（宪法学与行政法学专业论文）基于农民土地权益视角下的“小产权房”问题研究.pdf

基t - 农民土地权益视角下的“小产权房问题研究 专未必嬲恻1 i 在城乡二元土地制度的背景下，政府、房产开发商、购房者、村集体、农民等主体 围绕集体土地的利益博弈催生了“小产权房 。农民在“小产权房 的开发过程中获得了 较少的眼前利益，而丧失了作为生存保障的土地。本文旨在分析农民因“小产权房 受 到的利益侵害，提出治理“小产权房”的路径以及弥补失地农民利益损失的具体措施。 本文主要分三大部分。第一章首先借助界定“小产权房 的定义、分类，阐述“小 产权房 的发展历史及现状，勾勒出“小产权房 的基本轮廓；其次，从直接原因与根 本原因两个方面详细论述“小产权房 是如何产生的；最后，通过我国现行法律制度、 国家土地安全、农民权益保护三个角度驳斥“小产权房 合法化的观点，将“小产权房 界定为非法产品，这也是作为“小产权房 侵害农民土地权益的理论基础。 第二章通过分析“小产权房 在不同类型集体土地上所形成的现实秩序，引出“小 产权房 与农民土地权益的关系，并借助这种关系分析“小产权房”给农民土地权益带 来的损害。 第三章根据现有“小产权房 的不同类型，提出具体的整治措施，并尝试构建抑制 “小产权房一产生的具体制度。最后，文章结合前述章节的相关内容，提供新的模式用 来安置因“小产权房 而失地的农民。 关键词 农民土地权益小产权房 a b s t r a c t i nt h eb a c k g r o u n do fu r b a n - r u r a ld u a ll a n ds y s t e m ，t h ei n t e r e s t g a m ea m o n gt h e g o v e r n m e n t ，r e a le s t a t ed e v e l o p e r s ，h o m e b u y e r s ，v i l h g ec o m m i s s i o n ，f a r m e r se t c 。a r o u n dl a n d o w n e d b yp e a s a n tc o l l e c t i v e ss p a w n s u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e ，f a m e r sa c q u i r el e s s i m m e d i a t eb e n e f i t si nt h ep r o c e s so fd e v e l o p i n g u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e , b u tt h e y l o s et h el a n d ，w h i c hi st h e i rl i f es a f e g u a r d t h i sa r t i c l ea i m st oa n a l y z et h ee n c r o a c hf o rf a m e r s o n u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e ，p u tf o r w a r dt h ew a yo fg o v e r n a n c i n g h m p e r f e c t e d p r o p e r t yr i g h t sh o u s e a n dt h es p e c i f i cm e a s u r e sf o rr e m e d y i n ge q u i t yl o s s e so ff a m e r s ，w h o l o s et h e i rl a n d s t h i sa r t i c l ei sd i v i d e dt ot h r e ep a r t s t h ef i r s tc h a p t e rd r a w st h eb a s i cf r a m e w o r ko ft h e u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t s h o u s e ”v i at h e d e f i n i t i o n ，c l a s s i f i c a t i o n ，a s w e l la st h e d e v e l o p m e n