s i so ft h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e m ，f o rt h ee n t i r es y s t e m o fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to fas t a b l ec o n s i s t i n go fa ”b a l a n c em e c h a n i s m ” f i n a l l y , t h ea u t h o rp a ya t t e n t i o nt oa n a l y s i so ft h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ea n do t h e r r e l a t e ds y s t e m so fi n t e r n a ld i f f e r e n c e st h r o u g hf u r t h e ra n a l y s i so ft h ea d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e t h es e c o n dp a ni si m p o r t a n tt oi n t r o d u c ea d v a n c e df o r e i g ns t a t ea d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c eo ft h ed e v e l o p m e n to fl e g a ls y s t e m s ，s u c ha sb r i t a i n ，t h eu n i t e ds t a t e s ， j a p a na n do t h e rc o u n t r i e s t h e s ec o u n t r i e sn o to n l yi nr e s c u es y s t e m sh a v ea d v a n c e d l e g i s l a t i o nt oe s t a b l i s ht h es y s t e m ，b u ta l s oi nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e ma n d t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ee n v i r o n m e n th a v em o r ec o m p l e t ea n ds p e c i f i cm e a s u r e s l e a r n f r o mt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e mw i l lh e l p t h es o u n d d e v e l o p m e n t o fc o u r s e t h e s ec o u n t r i e s ，w i t h o u t e x c e p t i o n ，t h e a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e mw a sd r a w nu pi na c c o r d a n c ew i t hn a t i o n a lc o n d i t i o n s ， t h e yd r a wo nt h es u c c e s s f u le x a m p l e s ，a c c o r d i n gt oc h i n a sb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s a n de c o n o m i cl e v e ls u f f i c i e n tp r o o ft oe s t a b l i s ha n di m p r o v ec h i n a sl e g a ls y s t e mo f t h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e t h et h i r dp a r tf o l l o w e db ya l la n a l y s i so fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e m t h ed e v e l o p m e n to ft h ep l i g h to fi t se x i s t e n c e t h ec h i n a sl e g a la s s i s t a n c es y s t e mh a s t h ed e v e l o p m e n to ft h eh i s t o r i c a ll i m i t a t i o n s s u c hl i m i t a t i o n sa r et h eb a s i so fc h i