（宪法学与行政法学专业论文）政府环保激励机制法治化研究.pdf

政府环保激励机制法治化研究中文提要 政府环保激励机制法治化研究 中文提要 本文的研究旨趣在于通过对政府环保激励机制基本理论的探讨和相关实践的考 察，分析和总结其存在的主要问题，探索我国政府环保激励机制法治化的路径。 全文除引言和结论外共分为三部分： 第一部分，政府环保激励机制概说。本部分揭示了政府环保激励机制的内涵，分 析了其特征，阐明了其确立的必要性和包含的制度要素。 第二部分，我国政府环保激励机制的实践及存在问题。本部分通过对三类政府环 保激励机制性质的分析及在我国运行状况的考察，归纳和总结了该机制目前存在的主 要问题和不足。 第三部分，我国政府环保激励机制法治化的路径。本部分针对三类政府环保激励 机制的现存问题，提出了一些完善我国政府环保激励机制、实现其法治化的思路和建 议。 关键词：政府环保激励机制法治化 作者： 指导教师： 曾祥顺 王克稳教授 t h er e s e a r c ho f r u l eo fl a wo i lg o v e r n m e n ti n c e n t i v em e c h a n i s mi ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na b s t r a c t t h er e s e a r c ho fr u l eo fl a wo ng o v e r n m e n ti n c e n t i v e 1 r - 一 _ 1 n n l e c h a n i s mi ne n v i r o n m e n t a lr r o t e c t i o n a b s t r a c t b yd i s c u s s i n gt h eb a s i ct h e o r ya n dr e v i e w i n gt h ec o r r e l a t i v ep r a c t i c eo fg o v e r n m e n t i n c e n t i v em e c h a n i s mi ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h ea u t h o ra n a l y z e sa n ds u r n l n a r i z e st h e m a i ne x i s t e dp r o b l e m s ，e x p l o r e st h ep a t ht or e a l i z et h er u l eo fl a wi nt h i sm e c h a n i s m w i t ht h ee x c e p t i o no ff o r e w o r da n de p i l o g u e ，t h i sa r t i c l ei ss e p a r a t ei n t ot h r e ep a r t sa s f o l l o w s ： t h ef i r s tp a r ti sag e n e r a li n t r o d u c t i o no fg o v e r n m e n ti n c e n t i v em e c h a n i s mi n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i nt h i sp a r t , a b o u tt h i sm e c h a n i s m ，t h ea u t h o ro p e n so u ti t s c o n n o t a t i o n , a n a l y s e st h ec h a r a c t e r , a n di l l u m i n a t e st h en e c e s s i t yi te s t a b l i s h e da n dt h e i n c l u s i v es y s t e me l e m e n t s t h es e c o n dp a r ta n a l y s e st h ep r a c t i c ea n dt h ep r o b l e m st h a te x i s ti nt h eg o v e r n m e n t i n c e n t i v em e c h a n i s mi ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n b ya n a l y z i n gt h ec h a r a c t e r sa n d r e v i e w i n gt h ee x e c u t e ds t a t eo fi t st h r e em e c h a n i s m s ，t h ea u t h o rc o n c l u d e sa n ds u m m a r i z e s t h em a i np r o b l e m sa n df a i l u r e sw h a tt h em e c h a n i s me x i s t sa tp r e s e