tc o n d i t i o no ft h e u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e t h e n ，t h ef o l l o w i n gp a r t d i s c u s st h ed i r e c ta n di n d i r e c tr e a s o n st ot h ee m e r g e n c yo f u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t s h o u s e f i n a l l y , t h ea r t i c l er e f u t e st h ev i e wo fl e g a l i z a t i o no fs u c hp r o p e r t ya n dd e f i n ei t i l l e g a l ，f r o mt h ef o l l o w i n gp o i n t ，c h i n e s ec u r r e n tl e g a ls y s t e m ，n a t i o n a ll a n ds e c u r i t ya n d f a r m e r s r i g h t sp r o t e c t i o n ，w h i c ha l s o s e lv e sa st h et h e o r yf o u n d a t i o no fs u c hp r o p e r t y s v i o l a t i o nt ot h ef a r m e r sr i g h t s b ya n a l y z i n gt h er e a lo r d e ro ft h e u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e i nd i f f e r e n t c o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p s ，c h a p t e rt w od i s c u s st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nh o u s ew i t hl i m i t e d p r o p e r t yr i g h t sa n dt h ef a r m e r sr i g h t si nl a n d ，a n du s es u c hr e l a t i o n s h i pt oa n a l y z et h er e l a t e d h a z a r dt of a r m e r s a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n tt y p e so fe x i s t i n g u n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e , c h a p t e r t h r e ep u t sf o r w a r ds p e c i f i cr e g u l a t i o nm e a s u r e s ，a n dt r yt oc o n s t r u c tt h es y s t e mo f r e s t r a i n i n g “u n p e r f e e t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e p r o d u c t i o n f i n a l l y , t h i sa r t i c l ep r o v i d en e wm o d e lt o a r r a n g ef o rf a r m e r sw h o l o s et h e i rl a n d ik e yw o r d s if a m e rr i g h t si nl a n du n p e r f e c t e dp r o p e r t yr i g h t sh o u s e 一 目录 导论1 一、研究背景1 二、研究目的及意义2 三、研究的主要内容3 四、研究方法和技术路线3 五、研究的可能创新与不足5 第一章“小产权房”问题的研究基础6 一、“小产权房的概念及分类6 