（中外政治制度专业论文）当代西方国家行政改革刍议.pdf

摘要 本文以2 0 世纪7 0 年代开始的西方国家行政体制变迁为大背景，以探求西方 国家行政改革为线索，从西方国家行政改革的动因及其理论依据入手，力求全面 分析和整合西方国家行政改革的内容和模式，从而挖掘其改革给中国当前的行政 改革带来的有益启示。 2 0 世纪7 0 年代以来，以信息为基础的第三次工业革命动摇并改变了原有的 经济、政治和社会运行模式，客观环境发生重大变化，科技得到了前所未有的关注。 基于第一次工业革命所产生的传统科层制与现代社会结构的冲突，是当代西方行 政改革的内在因素，经济的发展以及经济全球化对整个社会大环境的影响则是当 代西方国家行政改革的外部条件。 西方国家的行政改革内容丰富，形式多样。包括公有企业和公用事业的产权 转移和私有化，政府内部管制放松，采取合同制，引入竞争机制，打破政府对公 共服务的垄断，分散和下放政府的权力等等。在不断改革当中探索出四种主要的 行政模式，其中市场模式是很多国家所采用的。纵观西方国家的改革，各国都是 从本国的国情出发，采取和本国相适应的政策，这也警示我们中国当今的行政改 革固然要引进西方先进的管理经验和方法，但同时要同中国实际相结合，不能照 抄照搬。 关键词：西方国家；行政；改革；启示 a b s t r a c t t h eb a c k r o n n do ft h ea r t i c l ei st h e1 9 6 0 ，sw e s t e r na d m i n i s t r a t i v er e f o r m a n d t h ec l u ei ss e e k i n gt h ew e s t e r na d m i n i s t r a t i v er e f o r m t h ea r t i c l ep r o c e e df r o mt h e r e f o r mr e a s o na n dt l l c o r yb a m s ，8 0a st oa n a l y i z et h er e f o r mc o n t e n ta n dp a t t e r nt h e n i n t e g r a t ei t f i n a l l yf i n do u tt h eh e l p f u li n s p r i n a t i o nf o rc h i n aa d m i n i s t r a t i v er e f o r m s i n c e1 9 6 0 s t h et h i r di n d u s t r i a lr e v o l u t i o nw h i c hb a s e do ni n f o r m a t i o nh a v e c h a n g e dt h ee c o n m yp o l i t i c sa n ds o c i e t yr u n n i n gp a t t e r n b e c a u s eo ft h eo b j e a n e s u r r o u n d i n g sc h a n g e dg r e a t l y , s c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya p p e a lm o r ea t t r a c t i o nt h e n e v 盯b e f o r e t h ei n t e r n a lf a c t o ri st h ec o n f l i c t i n gb e t w e e nt h et r a d i t i o np o l i t i c a l m a n a g e m e n tt h a ta r i s ef r o mt h ef i r s ti n d u s t r yr e v o l u t i o na n dc o n t e m p o r a ys o c i e t y c o n s t r u c t i o n t h ee x t e r n a lf a c t o ri st h e e c o n o m yd e v e l o p m e n ga n de c o n o m y g l o b t a l i z a t i o ni n f l u e n c eo nt h ew h o l es o c i e t ys u r r o u n d i n g t h ec o n t e n to fw e s t e mc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v er e f o r mi sr i c ha n dv a r i o u s i t c o n t e n d s d e - n a t i o n a l i z a t i o n , l i b e r a l i z a t i o n tw z l o a l x d 【m m g m m l ，c o n t r a c t i n g - o u t ，a n d b r o k e nt h eg o v e r n m e n tm o n o p o l yo np u b l i c s e r e ，d i v e r t i n gg o v e r n m e n tp o w e r i t e x p l o r e sf o u rm a i na d m i n i s