n t t h et h i r dp a r ts u g g e s t sap a t ht ot h er u l eo fl a wi ng o v e r n m e n ti n c e n t i v em e c h a n i s m i ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a i m i n ga tt h ee x i s t e n tp r o b l e m so fi t st h r e em e c h a n i s m s ，t h e a u t h o ra d v a n c e ss o m et h i n k i n ga n ds u g g e s t i o n st h a th e l pt oc o n s u m m a t et h em e c h a n i s m a n dr e a l i z et h er u l eo fl a wi nt h i sm e c h a n i s m l a w k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；i n c e n t i v em e c h a n i s m ；r u l eo f i i w r i t t e n b y ：x i a n g s h u nz e n g s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rk e w e nw a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：望叠亟日, t i j ：2 雯迢生：堕 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影e i j 、缩印或其他复制于段保存沦文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日 期： 堑q 曼：丝! 目期：乏翌璺竖! _ 政府环保激励机制法治化研究 引言 引言 随着政府指令性控制手段在环保领域的弊端日渐显露，激励机制成为政府保护环 境的新选择，其基本制度逐渐为我国政府所吸收。从行政法研究的视角来说，政府的 一系列旨在激励环保事业充分发展的措施，虽然零星地相继颁布并在一定程度上得到 了执行，取得了一定的经济效益和社会效益，但却仍存在很多不足，离法治化的要求 还有很大的差距。 为了使政府环保激励机制能够在法治的内核下健康成长，本文试通过对政府环保 激励机制的原理分析及相关实践的考察，总结各类政府环保激励机制目前所存在的主 要问题，并针对这些问题提出各项完善的举措，希望能为我国政府环保激励机制的健 全和发展提供理论准备。 政府环保激励机制法治化研究 一、政府环保激励机制概说 政府环保激励机制概说 本部分主要论述三个问题，即政府环保激励机制的含义及特征、该机制确立的必 要性以及其所含制度要素。 ( 一) 含义及特征 政府环保激励机制在我国可以说是一个比较前沿的术语，在文章的开始笔者首先 分析和讨论何为政府环保激励机制，为该机制在我国的全面建立做好充分的理论准 备。 比较有代表性的观点认为，政府激励机制是指激励主体运用多种激励手段，遵循 一定激励原则，与激励客体相互作用、相互制约的结构方式、关系及规律的总和，其 过程实质是政府使用一定激励手段把人们的积极性凝聚在一起，从而起到推动社会发 展的作用。 政府环保激励机制是政府激励机制的一个重要组成部分，是政府激励机制在环境 保护领域的应用。政府环保激励行为是重要的行政行为，既包括具体行政行为的应用， 也包括抽象行政行为的发挥。借鉴学者关于循环经济激励机制的定义 ，政府环保激 励机制可以界定为：政府为实现环境保护的目的，以调动行政相对人保护环境的积极 性为目标，按照政府推动、市场驱动、社会行动的原则，在遵循行政法基本原则的前 提下，通过一系列激励要素的运用，达到环保行政目的和社会行为相协调的综合性行 政行为运行模式。 作为政府环境管制的重要方式，政府环保激励机制具有以下几个主要特征： 第一，政府环保激励机制以调动行政相对人的积极性为目标，为了实现政府环境 保护的目的，其产生和存在有着规律上的必要性。作为国家权力的载体，行政权力在 现代社会呈现出一种越来越膨胀的趋势。告别了“守夜人 角色的政府对经济和社会 的关注比以往任何时候都更深入和具体，行政权力已经变得前所未有的强大。从经济 。朱世华：中国政府激励机制分析和研究，电子科技大学2 0 0 3 届硕士学位论文。 o 宝艳园、王积超：循环经济激励机制研究) ，载( - - 州学刊2 0 0 6 年第7 期，第1 3 4 1 3 5 页。 2 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 学的角度讲，环境资源同样是生产要素的一种，随着经济和社会的发展，其稀缺性的 特点成为行政权力关注和管制的理由。 众所周知，环境资源属于公共物品。根据萨缪尔森的理论，公共物品具有两个基 本特征，即消费的非竞争性和受益的非排他性。