（宪法学与行政法学专业论文）论农地征收纠纷的司法救济.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论农地征收纠纷的司法救济是本人在 指导教师的指导下独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出 重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到奉声明的法律 结果出本人承担。 作者签名：里塑塑：2 1 壁年i 月卫日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用规 定”，同意长春理工大学保留并向网家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数掘库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学 位论文。 作者签名：兰型退兰盟年立月旦日 艄铷虢初缘垄型年一卫一 内容提要 近年束，城市化避程的脚步越束越快三农问题成为社会的焦点。关心农业、关 注农村、关切农民。但在大量农村土地被征收的背景之下关于征地的纠纷日盏明显a 如何更公正、公平、有效的解决农地征收的纠纷己成为构建和谐社会的关键。本文对 我国日前的农地征收救济方式进行深入研究，对比了同本、美国、法国和英国四个发 达国家土地征收纠纷的司法救济并结合我国目前农地征收纠纷的现状，分析农地征 收司法救济方式存在的缺点和不足指出了司法救济是解决农地征收纠纷的最有效途 径，并提出实现农地征收纠纷司法救济的必要性。最后，在立法、监督机制及程序、 法律意识三个方而完善我国的农地征收纠纷的司法救济合理化建议。希望通过本文的 研究，对保护被征地的农民的合法权益和构建社会主义和谐社会起到积极的推动作用a 关键字：农地征收司法救济农地征收纠纷 目录 目l占- 1 一、我圜农地征收的概述2 ( 一) 我国农地征收的概念、发展及特征2 ( 二) 我幽农地征收纠纷的分类7 二、国外上地征收纠纷的司法救济及其启示1 0 ( 一) 同奉的土地征收纠纷的司法救济1 0 ( 二) 美国的土地征收纠纷的司法救济1 0 ( 三) 法国的土地征收纠纷的司法救济l l ( 四) 英国的土地征收纠纷的司法救济l l ( 玉) 上述凹国的土地征收纠纷司法救济的特征及其启示“1 2 三、我国农地征收纠纷的司法救济1 4 ( 一) 我国农地征收纠纷的现状1 4 ( 二) 我国农地征收纠纷的司法救济中存在的问题及缺陷1 5 ( 三) 实现我国农地征收纠纷的司法救济的必要性1 8 四、完善我国农地征收纠纷的的司法救济2 5 ( 一) 立法程序上完善我国农地征收纠纷的司法救济2 5 ( 二) 监督机制及程序上完善我国农地征收纠纷的司法救济2 8 ( 三) 法律意识上完善我国农地征收纠纷的司法救济3 0 结论3 2 参考文献- 3 3 论文摘要( 中文) l 论文摘要( 英文) l 后记 引言 我国是一个拥有超过九亿农业人口的农业大国，而保证这些农民最基本生活的就 是土地。长久以来，中国问题的核心就是农民问题，而农民问题的实质就是土地问题。 土地是人类社会赖以生存的最重要的瓷源是人类社会得咀运转的物质支撑。上地制 度的设计和运行，与社会秩序和社会发展紧密相连与社会兴衰和人民福祉息息相关。 上地是农村社会经济生活的基础，是农民最重要的生产资料，是农民最重要的财产， 是农民最基本的生活保障。在一定的社会条件下农民没有土地，则报难生存。 近些年来，我国城市化的脚步逐渐加快，城市边缘的农村土地不断的被征收征用 而由农村士地征收征用引发的纠纷问题已经e 升为影响我国农村稳定发展的一个重 要问题。我国目前的土地征收制度中依然存在不完善的隐患，可能导致农民土地的权 益损害，成为妨碍社会和谐的一个重要因素。现行的农村土地征收制度还延续着传统 的计划经济理念，但现如今的社会主义市场经济不断的日u 进、完善，农地征收的纠纷 问题闩益明显。虽然宪法第四次修正案中将第一条第三款由“国家为了公共利益的需 要。可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公若利益的需要，可以依 照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”但宪法中仅仅提及了“给与 补偿”而并末对补偿原则给与明确的规定。作为根率大法的宪法制定的缺失导 致了土地管管理法及其他相关的法律法规中关于土地征收补偿标准的内容缺乏科 学性，补偿方式也不灵活，征收程序中也存在种种缺陷不足。 农民一直处于一种弱势地位，当他们的权益受到侵害的时候，我国目前的法律法 规并不能完全使他们的权益得到真正意义的保护，因此农地征收的纠纷问题，已成 为目前必须要完善的重要问题。农民的合法权益能甭得到保护的关键在于土地征收制 度是否完善。本文从我国的农地征收中的纠纷案件入手，分析我国农地征收的现状及 存在的问题，最后探讨得出完善农地征收纠纷的救济方式。最终使农村土地征收制度 得到完善。 