t r a t i v ep a t t e r ni nt h er e f o r ma n dt h em a r k e t i n g p a t t e r ni s p o p u l a ri nm a n yc o u n t r i e s m a k i n gag e n e r a ls u r v e yo ft h ew e s t e r ur e f o r m ，e v e r y c o u n t r yt a k et h es t r a t e g yo nt h e i ro w nr e a l i t i e s c h i n aa d m i n i s t r a t i v er e f o r ms h o u l d t a k es t r a t e g i e so no u ro w nr e a l i t i e st h e nc o m b i n ew i t hw e s t e r ne x p e r i e n c e k e yw o r d s ： w e s t e r nc o u n t r y ；a d m i n i s t r a t i o n ；r e f o r m ；i n s p r i a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：臣垒塑塑 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：7 2 垂；2 j 塑 日 期毛日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 引言 2 0 世纪7 0 年代以来，由英国保守党政府创始，西方国家掀起了一场空前规模的政 府改革。这次改革触及到资本主义社会行政体制的方方面面，包括政府与企业的关系的 调整，政府组织内部机构与职能的调整等等。西方国家的行政改革是资本主义社会政府 民主的又一次飞跃和发展。是西方国家政府公共管理的新发展，是西方民主进步的表现。 它适应西方各国经济的发展也适应全球经济一体化的进程，因此有较高的制度价值和政 治价值。这次变革的直接现实意义是西方各国政府运作更科学、更公开、更高效。 1 9 4 9 建国以来我国经历了多次的行政体制改革，涉及到中央与地方的关系的调整， 国民经济结构的调整，社会管理重心调整等方面，我国在不断改革中取得了一定的成果， 也存在一些问题，总体上没有和世界接轨。从全世界行政体制改革的角度来说，我国的 行政改革正处在起步阶段，排除意识形态上的差别，可以借鉴西方政府公共管理的经验， 去其糟粕，取其精华。所以我们必须对西方国家行政改革进行深入的研究。 目前我国对西方国家行政改革也有了一定的研究，出现了一批学者和学术著作，但 是从整体上分析当代西方国家行政改革的硕、博论文还很少，己不能满足学术界对该领 域进行研究的要求。本文全面分析了西方国家行政改革的动因、理论依据、内容，模式， 以求从中汲取改革的宝贵经验和教训。 一、当代西方国家行政改革的动因及其理论依据 从2 0 世纪7 0 年代开始，西方各国都针对本国政府的弊端开展了大刀阔斧的行政改 革，这场政府再造运动波及范围很广。改革产生的共同原因是全球化信息革命的出现， 以及各国面临的财政危机，政府信任危机等等。为适应这场改革，西方学者对此进行了 大量理论研究，出现了多种理论流派和学说，这些理论流派为西方各国行政改革提供了 丰富的理论支持，发挥了积极的作用。 ( 一) 西方国家行政改革的动因 始于英国的西方国家行政改革迅速席卷了整个西方社会，这是西方国家经济因素 和政治因素共同作用的结果，归纳起来主要有以下几点： 1 全球化与信息革命使改革势在必行 全球化在经济上的表现就是世界经济一体化，以跨国公司为主要表现形式，全球范 围内的投资和融资。国与国之间的经济交流成为各国联系的主要内容，与之相伴的政治、 文化也向全球的方向发展，不断融汇和沟通。这也促进了各国在政治体制方面的紧密联 系和共同发展，世界各国无一例外。“全球化使各国的制度发展完善不仅要考虑本国的 历史文化传统，也要依据国际的条例、管理和准则。川”经济全球化也是市场全球化的过 程，它客观上要求政府职能内容的变革，因此各国政府职能不能停留在治理本国之内， 而要增加对全人类面临的共同问题的解决。另外，经济全球化使各国经济利益多元化、 社会阶层增多、分工细化，也必然要求政府社会管理职能的增加和强化。 信息技术革命的发展对政府改革提出新的要求，也创造了新的条件。信息技术深入 到西方各国经济和社会文化各个领域，他要求打破传统的科层制，打破那种僵硬的工作 模式。同时科技革命也使中产阶级涌现，他们也对政府提出新的要求。信息技术的发展 与成熟提高了政府管理的技术含量，为政府改善管理提供了可能。政府服务的电子化， 层级减少，沟通和决策效率提高，也提高了公共服务的质量。因此，西方各国政府改革 都能借助信息技术的力量而顺利开展。 2 传统科层制危机四伏 传统的科层制是产生与2 0 世纪3 0 年代，由德国社会学家马克斯韦伯提出的官僚 制理论。“它的主要特征之一就是用法律的形式严格固定组成人员的职责权限，并且层 级分明依照规程办事，形式正规，管理非人格化等等，他具有严密性、合理性、稳定性 和普适性的特点。“o 韦伯把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，这样的政府机关能够 取得最高的效率。因此，在二战以后西方国家非常的流行，但这种理论问世的同时，人 们也发现了它的弊端，受到人们的质疑。但其理论博大精深，生命力和影响力仍是持久 的。 