n a s e c o n o m i cs y s t e ma n dt h ec a u s c c h i n a sl e g a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ei nt h e d e v e l o p m e n to ft h ep a s td i dn o te s t a b l i s has o u n ds y s t e m ，b u ts t i l lr e t a i nan u m b e ro f r e a s o n a b l em e a s u r e s a tt h es a m et i m e ，c h i n a sl e g a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c e i sal o to fd i f f i c u l ti s s u e s ，i ti sn e c e s s a r yt oi m p l e m e n tt h el e g a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c e ，t h ef i r s ta n df o r e m o s ti st h en e e dt of i n dt h ee x i s t e n c eo ft h ep r o b l e m d i f f i c u l tt ou n d e r s t a n dt h e r e sal o to fd i f f i c u l t i e s ，t h e s ed i f f i c u l t i e sw i l lb er e s o l v e d r e f l e c t e di n t h ei s s u e s ，w ew i l le s t a b l i s has o u n dl e g a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v e a s s i s t a n c et op r o v i d eag o o ds t r o n gp o i n t a tp r e s e n t ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el e g a la i d s y s t e mi ng e n e r a lt h ep l i g h to ft h ef o l l o w i n gc o m p o n e n t s ：a s s i s t a n c ew i t ht h e o r y b e h i n dt h em a r k e te c o n o m yi sn o ti nh a r m o n y , t h el a c ko fa ne f f e c t i v es y s t e mi t s e l f b o u n db yt h ec o r r e s p o n d i n gg o v e r n m e n ta g e n c i e si np e r f o r m i n gh i sd u t i e s ，t h e r ei sn o c l e a rc a s ei nd e t a i l ，t h es y s t e mi sa l s oc l o s e e n o u g h ，t h el a c k o fm o n i t o r i n g m e c h a n i s m sa tt h es a m et i m e t h ef o u r t hp a r tf o c u s e so nt h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c eo fc h i n a sl e g a ls y s t e m n e e d st od e v e l o ps o u n d , i ti sn e c e s s a r ya tt h el e g i s l a t i v el e v e l ，t h el e v e lo fl a w e n f o r c e m e n ta n dm a k ead i f f e r e n c eo nt h ee n v i r o n m e n t t h e l e g i s l a t i v el e v e l ， i m p o r t a n tw o r ki st oc r e a t eas o u n dl e g a ls y s t e m ，a tt h es a m et i m ei nt h el e g i s l a t i v e c o u n c i lt ot a k eo nt h em a x i m i z a t i o no fd e m o c r a c ya n dt h ea d v a n c eo ft h ea p p r o p r i a t e l e g i s l a t i o n i nt h el