一、我国农地征收的概述 ( 一) 我国农地征收的概念、发展和特征 l 、我国农地征收的概念 从基础出发是研究每一个制度的根本着手点。所以，土地的征收的概念是研究我 国农地征收问题的着手之处。 ( 1 ) ：l 二地征收 土地征收是指对土地的利用和产权的使用进行调整的方式，日前在大多数国家中 普遍使用。对被征收的地给与补偿从行政立法的角度来浣是一种行政权的行使，为 了宴现行政的目的，用强制性的手段征收行政相对人的土地，并且对给相对人造成的 损失给与补偿的一种机制。所谓的征地补偿并不应该仅仅局限于一种法律制度，而要 综合与之相关的政治经济还有社会保障等各方面的因素。土地征收一般情况都被认定 为具体的行政行为，就是政府为了实现公共利益而征收行政相对人的土地权利的行 为。 ( 2 ) 农地征收 要区分农地征收与土地征收关键问题是明确何为“农地”。农地的定义有两个 方面的理解：第一，从土地所有权的角度。也就是说“农地”是农民所有的集体土地 包括农民用于生存的土地、宅基地、农村基础建设的刚地等等，农村土地的所有权是 我国区别f 其他国家土地所有权的重要标志之一；另外一方面，a i 地使用方式的角 度来看，我国的农地包括耕地、林地等等除了上述的农民集体所有的土地还有从国 家取得的合法使用权的农业生产用地。明确了“农地”的概念之后，农地征收的概念 就明朗了。农地征收就是行政机关以公共利益为前提，征收行政相对人( 农民) 的土 地权利的行为。 ( 3 ) 农地征收补偿 农地征收的补偿是对上述的“农地征收”问题的进一步研究。是指政府在征收农 民土地的过程中对农民所遭受的损失给与一定的补偿，补偿的范吲包括土地的所有权 人、使用权人还有地上附着物的所有权人另外包含了对被征收土地的农民的安霞费 用和其他社会保障措施。农地征收的补偿标准包括广义和狭义两种解释。从狭义上讲 补偿的标准仅仅体现在补偿的金额上。我国一般采用的标准是按照产值的 定倍数给 与补偿。但是按照广义的征地补偿标准来讲，不应该h 关注补偿金额这个单纯的数字- 还应该关注补偿的范围及种类。大多数的学者都单纯的讨论补偿的额度或者补偿的范 围，而没有从狭义和广义两方面共同着手深入探讨我国农地征收的补偿问题。巳上一套 成熟的理沦为基础再加e 实践的检验，才能最终得出一个有效运行的制度。征地补偿 关系的实质其实是利益的关系站在法律的立场，指出这一利益关系有什么样的理论 基础，也会困视角和讨论范畴的不同，得出不同的结论但归根到底都是为了实现权 利的半等和财产权的保障。 2 、我国农地征收的发展 我国征地制度的历史发展时白j 较短。在新中圆成立| 三i 后才出现并经历了数次变 迁现今已逐步从不完善向完善的方向发展。从建国以后的历史阶段分析，大体可以 将征地制度的发展分为三个阶段： ( 1 ) 1 9 , t 9 年一1 9 7 8 年的初期阶段 从新中国建立之后我国的征地制度就在计划经济的带领下持续进行当然除了 1 9 6 5 年一1 9 7 5 年的法制停滞期。这一期间内的征地制度与当时的社会经济发展水平 是非常平衡的。当时中央人民政府政务院公布的关于铁路留用上地办法中- 出现 了“征购”、“收买”等征地规定，之后的1 9 5 4 年宪法、1 9 7 5 年宪法也将征 地的制度纳入了宪法的体系中，但仍对土地征收制度没有准确统一的定义，更没有关 于农村土地征收的法律规定。只是确定了t 地征收在宪法中的地位。1 9 5 0 年发布的 城市郊区土地改革条例中第一次提出了对被征收土地的农民给与补偿的问题，但 没有规定农民的安置问题也没有明确说明补偿的标准要“公平台理”，也没有关于 农地征收纠纷问题解决机制的相关规定。社会化的改造期间，国家通过建设性征用将 大量的私有土地转为国有土地，1 9 5 3 年的1 1 月我国出台了国家建殴征用土地办法 这是一部关于土地征收的规范，这对于我国土地征收制度的发展具有重要的意义，它 首次确定了“土地征用”的定义也规定了一些对被征收土地的农民的补偿标准和安 褥办法，如土地补偿费的标准依据是浚土地晟近3 到5 年的产值总量对被征上地上 的地上物进行“合理公平补偿”，特别要提到的是办法中明确规定了要对被征土 地农民进行“妥善安嚣”，但仍没有关于农地征收纠纷解决机制的相关规定。社会主 义改造完成之后，我国的所有制结构发生巨大变化农村的土地私有制向社会主义集 体所有制转变1 9 5 8 年发抽了新的国家建设征用土地办法在补偿的内容上对补 偿的标准和安置方法上进行的改变。将补偿标准山原来的按照浚上地最近3 一j 年的产 值总量变更为虽近2 年至四年的定产量的总值为标准，安置的方法尽量采用“以农业 安茕和就地安置”。在这次的修改中虽然降低了补偿的标准，但却明确规定了“事前 补偿”的原则，这就要求在土地征收首先要保障被征地的农民得到妥当的安置之后才 可以进行。这一舰定使被征地的农民生活得到保障，所以在这一阶段农地征收的矛盾 没有明显体现出来。 ( 2 ) 1 9 7 8 年一1 9 9 8 年的逐渐完善阶段 1 9 7 8 年一1 9 9 8 年是改革开放的阶段，我国正处于计划经济向社会主义市场经济 转变的重要时期，我国的上地征收出现了新的问题。