2 2 0 世纪7 0 年代信息革命爆发使科层制弊端日趋外露。科层制已经不能适应信息革 命带来对个性的要求以及市场经济的发展要求。传统科层制的政府对社会生活经济等各 个方面的严格控制，再也无法适应瞬息万变的外部世界市场经济的发展要求打破政府 对经济和政治的垄断，把竞争机制引入公共服务部门。另外科层制层级分明，不利于沟 通，更不利于发挥底层公务员的作用，反而使政府机构行事呆板，没有灵活性，各部门 固步自封不能创新。可见科层制面对这个生机勃勃、千变万化的世界已显得力不从心了， 作用也很难发挥，使得改革势在必行。 3 政府信任危机要求政府改头换面 政府信任危机是公众对政府要求不断提高，而政府在原有组织状态下无法满足公众 不断提高的要求，这就造成了公众对政府期望值与政府行政能力的不协调，以至公众对 政府失望，最后失去信任。2 0 世纪7 0 年代以来西方国家行政改革当中，政府信任危机 受到普遍关注，政府信任正在衰落。在1 9 6 4 年，美国有3 4 公民信任政府，但到1 9 9 7 年只有1 4 的公众相信这一点，不仅美国如此，在西方发达国家中普遍存在这一现象。 嘲“其实公民对政府不信任不是什么新鲜事物，不信任也不意味着公众要推翻政府，而 是这种不信任会阻碍正常的积极的解决公共问题，从而导致各类不正常的社会问题。”“1 所以要改变这种不信任的状况，政府要不断思考传统官僚体制运作方式的弊端，改变治 理方式，打造出公众信得过的政府。 造成西方国家公民不信任政府的原因主要是二战后在韦伯的科层制和凯恩斯干涉 主义的指导下，西方各国纷纷扩张政府职能与规模，打造大政府，从而也形成行政集权 民主的状况。这种制度在起初发挥了重要作用，但逐渐公众发现了其在公共管理上的 弊端，其合法性也受到了质疑。很多公共问题的处理不能满足公众利益需求，因而公众 不信任政府，他们要求有一个工作更好，但开销更少的政府。”旧这就使政府陷入两难的 状态，在现有的政府运行状态下要提高公共服务水平就要增加开销，减少开销又满足不 了人们需要，使政府处于很尴尬的境地。为摆脱这种状态，西方国家纷纷进行改革。 4 政府过度膨胀与财政危机并行出现 政府机构膨胀是西方行政改革不可回避的问题之一。这种膨胀既包括政府内部各类 机构的繁多也包括政府内部公务员的增多以及政府权利的膨胀。这是伴随着政府产生而 产生的先天性疾病，所有国家概莫能外。尤其这种膨胀发展到2 0 世纪3 0 年代以后政府 普遍干预社会经济政治文化生活各个方面，导致行政效率低下。这与蓬勃发展的市场经 济要求的效率格格不入，因而解决这种膨胀，进而提高行政效率成为西方国家行政改革 的一个内部动因和发展的方向；信息技术革命之后，现代科技渗透到社会生活的各个方 面，现代企业高效管理给政府起了示范的作用，也给西方行政改革带来了生机。 西方各国政府不同程度的财政危机给他们带来了压力，也推动其改革。2 0 世纪7 0 年代世界经济呈现衰退的景象，“滞胀”横行经济的停滞发展或者是缓慢发展使各国 政府财政收入有限化，而前文提到政府自身机构的膨胀严重化，用于改善办公条件以及 工作人员生活条件的支出增多。政府用于公共服务的投资有增无减，这其中包括政府用 于改善公共设施，文教等支出。随着政府活动不断扩张，支出不断增长，使政府财政支 3 出的增加而收入有限化出现严重矛盾，政府财政出现赤字，迫使政府改革治理方式，以 控制财政赤字，缓解因此带来的社会经济矛盾。 ( 二) 西方国家行政改革的理论依据 西方国家在开展轰轰烈烈的行政改革的同时，也出现了大量的理论流派，这是西方 国家行政改革的特色之一。在改革中以下四种理论占主导地位，也为更多的国家应用副 实际改革当中。 1 公共选择理论 公共选择理论产生于2 0 世纪6 0 年代的美国，创始人是美国经济学家詹姆斯布坎 南。“公共选择理论被定义为“对非市场决策的经济学研究”，也称为“官僚经济学”， 从经济学的视角考察政治现象和政府行政问题。 【6 1 公共选择理论的实质是在政府决策过 程，也是政府管理过程当中，通过公共政策的形成制定过程来供给公共物品，满足人们 需要，该理论强调个人自由和市场作用，打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争机 制。它关注的中心是政府与社会，政府与市场的关系，打破传统行政学致力于改革完善 政府，简单的说，公共选择理论就是政府职能要尽量的少，政府规模要尽量的小( 有一 些理论家认为甚至可以不需要政府的管理) ，引入市场机制来提高政府公共服务的质量， 可以由市场来完成，也可以引入市场竞争机制，这种理论实质上要打造小政府，它的口 号也是管的越少的政府越是好政府。 “公共选择理论认为政府失败，是由于政府不断扩张，寻租行为和腐败以及政府公 共政策失效等。”。1 这引起公众对政府强烈不满，为摆脱这种状况，西方各国纷纷寻找出 路，恰恰公共选择理论指明了一条道路，从2 0 世纪9 0 年代英国的保守党进行的求质量 运动开始，美国等西方国家把公共选择理论引入政府管理当中，取得很好的效果。 2 企业家政府理论 企业家政府理论产生于2 0 世纪9 0 年代的美国，代表人物是戴维奥斯本和特德盖 布勒，代表著是他们合著改革政府一企业家精神如何改革公营部门，该书在美国乃 至全世界都产生了很大的影响。企业家政府理论是新公共管理理论的精髓所在，它并不 是把政府组织和企业组织混为一谈，而是明确政府和企业是两种性质根本不同的组织机 构，政府不能象企业那样运作，在明确这个的基础上奥斯本指出：“政府不可能向企业那 样运作这一事实并不意味着它不能更有企业精神”而是通过政府改造把官僚体系变成富 有创造精神的机构，把企业家在经营中追求效率、质量，善待消费者和力求完美的精神 以及企业科学管理方法和方式运用至政府机构当中。”