a we n f o r c e m e n tl e v e l ，y o un e e dt oi m p r o v et h ew o r ko ft h e c o m p l e t ei m p l e m e n t a t i o no fas o u n ds y s t e m ，i n c l u d i n gs p e c i f i cm e c h a n i s mf o rt h e o p e r a t i o no ft h es y s t e mp r o c e d u r e s ，a sw e l la st h en e e df o ra c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt o s a f e g u a r dt h ei m p a r t i a l i t y o ft h e s y s t e m i t s e l f i nt h e i m p l e m e n t a t i o no f t h e e n v i r o n m e n tf r o mt h em a i n l yo nt h eo v e r a l ls i t u a t i o ni n t oa c c o u n t ，t h e r ea r eg r e a t e f f o r t st od e v e l o pe c o n o m ya n dl a y i n gas o u n de c o n o m i cb a s i sf o r t h ei m p l e m e n t a t i o n 2 o ft h ew h o l es o c i e t y , p a r t i c u l a r l yi n g o v e r n m e n ta g e n c i e s m u s t i m p r o v e t h e a d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ed e p t ho ft h i n k i n g ，ac l e a rs t a t u t o r yd u t yo fg o v e r n m e n t a g e n c i e s ，a l s on e e dt oa c h i e v et h ed e m o c r a t i z a t i o no ft h eg r a s s r o o t sl e v e l ，t o m a x i m i z et h ep r o t e c t i o no ft h ed e m o c r a t i cs y s t e mc a l lb ec a r r i e do u ts m o o t h l y o v e r a l l ，t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c es y s t e m i nt h e t h e o r e t i c a la s p e c t s ，s u c ha sf o rt h er e f i n e m e n to ft h e s y s t e m i s r e q u i r e d i nt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e mi t s e l fo nt h ep e r f e c t t h i sp a p e rp u t sh o p et op l a yar o l e t h r o u g hal o to fp e o p l e se f f o r t st om a k eo u rc o u n t r yt h ea d m i n i s t r a t i v ea s s i s t a n c ea s s o o na sp o s s i b l et oi m p r o v et h el e g a ls y s t e m ，w h i c hi sc o n d u c i v et ot h eo v e r a l ln a t i o n a l e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tt oe n a b l ei tt op l a yar o l ei np r o m o t i n g ，r a t h e rt h a n t h ef o r m a t i o no fas o c i e t y ”b o t t l e n e c k ”p r o b l e m s 3 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论行政救助制度是本人在指导 教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 作者签名：筮塑堑逻辉旦月羔日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用 规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存和汇编学位论文。 