这一时期我圆的经济建设开始全 面的发展，建设刚地需求量不断增加，所以，1 9 8 2 年公句的国家建设征用土地条 例以前两部国家建设征用土地办法为基础，在农地征收的很多方面做出了首创 的规定。首次提出了征用集体土地的定义，此后的土地管理相关法律法规都延续使用 了该定义；第一，明确了农地征收补偿赞的范围。征地补偿的范围包括了失地农民的 安置补偿费，还有上地补偿费、青苗补偿费、土地附着物的补偿。对农民的安置方式 采用了多元化的方式。包括了留地安置、乡树企业安置、迁队或者并队安置、集体或 者国有企业吸收安置等等。这一条例可以成为征地补偿制度发展史的“里程碑”。第 二完善了被征地农民的社会保障措施。降低农民失去土地之后所要面临的生存风险。 1 9 8 6 年土地管理法和1 9 8 8 年土地管理法的修订本都基本上采用了该条例中 的相关规定。 ( 3 ) 1 9 9 8 年至今的现行的阶段 改革开放以后，中国的经济有了究飞猛进的发展，城市化的进程进一步加快所 以对耕地的保护和粮食的安全要更加严格的维护。1 9 9 8 年的土地管理法二次修 订，提高了对耕地的保护，虽然征地补偿制度上没有做出明显的调整，但是补偿的额 度增加了很多。然而，该法对被征地农民的安置方式上却出现了不积极的退步现象。 笼统的规定了集体经济组织或者其单位或者自行安置，而政府仅仅给1 j “支持”即可。 直到2 0 0 4 年的宪法修正案中才明确区分了“征收”和“征用”的两种情况。此 后的法律法规r 1 沿用了这两个概念。2 0 0 7 年物权法将被征地的农民的社会保障 费用划八了法定的补偿范围，进一步明确了土地征收补偿的范圈。 3 、我国农地征收的主要特征 ( 1 ) 被征地主体的特殊性 国家在建设用地征收的法律关系之中是征地的主体具有土地所有权或使用权的 4 农民在农地征收的法律关系中是被征地的主体。作为一个农业大国，“三农”的问题 直是党和全国丁作的主要重心。而”三农”中的核心是在于农民问题，农民问题的 根本则是土地。所以归根到底土地是农民所有问题之擞本，是农民的命根子和钱袋 子，上地是农村生产资料的源泉，是农民生存保障的根本。在我国从中央实行了税 费改革免除了农业税之后。减轻了农民的负担，缓解了农村的部分社会矛盾，但新的 农村社会问题也开始产生。目村我国农村由土地引发的矛盾正在大量出现，已成为 农村社会较为尖锐的问题。掘统计，我国去年有多选六成的农民上访案件都是围绕土 地征收间题。土地征收问题争议的核心是合法或违法征收、征用农村集体所有的土地 过程中农民被侵害的合法权益。改革开放至今因城市化和工业化进程的加快被征收 土地的农民已经达到五千玎。这些农民失去了他们赖以生存的土地，但他们的生存 问题并没有全部得到合理、妥善的解决，而像他们这样被征占地的农民人数还在以 每年两百万的数字持续增多。虽然被征地的农民增加，| 兑明了我国城市化进程的脚步 加快，农民在向市民积极的流动客观上讲，失去土地的农民山农业转成丁非农业， 是历史的进步，但在征地过程中产生的农地征收纠纷问题是否能够得到合理的解决- 重要的突破口是能否建立健全农地征收纠纷的解决机制。失去了土地的农民，其实并 不仅仅失去上地本身还有其他很多的权利。农民是社会的弱势群体，他们在全国人 口中占有相当大的比例但是他们是边缘群体，他们社会地位低下，法律意识薄弱， 一旦他们的权益被侵害。会给社会造成极大的隐忠。农民失去土地后会形成一种“无 田地、无低保、无就业、无创业”的劣势状态。由征地引发的各种利益的冲突，直接 能够影响城乡社会稳定团结还有农业经济的发展，甚至会牵动整个社会的动态平衡， 使全社会陷入动荡之中。农民是我国社会的特殊群体他们的权益很难得到公平公正 合理的保障，如果在他们受到侵害时没有健全完善的解决机制，会更加难以真l f 保障 他们的权盏。农民作为被征地的毛体，保障他们的合法权益具有重大的现实意义。 ( 2 ) 农地征收行为以公共利益为目的 征地的行为必须要以公共利益为目的进行，不以行政主体的意志为转移不能任 意妄为。农地的征收是对农民的产权权利进行限制或者剥夺所以不能出于某一团体 或者商业目的，必须要满足国家职能和公其利益的前提，从根本上防止土地的滥用， 同时保障农民个人和集体土地的合法权益。公批目的性是衡量行政机关农地征收权是 韩俊：聚焦失地农民绅国改革2 0 0 5 年第9 期第6 2 页 s 甭合理行使的唯一标准，也是农地征收丌始的前提和根本的基础。能够无须得到土地 所有权人的同意而强制取得土地的前提条件只有以公共利益为目的。然而这也是导致 土地征收的法律法规与土地所有权所要保护的法益之间的冲突。但日| j i 我国对公共利 益的内容和受益的对象都没有明确的规定但是这并不影响大众对公共利益的认识- 我们仍可以从公共目的的形式和实质阿方面对农地征收是否出自公共利益做出判断。 所以，农地征收的公菇利益性仍是衡量征收行为是否合宪、合法、公平的标准。 ( 3 ) 农地征收同样具备一般土地征收的特征 农地征收也同样具有一般土地征收的法定性、强制性和补偿性。 第一，农地征收且有法定性，耍按照国家的法律、法规柬实施。总体说柬有三个 方面：一方面足农地征收行为的施行主体必须台法要具有台法的行政主体资格；第 二方面是农地征收的程序要合法，农地征收的行为必须按照国家相关的法定程序和方 式束进行，任何行政主体都不得滥用行政职权任意侵害被征地农民的合法权益：第三 方面是农地征收的内容要合法，这包括了欲征地的面积和征地主体的权限都要符合国 家的法律、法规规定。 