瑚通过多种创新策略实现预设公共 目标，创造公共企业家，重塑政府，更新观念，减少官僚主义，提高行政效率。反映民 众要求。 由于公众对政府期望值的下降，政府财政、管理信任危机，传统官僚体制内部矛盾 重重，美国开始重塑政府，向企业家学习，根据这一要求奥斯本提出了政府改革的十项 具体原则，第一，政府是掌舵而不是划桨，政府要发挥领航功能，集中精力作好决策工 4 作，把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。第二、政府重视授权， 不要事必躬亲。授权和鼓励公众、社区参与管理，成立市民自治组织能更有效解决关键 问题。第三、政府应引入竞争机制，增强成本意识，改善行政管理，提供优质服务。改 变政府一贯的垄断方式，引入规范竞争第四、政府应当以一种使命感来工作，不是机 械的操作规章制度。企业家政府把规章制度作为驱动力，忽视了公共管理是政府的任务。 第五，政府业务评估应把重点放在管理的效果上，而不是政府的投入的多寡。只有这样 才能杜绝管理水平低下和浪费公款等现象。第六，政府应当是顾客导向的政府，变被执 行规章制度为主动满足公民需要。第七，政府将利润机制引入公众服务当中，做一个有 收入的政府，而不是入不付出，导致财政赤字。第八，政府应有预见性，作少量的预防， 而不是出了问题才开始有所觉醒。做高瞻远瞩的政府，不能被问题拉着走。第九，政府 要重视公务员的参与协作不要层级节制的极圈模式。第十，政府应当善于运用市场机制 组织和规范市场，不要一味的垄断安排。 企业家政府理论对西方国家政府中存在的问题做了深入剖析，对于重新审视现代政 府角色，正确认识政府的职能有重要作用。所以企业家政府理论在西方国家尤其是其发 源地美国产生了重大影响。 3 新公共服务理论 新公共服务理论产生于2 0 世纪9 0 年代的美国，代表人物是罗伯特b 登哈特， 该理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的反思和批判的基础上产生 的。 新公共服务理论的基本观点是第一，政府职能是服务大众，并不是单纯决策和控制 公共事物发展方向。当今政府的作用，是与非公营部门一起为公众所面i l 岛的问题寻求解 决的办法。第二，政府运行的目标是实现公民的共同利益，并不是为满足单个公民个人 利益的累加。第三，政府应当通过各种方式激发和培养公民参与以及合作的热情，政府 可以通过公民教育方案的参与以及对公开领袖更广泛的培养，让人们逐渐认识到政府具 有开放性、亲民性，是全心全意为公民服务的公民自己的政府。第四，政府应当建立与 公民以及公民间的信任与合作关系，并不是单纯满足公民个人需要。第五，政府应增加 公务员的责任意识，他们不仅仅要对政府内部机构、法律规则，市场收益负责，而应扩 展到环境因素，民主规模，公民需求等诸多方面。第六，人性化管理，公务员主动提高 行政效率，而不是通过内部管理系统的工具。f i 可见，新公共服务理论作为替代企业家政府理论的新型理论有其独到之处。它的与 民协商和以公共利益为基础的主导思想更加民主，更加适合于现代公民社会发展和公共 管理实践的需要。 4 治理理论 治理理论产生于2 0 世纪9 0 年代，其代表人物是詹姆斯罗西瑙，其代表著没 有政府统治的治理和( 2 1 世纪的治理，文中将治理定义为一系列活动领域中的管理 机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥有效作用。“所谓治理，指官方的或民间的公 共管理组织在一个既定的范围内运用公共权利维持秩序，满足公众需要。”“”治理是使 5 相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。既包括有权迫使人们 服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的带崾安排。可 见治理与统治在实际含义上的不同，前者有更为丰富的内涵。 治理理论另一位权威格里斯托克对理论的治理的观点进行总结和概括之后，提出 了五种主要的观点。第一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构 和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，他认为政府并不是国家唯一的权力中 心。第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方 面的模糊性。它表明现代社会国家正把原先独自承担的责任转移给公民社会，即各种私 人部门和公民自愿性团体，后者正在继承越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国 家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊不清。第三，治理 明确肯定了在涉及集体行为的各社会公共机构之间存在权力依赖。第四，治理意味着参 与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权 威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理职责。第五，治理意味着 办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事 业的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来 更好地对公共事物尽心控制和引导。