l 、“小产权房 的概念6 2 、“小产权房 的分类7 二、“小产权房 发展的历史及现状9 l 、“小产权房 的发展历史9 2 、“小产权房“的发展现状1o 三、“小产权房”产生的原因1 l l 、“小产权房 产生的直接原因l l 2 、“小产权房 产生的根本原因14 四、“小产权房”法律地位之争17 l 、支持“小产权房”应合法化的观点17 2 、驳斥“小产权房一合法化的理由18 第二章“小产权房 与农民土地权益2 2 一、“小产权房”在农村集体土地上形成的现实秩序2 3 i i i l 、“小产权房 在集体农业用地上形成的现实秩序2 3 2 、“小产权房”在集体建设用地上形成的现实秩序2 4 弘“小产权房 在集体未开发土地上形成的现实秩序2 4 4 、“小产权房 与农民土地权益具有密切联系2 5 二、“小产权房 与土地承包经营制度中的农民土地权益2 6 l 、农村土地承包经营制度中的农民土地权益2 6 2 、“小产权房”侵害了土地承包经营制度中的农民土地权益2 7 三、“小产权房”与集体建设用地制度中的农民土地权益2 8 1 、集体建设用地制度中的农民土地权益2 8 。 2 、“小产权房 侵害了集体建设用地制度中的农民土地权益2 9 四、“小产权房”与基于土地而衍生的农民土地权益3 1 l 、基于土地而衍生的农民土地权益31 2 、“小产权房 侵害了农民衍生性土地权益31 第三章“小产权房 问题的解决措施3 3 一、对现有“小产权房”的处理3 3 1 、使用农用地建造的“小产权房“的处理措施一3 3 2 、使用建设用地建造和未丌发土地的“小产权房”的处理措施3 3 3 、使用宅基地建造的“小产权房 的处理措施3 4 二、抑制“小产权房 发展的措施3 5 1 、打破城乡二元土地制度抑制基础3 5 2 、促进房地产市场有序，完善住房保障体系抑制的外部动因3 8 3 、加强政府土地职能，完善土地违法追责机制抑制保障3 9 三、对失地农民的利益补偿措施，oooooooo0 4 0 l v l 、建立多元化的补偿机制4 0 2 、制定土地补偿费分配规财。4 0 3 、加快农民向城市居民的身份转变4 l 4 、完善失地农民的社会保障体系4 l 结 浯4 3 参考文献4 4 致谢4 8 在读期间发表的学术论文与研究成果4 9 v 基于农民土地权益视角下的“小产权房 问题研究 一、研究背景 导论 “小产权房 是我国城乡二元土地所有制背景下的特有现象，是近几年来我国热点 问题之一。根据相关数据显示，“我国小产权房的面积达到整体住宅面积的4 0 ，州非 官方更有统计数据显示，“在全国1 2 0 亿平方米的住宅面积中，小产权房的面积达到 了6 0 亿平方米。2 就目前情况来看，一方面国家明确“小产权房 为违法产品，对其紧 急叫停，并加大对其的打击力度，一些房地产商出于利益原因也反对“小产权房 的建 设。另一方面，随着国家经济和社会的不断发展，土地价格直线攀升，城市居民住房难 的问题日益突出，加之地方财政( 特别是县乡级两级) 的匮乏，以及农民出于眼l j f 利益 考虑等因素，使得“小产权房”有着适合其发展的市场。在国家明令禁止“小产权房 的同时，对已有“小产权房”的处理问题，政府也显得力不从心。如果一味拆除大量存 在的“小产权房”，势必造成资源的浪费，而赋予已有“小产权房 合法地位又不利于国 家禁止手段的实施。对此，政府陷入一种尴尬僵持的管理状态。 一个现象的产生总有其最根本、最深层的原因。“小产权房”问题的出现也是由各个 相互联系的隐性环节而构成的一个整体过程。在这一过程中，存在着政府、房地产开发 商、购房者以及农民等利益主体，他们为了自身的利益互相博弈，谋取自己所需。但在 这一动态的博弈过程中，处在社会最底层的农民获得了最少的利益，长远看来，更是一 种得不偿失的交易。 农民占全国人口的大多数3 ，农村的安定影响着整个社会的长久稳定，而“小产权房” 风m 财经嘲：小产权房暗流涌动价差h 人小乏“搏一记”买家 ， h t t p ：f i n a n c e i f e n g c o m r o l l 2 0 0 9 0 6 2 l 8 1 9 3 8 7 s h t m l ，2 0 1 1 年2 月l oi i 访问 2 黔讯网：中因小产权房近6 0 亿r n l 专家称北京强拆足个案 h t t p ：n e w s q q c o m a 2 0 1 0 0 6 0 3 0 0 0 0 7 1 1 h t m 。2 0 1 1 年2 ，】1 0i | 访问 1 根据中i 目第六次人1j 将卉的数据展住n ：城镇的人l j 为6 6 5 5 7 5 3 0 6 人占4 9 6 8 ：居伟n ! 