第二农地征收还具有强制性。和其它的土地征收问题一样，农地的征收同样以 国家强制力为强大后盾征地的行为不完全基于当事双方平等自愿的意志达成一致。 而是国家椎方面的决策。园家用行政命令的方式f 达行政通知，相对人无须做出同意 的表达必须服从。强制性的主要表现是行政主体做出行政命令后，如相对人不履行 义务，行政主体可以强制执行并对相对人作出一定的行政处罚决定。国家建设征收土 地是指国家授权行政主体依照法律法规的程序及标准所实施的行政行为。农地征收是 以国家的公权力为基础进行的是一种强制性的行政行为。国家征收农地的行为是一 种行政行为，而国家与行政相对人也就是农村集体经济组织之问的地位并不是平等 的，国家的公权力垄断了公共强制力的资源，行政主体用行政权和行政机关的强制手 段，作为行政行为的保障，从而抑n t 园个人因素企图阻碍社会公共利益的行为。强 制性是土地征收的一种本质特征。 第三，农地征收还有另外一个普遍性的特征即补偿性。正如上文所述- 农地征收 中被征收主体具有特殊性土地对农民的意义重大所以国家在以公共利益为目的征 收农民土地之后要对被征收农民给予合理的补偿。国家牺牲了部分社会成员的合法 的权盏柬实现某种其他的利盏破坏了社会原本的利益格局所以要使社会中的利益 关系得到平衡就必须要对受 4 侵害的权益进行合理公平的补偿。这正是公平、正义 6 的体现。农地征收的这砦特征决定了在农地征收补偿中应该- 祭持的原! i | | j 主要有：一是 蛰严格的遵守上地管理法的埘定，按照国家的法律、法规给与补偿，要保汪农民 被征地后的生活水平不能降低；二是要- 蛏持“公平补偿”的准则，被征的土地并不是 山国家直接的使用土地的补偿费用也不是由田家直接支付，而是由土地的使用单位 支付，若一些地方的政府官员在高额利润的驱使下，以超低的价格征收农民的土地， 再以超高的价格出售给用地单位，会严重造成社会利益的不平衡使社会产生更多的 矛盾，所以说“公平补偿”是限制地方政府权力滥用的重要依据。 ( 二) 我国农地征收纠纷的分类 l 、关于农地征收的补偿款的纠纷 农地征收补偿款的纠纷主要有两种情况：第一，我国的农地征收的补偿标准比较 低。农地的征收是一种舆型的公权力行为，是国家主权行使的体现。农地征收补偿是 对由于土地被征后利益受到损失的农民依据合理、公甲的原则给与补偿，这是公法损 失补偿的一种。币降低农民现有的生活水平是这种补偿最基本的原则。理论上补偿的 标准与范围应该按照市场价格公平的给与补偿，并且对某些特殊财产的特殊价值和所 受的间接损失都应列入考虑范围。现在世界各国普遍采取的补偿方式有四种：首先， 按照市场价格补偿：其次，按照裁定价格补偿：再次，按照法定价格补偿：最后。按 照申报价格补偿。”发达国家的土地征收补偿制度相对健全，除了规定要给与土地本 身的价值补偿外，还规定了对残留地和迁移、经营损失一并进行补偿。发达国家的征 地补偿标准之日j 存在差别，但是绝大多数采用的都是以市场的价格进给予补偿的标 准。目前，我国处 二城市化进程的发展阶段农地征收的现象很普遍，但是我国农地 征收的补偿标准比较低，补偿的种类也比较少，这其实已经偏离了土地征收扑偿标准 的基本原则已经损害了农民的台法权益。第二补偿费用根难发放到位。有时政府 虽然确定了补偿的金额，但是由于一些建设项目资金的不足，首先着手压低成本的方 式就是小按规定给与补偿费用，而农民往往处于非常被动的位嚣。甚至有些政府采用 分期支付、打白条等不公平的方式，农民都要被迫认可接受。农民往往在得到失地补 偿后并不能保证安定的生活。若是农地征收的过程中出现官员贪污受贿，挪丌】征地用 款的现象，月1 5 么农民对于征地补偿款的不满和矛盾就会更加激化，成为造成社会不稳 。i t l 剑平等：中国农村土地使州权调丧研究一1 7 省调书结果及政策建议管理世界2 0 0 6 年第7 斯第6 7 页。 定的隐患。我国应将公平、台理补偿的原则引入，井坚定的执行，使公平、合理的精 神充分的发挥出来，从而减少农民合法权益的损害降低农民与行政主体间的矛盾。 2 、关于农地征收中征地程序的纠纷 程序性亚国家的法律、法规中的地位非常重要，尤其我国正处在社会主义法治建 设的阶段。征地程序在整个农地征收的过程中占有非常重要的地位，我国目前的农地 征收纠纷中以程序不正当为纠纷症结的主要表现为：第+ ，在农地征收的过程中农民 缺少知情权和参与权。土地管理注第四十八条和土地管理法实施条例第二十 血条中规定：“征地方案确定后，有关地方人民歧府应当公告，并听取被征地农村集 体经济组织和农民的意见”。征用土地公告办法第九条规定；“被征地农村集体经 济组织、农村农民或其他权利人对征地补偿、安置方案有刁；同意见的或者要举行听证 会的，应当在征地补偿、安置公告之日起十个工作日内向有关市、县人民政府土地行 政管理部门提出。”从这些规定总结得出在被征土地没有正式获得审批之前- 行政 主体不需要将准备征地相关信息告知被征地者，法律没有规定这样的义务，这也就意 味着被征地的农民对于被征土地的决定不须知情也不享有发言权，更没有提出意见 的权利。