消费的非竞争性是指某一产品供某人 消费之后还可以供其他人消费，并且其他人的消费不会降低该人对这一产品消费所获 得的效用，或者说增加一个消费者来消费产品不会引起产品生产成本的任何增加；受 益的非排他性是指任何人对于公共物品都不具有所有权，在一个既定的供给水平上， 公共物品一旦提供，不能阻止另外一些人从中受益，所有社会成员都可以同时享有同 等的消费利益，也就是说，排斥其他受益者在技术上不可行或经济上不划算。由于 公共产品具有非排他性的属性，因而难免产生可以使用自己没有支付生产成本的产品 的搭便车者，从而导致了市场在环保领域存在失灵的状况以及行政相对人缺乏环保热 情的现象，这使政府的激励成为必需。如果政府不积极采取行动鼓励公众进行环境保 护，环境资源将在人类无休止的过量消费中枯竭。而政府环保激励机制正是以环保为 目的，以调动行政相对人保护环境的积极性为目标，它是政府进行环境资源管理的一 种手段和方式。 第二，政府环保激励机制以政府推动、市场驱动和社会行动为原则。如前所述， 政府作为公共事务的代言人，在环保领域有着义不容辞的责任，应该成为环保的主要 倡导者和引导者，在环保方面发挥指导、引导、服务、协调和监督的作用，同时通过 行政立法等手段确立市场主体在环保中的权利和义务，使市场机制在环保中发挥驱动 作用。而且，政府应该通过立法明确各种社会团体以及公众在环保中的作用，提倡环 境道德、生态文化和生态文明的建设，加强宣传教育，使全社会参与到环保的行动中 来。 需要注意的是，环保在特定的初级阶段主要是由国家推动和实施的，但从长远的 趋势来看，自我约束应该成为环保的主要发展方向。例如，著名的i s o l 4 0 0 0 标准就 是源于企业的自我约束标准，瑞士等国家的电子垃圾处理行业规范也是相关企业联合 起来主动制定的。 基于以上我们可以说，政府在环保领域的主要任务，是在政府推动、市场驱动和 。张锦梅、李忠旭：论持续农业的公共品性，载辽宁行政学院学报，2 0 0 6 年第6 期，第7 8 - 8 0 页。 3 政府环保激励机筋法治化研究一、政府环保激励机制概说 社会行动的原则指导下，使用激励机制提高社会公众的环保热情，对环保行为进行引 导、鼓励和支持保障，这样才能满足“投入最少、收益最大”的行政效率要求，也是 符合经济规律的合理行政行为。 第三，政府环保激励机制应该遵循行政法的相关原则和具体制度。政府环保激励 行为在性质上属于行政行为，是行政主体在环境管制领域发挥作用的手段。尽管环保 涉及许多诸如经济、技术等方面的问题，但其在本质上仍属于政府为了公共利益对社 会进行管理的行政行为，故应该遵循行政法的相关原则和具体制度。 笔者同意这样一种观点，即环境行政法是行政法的一个部门，它主要调整环境与 资源保护领域内发生的环境行政关系，环境行政法具有行政法所具有的一切法律特征 回。学者赵娟认为环境法的行政法性质主要表现在：从环境立法的发生来看，环境立 法之行政权介入具有正当性，环境立法的行政权介入缘于市场经济的内在缺陷和环境 作为一种公共产品的特殊性；从环境立法的内容来看，与民法、刑法规范相比，行政 法规范的比重较大；从违反环境立法的法律责任来看，有行政法律责任、民事法律责 任和刑事法律责任，但以行政法律责任为主；环境立法注重协调公共利益和个人利益 之间的关系，这同时也是行政法的基本属性之一圆。因此，作为行政主体进行环境管 制的方式之一，政府环保激励机制应该严格遵循行政法的相关原则和具体制度。 第四，政府环保激励机制的运行以一系列的制度要素为载体。这些制度要素包括 财政激励制度、金融激励制度、环境行政奖励制度、环境标志制度、押金返还制度、 建立在总量控制基础上的污染物授权排放与交易制度等，政府环保激励机制即是政府 通过这些制度的综合运用来激励公众进行环境保护。这些制度综合运用的过程，同时 也是政府环保激励机制运行的过程。 以上是对政府环保激励机制含义及特征的概括介绍，以期从总体上对该机制有一 个清晰的认识和深刻的把握。 ( 二) 确立必要性 笔者认为，政府环保激励机制的确立，至少基于以下几个方面的需要： 范俊荣：环境行政法的价值定位与制度构建浅析环境行政法的调整机制，东北林业大学2 0 0 3 届硕士学 位论文。 。赵娟：论环境法的行政法性质，载南京社会科学2 0 0 1 年第7 期第7 4 - 8 2 页。 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 1 、法律激励功能的体现 我国法学界主流观点将法律的功能概括为指引、评价、教育、预测和强制作用。 学者方纯认为，法律存在与变迁的依据是因为其激励措施的制度化设计，法律的种种 功能可以总结为一项，即激励功能，主流观点对法律功能与作用的概括隐含了法律的 激励功能：法律的指引与预测功能就是法律的正激励功能，因为法律具有强制性、规 范性和概括性的特点，同类事项同样适用，所以法律能够提供给行为人以合理而稳定 的预期，会对行为人产生从事某种行为的动力，从而实现了法律的正激励功能；法律 的教育功能与强制功能，就是法律制度的负激励功能，行为人对自己的行为后果承担 责任，就在某种程度上决定了行为人行为时成本与收益的比较选择，在无法实现行为 人的最大化利益或收益大于成本的追求时，他可能选择更为理性的能够实现他的最大 化利益追求的行为，这种对行为人行为的约束以及行为人的自律选择行为也是法律激 励功能的体现。 政府环保激励机制通过一系列制度的规范与手段的运用，使社会公众在环保行为 方式上能够进行相对自律的选择，这在本质上即是对法律基本功能的诠释，有其产生 和发展的法理学基础，是法律激励功能的体现。