u ” 可见治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径， 实现对公共事务的管理。“它是一种有效的、开放的、负责的公共服务体系，它拥有一 支有能力的官僚队伍，这支队伍有利于制定和执行合理的政策，管理所有现存的公共部 门。治理理论当中中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化。政府的任务是使 社会性政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。”“”公 共治理理论是新的学科范式，标志着公共行政学发展至一个新阶段，同时对政治学的发 展也有积极的促进作用。 6 二、当代西方国家行政改革的主要内容 - 当代西方国家行政改革内容丰富，各具特色。其中大多国家都进行了私有化的改革， 把竞争机制引入到政府服务当中。以美国为代表的西方国家开展了建立企业型政府的改 革运动，把企业管理方式方法运用到政府管理当中，总之各国的改革都把本国的行政体 制推向更加民主、高效、科学的发展道路上来。 ( 一) 政府职能的变革 政府职能的变革是西方国家行政改革的重要内容，为了解决政府职能不断扩张的问 题，西方国家不断调整、优化，减少政府职责范围。政府职能变革主要内容如下： 1 公有企业和公用事业的产权转移和私有化 二战以前，资本主义经济危机导致西方各国经济的滞胀，以美国为代表的西方国家， 都受到凯恩斯主义的影响，通过总供给和总需求相平衡，刺激经济的增长和增加就业， 实现政府对经济的宏观调控。然而，随着时间的推移，政府绩效下降，生产力降低，政府对经 济的管理成效不大。“而且公共企业效率长期低下，亏损有增无减，给政府的财政带来 了沉重的负担，另一方面，随着科学技术的发展，一些关系国计民生的企业更适合竞争 经营，公共企业的重要性相对下降。”“”因此进入2 0 世纪8 0 年代以后，西方世界掀起了 一场私有化浪潮。 公有企业和公用事业的产权转移或私有化，即更多地依靠私营部门的制度安排，而 较少地依赖政府去满足社会需要。“当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而 且具有超越意识形态的特征。州”1 从政府角度看，这样做至少有如下益处：减少了政府的 管理职能和责任。减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。私有化后企 业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。出售企 业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。n 。1 在这场浪潮中。表现得最坚决和最果断的是当时的英国首相撤切尔夫人。1 9 7 9 年她 上台后，把英国最大的卡车运输公司、5 0 万套以上的公有住房、化工企业、电子公司、 电话系统和天然气公司交给私营公司经营：随后又在1 9 8 4 年1 9 8 6 年三年间将长途通信 公司、煤炭公司、航空公司私营化。之后，世界上包括美国、日本、法国等一百多个国家 都不同程度地效仿英国式的私有化改革措施。实行民营化后，企业的经营效率、服务质量 和营业利润均有不同程度的提高。“” 但同时，私有化也有弊端：其一，在把公共资产转卖给私营企业时，容易低估财产，造成 国有资产流失；其二。私有化后，国有企业的许多社会效益可能会在只强调经济效益的私有 化中丧失。嘲 2 政府内部规制和规则管制的放松。 7 政府规制的制定是政府为谋求社会整体利益，设立并依据一定规贝对社会特定主体 限告4 权力或课以责任的强制性行为。西方国家对市场管制始于1 9 世纪后期，2 0 世纪这 种管制急剧膨胀。管制机构所制定的规定、标准之多，已经涉及至q 社会生活的各个角落。 随着各国政府职能的扩张，规制功能走向初衷的反面，成为限制企业发展和公民自由的 工具。“管制活动中暴露出有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等 不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响；管制加 剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限铷了竞争等。”0 0 2 0 世 纪7 0 年代后期开始放松管制，8 0 年代形成高峰，盛行于西方各主要国家。 美国的放松规制主要集中在2 0 世纪7 0 年代，当时美国联邦各种管制机构雇员6 万 多人，行政开支年均加亿美元。到里根时期推行全面的规制改革，放松管制逐渐扩大 到越来越多的领域。内容也十分的丰富，例如放松对某一个行业控制，对某一方面或领 域的弹性管理，带4 定新规则，废除修改旧规则等等。美国的这项改革也影响到英国和日 本等国家，各国都取得良好的改革效果，如日本缓行和停止的规制数目达到1 7 9 7 项之 多。列 西方国家行政改革的放松管制，不仅放松对市场或经济活动的管制，也放松对社会 生活的管制，还放松对行政组织内部管理包括公务员管理的规制，改变科层制模式下因 循守旧、刻板僵化的状况，相信依靠公务员的责任心和能力，充分发挥潜能和创造性， 提高行政效率。一 3 政府社会服务职能的优化。 政府社会服务职能的优化实质就是对政府社会服务职能的压缩和缩减。压缩式管理 是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。