农民不享有知情权和参与投。第二，有的地方在农地征收的过程巾根本没有 执行听证制度，即便我国早已经制定了土地征收的听证制度。但是由于农民的文化程 度较低，信息来源的渠道不畅通等等的原因，他们很难通过听证程序来维护自身的合 法权益。另外，一些地方的政府官员不重视听证制度，报大程度i 二使听证制度形成虚 设。我国目前没有一个专门的上地征收机构也缺乏公平有效的解决机制。所以在处 理农地征收过程中仍存在程序不正当的行为。 3 、关于农地征收后对失地农民的社会保障不完善的纠纷 我国现在是社会主义市场经济，是城乡二元经济的社会结构，农民的生活保障是 土地。土地对于农民的意义是提供工作、提供收益、儿孙继承、资产增值等，承载着 农民的各种社会保障。一旦失去了土地，农民就失去了土地所带给他们的各种生活保 障。很多农民在土地被征后变成了“三无”农民，即“无r 1 地、无就业、无社保”。 不完善的失地农民社会保障问题引起的纠纷主要有两类：第一，被征地后的农民没有 长远的生存计划，面临失业又失地的堪忧境地。目前我国的补偿安霄部采用一次性给 与金钱补偿的方式，程序较为简单 但并没有实际的考虑到农民长远的g ：计问题。农 民用这一笔补偿费很难寻找到合适的谋生途径，再就业或者再创业对于农民柬i 兑都有 相当大的难度。所以对于失地的农民为他们提供一个稳定的就业或者创q k 机会是根 8 本e 解决农民失地后的生计的关键，目前中国的仃场上所需的不再是单纯的体力劳动 者而是专业型技术型的人才失地后的农时在就业问题上出于劣势，虽然他们曾经 是种硐种地的生产能手，但离开：t 地他们并没有一技之睦，很多农民选择了执事建筑 工地工人、搬运工等休力劳动工作者。另外想要自己创业的农民，很难在短时间内找 到经营的项目和合作的伙伴，找不到好的生活出路只能是守着手中的补偿费用过 若坐吃山空的日子。失地后的农民一旦他们将手中的补偿费用使用完他们的生活就 重新陷入困境，失去尘活的来源造成了社会新的问题和负担。一部分农民会再次想 到政府，会绞尽脑汁想到各种理由希望从政府再得到更多的补偿款，甚至会用并种过 激的方式击政府或者征地单位闹事以维持自己的生活。第二，被征地后农民没有养 老、医疗、失业等社会保障。被征地后的农民，特别是年龄较大的农民最看中的是失 地后的养老、医疗和失业保障问题。我周目| j i 仅有些文件规定农民被征地后要保证其 生活水平不能降低，但这一原则并没有其他具体的相关明确的规定t 又因为这一原则 仪存在于规范性文件中，规范性文件的立法层次较低，缺乏约束力，不具备可操作性 的政策和制度。我国目前在对失地农民的社会保障问题上做了很多工作，进行了很多 调研和考察。但仍处于不健全不完善的阶段。大多数被征地后的农民得不到满意和全 面的社会保障。农民失去了土地，自然失去了土地所产生的就业、生产、居住等各项 资本，失去了土地所产生的利益，失去了就业、养老和最低的生活保障，他们要付出 和城市居民相同的就业方式和生存成本，但却无法得到和城市居民相同的就业机会和 社会保障。而最关键的问题在于，国家对于农民的各种支持都源自土地，如对农民给 与的技术支持、资金等等，在农民失去土地之后农民就随之失去了和士地相关的一 系列的权益。将失去了士地的农民推入和城市居民相同的生活境地而无法提供全面的 社会保障，也是造成农地征收纠纷的问题所在。 二、国外土地征收纠纷的司法救济及其启示 ( 一) 日本的土地征收纠纷的司法救济 在同本，土地征收的程序非常的严格。切要按照法律规定进行。1 9 5 1 年r 本 的土地征用法中规定：“从公共利益出发可以征收所需土地”。“公共利益”在r 1 本的法律中被赋予了明确的定义，并且具有很强的操作性。当事人如果有异议，也有 两种较为健全的司法救济途径：第一政府确定了项目资格进行公告公布之前，当事 人对公共利益用地的问题卜有异议时可以通过都道府县地方政府申请调解委员会进 行调解；第二，如果政府确定了项目资格进行了公告公布2 后，当事人对征地仍存有 异议，可以向政府提出申诉，甚至向法院提起诉讼。另外，h 本的征地补偿非常注重 市场作用并非常尊重当事双方的主观意愿。在同奉一般双方都按照市场的实际价 格进行交易，如果双方对此无法达成一致意见可以先由土地征用委员会裁决- 有了 裁决后双方仍有异议的可通过诉讼方式解决。 ( 二) 美国的土地征收纠纷的司法救济 美国的土地征收被称为“最高土地权行使”。美国的宪法中规定：“非依j 下当法律 程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产非有台理补偿，不得征用私有财产供公 共使用”。美国土地的征收要具备三个条件：法律程序正当、补偿合理、公共使用。 美国的土地征收的程序非常的严谨，甚至堪称繁琐，步骤如下：一是预告通知；二是 对征收的财产进行评估；三是送交评估报告给被 i e 地者，并且对补偿金的数额提出第 一次的要约，如果被征地者提出异议可以继续进行交涉：四是严格执行听证制度 保证征收行为的公i f 性、合理性。