也正是从这一点出发，我们说政府环 保激励机制的建立，是行政主体在环境保护领域促使行政行为体现法律激励功能的重 要举措。 2 、行政行为理论发展的必然 政府环保激励机制的建立和发展，是行政行为理论与实践发展的必然选择。我国 传统的行政管理模式主要是强制行政行为发挥作用，缺乏法律对非强制行政行为的规 范，这就造成了一种尴尬的局面：一方面，鉴于发达国家应用非强制行政行为进行行 政管理的成功经验以及实践中柔性行政行为所发挥的突出作用，行政主体在工作中已 经大量采用了非强制行政行为；但另一方面，由于理论研究和法律更新的滞后，政府 。方纯： 法律的激励机制及其实现条件，载 广西民族学院学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 6 年第4 期，第1 3 0 - 1 3 4 页。 o 沈宗灵主编：法理学 ，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第8 3 - 8 6 页。 o 方纯：法律的激励机制及其实现条件，载广西民族学院学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 6 年第4 期，第1 3 0 一1 3 4 页。 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 的非强制行政行为因缺乏具体的法律规范和明确的原则制约，在实践中也造成了一定 的消极后果。随着行政管理的触角越来越多的渗透到公共管理的领域，要求行政主体 扩大非强制行政行为运用范围的呼声越来越高，因为非强制行政行为更有利于政府行 为朝着民主、服务、平等的方向发展，也有利于减少行政纠纷和提高行政效率。以非 强制行政行为为载体的政府环保激励机制正是在这种大背景下随着行政行为理论与 实践的不断发展应运而生的。 在政府环境管制的路径选择上，我国行政法学界形成了两种比较有代表性的观 点：一是通过强制模式迫使市场主体进行环保；一是通过激励机制促进市场主体走绿 色经济之路。多数学者认为，采用激励机制引导市场主体参与环保更为有效，因为强 制模式不能使市场主体产生环保的内在动力，反而视其为一种负担和压力，影响市场 主体的积极性；而政府环保激励机制通过财政、金融、价格以及行政奖励等手段的运 用，则可以使生产者或消费者把环境因素纳入其经济决策之中，使其主动承担起环保 的责任。政府环保激励机制应该既包含强制行政手段，又包含非强制行政手段，而 且应该以非强制行政行为的运用为主，因为“诱导人们守法通常比对不遵守法律者进 行调查和定罪要节省费用且易于实行，用经济刺激手段鼓励受控方守法可以避免或减 少管理成本 。 故政府环保激励机制的基本制度应该成为我国环境行政主体保护环境 的主要行为规范，这是行政行为理论与实践发展的趋势使然。 3 、环境保护和国际竞争的需要 在环保系统流传着这样一句话：经济发展靠市场，环境保护靠政府。政府的行政 作用往往发挥在市场失灵的领域。以利益最大化为追求目标的市场主体，通常会为了 经济利益而牺牲环境。而且发展中国家经济高速发展与环境持续恶化并存的现象尤为 明显，“发展第一、环保第二”是发展中国家或地区普遍持有的理念，其政府保护生 态环境的决心往往被发展经济、维持生存的经济发展目标所左右 。正因为如此，我 们才需要建立一个拥有法律效力的政府环保激励机制，一方面可以激发企业等市场主 体进行环保的热情，使政府可以在市场失灵的环保领域发挥作用；另一方面，由于该 西姜伟国：论环境行政奖励，河海大学2 0 0 6 届硕士学位论文。 o 王羲主编译：联合国环境规划署环境法教程，法律出版社2 0 0 2 年版，第4 6 0 页。 o 张礼建、张迎燕：论政府在经济发展中的生态责任，载重庆大学学报( 社会科学版) 2 0 0 6 年第3 期，第 9 1 - 9 4 页。 6 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 机制为政府在环保领域设定了一定的权利和义务，使其在面对经济发展和环境保护的 权衡时不能逃避环保的责任，在一定程度上也起到了稳定政府环境保护信念的作用。 我国政府进行环保激励行为，同样也是国际竞争的需要。目前，环保产业已经成 为当前国际竞争的新热点，一场以占领世界环保产品市场为目标、争夺环保技术制高 点为中心的竞争正在激烈的进行，发达国家为了在这场竞争中取得优势，已经更多地 在应用生物技术和新材料等，使之成为一个高科技行业。但是，作为发展中国家的中 国竞争企业和个人，在面对发达国家的出口优势、绿色壁垒的时候，还必须面临着发 展经济的重要任务，在进行大规模的环保投资方面显得力不从心。这就要求政府积 极建立环保激励机制，采取各种措施进行多方面投入，鼓励市场主体发展环保产业。 只有这样方能使我国能够在激烈的国际竞争中占有一席之地。 ( 三) 制度要素 政府环保激励机制作为一个有机运行的整体，是由具体的制度要素所组成和支撑 的。通过对国内外现行的一些制度和政策进行考察和分析，本文总结和归纳了以下几 种政府环保激励机制制度要素： 第一，财政激励制度。首先是税费负激励措施，即对于不利于生态环境和谐发展 的经济行为课以一定税赋，从而使市场主体将环境因素考虑到经济活动中，对环境保 护形成一定的激励作用。发达国家善于使用各种环境税费手段刺激市场主体保护环 境。