作者签名：坌：垒聋塑年上月兰日 指导导师签名：年旦月堕日 引言 中国的2 0 0 8 年注定是一个不平凡的年份。中国不但让世界记住的是成功举办 的北京奥运会，更让世界记住的是“五一二”汶川大地震。灾区的惨状使人们 震惊，而人们无私援助的情景深深打动了每一个善良的人们。面对如此突如其来 巨大的灾难，我想我们不光要审视人性的光辉，更需要完善相关的各种法律制度。 其中行政救助法律制度就是迫不及待需要完善的法律制度之一。 行政救助法律制度是以保障基本生存权为核心内容的法律制度，更是一个现 代行政国家不可或缺的法律制度。行政救助制度作为社会保障体系中的重要一项， 对于每一个国家的整体发展都异常重要。行政救助制度是否健全，不但体现出一 个现代法治国家在分配领域公平的程度，更体现出一个国家“和谐的高低。西 方资本主义发达国家相关行政救助制度的建设，大多都经历这样一个轨迹：发展 初期为完全的市场自由竞争，政府和社会漠视社会保障等问题，其结果必然导致 了贫富差距悬殊，一边是富可敌国，而另一边则是衣食无着，露宿街头，这样就 必然导致出现了社会动荡，整个社会处于不稳定状态，包括富人阶层在内的各个 阶层都没有安全感。政府才被迫建立了包括行政救助制度在内的社会基本保障体 系，使社会富裕阶层能够享有安全感，而弱势群体也有基本生活保障，也能够使 他们的生存权得到保障。因此说只有建立行政救助制度等相应的社会保障体系， 才能够使社会矛盾得到缓解，社会保障体系就成了社会发展不可或缺的“稳定器” 和“安全阀。我国目前正处于经济飞速发展的时代，相应的各种法律制度也在日 益完善，但由于经济发展的必然性，导致了人民群众之间贫富差距的增大，而这 些保障弱势群体的法律制度却并没有健全甚至建立，行政救助制度就是其中一项。 参照西方发达国家的发展经验，它们一方面在大力发展经济，同时另一方面也以 法律制度化的形式确立了众多的社会保障制度，行政救助制度也不例外。因此本 人选择研究行政救助法律制度这个课题，目的就在于为了寻求在各种促进经济增 长法律制度日益完善的同时，能够为那些弱势群体确定一个法律化、制度化的行 政救助制度，使他们能够充分享有生存权，甚至一定的发展权，才能使他们不会 被社会、国家所抛弃。当然本论文在选题过程中也考虑到目前我国行政救助并没 有形成制度化、法律化，而这个结果是有各方面原因的，需要在理论和实践层面 上都应当重新认识行政救助法律制度。当前我国政治体制改革也在探索之中，作 为现代政府应该具备“服务行政的现代行政理念，此外“福利国家 理论的研 究也给改革指明了一个明确的方向。因此在理论层面上我们需要把这些现代行政 理念和行政救助制度结合起来，为现代法治国家的行政救助制度奠定良好的理论 基础，同时在实践层面上，要把行政救助制度真正的制度化和法律化，才能使这 个制度有效的落实，发挥其真正的作用。本论文所要达到的目的就是这些，同时 笔者也认识到理论和实践之间具有的差距，希望本文能在理论上和实践上对行政 救助法律制度作出抛砖引玉的研究，能为我国该项制度的完善起到微薄的作用。 2 一、行政救助概述 ( 一) 行政救助的界定 1 、行政救助的概念 行政救助的内涵取决于行政救助本身的理论基础及其的自身特点，对行政救 助基本理论的认知不同决定了行政救助法律制度在一国或一个时代不同的地位， 当然也决定了其概念的不同。此外，行政救助的范围大小同时决定了其概念的外 延。因此当前在法律界对行政救助概念上有广义、狭义和介于二者之间的各种阐 述。广义的如王连昌、马怀德主编的 行政法学中对行政救助的定义：“行政救 助是指行政机关基于法定的职权和职责对特定对象在特定的情况下所实施的救援 和帮助。国家建立社会保障体系，以及由政府直接承担的社会救助义务的行为。 包括供给行政、社会保障行政、财政资助行政等”。狭义的有方世荣定义的行政 救助概念为：“所谓行政救助，是指负有法定职责的行政机关在特定情况下，依职 权对需要救助的公民、组织所实施的救援和帮助的行为。 而相对狭义或相对广 义的有姜明安教授定义的：“行政主体在公民年老、疾病或丧失劳动能力等情况或 其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质 权益或与物质有关的权益的具体行政行为 。 这三个定义各有侧重点，广义的基 本出发点在于我国大政府小社会的模式，但其前提是我国的经济水平应该很高， 能够有足够多的财力物力投入到救助体系中来，但依现在我国国情来看，还不能 够做到这一点，因此笔者考虑广义的行政救助制度不能适时的运用，它有可能在 将来能够实现。狭义的定义又过于太窄，仅仅只是满足了生存权的要求，并没有 给予被救助者相应的发展权，有些治标不治本，此外主体的限制也过于严格，不 利于克服行政本身所具有的官僚弊病。相对广义或者相对狭义的是很好的定义了 行政救助的范围，但其仅仅是搬抄宪法的规定，并没有在行政体系上建立自己的 概念，没有行政法的特性。 概念的确定必然由事物的内涵和外延所决定。行政救助制度的建立不仅是现 。王连昌：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第1 6 6 页。 方世荣：行政法原理与实务，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第8 0 页。 姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1 9 9 9 年版，第1 8 9 页。 3 代社会和谐化的需求，更是一个国家文明程度的重要体现。而行政救助制度需要 与其它相类似的制度做以区分，以体现出其独特性。行政救助首先要体现在“行 政二字上，“行政”就决定了其主要的行为主体是行政机关，当然伴随者公共行 政的发展，一些民营机构也参与到行政服务中来，但这个必须是一个引进竞争机 制的产物，不能够作为行政救助服务主体的主要力量，行政机关作为政府行政的 主要实旅部门应该承担更大的服务责任。行政救助所运用的资金也即国库开支国 家财政资金，体现的是其公利救济性，此外在对行政救助对象的不同也决定了其 概念上的差异。当然不同的国情所导致救助的对象和力度都会有所不同，作为一 个发展中的国家，我们不但要保障每一个生活在本国领土上居民的最基本生活， 而且要考虑到整个经济的发展。行政救助制度必然会随着社会生产力的发展以及 国家财力的增长而不断发生改变的，因此对其的范围也会在不同的阶段有所不同。 现阶段笔者认为应该重点保障的是每一个被救助者的基本生活保障以及给予被救 助者适当的发展权。因此笔者试着将其定义为：“行政救助机关在对本国境内的本 国公民或他国公民因自然灾害或其它原因导致其处于在低于基本生活保障线下或 者丧失基本生活保障的情形时，运用政府财政资金或其它形式给予其一定的无偿 帮助或扶持的行政行为，使其能够达到基本的生活保障，并获得基本发展的权 利”。笔者的定义并非完全反映行政救助的概况，只是在考虑到我国国情的基础 上，并在仔细研究学者们的定义基础上，对其做以自己的定义，本意在于反映行 政救助在现阶段的特点，为完善现阶段的行政救助制度做好指引。 2 、行政救助的特点 依照行政救助的概念，行政救助本身应该具备有以下几个特点： ( 1 ) 行政性 行政救助首先要体现出行政性，行政性意味着就是政府部门应该在行政救助 制度中充当首要的角色。伴随着社会的发展，政府部门不再是一个只有管理职能 的机构，更需要在现代社会中树立服务的现代法治理念。行政救助体现行政性的 特点是和政府公共行政、服务行政的观点发展密切相关的。针对我国政府而言， 从以前的“小社会、大政府 逐步过渡到“大社会、小政府的方针政策，其目 的都是简化政府行政管理职能，而在现在社会分工逐渐分化，公民之间贫富差距 也在逐步拉大的情况下，政府机关更需要体现出服务弱势群体的服务职能。行政 救助体现出的行政性，更多的是体现现代社会所要求的服务行政性，而非昔日的 4 管理行政性。 ( 2 ) 公力救济性 行政救助意味着行政救助机关运用国家的财力、物力实施的行为，自然体现 公力救济性。公力救济一般与私立救济相对立，私力救济意味着公民本身自己解 决自己所遇到的各种困难，抑或是公民组成群体组织，再由群体组织保障群体组 织内部出现困难时，给予组织内公民一定形式的救助。从公民自身救助到群体组 织救助再到行政救助，反映了社会化活动的发展性，也反映出政府组织在整体调 整社会运作的优势所在。我国今年的汶川大地震，在短时间内，国家就组织了大 量的人力、物力来救助灾区，这是个人和一般组织不可能完成的工作。公力救济 意味着国家承担起了更大的救助责任，是社会化大生产的必然发展规律。 ( 3 ) 无偿性 行政救助制度针对的是遭受法定困难的公民，救助的目的是为了保障他们的 生存或适当的发展权利，必然需要行政救助机关采取无偿救助的方式，而不应该 考虑利益回报或者其它因素，它体现的是政府保障的是公民的基本生活标准，也 体现政府行政救助是为了维护公民最低层次的保障。行政救助一般都是由国库开 支，并由相应的机构对其进行核算，以保证资金运用的正当性。这和一些类似于 扶贫贷款是有区别的。扶贫贷款一般都是金融机构采取的针对贫困地区贫困人口 所实施的发放政策性贷款行为，它一般是采用无息或低息的利息政策，但也考虑 本金的回收，其目的在于增进贷款者的积极性，以发展自身生产经营水平，最终 目的是摆脱贫困。行政救助的资金运用既没有利息也不考虑本金的回笼，考虑的 主要是能够及时使被救助者的生活脱离困难境地。因此在这一点上，行政救助更 体现了无偿性的特点。 ( 4 ) 法定性 行政救助发展到现代法治社会，必然需要用法律法规的制度方式来对其进行 约束。将行政救助制度建立成行政救助法律制度，应当是我国成为法治国家的一 个必须完成的任务。用法律制度来确立行政救助制度，就意味着不但要从各个法 律法规层级上规定有行政救助的条文，而且应该制订有专门的行政救助法，其 中应该规定有行政救助机关的特定性，一些最基本的行政救助内容，保证救助资 金运用的方式方法，此外还有被救助者的范围，被救助者获得救助的程序，被救 助者在符合救助条件下未获救助的权利救济程序等等内容。在行政救助实施过程 5 中，行政救助机关还应该按照法律法规的规定严格履行自己的职责，保障实现行 政救助制度建立的目的。 ( 二) 行政救助基本理论阐释 行政救助制度从产生到发展、完善不仅经历了制度上的变革，学者对行政救 助的理论研究也是由浅到深逐步发展的。学者们有的从其价值方面来分析，认为 行政救助制度在价值层面上存在经济价值、人权价值、宪政价值、社会价值等。 也有的学者从我国历史的发展来看待行政救助制度，认为行政救助制度的发展体 现了君王从仁政到国家责任、从恩赐到国民的权利，从随意行为到刚性行为等等 特点，也在一定程度上反映出行政救助制度的内涵，这些理论的研究是伴随着社 会经济发展以及人权理论的发展而逐步深化的。