乡村的人l j 为6 7 4 1 4 9 5 4 6 人占5 0 3 2 化肼1 f n ：城镇的人中也龠行人量的农民所以中国人l j 的人部分足农民。i f 细参见：叫易嘲：中 困总人li 达1 3 3 9 7 亿人l o 年增加 7 3 9 0 万h t t p ：m o n e y 1 6 3 c 伽1 i 0 4 2 8 i o 7 2 n i u u l c 0 0 2 5 3 b ( ) h h t m l 。2 0 1 1 年 2j jl ol i 访i u j 。 i 问题给农民利益带来的损害，如果无法得到妥善处理，势必成为影响农村乃至整个社会 安定的隐性因素。在这一系列背景下，如何处理“小产权房”问题以及如何保护农民权 益的问题就显得极为重要。 二、研究目的及意义 经济的发展促进用地需求不断膨胀，从而使土地价格不断攀升。商品房的成本大部 分来自于土地出让金，土地价格的提高增加了居民住房的代价。住房是满足人生存的最 基本要素之一，当住房成本超过居民所能承受的范围时，很多利益主体就宁愿冒着违反 国家政策的风险，铤而走险去建造和购买“小产权房 。国家在明令禁止建造“小产权房 的同时，却无力切实解决居民“住房难 的问题。虽然政府出台了诸如“廉租房 、“经 济适用房”、“限购令 等一系列房地产业的调控措施，但是从实施的实际效果来看，这 些措施并没有产生百姓所期望看到的立竿见影的良效。“根据国家统计局的最新数据，与 去年同1 月相比，7 0 个大中城市同比价格上涨的有6 8 个城市，下降的有2 个城市。其 中，涨幅超过l o o 的城市有l o 个。而与上月相比，7 0 个大中城市涨幅超过2 0 的城 市有3 个，下降的城市有3 个。国家统计局中国经济景气监测中心潘建成分析，总体来 看，价格呈上涨态势。 4 国家大力调控住房价格和调控措施实际效果欠佳之间的矛盾揭 示了土地问题是“小产权房 产生的核心原因。随着国家城市化发展的不断推进，城市 土地价格与农村集体土地的价格差异直接为“小产权房”提供了产生的温床。大量的“小 产权房”导致集体土地的丧失，从而限制或剥夺了农民许多权益，加之地方政府谋求额 外“发展资金 以及农民出于眼前利益等因素，使这种违法现象呈现出一种畸形的现实 “合理性”。长此以往，农民权益的严重丧失势必影响社会的稳定，而投机购买“小产权 房”的居民也会因此承受着“人房两空 的风险。如何规范及整改因现实需求而产生的 “小产权房”，以及平衡国家、城镇居民、农民等主体之间因“小产权房”而产生的利益 纷争，显得极为重要，这也是本文的主要研究目的。对“小产权房”问题的理论研究， 就是为了在现实中妥善解决其所带来的弊端。在分析了“小产权房”的理论问题之后， 提出相关的解决方案以及如何弥补农民权益的措施，对全面建设小康社会和社会主义新 农村具有积极的现实意义。 。中国i i e 券h ：何l i 破冰：国家统计局发布1 月份人中城市房价走势 ， h t t p ：删c n s t o c k c o m i n d e x g d b b 2 0 1 1 0 2 1 1 5 9 1 8 8 h t m 2 0 1 1 年3 ，】3i l 访目 2 三、研究的主要内容 1 、学界关于“小产权房”的法律地位，即合法与否的问题，有着不同的观点。究竟 是应该赋予“小产权房 合法化的地位还是从根本上否认其存在，这是本文研究的主要 内容之一。 2 、“小产权房 是基于农村集体土地而建设的，农民在集体土地上所享有的权益必 定因“小产权房 的产生而受到影响。本文旨在分析农民因集体土地制度而享有的土地 权利，结合“小产权房 的特点，从而得出农民哪些权益受到了侵害。 3 、国家已经明文规定“小产权房”为非法产品，但面对已经遍地开花的“小产权房 ， 应该如何处理，涉及了方方面面的利益关系，怎样用最小的代价，最大限度的平衡各主 体间的既存利益是一个必须解决的现实问题。 4 、本文的研究目的和重点就是对农民权益缺失问题的解决。既然“小产权房”对农 民权益造成了损害，那么弥补农民的缺失利益就显得尤为重要。本文针对农民丧失的具 体利益，尝试提出具体的解决措施。 四、研究方法和技术路线 1 、研究方法 笔者主要采用下列研究方法：文献资料法、比较分析法、归纳法、理论分析与实证 分析相结合。 本文通过文献资料法分析现有“小产权房 的研究成果；采用比较分析法得出“小 产权房 的定义、法律地位：通过归纳法从“小产权房 的客观性质、典型特点分析其 产生的根本原因，阐述其对农民权益造成的损害，并提出如何整改“小产权房 的具体 措施；通过理论分析与实证分析相结合的方法，用理论作为研究现实问题的基础，同时 分析、解决现实问题，并用实践指导相关理论制度的构建。 