“其 具体措施包括：公共项目系统排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社 会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共 服务使用者付费制度，节约公共开支。”1 西方国家行政改革普遍采用了公共服务付费制度，从理论上讲，付费制具有一些优点： 第一，付费制能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，付费 制克服政府对公共服务无目的的补贴和资助，维护社会公平；第三，通过付费制，价格可以 真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通 过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。一部分政府经济学专家 认为，公共服务付费制主要适用于那些准公共产品，前提是这些服务在技术上实现了排 他性，并且能够保证有效监督。现在西方许多国家采取的付费制主要是缓解财政危机， 而并未真正发挥价格机制作用。嘲 政府职能的变革主要是变革那些政府政策，明确政府的职责，什么该管，什么不该 管，作好该管的，放手那些不该管的，这样才能提高政府的效率，重塑政府的形象。 ( 二) 政务公共管理的社会化 8 在重新确定政府职能之后，西方国家行政改革的任务就是如何履行这些职责，西方 国家采取的具体实践方式主要有以下几种： 1 政府业务的合同出租 合同出租亦称合同承包，竞争招标即把政府的一些工作任务推向市场。由公共部门 和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织( 公营的或私营的) 签定 合同。“政府的职责是确定需要什么、签定合同并监督绩效，支付合同约定的报酬，私 营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准获 取报酬，这样政府就成为真正的管理者，而不再是提供者。合同制对政府起到了“卸载” 的作用。”如法国将医院、铁路等直接由国家经营交由私人企业承包或租赁经营，国 家按一定的比例收取租金。 政府工作合同出租刚开始只局限于大楼清扫，废物垃圾的处理，学校和医院的伙食 供应等蓝领工作，7 0 年代以来的合同出租上升到一个新阶段。嘲出租浪潮席卷西方各国， 其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政策制定、信息收集，社会保障，审计等专业化 的领域，应用越来越广泛。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境 保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯 人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影 响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。嘲 2 建立政府部门与私营企业的伙伴关系 建立政府部门与私营企业的伙伴关系就是政府不需要购买私营部门提供的服务，而 是要求伙伴公司履行政府的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其以 某种形式的优惠。私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费来收回企业成本，追求 投资回报。如美国的通讯卫星公司，联邦房地产联合会等等，这些私人企业完成政府所 要求的特定的职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。 “非固定的伙伴关系与合作则采取在核发许可证时，政府提出一些附加条件等形式，要 求私营公司提供特定的社会服务。”嘲可见这种合作伙伴关系和政府业务合同出租不同， 既借助社会资源提高了公共服务生产能力，又通过价格机制显示了顾客的真实需求。 3 公共服务社区化 公共服务社区化就是指政府将提供公共服务的权力适当地由官僚组织转移至社区 民众，即政府将社会服务与管理的权限通过民主的方式下放给社会的基本单元。通常允 许社区的治理机构在政府设定的范围内掌舵如学区可以强制所有学校开设的核心课 程，但允许学校管制机构决定能提供的额外学术选题、课外活动，谁当校长以及如何开 支预算。这是一种将控制战略与核心战略结合起来的工具。合作规划，即允许权益相关 者，如社区居民或拥护团体，同政府官员一道进行社区协议基础上的规划。社区投资基 金，即由社区实体控制的公共资金，一般地，允许使用这些资源来改善社区的物质基础 设施，如美国政府迅速增加社区投资基金来资助商业发展。社区管理组织，即履行公共 9 服务的组织，但他们通常是由社区团体而不是政府机构来管理。社区与政府的合伙公司， 即社区和公共机构的合作企业，它们有共同的目标和业务。【3 1 1 具体措施有鼓励各社区建立公益事业，如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社 会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。 增强公民自我服务自我管理，激发他们的创新精神。总之，社区比官僚机构更加灵活更 有创造性。嘲 ( 三) 政府部门内部管理体制的改革 为提高政府行政效率，政府部门内部主要进行行政系统改革，权责关系改革和人 事制度改革等，具体措旌如下： 1 建立并完善行政管理信息系统。 