如果被征地者对政府的征收行为提出异议，可以通 过司法途径迫使政府放弃征收行为：五是当事双方对于补偿款的金额上不能达成一 致，一般h 政府将补偿方案送交法院处理；六是法庭会要求当人双方各自聘请资产评 估师做评估报告，并且双方在肝庭当庭交换；七是双方晶后一次对补偿盒问题进行平 等的协商；八是如双方最终仍不能达成一致意见，山普通公民组成的民事陪审闭束确 定“合理补偿”的金额：九是法院做出生效判决后，政府要在三十天之内支付全部补 偿会并取得被征用的士地。以上程序表明在美国解决土地征收纠纷的制度中，最 周人伟：美国十地征和房耀拆迁中的司法原m 0 和削例一兼议中国城市房腥拆迁管理规范的 改革中国公洼评论阿2 0 0 7 年第一明，第1 0 页。 重要的是强凋当事人的平等协商。通过诉讼前要约、诉讼中协商等快速、有效和合理 的解决纠纷。另外还特别重视对行政权的限制和公民权利的保护。这不仅仅表现被征 土地后对补偿价格不合理h 】能够申请司法救济，更体现了征地的行为是否真正符合 “公共利益”，也同样有权通过司法途径迫使政府放弃。明显的后者更有利于限制行 政机关权利的滥用，更有效的保证被征地的所有权人的台法权益。 ( 三) 法国的土地征收纠纷的司法救济 法国是征地次数较为频繁的国家，征地的程序非常的细致严谨。1 9 7 7 年法国制 定了公用征收法典体现出法国的征地制度有两个特点：第一，对被征地人的补 偿采取事前补偿原则，这充分的体现了政府的公信力和诚信度。在被征地人被征收土 地的损失还没有实际的产生的时候，他们就已经获得了政府的补偿，这是政府给与人 民财产的权益的真正的保障，反过来被征地人对于政府的征收行为也会给与充分的理 解并全力配合能够降低因土地征收产生纠纷的发生率。第二，征地程序极大的区别 于美国。法国菇有行政征收程序和司法征收程序两种情况，在行政征收阶段要完成公 用征收审批的日的和不动产可以确定转让两项工作，主要有四个程序，一是事| j f 的具 体调查二是公用1 7 的的批准三是调查具体的位置，四是确定可以转让的财产。在 司法程序阶段要解决土地所有权归属问韪的纠纷和补偿会额的纠纷两种问题。法国的 普通法院里都设黄有专门的公j 1 】征收法庭，并有专门处理公用征收纠纷的法官。法 国一般是先完成行政程序，然后爿能启动司法程序。行政程序的主体是行政机关，被 征地人和权利的相对人参与征地决策的程度与美国有很大的不同。在司法程序阶段的 公用征收的法官的权利较为有限他们的职权只是核对行政程序阶段的各项工作完成 情况，不能对行政行为的合法性进行审查，与美国法官的自由哉量权有极大的区别。 ( 四) 英国的土地征收纠纷的司法救济 英国的土地征收有一部专门的法律强制征购土地法，这部法律中有明确的规 定，首先应该确定征地的前提条件是征地的部门的征地行为建立在一个“令人信服的 符合公众利益的案例”基m 之上。比如征地部门能够证明这个项目所能带来的益处 远远超过被剥夺了土地的人所遭受的损失，对于被征地的人一般应该按照他们实际受 到损失的标准给与补偿也就是按照市价给与补偿。补偿的金额可以通过征地所有的 ：j ；i i ：翕篙：然黼袈淼黧锗黜瑟瑟褂。紧 页。 当事人即征地方与被征地方双方协议达成统一意见，也可以通过土地法庭即土地裁判 所姣定补偿余额。特别值得提出的是英国的土地法庭是一个非常有特色的机构。1 9 世纪姒后英国为了适应行政管理事项的复杂多样性而特别设立的它是一种关于土地 纠纷的特定的解决机构。土地法庭既不是行政机关，也不是司法机关，一般被当作具 有司法化特性的救济机制。它的组成人员不仅仅要具备相关的业知识，还要对这个 领域的法律规定特别熟悉，并具有行政的经验。这种纠纷的解决机制主要有以下几种 优越性：第一，它具有相对的独立地位，丰富的专业知识，能够对行政决定进行全面 的审查；第二，在程序上采取非正式化的听证方式，为人们提供最有效的权利救济方 式：第三，通过这样的救济方式极火的减轻了法院的负担。“ ( 五) 上述四国的土地征收纠纷司法救济的特征及其启示 1 、以权利作为控制的基础束建构纠纷的预防机制 预防和降低纠纷的发e ，这是所有纠纷解决机制的更高的追求目标。上进国家基 本上采取的措施：第一，通过立法限制和规范政府的征地行为；第二，通过给与被征 地人公平台理的补偿来预防纠纷：第三，非常的重视听证的程序，充分的听取被征地 人的意见。 2 、以人权保障为根本出发点 纠纷的解决中最重要的是给与权利人以权利的救济，上述国家普遍都结合了本国 的行政和司法体制，建立了较为完善的土地征收的权利救济机制。第一，通常都采用 行政救济和司法救济相结合的模式，救济的方式比较丰富且贯穿整个土地征收过程， 土地权利人可以随时提起行政或者司法的救济。第二，普遍都规定了土地的权利人除 能够对补偿金额申请救济外，还能对于征地的目的是否出于公共利益的需要提出行政 或者司法救济，可以晟大程度的控制和预防政府滥用行政权力，保证土地权利人的合 法权益。第三，在土地征收的纠纷解决过程中一般蛀先采用的是协商或者行政救济 方式，在这两种救济机制中大部分的纠纷问题能够得到有效业及时的处理，极少数 的纠纷问题才会进入到最后的司法程序，并且就算最后进入司法程序，大多数仍是通 过再次的协商去解决问题。这种解决纠纷方式能够及时、有效的处理大部分的纠纷 从根本上保障土地权利人的权益。 