2 、技术路线 本文的研究技术路线，即论文框架如下图所示： 3 图1 ：本文研究技术路线图 4 五、研究的可能创新与不足 1 、研究的可能仓i j 新之处 ( 1 ) 本文从直观和根本两个方面分析“小产权房 产生的原因，揭示出围绕“小产 权房”的几个利益主体之间的利益博弈现象，从而引出作为弱势群体的农民在这一动态 博弈过程中获得利益与失去利益之间的不平衡性，为整改“小产权房提出理论性和必 要性基础。 ( 2 ) 国家明令禁止建设“小产权房 和屡禁不止的矛盾为如何妥善处理“小产权房 提出了一个难题，本文结合“小产权房 自身特点，对如何整改现有“小产权房 和抑 制将来“小产权房”的产生分别提出了具体措施。 2 、研究可能存在的不足 ( 1 ) “小产权房 作为当今社会的热点问题，是中国特有的经济产物，针对该问题 的资料和数据冗杂，且无相关国外理论及经验可借鉴，这可能会影响本文对该问题研究 的深度。 ( 2 ) 农民权益与“小产权房 之间的关系是本文研究的切入点之一，但“小产权房” 能够给农民带来快速的经济利益，一些发达地区的城郊农民甚至期望自己的集体土地被 开发建设“小产权房”，理论与现实之间的差异给研究“小产权房”侵害农民权益的问题 提出了实际难题。 ( 3 ) “小产权房 是带有较强实践性的问题，研究主要结合社会现象进行分析，会 削弱本文对法理等理论问题的研究。 5 第一章“小产权房问题的研究基础 一、“小产权房 的概念及分类 1 、“小产权房”的概念 “小产权房 是随着我国城市化的进程，在城乡二元经济体制背景下产生的特有经 济产物，虽然与城市房地产商开发的商品住房同属于不动产，但是两者有着本质上的区 别。由于没有权威的词条对“小产权房”进行解释，所以学界对其概念也有着不同的界 定。 李长健认为，引小产权房，也称乡产权房，所谓的乡产权房是指在农民集 体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发， 而是由乡政府或村政府颁发。 5 王锡锌认为，“典型意义上的小产权房，主要包括在建设用地上的，比如说宅基 地，村的乡镇企业上的建设用地，注意一定要是建设用地，还有村公用设施的建设用地， 在这上面建成的商品房来销售，才是小产权房。5 孟大川认为，“小产权房( 无产权) 或乡产权房是指在农村集体土地上，未经 国家有关部门统一规划、未缴纳土地出让金等费用建设的向农村集体组织之外的居民销 售，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发或未颁发产权证的 房屋。 7 鲁晓明认为，“小产权房就是建立在农村集体经济组织所有的土地上之房屋，包括： 农民在宅基地上的住宅，乡镇企业在农村建设用地上的房屋，由乡( 镇) 政府或村委会单 独或联合房地产企业开发建设、由乡( 镇) 政府或村委会制作房屋权属证书或者干脆没有 5 李k 健：基十农民权益保护视野下的。小产枞房”的法律问题研究 ，载转海论从，2 0 0 8 年7 月第4 期。 鹏讯阿：中因小产权虏近6 0 亿时专家称北京强拆足个案 ，h t t p ：n e w s q q c o m a 2 0 1 0 0 6 0 3 0 0 0 0 7 1 1 h t m ，2 0 1 1 年2 月l oii 访问 7 盂人川、赵汝周、刘伟：农村小产权虏调盎j 对策研究，栽法制论衡 。2 0 0 9 年第l 期。 房屋权属证书的房屋。 8 通过对比上述几种定义，我们可以发现“小产权房”具有以下几个特点： ( 1 ) “小产权房 建设在集体土地之上。城市流通的商品房所使用的土地，建设者 或购买者缴纳过土地出让金和相关税费，因此允许其合法自由流通，“小产权房”所使用 的集体土地未经合法手续转成建设用地，建设者也未缴纳相关的经费，不允许自由流通， 商品房与“小产权房 在使用土地的性质上有着本质的区别。 ( 2 ) “小产权房 或者没有产权证，或者由乡镇政府或村组织发放产权证，。中华 人民共和国房地产管理法( 以下简称房地产管理法) 第6 2 条规定：“经省、自治区、 直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理 工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第六十条的规定，将房屋的所 有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。 