利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和 管理信息系统。从世界范围看，推进政府部门办公网络化、自动化、电子化，全面信息共 享，已是大势所趋。西方各国发展信息管理改革主要目的是提高政府效率、降低成本、 增强管理的透明度、方便公民与企业等。同时也是为满足社会对政府公共服务的要求， 所以政府行政管理的信息系统化成为西方各国行政改革的一个重要内容，从2 0 世纪9 0 年代开始此起彼伏的进行着。如美国政府逐步建立多样化的政策信息系统和政策方案分 析、选择系统，英国建立部长管理系统。迄今为止，名列前茅的是美国、澳大利亚、新 加坡、加拿大、丹麦、英国、芬兰、德国、爱尔兰、荷兰、法国、韩国等国政府。1 西方国家积极完善行政管理系统，其中建设网络化政府即推行电子政务是各国工 作重心。政府信息化主要是政府在国际网上设有自己的网络和网点，向公众提供不保密 的政府信息和检索服务。“1 9 9 7 年初，联邦政府公布了建构电子政府的报告一进入美 国：通过信息技术再造。该报告描述出发展电子政府的蓝图，要求政府各行政部门按 照“定做”的原则满足不同顾客躯体的特殊要求，并建立了若干“定做”网站，如服务 于学生、服务老人、工作者，残疾人和商业服务网等。”政府与公众可以通过网络来 处理日常业务往来，这样可以节省公民时间也可以提高行政的效率节省人力资源。美国 政府近年来着力推行“电子政府”的政策，关闭了近2 0 0 0 处办公室，减少了2 4 万工作 人员，联邦政府的开支则减少了1 1 8 0 亿美元。嘲 2 分散和下放政府权力。 分散和下放政府权利既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下 级关系，把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位。“分权与权力下放的主要目的 是想通过公共组织的决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权。使被授权的下级组 织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，能够自由地与其他组织进行竞争，而政治家 只是确立目标并对绩效进行有效控制者。” 权力下放是当代行政改革的热点，其实质是决策权从地方向中央集中和管理财务权 从中央向地方下放的有机结合。中央与地方关系改革方面，改革的主要趋势是向集权与 i o 分权适度化、合理化的方向发展，分权是主要的价值取向。新西兰采取了“中央机构权 力下放”和“部门之间权力划分和地方政府权力的削减”，使得中央部门和直属部门关 系改变了，改革力度越大中央机构就角色越小，地方各部门职责更加明确。”嘲分散权 力的一种方式是通过财政分权来实现，这种方式在英国得到广泛应用。英国财政部于 1 9 8 2 年公布的财务管理新方案，主要特征就是采取了财政分权的形式分权的第二种方 式是通过建立内部代理机构来实现的。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上 更为灵活，与财务分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打碎得更彻底。 3 改革政府的内部机构。 现代管理信息系统所形成的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用因此， 政府部门内部的组织结构也需要变革：其中包括不同部门的层级结构趋于多样化：中间管 理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱：上下级权责关系及控制方式相应改变。 政府机构改革过去一直是西方行政改革的重要内容。通过机构改革，提高政府工作效 率，加强其责任感，这是西方各国政府的共同目的，并且取得了一定成效。例如，日本政府一 向号称为“小政府”，从1 9 8 4 年1 9 8 8 年，撤销了5 4 个设在地方的中央分局，改组、整编 了1 7 8 个府、县单位机关，2 0 0 1 年1 月，日本政府内阁由原有的1 府2 2 省厅改为1 府1 2 省厅。英国行政改革的突出特点是实行“超级部”，大幅度地合并相近部门，比如，把住宅、 地方自治部、公共设施建设部和运输部合并为环境部，把通商委员会、技术部和动力部合 并为通商产业部等。2 0 世纪6 0 年代7 0 年代初，英国共合并了2 1 个部，组成5 个超级大 部。阗 4 改革人事制度 改革人事制度又称公共人事制度改革。具体来说就是( 1 ) 由于合同用人制的推行 和独立核算中心( 或公司) 不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名 存实亡。( 2 ) 政治中立原则受到了严重挑战。撤切尔政府以提高文官的政治敏感和响应 性为名，加强对高级文官政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立 使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权利力法案。( 3 ) 独立管 理原则被动摇，公务员选拔录取、晋升等方面的职权逐步转回到政务官或行政部门手中， 独立文官管理机构的权利力被削弱，有的甚至被解散。随着上述重大变化，人们的注意 力转移到人力资源开发，公共部门劳工关系，代表性官僚制，公务员激励机制等方面。 【剐 英国是建立文官制度最早的国家，也是多次掀起文官制度改革浪潮的国家。