寐华琳：英国的行政裁判所制度华东政法学院学报2 0 0 4 年第5j g j ，第2 3 页， 3 季金华、椽骏：十地祉i | 5 纠纷解决的法律机制，金陵法律评论2 0 0 6 年秋季卷，第1 0 页。 1 2 3 、以公j 下为中心 公正可以分成实体的正义和程序的正义。土地补偿金额是否充足是十地征收过程 巾实体正义最重要的体现，而土地征收程序是否证当是土地征收中程序正义的重要体 现。上述国家的土地征收制度中可以发现，除都采用按照市价确定补偿会额之外，还 对法律程序的j 下当较为重视。第，体现在对于纠纷的解决中通常存在中立的第三方， 一般足只有相对独立地位的司 去或者仲裁机构。即便是在行政救济的漠视下，也通常 是山与原来的土地征收部门无关的另外一个具有专业知识和管理经验的行政机关来 作为裁决的行政机关，并且允许对新的行政裁决提出一1 - 诉，堆终由司法救济的模式柬 解决纠纷：第二，体现在行政机关与被征收：t 地的权利人在解决纠纷的过程中的程序 权利的平等的，甚至立法的天枰会向较为弱势的被征地人倾斜。比如一般的立法上都 要求政府在征地之前要全面的登记征收土地的相关资料来保证土地的权利人能够在 充分了解情况的基础上，权益得到有效的保障，有充足的资奉来跟政府对抗：第三， 体现在整个协商和诉讼纠纷的解决过程中，土地的权利人都能够完全充分的参与其 中，全面行使自身的权利使得纠纷有效的得到解决。 总体来说，发达国家全面周详制定的程序和健全的全力保障体系是完善我国土地 征收纠纷处理机制学习的目标，为我国提供成熟的做法和借鉴的经验。1 但是，由于 历史和国情的j i 同我国不能完全的按部就班、照抄其他发迭囡家的程序和制度，我 国应该在借鉴的同时，充分的利用好这些法律的资源，以控制权利为手段，以权利保 障为目标充分合理的完善我国的相关制度，能够最大程度的起到预防纠纷的作用， 高效、快捷、有效的处理好土地征收中的各种纠纷问题。所以，我国应积极的吸取外 国的先进经验，加快土地制度的立法进程从制度上和根本上减少纠纷的发生：并建立 公平、公j 下的征地补偿制度，平息农民的不满情绪：建立完善的征地救济程序，使农 民的纠纷得到有效的解决，避免矛盾的恶化升级。 孟繁元、能建华、李晶：国外。t 地征川制度比较及对我国的启示，农业经济2 0 0 6 年第 0 州第5 0 页。 三、我国农地征收纠纷的司法救济 ( 一) 我国农地征收纠纷的现状 l 、我国政府和村民委员会在征地纠纷中扮演的角色 我国对于农地征收补偿标准的决定是由村集体向县级以上的政府申请进行协调 的。根据土地管理法中的舰定赋予了村集体对农民集体所有的土地的经营权和管 理权。故此。在整个征地的过程之中村集体就成了集体土地的代表人，i 乜相应的成 为了土地征收纠纷中的重要的主体。根据调查显示我国的政府和村民委员会并没有 按照沾律所计划的那样运作，其中所产生的问题主要有以下几个方面：第一，一些政 府部门强加不良的影响给农村集体经济组织，致使我国政府和村民委员会整体的公信 力都下降。现实生活中，很多农民都会认为村委会或者村长的话就是政府的话，他 们所代表的就是我国政府的形象，而政府是为有钱人说话的，政府支持的双手是仲向 开发商的，他们都是联合在一起和农民站在对立面的最终导致农民不愿意甚至根本 不敢向政府或者村民委员会申请救济。第二村民委员会和政府对于以往的征地纠纷 处理的结果让农民不能接受、认可。现实中农民与村委会、政府的其他方面的矛盾 逐渐加深也是农地征收的纠纷中农民难申请私权救济的原因。各地区的具体差异和条 件的落后也是农民在客观上晴求私权救济困难的原因之一。第三，在一些地方，村民 委员会和政府还是被动的进行工作，必须由农民先来反应情况村委会和政府才能进 行下一步的救济行为。这也意味若农地的纠纷没有被提起，村委会和政府的救济手 段不会介入。近儿年，我国的政府一直提出要建设“服务性”政府的要求，而这样的 被动处理纠纷的方式与这一要求明显的相违背，政府的观念没有从根本上转变，农民 的私权救济就迟迟不能得到根本的解决。 2 、农地征收的纠纷中诉讼途径所扮演的角色 我国目前的法律中对于司法程序能否介入或者如何介入农地征收纠纷没有明确 的规定。行政复议法r f 】对于农地征收的补偿标准和补偿会额的纠纷能否申请行政 复| 义也没有做出明确的规定行政诉讼法中对于农地征收的补偿标准和补偿金额 的纠纷能否通过司法救济程序解决也没有做出明确的规定。农民走向司法程序的道路 困难重重主要有以下几种原周：第，关于土地征收的纠纷案件能够最终诉诸法院的 # 少。农民自身的文化程度和对法律意识的淡薄，使他们极可能不了解诉讼这一种救 济方式，他们并不懂得向法院寻求权利救济的途径。在很多法院中，j l 乎没有关1 土 地征收纠纷的案件。常常会听到一部分法院的工作者有这样的说法：“由于法律中关 于受理和审理这类案件的捌定很少，我们接不到类似的案件”。另外很多农民根奉不 知道他f f j 以通过司法途径去解决他们的纠纷问题，而在农民的意_ i 中关于土地问题 产生的纠纷政府和村民委员会才是他们寻求救济的唯一途径，他们无法想象怎样通 过法院束保护他们的合法权菔。第二，现实生活中的农民没有能力去自行搜集证据。 在征地的过程中，农民几乎没有选径去获知政府和村民委员会的信息。