例如，美国对环保的巨额投入很大一部分来源于污染者付费，其国家环保局1 9 9 6 年6 5 亿美元支出中，至少有2 3 亿美元是通过环境税收取得的，占3 5 ，通过征收 生态税、垃圾处理费、污水治理费等，一方面可以减少企业和公众对原材料的应用， 促进资源的再循环和再利用，另一方面也在一定程度上解决了政府倡导环境保护的经 费问题。 其次是税费优惠与补贴等正激励措施，即政府对于有利于生态环境和谐发展的经 济行为给予一定的税费优惠与补贴。实行税收奖励政策，对有利于生态和谐发展的产 业给予税收减免和优惠，可以鼓励市场主体进行环境保护；实行财政补贴，政府对于 。吴玉萍：绿色经济一2 1 世纪国际经济竞争的制高点，载生态经济1 9 9 1 年第l 期，第4 7 5 0 页。 o 耿欣：环境保护经济激励措施在发达国家的应用，载 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报2 0 0 5 年增刊，第4 5 - 4 6 页。 7 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 市场主体用于发展绿色经济的投资实行产业补贴，对开展先进技术的研究设立专门基 金，同样也可以激发公众进行环境保护的热情。 再次是政府绿色采购制度。所谓政府绿色采购，是指政府为提高有再生成分的产 品在市场中的竞争力，在采购中优先考虑符合国家环境标准的绿色产品、服务和有利 于环境的工程项目。政府绿色采购行为不仅可以提升政府环保形象，而且可以促进 绿色产业和技术的发展，提高公众环境意识，促进绿色消费市场的形成。 第二，金融激励制度。发展环保产业的费用是巨大的，如果仅仅依靠市场主体自 身筹集资金，很可能会给其资金周转带来困难，影响自身的运营，从而最终影响到其 发展绿色经济的积极性。为此，政府应该采取信贷优惠等金融手段加以支持。比如， 政府联系金融部门，对于发展绿色技术、积极实施环境保护的市场主体提供低息甚至 无息的贷款，从而激发市场主体的积极性。 政府利用金融政策调控环境保护领域其实并不违背市场规律。因为通常情况下， 作为投资者的银行等金融系统，会非常重视考察市场主体的信誉、形象、资本实力以 及违法记录等，市场主体的环境业绩其实是其信誉良好和实力强大的象征和标志，所 以，资本往往优先投资那些具有良好行为记录的企业，因为投资者认为环境友好的“绿 色企业技术先进、竞争力强，企业污染治理成本低，面临法律惩罚或污染责任赔偿 的风险低，投资利益有保障 。也就是说，政府利用金融政策激励环境保护，是完全 符合市场规律的行为。 第三，环境行政奖励制度。政府可以在完善行政奖励制度的基础上，对在环境保 护工作中做出显著成绩和突出贡献的单位和个人，以及对发展绿色经济有较大推动作 用的重点领域和先进行业给予奖励。美国政府在1 9 9 5 年设立的“总统绿色化学挑战 奖、日本政府在许多城市设立的资源回收奖励制度等，都对环境保护起到了很大的 推进作用 。另外，随着环境保护非政府组织的日益兴起和发展，政府可以对致力于 生态环境保护的非赢利性组织进行特别奖励，或者设立专门的基金，促进环境保护参 与主体的多元化。 回赵波：循环经济发展模式及其激励机制研究，西南财经大学2 0 0 6 届硕士学位论文。 o 任运河：利用财税杠杆发展循环经济德国的经验及启示，载国家行政学院学报2 0 0 6 年第4 期，第 8 5 - 8 8 页。 o 王雪梅、杨晓林、张玉霞：循环经济立法体系中激励机制之塑造，载集团经济研究2 0 0 6 年第4 期，第 2 0 8 页 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 第四，环境标志制度。环境标志是市场主体进行绿色营销和政府进行绿色采购的 前提。根据国际标准化组织的定义，环境标志是印在或贴在产品或其包装上的宣传环 境品质或特征的用语或象征符号，表明产品从生产、使用以及回收处置的整个过程符 合保护特定环境的要求，对生态环境无害或损害极小，有利于资源的再生和回收利用。 环境标志制度对于激励市场主体发展绿色经济具有非常重大的意义，它在鼓励企业生 产绿色产品的同时，也提高了消费者的环保意识，可以通过市场机制使具有环保价值 的产品更多的占有市场，最终淘汰不利于环境和谐发展的企业和产品。 第五，押金返还制度。押金返还制度是指在产品销售时附加一项额外的费用，在 回收这些产品废物时，把押金返还给购买者的一种制度安排。押金返还制度一般有两 个目的：一是阻止违法或不适当地处置具有潜在危害的产品废弃物，因为不适当处置 产品废弃物会产生更高的社会成本，而押金返还制度能避免该种现象的发生；二是部 分废弃物可以循环利用，节约原材料，降低成本。近几年来，押金返还制度在发达 国家的应用极为广泛，尤其是在北欧国家，效果极为显著。 第六，排污权交易制度。排污权交易即把排污权作为商品进行买卖。排污权交易 的一般程序是先由环境主管部门综合某区域的污染物排放状况、环境质量标准、经济 技术水平等因素，确定一个排污总量，然后以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形 式对排污权进行初始分配，之后排污权拥有者与需求者根据自身治污成本、排污需要 以及排污权市场价格等因素，在市场上进行排污权的交易圆。