法律规 定只有县级以上房产管理部门才有权发放产权凭证，而“小产权房购买者即使持有房 产凭证，也是由乡镇政府或村组织发放的。 ( 3 ) “小产权房”的购买者是本集体组织之外的人员。根据相关规定，“小产权房 在可以在本集体组织内的成员之问进行转让。“小产权房”主要销售给本集体组织之外的 成员，既包括城镇居民，也包括本集体经济组织之外的其他农村集体组织的成员。但在 目前高房价的背景之下，城镇的“小产权房”购买者更引起人们的关注。 经过对学界关于“小产权房”概念界定的分析，以及对比“小产权房 与商品房的 特点，可以对“小产权房 进行如下解释：“小产权房 是指建设在农村集体土地之上， 由乡镇政府或本集体经济组织发放权利凭证，出售给本组织之外人员的房屋。 2 、“小产权房 的分类 通过分析，我们得出了“小产权房”的定义，但单一的定义界定难免会让我们对“小 产权房”的认识过于笼统，对“小产权房 进行分类有助于我们下文的研究。 对一个事物从不同的角度分析，会有不同的分类。关于“小产权房 的类型，有学 者认为，“小产权房包含以下三种类型：一种类型是随着农村人口的不断增加，住宅的需 求增大。为了解决这一问题，由村委会集中建设农民住宅，给村民发本村承认的产权证 明。这是小产权房中数馒最大的一类另一种类型的小产权房足农民把闲置的住宅转 。鲁晓i w ：论小产权虏 漉转一鲧椎的形成j j 、；：f 然法的选择，拔法学杂忠 ，2 0 1 0 年第5 期 7 让给其他存的村民或城市居民还有一种小产权房的是村集体纯粹从经济利益角度出 发，通过变相的房地产开发的方式，将开发的房屋按照商品房的方式销售给城市居 民。9 这种分类方式从产生原因方面对现有“小产权房 进行了分类，直观的阐述了“小 产权房 因各方主体利益驱动而产生的特点。1 0 但是，“小产权房 主要涉及的是土地问 题，其与城镇流通的商品房本质区别就在于所利用的土地类型不同。本文对“小产权房” 的研究，目的是揭示出其侵害了农民的哪些权益，而农民最根本的权益就是土地权益。 这种分类并没有涉及“小产权房”所利用的土地类型，对本文的研究并不能起到揭示问 题本质的作用。所以，论文尝试从农村集体土地的类型入手，将“小产权房”分为狭义 和广义的两种类型。根据中华人民共和国土地管理法实施条例( 以下简称( 土地管， 理法实施条例) 第1 0 条“依照土地管理法规定，土地利用总体规划应当将土地划 分为农用地、建设用地和未利用地 的规定，制作农村集体土地的类型图： 图2 ：农村集体用地类型图 王锡锌教授认为，“小产权房”必须是建设在农村集体建设用地之上，比如说宅基地， 村的乡镇企业上的建设用地，还有村公用设施的建设用地。1 这是典型意义上的“小产权 房”，本文称之为狭义的“小产权房”。但是，按照这种分类方式，直接建设在农业用地 和未开发土地之上的房屋就无法被归放在“小产权房”之中。房地产管理法第8 条规 定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使 吴备岐、刘宝坤：“小产权虏”历史与未束的法学透视法学专家透说“小产权房”现象沙屁综述 载房地 产法律) ，2 0 0 8 年第4 期。 ”关十“小产权房”的分类，还柯一些】e 他分类。例如自研究将“小产权房”按照开发模式分为：( 1 ) 宅皋地的变种； ( 2 ) 集体白建住宅军域虏屋对外：l ；售：( 3 ) 堆层十部j 开发商合作建房：( 4 ) 直接将集体t 地私自i i ：止给开发商建 虏。详细参见j 璞：小产议虏问题及对策研究，两南人学优秀颂l j 学位论文，2 0 0 9 年。 l ：锡锌教授的脱点n i l i 茸文“小产权房”概念部分已经作以介绍 8 用权方可有偿出让。”中华人民共和国土地管理法( 以下简称( 土地管理法) 第4 3 条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地 第6 3 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建 设 在建设用地上和农用土地及未利用土地上建设房屋用以出售都是违反国家法律 的行为，而且两者都是建设在乡村集体土地上，具有行为上的关联性。并且，我国实行 严格的土地红线制度，那些建设在农业用地上的“小产权房 不仅危害了农民的土地权 益，也会威胁国家的土地安全与粮食供给。