现代行政国家的基础理论是“公 共行政、“平衡论等理论，而行政救助法律制度的存在更能体现这两个理论的 存在价值。因此笔者着重从这两个理论入手来重新认识行政救助制度。 1 、公共行政理论对行政救助制度的影响 公共行政的理论创建于上个世纪，其本来意指是相对于“政府行政”、“专制 行政 而言的，意味着公共机构能够参与行政权的决策，但随着研究的深化和社 会经济的发展，人民普遍觉得政府行政在管理层面和决策层面上的问题越来越多， 已经不适应整个经济社会的发展需要，因此公共行政理论的研究者也适时推出了 公共行政的最新理论。公共行政理论严格说来经历了三个阶段的发展。第一个阶 段是在上世纪7 0 年代推出的新公共管理理论，它体现的主要是“行政民主化” 的趋势。强调了行政机关在决策上的民主化，要求必须要使行政表达充分的民意， 同时在行政执行阶段确立的是权力制衡，由权利制约行政权力，达到行政权力的 民主化。新公共管理理论的推出不但推翻了传统行政意义上的管理理论，强调了 行政应以公众为中心，抛弃了以官员为中心的落后行政理论，是历史的进步。同 时新公共管理理论还强调了行政决策的多元化以及管辖权的多元化，保证了公共 福利，这就为行政救助法律制度的建立和完善起到了很大的作用，使政府认识到 救助公民也应该成为其的职责所在，而不仅仅只是起到维护管理的作用。第二个 阶段是上世纪8 0 时代提出的新公共行政理论，其核心在于要求政府分权，采用一 陈周旺、张爱阳：论西方国家公共行政理论的变迁，中共福建省委党校学报2 0 0 1 年 0 6 期。 6 些市场化的做法来分割政府权力，并同时在政府服务职能上引入竞争机制，使政 府行政服务功能更加完善化，简而言之为“政府企业化”。第三个阶段是治理理论， 强调的是公共行政机关的多元化，意即通过政府和第三部门的合作采取市场的做 法来管理整个国家制度，这是一个权力分解的改革，特别是对一些涉及权力程度 不高的制度来说很有参考的必要。 公共行政的发展关注的核心就是政府与民众的关系。公共行政的发展也即是 政府在以行政手段管理民众的同时，不断的在改进自己的运行机制，使之能够更 好的适应民众的需求，也使得服务逐渐能够占据行政的主要角色。其中服务行政 理念的演变主要体现行政服务关系中的“双方性”以及个人对行政服务关系的“依 赖性。服务行政理论的发展，使一些原本具有管理行政理念的东西不得不逐步丢 弃掉了，服务考虑的更多的是民众的现实需要，当然这种现实需要必须是要在行 政管理的制度上所能够体现出来的。如民众的生存权作为宪政权利来说它是一种 基本的人权，任何一个行政国家都负有保障的职责。而对生存权的具体体现来说， 行政救助对行政机关来说就成了一种职责和义务，同样对任何一个需要获得救助 的特定公民来说，能够及时有效的获得行政救助就必须成为其的一项基本权利。 行政权的强制运作一直以来在行政国家是占据着重要位置的，它具有平衡公共利 益和公民个人利益的功效。但随着公共行政理论的演进，现代行政国家的理论基 础强调政府和公民之间存在的关系不再完全是管理与被管理的关系，引入的更重 要的需要政府为公民提供行政服务，用政府的行政权力来达到保障公民的基本人 权的目的。美国政府作为一个在公共行政领域先拔头筹的国家，早就在上世纪九 十年代提出了美国政府应该树立的是服务的行政理念，行政服务的对象是政府的 顾客也就是广大的美国民众。其后一些资本主义发达国家也相应的颁布了很多的 具体实施措施。在一些具体做法上充分的体现出服务的理念，具体而言就是充分 的听取民意，如在对各级政府机构提交书面行政方针政策时，就非常明确的要求 必须最大限度的采取一些诸如支援咨询式的管理方法，并同时严格结合服务行政 理念导向来对其进行要求。再如英国政府也相应的提出政府服务的公众不但是被 管理者更应该是顾客，作为为顾客服务的政府就必须改变以前的老做法，而应该 坚持的是政府为顾客服务的原则。英国政府的“顾客中心论 作为具体的一种公 固石佑启：论公共行政改革与行政法学范式的转变，北京大学出版社2 0 0 3 年版，第5 7 页。 7 共行政的观点，在具体操作上要求英国政府抛弃以往墨守成规的观念，政府必须 与其所服务的顾客一起来改变行政官僚的制度，消除行政官僚所带来的危害，真 正树立服务行政的现代公共行政理念。在众多国家行政服务理念的发展上，我国 政府也相继提出了各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的 同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能的指导性公共行政理念纲领。这不 但为我们实践公共行政理论的运用奠定了良好的社会舆论，而且也在具体操作上 提出了具体做法。 我国行政救助法律制度现在正是一个需要紧迫发展的阶段，此时公共行政理 论的提出和发展对行政救助法律制度本身具有非常大的促进作用。行政救助法律 制度的建立必须是能够反映出现代社会所需要关注的一部分人的切实利益，同时 它也是我国政府在以公共行政理论指导政府改革的一个很好的契机。目前中国社 会正处于转型过程中，社会主义市场经济体制的建立和发展，引起了上层建筑的 变动，政府职能也在转变。政府除了为维持社会秩序进行必要的管制之外，主要 履行的是社会服务职能。而行政救助法律制度不但需要更好