排污权交易将市场机制 引入污染控制中，是政府激励市场主体进行环境保护的一种手段：如果排污者能够削 减其排污量，则剩余排污权就可以拿到市场上出售获利，因此能够刺激排污者发明或 利用新的更经济的处理技术和方法，从而降低社会治理环境的总费用，淘汰效益差、 污染严重的排污者 ，客观上刺激整个产业结构的调整向着环保的方向发展。 从经济行政行为性质的角度，可以将政府环保激励机制分为私经济行政型环保激 励机制、公权力行政型环保激励机制以及混合型政府环保激励机制三种类型。通过以 上对政府环保激励机制几种典型制度的简要介绍可以看出，政府绿色采购制度、绿色 金融制度等属于私经济行政型环保激励机制的基本制度，环境行政奖励制度、环境税 。嵇欣：建立押金返还制度述评，载探索与争鸣2 0 0 7 年第4 期，第5 7 - 5 9 页。 o 国家环保总局副局长潘岳谈环境经济新政策，载环保工作通讯2 0 0 7 年第2 3 期。 o 潘忐平：论排污权交易，载产权导刊2 0 0 6 年第6 期，第3 0 3 l 页 9 政府环保激励机制法治化研究一、政府环保激励机制概说 收制度、环境标志制度和押金返还制度等属于公权力行政型环保激励机制的基本制 度，建立在总量控制基础之上的污染物授权排放与排污权交易制度等为混合型政府环 保激励机制的基本制度。这三类制度共同构成了政府环保激励机制运行的基础，关于 三类制度的分类标准以及各自性质特征等的分析将在下文进行。另外需要说明的是， 上述介绍并未涵盖政府环保激励机制的所有制度要素，而且政府环保激励机制是一个 开放的概念和发展的整体，其内涵和外延也是一个不断丰富和发展的过程，需要在实 践中不断探索、总结和升华。 l o 政府环保激励机制法治化研究 二、我国政府环保激励机制的实践及问题 二、我国政府环保激励机制的实践及问题 “对现实世界的全部认识和思考，都以比较和分类为基本手段 ，公法与私法的 区分标准对法学理论研究和实践分析的意义不言而喻。笔者同意这样一种观点：立足 于维护国家与社会公共利益、采取集中调整方法的法律规范属于公法；立足于维护私 人利益、采取自由调整方法的法律规范即为私法；立足于维护国家和人民的根本利益， 平衡协调国家、社会公共利益与私人利益，采取集中与自由两者有机结合的法律调整 方法的法律规则为独立于公法、私法之外的新法域公私融合法 。在此基础上， 政府干预经济的手段可以划分为公法手段、私法手段以及公法手段与私法手段的综合 运用：经济行政机关运用私法手段对经济生活进行干预的行为，行政法上称之为行政 私法行为或私法经济行政行为，常见的行政私法行为包括政府投资、政府授权经营、 政府采购、政府拍卖、政府贷款、政府补贴、政府募集等：经济行政机关运用公法手 段对经济生活进行干预的行为，行政法上称之为公法行为或公法经济行政行为，包括 经济行政许可、经济行政处罚等行为 ；而经济行政机关对私法经济行政行为与公法 经济行政行为的综合运用，我们可以称之为混合型经济行政行为，其在政府经济活动 的实践中大量存在。 本文正是以上述理论为背景，将政府环保激励机制划分为私经济行政型环保激励 机制、公权力行政型环保激励机制及混合型政府环保激励机制三大类。其中，私经济 行政型环保激励机制是政府主要运用私法手段对环境保护进行干预的行为模式，其载 体包括政府绿色采购制度、绿色金融制度等；公权力行政型环保激励机制是政府主要 运用公法手段对环境保护进行干预的行为模式，其载体包括环境行政奖励制度、环境 标志制度、税收优惠制度、押金返还制度等；混合型政府环保激励机制是政府综合运 用私法手段与公法手段对环境保护进行干预的行为模式，其载体包括建立在总量控制 基础之上的污染物授权排放与交易制度、水权交易制度等。下文将在分别考察各类政 。金自宁：追问公法私法二元区分理论从政治国家一市民社会的分立开始，载行政法论丛) 第7 卷，法 律出版社2 0 0 4 年版，第1 5 8 页。 。徐孟洲、徐阳光：论公法私法融合与公私融合法谦论 十一五规划纲要) 中的公法私法融合现象，载法 学杂志2 0 0 7 年第l 期，第5 2 5 6 页。 圆王克稳著：经济行政法基本论，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第1 2 0 1 3 3 页。 政府环保激励机制法治化研究二、我国政府环保激励机制的实践及问题 府环保激励机制的性质及运行现状的基础上，分析其各自存在的主要问题，以期为我 国政府环保激励机制法治化的实现提供突破口。 ( 一) 私经济行政型环保激励机制的实践及问题 私经济行政型环保激励机制的存在与发展有着现实的必要性。“我们的法律制度 传统上建立在公法和私法这种两分法的基础上。公共行政不限于无条件地使用赋予它 的特权公法。经济行政机关不能以国家的身份单方面地采取干预行为。为了完成 其担负的任务，经济行政机关也可以利用私法思维方法，这些方法在一定程度上是可 以互换的( 即选择自由原则) 。”一般认为，政府在干预经济活动时，应尽可能采用 私法手段来完成干预任务，惟有在私法途径不能达到目的时，才可使用公法手段 。 因此，私经济行政型环保激励机制成为政府环保激励机制的首要选择。 私经济行政型环保激励机制的载体主要包括政府绿色采购和绿色金融等制度，下 ， 文将先对该类环保激励机制的性质进行分析，进而阐释我国的私经济行政型环保激励 机制在实践中的运行状况以及其存在的主要问题。 