所以，基于农民土地权益保护的视角，本文 将建设在农业用地和乡村未开发的集体土地之上的房屋，都纳入到“小产权房 的类别 中，这样，就将此类“小产权房 与狭义的“小产权房 统称为广义的“小产权房”，即 “小产权房 分为三种类型：集体农用土地上的“小产权房 、集体建设用地上的“小产 权房 和集体未开发土地上的“小产权房 。1 2 二、“小产权房 发展的历史及现状 1 、“小产权房”的发展历史 小产权房的出现，有着极为复杂的历史原因和现实原因，其兴起的背后，则是 农村集体土地流转这3 0 年来并不连贯的制度安排。 协改革开放后，“小产权房”就零星 地出现，只是最近几年随着数量的急剧增加，才引起社会的关注，并成为关系民生的热 点问题。h “尽管改革开放初期还没有小产权的概念，可事实上它已经存在。后来， 随着改革力度的加大，全方位经济建设高潮的兴起，沿海经济建设的经验，小产权的 运行模式已有意或无意地扩展到了全国。后来随着房地产市场的兴起与火爆及 载中国税务撒) ，2 0 0 7 年2 月1 2i i 第3 版。 4 潘洪j e ：让农民一i ：定居城市未必足“亏奉买史 栽东方早报2 0 0 6 年l o 月3 l ii 第5 版。 8 腾讯网：困十部调商品虏地价中央地方共金房地产成奉，h t t p ：n e w s q q c o m a 2 0 0 9 0 6 1 7 o o o f 7 5 h t i i 。2 0 1 1 年4 月1 3l i 访问。 严格审核农转非手续。这样，形成了要开发经济适用房与缺乏开发土地的矛盾，也就出 现了“小产权房”屡禁不止的现象。其次，我国“土地财政 现象十分普遍，在一些地 方政府的财政收入中，土地出让金纯收入远远超出计划的财政收入。引开发商高额获得土 地使用权后，又将此项成本以高房价形式转嫁到购房者身上。地方政府在此过程中获得 了高额的农地转换溢价，成为“贱买贵卖 的商人。但在“小产权房”的开发过程中， 一方面，“小产权房 不能让地方政府因农转非手段获得高额利润，另一方面，“小产权 房 增加了农民收入，解决了部分中低收入家庭的住房问题，促进了新农村建设和城市 化的发展，这点又是地方政府所积极追求的目标；最后，在作为中国最基层政权组织的 乡镇政府看来，“兴建小产权房是一条带领农民致富的捷径，不仅能为自己带来政绩，更 能从中获取不少好处。处于法律真空状态的小产权房的开发无任何规范可循，没有制约 的权力必将导向滥用和腐败。 船 开发商：首先，未经过农转非手续的集体土地不用缴纳土地出让金等税费，成本大 大低于城市建设用地，减少了房地产开发商的建设成本。因此，“小产权房”的销售价格 远远低于城市商品房，虽然买卖“小产权房 会冒着法律和政策j x l 险，但还是会吸引大 量购买者，无形地增加了房产开发商的利润。另一方面，一些大城市的地价偏高，经常 出现轰动舆论的“地王 地段，实力较弱的房产开发商不得不将目光瞄向价格低廉的集 体土地。 购房者：房屋是人类生存的前提条件之一，面对城市的高房价，一些经济实力较弱 的居民不自觉的将目光放在了价格低廉的“小产权房”身上。但是，购房者也面临着如 下难题：法律、政策风险。国家已经明令禁止买卖“小产权房”，但在“想要有个家 的基本诉求下，一些居民以法不责众的侥幸心理，冒着可能会被国家确认违法的风险购 买“小产权房 。随着“小产权房 市场的不断升温，一些投机者也将目光投向了“小 产权房 ，这样就会使“小产权房 的价格不断上涨。“小产权房 因不受到法律的保 护，自然不能获得银行贷款，所以，购房者必须一次性付清价款，这使得许多想购买“小 产权房”的居民也只能“望房兴叹 。 ”十地财政，从收入来源看，主要包含两人类：一足i 十地有关的税收。如耕地占用税、虏地产和建筑业的7 ￥业税、 十地增值税。等等。目前，地方政府露点i i i 收的足虏地产税和建筑税，自屿地力j 返两项税收甚争占地方总税收收入的 订分之三i 二足j 十地有关的政府l | 税收入。如一f ：地 f i 会、十地j i l 让会、新j 竹迎殴川地钉偿使h j 赞、耕地开垦赞、 新菜地建致堆会，等等。h 前，地办政府l i 嘤吞暖的足 ：地i l 会f i i 止会占地方颅臂：内收入的比最已达丌分之p q 五 f 。少数地方甚伞超过颅箅：内收入详细参见风m 嘲：斛析- 卜地财政。 h t t p ：n e w s i f e n g c o m o p i n i o n p o i i t i c s d e t a i l2 0 1 0i o 0 6 2 7 0 7 8 3 40 s h t m 2 0 1 1 年4 ，】1 3i | 访问。 ”i ，【i 部柴城i 陌年财政收入为2 0 0 余亿，i ，嘶j e 年绛f f