有的农民即使 产生丁想通过司址途径解决纠纷的念头，他们也无法获得政府或者村民委员会在征地 中违法的正据最后迫使他们放弃。还有一些农民手里拿着国家列明了应补偿的类别 和会额的文件找到地方政府讨要说法，也根本得不到合理的解释。这些都可以看得出， 农民的种种困境都是造成诉讼无法解决纠纷的主要原因。 3 、农地征收纠纷巾其他的解决方式所扮演的角色 除了司法途径解决纠纷问题，信访也是一种新型的、见效快的解决纠纷方式。从 法律意义上束说，信访不能完全称为一种维权的方式。目前信访案件大量出现，这反 应出一个报重要的问题，就是法律是纠纷解决机制巾的作用在流失。当然，信访也存 在一些问题：第一，信访机构对于政府部门并没有法律的约束力，并且很多案件要由 基层的政府去解决。这样一级级的推f 柬农民还是无法得到是实际的效果。第二， 信访处理不当会产生负面的影响。比如有的农民说他们看到有的人去市罩找政府耍回 柬了失业金就错误的把信访看作问题解决的最有效方式。一旦自身的权益受到侵害 就马上想到通过信访的方式去解决，使得其他的纠纷解决方式变成了空缺。甚至有的 地方的村委会由于农民都形成了“拽政府”的思想，而几乎没有处理过土地的纠纷问 题。 ( - - ) 我国农地征收纠纷的司法救济中存在的问题及缺陷 i 、农地征收纠纷受案范围比较狭窄 行政诉讼是c ；皂人民法院监督和审查行政机哭行使行政职权的种司法制度。法院 可以受理什么行政案件，就是说哪个行政机关或哪个行政部门的哪种行政行为将会接 受人民法院的监督和审查，自然也说明行政相对人在什么尺度内的权益将会受到行政 拆讼的救济方式得到保护。由此可见受案的范围就是行政诉讼的核心。在我国，关 于农地征收纠纷的受案的范围在行政诉讼法中没有特别明确细致的说明，仅仅做了概 括和列举了否定的范围，虽然1 9 9 9 年的最高人民法院关于执行 若f 问题的解释中对于行政诉讼的受案范围进行了一些补充，但我国现 行的行政诉讼_ ：_ = 和若干解释中仍存在明显的缺陷，阻碍了行政诉讼的功能全 面有效的实现，主要表现有以下几个方面：第一，根掘我国土地管理法中规定t 市、县人民政府土地行政主管部门在听取被征收土地相关权利人的意见的基础上将 拟定的征地补偿、安最方案报市、县人民政府批准后组织实施。征收农地的各项费用 应当自征地补偿、安雹方案批准之同起三个月内全额支付。这个规定说明了市、县人 民政府的土地管理部门可以按照法定的程序做出关于农地征收的补偿和安置的决定， 并且这一决定对于被征地的农民具有约柬力，如果被征地的农民对于践决定有异议， 可以通过诉讼方式寻求解决这符合了我目的行政诉讼的受案范围。但是实践中市、 县人民政府的土地管理部门做出的关于农地征收的补偿和安置的决定都是以通告或 者批复这样的红头文件的形式公布而法院把这类的红头文件都视为抽象的行政行 为，将这类诉讼案件拒之门外，不予受理。第二，行政裁决终局性的问题。我国的行 政诉讼法第十一条规定：“公民、法人或其他组织对法律规定山行政机关最终裁决 的具体行政行为不服提起行政诉讼，人民法院不予受理”。行政复议法第五条中规 定：“公民、法人或者其他组织对行政复议机关决定不服的，可阻依照行政诉讼法的 规定向人民法院提起行政诉讼但是法律规定行政复议决定为堆终裁决的除外”。第 十四条规定了：“对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向 国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”。所以，国务院、省自治区、 直辖市的人民政府对行政复议案件享有最终裁决权，对他们的裁决不服不能再向人民 法院提起诉讼请求。这种终局性的设定实际上就是剥夺了被征地人的诉讼权利，这违 背了法律自然难义的原则。第三，行政不作为的消极行为。行政不作为是说行政机关 负有解决农地征收中农民的请求的法定职责，或者在发生特定的情况是负有采取行政 措施的法定职责，而行政机关没有按照法律的规定履行行政职责没有采取措施推诿 或者不予答复甚至采用特别消极的方式拖延解决的时f b j 。行政机关有权利要求用地 单位支付土地补偿盒，嗣时也有义务积极去解缺农地妊收的过程中出现的问题，但是 实践中，不答复和推诿是行政机关最常用的不作为的方式。在农地征收的过程中行 政不作为常常发生，这也是被征地的农民在提起司法救济时被拒之门外的原因之_ 。 2 、农地征收的审查内容不充分 行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对其体行政行为是否台 法进行审查”。这说明我国的司法审查内容仅是台法性的审查，法院不能对不当的行 6 政行为进行刊法审查。在司法的实践巾行政主体做出虽然在法定的范田之内但是不 符合法律授权本来的目的的行为，法院都不能够对其进行司法审查，或者在行使裁量 权时做出不适当的行为法院也不能对浚行为的台理性进行审查。这样的规定使得行 政机关在法定的范围内做出失当的行为缺少了监督和约束。在我嗣农地征收补偿的 余额是由行政机关单疔丽决定的，也就是税行政机关出于自由裁量权过大而决定一个 不合理的征地补偿金额，如果该征地补偿的金额符合田家规定的补偿范嘲t 也不能对 泼决定进行合理性的审查。省、自治区和直辖