l 、性质分析 通过前文对政府绿色采购和绿色金融等私经济行政型环保激励机制基本制度含 义的介绍可以得知，私经济行政型环保激励机制在一定程度上是政府环境保护行为的 方向标，可以引领绿色消费和绿色市场的形成，吸引资本投向有利于环境保护的产业， 逐步淘汰高污染、高消耗等不利于生态和谐发展的产业，实现产业结构的合理调整和 优化升级。私经济行政型环保激励机制由于与市场经济的本质更为接近，更能够渗透 到经济活动的运行过程之中，以市场交易规则从根本上调动市场主体参与环境保护的 热情与动力，达到实现环境保护的目的。 2 、运行现状 我国的私经济行政型环保激励机制在实践中已有运用，从其发展轨迹可以看出， 回罗尔夫斯特博著： ，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第1 2 7 页。 1 2 政府环保激励机制法治化研究 二、我国政府环保激励机制的实践及问题 它的运行经历了一个从不完善到逐步走向规范的过程，极大地促进了我国环境保护工 作的发展。尤其是政府绿色采购和绿色信贷制度的成长，更是使我国政府环境保护的 工作方式有了显著的进步。 我国政府的绿色采购制度起步较晚，2 0 0 2 年颁布的政府采购法第9 条规定， 政府采购应当有助于实现包括环境保护在内的国家经济和社会发展政策目标；同年的 清洁生产促进法第1 6 条规定，各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再 生利用等有利于环境与资源保护的产品；2 0 0 4 年底，财政部、国家发改委联合制定 的节能产品政府采购实施意见第2 条规定，各级国家机关、事业单位和团体组织 用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品；2 0 0 5 年7 月，国务院关于加快发展循环经济的若干意见中要求，消费环节要大力倡导有利 于节约资源和保护环境的消费方式，鼓励使用能效标识产品、节能节水认证产品和环 境标志产品、绿色标志食品和有机标志食品，减少过度包装和一次性用品的使用，政 府机构要实行绿色采购；财政部、国家环保总局联合印发的于2 0 0 7 年实施的环境 标志产品政府采购实施意见，再次表明了国家实行政府绿色采购制度的决心，在一 定程度上也对我国环境保护的进步发挥了积极作用。 我国关于使用金融手段促进环境保护的政府行为大致是从上个世纪九十年代开 始的，绿色信贷环保激励措施的运用极大地丰富了我国政府环境保护的工作方式。该 制度是将生态因素纳入信贷决策体系，通过关注环保、生态等具有长远效益的产业， 以未来良好的环境效益和社会效益支持银行信贷业务的长远发展。中国人民银行 1 9 9 5 年就金融部门在信贷工作中落实国家环境保护政策问题发出关于贯彻信贷政 策与加强环境保护工作有关问题的通知，要求各级金融机构在信贷工作中重视保护 自然资源和环境，把支持国民经济的发展和环境资源的保护、改善生态环境结合起来， 把支持生态资源的保护和污染的防治作为发放银行贷款的考虑因素之一，对不符合环 保规定的项目不贷款，在选择项目和贷款安排上要优先考虑环境效益明显的项目，引 进新设备和安排新项目要有利于提高环境保护水平和改善生态环境。但是由于没有相 关配套措施辅助执行，这项很好的环境激励政策并没有得以有效实施 。2 0 0 7 年7 月， 国家环保总局、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会三部门联合提出了一项信 o 环境保护部：推行“绿色信贷”须解决三问题，来源于中国网，2 0 0 8 年3 月3 1 日。 o 吕芹：论环境可持续发展视角下的政府行为，载 ，载商业时代) 2 0 0 7 年第2 期，第5 7 5 9 页。 1 6 政府环保激励机制法治化研究二、我国政府环保激励机制的实践及问题 环保激励机制的运行载体，下文将主要通过对环境行政奖励制度的分析，兼顾其他典 型公权力行政型环保激励措施的发展，透析我国整个公权力行政型环保激励机制的运 行现状及存在问题。 1 、性质分析 公权力行政型环保激励机制主要是通过公法手段来促进环境保护工作的发展。公 法经济行政行为具有比私法经济行政行为更加强大的作用力，其所产生的法律效果比 私法经济行政行为来得更加猛烈。但公权力行政型环保激励机制在性质上也有其自身 的特点，即政府主要是运用环境行政奖励等非强制行政行为的手段，通过激励、协商、 扶持、建议等行政行为方式，使行政相对方享有基于利益判断而作出是否服从的选择 自由，而行政相对方若不服从，行政机关不能因此给予处罚或其他形式的制裁，是通 过利益诱导、道理说服以及依靠政府的威信赢得服从。在本质上，该类机制主要体 现了对行政相对人自由选择权利的尊重，可以有效地减轻行政相对人对传统环境公权 力的抵触情绪，将环境保护作为自身发展的内在动力，因此更能调动公众参与环境保 护的热情。 2 、运行现状 在传统的强制性环境行政模式仍处于强势地位的现行政府环保工作方式中，环境 行政奖励等主要强调法律正激励功能的公权力行政型环保激励机制的发展受到了一 定的排挤，但其强劲发展的态势仍不可抑制。 在环境行政奖励方面，我国中央与地方政府都取得了显著成果。从法律层面具体 的说，有关环境行政奖励的立法主要有三个层次 ：第一，宪法层次，主要是宪法 第2 6 条 的规定；第二，法律层次，例如环境保护法第8 条、森林法第1 2 条 等；第三，行政立法层次，例如国务院1 9 9 8 年发布的建设项目环境保护管理条 。崔卓兰、孙红梅：非强制行政行为初探，载行政与法1 9 9 8 年第3 期，第5 卜5 2 页。 o 黄莉敏：环境行政奖励制度研究，福州大学2 0 0 6 届硕士学位论文。 o 中华人民共和国宪法第2 6 条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组 织和鼓励植树造林，保护林木。 o 中华人民共和国环境保护法第8 条规定：对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。 o 中华人民共和国森林法第1 2 条规定：在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显 著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励 1 7 政府环保激励机制法治化研究二、我国政府环保激励机制的实践及问题 例等；第四，行政规范性文件类，例如福州市环保局制定出台了环境违法行为有 奖举报暂行办法，规定从2 0 0 7 年5 月1 5 日起，凡对福州市区工业企业和医疗行业 各种环境违法行为进行举报的市民，经调查核实后，将获得3 0 0 3 0 0 0 元不等的奖励， 又如滨州市政府出台的滨州市节能奖励办法，设立了节能奖，对在节能方面做出 突出贡献、取得重大成果的单位、企业进行重奖，每个单位、企业的奖金最高可达 1 0 万元，对重大节能成果也可给予每项1 0 万元的奖金。 另外，我国政府环保激励机制在税收激励方面也取得了一定的成就。例如，2 0 0 8 年1 月1 日起开始实施的企业所得税法实施条例中明确规定，企业购置并实际使 用国家规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的 1 0 可以从企业当年的应纳税额中抵免，当年不足抵免的，可以在以后5 个纳税年度 结转抵免，这在很大程度上促进了企业参与环境保护的积极性，同时也丰富了我国 公权力行政型环保激励机制发展的实践。在环境标志政策方面，国家环保总局环境认 证中心副主任李建表示，环保总局一直把推广环境标志工作作为实施环境保护基本国 策、贯彻可持续发展战略和建设环境友好型企业的具体措施之一，截止到2 0 0 6 年9 月，中国环境标志已经在家电、办公设备、日用品、纺织用品、建筑装修材料等领域 开展了5 5 大类产品的认证，有1 2 0 0 余家企业生产的2 1 0 0 0 多个品种规格的产品获得 了中国环境标志，获得环境标志的产品年产值已经达到9 0 0 多亿元。不仅如此，目前 我国很多地方政府在押金返还制度建设方面也取得了不小的进步。例如，三亚市环保 局与三亚亚龙湾股份有限公司共同采取了一系列措施加强度假区的旅游开发和生态 保护，实行旅游生态环境保护押金制度，凡进入亚龙湾度假区的开发项目在签订土地 使用合同时，订立旅游生态环境保护条款，由开发商缴付每亩1 0 0 0 元的押金，如违 反生态保护条款则扣没押金作为生态恢复费用，这些措施有利地促进了环境保护的发 展。 以上可知，目前我国已经初步建立了公权力行政型环保激励机制，并且该类机制 的建立和发展对我国的环境保护与生态和谐起到了极大的促进作用。例如，为了鼓励 o 中华人民共和国企业所得税法第3 4 条规定：企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的 投资额，可以按一定比例实行税额抵免。 中华人民共和国企业所得税法实施条例第1 0 0 条第l 款规定：企业 所得税法第三十四条所称税额抵免，是指企业购置并实际使用环境保护专用设备企业所得税优惠目录、节能 节水专用设备企业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录规定的环境保护、节能节水、 安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的1 0 9 6 可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以 在以后5 个纳税年度结转抵免 1 8 政府环保激励机制法治化研究二、我国政府环保激励机制的实践及问题 资源的综合利用，我国政府采取了一系列的激励政策，主要有对开展综合利用有显著 成绩和贡献的主体给予表扬和奖励等环境行政奖励措施、对开展综合利用所生产的产 品实行税收优惠等环境税收政策等，该类措施及政策的确立和执行，有力地促进了综 合利用的工作开展，据国家环保局发布的环境统计公报，在1 9 8 9 年仅“三废”综合 利用产值就达5 8 亿元，利润达1 9 亿元；从1 9 8 9 年到1 9 9 8 年，综合利用产品产值不 断增加，至1 9 9 8 年“三废 综合利用产品产值达6 4 亿元，这其中的成绩是与政府环 境奖励、环境税收优惠等政策的作用分不开的。公权力行政型环保激励机制其他基 本制度的发展也都不同程度的体现出了类似的社会效应。可以说，公权力行政型环保 激励机制对我国环境保护的发展功不可没。 3 、存在问题 与私经济行政型环保激励机制不同，公权力行政型环保激励机制由于主要运用的 是行政权力的公法性质，较早为行政法学者所关注，在制度体现上也相对比较稳定。 公权