撒切尔夫 人上台后对文官制度则采取了三大措施：取消文宫部；彻底打破文官在人员和晋升上独立 的传统；削减文官的规模和经费，其公务员人数从1 9 7 9 年的7 3 2 0 0 0 人下降为9 0 年代的 5 6 2 0 0 0 人。在美国，1 9 7 8 年，卡特政府向国会提交了改革文官制度的计划，同年通过文官 制度改革法，这是继1 8 8 3 年彭德尔顿法之后。对近百年来美国文官制度进行的全面总结。 1 9 9 3 年9 月7 日，克林顿总统宣布了一项“裁员、节支、高效”的政府改革计划，要求5 年内精简联邦政府人员2 5 2 万人，相当于当时联邦政府雇员的1 2 。在不到5 年的时间 内，美国裁减公务员2 8 万人，实现了预期目标。法国在1 9 5 9 年和1 9 7 8 年两度修改公务 1 1 员总章程，并使其不断完善。此外，其他国家也以各自的方式进行公务员制度的改革，如 新西兰彻底取消了公务员制度。1 5 提高服务质量，改善公共机构形象。 提高服务质量，改善公共机构形象，目的是重建政府与公民的信任关系。指导思想上 强调顾客取向和服务对象为中心，明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自 由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”等六个特点，被认为是提高公共服务质量 的有效途径。“”其具体措施有：第一，公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办 法，从而给公民提供“用脚投票”的机会。第二，在公共服务机构之间引进市场竞争机 制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力。第三，推行公民参与管理，并借用“市 场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。嘲如英国在1 9 9 2 年开始“公 民宪章”运动，要求凡直接提供公共服务的政府各部门以及公共事业单位必须依照公 民宪章中七项原则制定自己行业服务宪章。总之西方各国开展改善公共机构形象的运 动大大提高了公共服务的质量，满足了公民的要求。 三、西方国家行政改革的模式创新 西方国家在公共选择、新公共管理主义行政改革理论的指导下，在行政管理职能、管 理方式、行政运行机制等方面进行了大刀斧的改革探索。刨设并总结出一些初具雏形的改 革模式。彼德斯在政府未来的治理模式中，对西方行政改革进行了系统分析，归纳 出四种不同的模式，即市场模式、解制模式、参与模式、灵活模式，这四种模式有不同 的理论基础，适用于不同的政府体制。 ( 一) 市场模式 市场模式是西方国家行政改革的主导模式，也是得到肯定最多的模式。该模式是 针对传统的官僚体制结构上的弊端而提出的，传统结构弊端是政府过分依赖庞大垄断、 缺乏外部监督的官僚机构，致使政府无法提供充分的激励机制以鼓励公务员高效的工 作，重视规章制度而忽略市场信息。”市场模式着眼点是建立公众对公共机构的直接 控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会。建立公共物品和服务的买方市场或 “顾客主权”。市场模式在西方国家有一定的代表性，也反映了一种趋势。 1 政府部分机构市场化，引入竞争机制。下放决策和执行权力嘲 市场模式为克服传统政府无形性、迟效性、综合性的结构障碍，极力主张下放决策 权力和执行权力，把庞大的政府公共部门分解为若干可以相互竞争的运作部门，把大量的 服务职能下放给低层机构，甚至于让民营部门来承担。具体做法建立外部市场，将政府 的某些公共服务项目向社会出售，交由私人部门管理，建立内部市场，将某些政府公共 事务在政府机构内部出售，积极鼓励政府和各部门之间以及政府和社会之间展开竞争。” 市场理念的引入的确克制政府垄断性控制，降低管理成本，减少服务费用，提高服务质 量和效率，这样还可以起到精简机构的作用，一举双得。总之市场模式强调政府行为和 个人责任，鼓励公共部门建立层级简化的网络结构，建立能干的小政府。但是市场模式 也有些弊端，如他鼓励公公竞争，就会导致公共部门内部矛盾冲突，损害公民的利益。 2 建立以功绩为原则的个性化绩效工资 市场模式在公务员管理体制和方法上进行变革，引进目标管理、绩效评估等管理方 法，以提供公务员的自主性和灵活性。最典型的就是吸收私营部门的管理思想，打破集体 化的工资分配制度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度，即依据公务员在市场上 可能赢得的收入来确定，成就突出的给予更高的报酬，不管公务员的职级悬殊多大。这种 制度要求主管领导更像一名企业家，他们要对所在机构的行为负责，并且要根据服务质 量、收益大小及其它表现获得工资奖金，或者受到相应惩罚。美国从1 9 8 7 年起对传统的 公务员制度进行了一系列改革，包括诸如建立高级行政系列、实行功绩奖励制以及打破 编制、录用、待遇等传统做法，建立起以目标管理、绩效评估为核心的新的管理制度。 1 3 3 按照市场规则制定公共政策。 在传统体制下，公共政策只是政府自身的事情，社会公众只能接受政府的决策，由 于政府自身的局限性，在某些时候，尤其关系到技术性强，专业要求高的情况下，政府 容易出现决策失误。市场模式主张将官僚机构的职能下放给许多具有企业理念的公共部 门来履行，与之相适应，其公共决策也必然要以市场信息为基准，允许私人部门和社会组织 对公共管理或公共服务提出决策方案，政府组织论证，一旦符合要求，政府付给提供者 费用，然后并由具有企业家素质的公共部门的领导根据自己的分析判断来制定具体决 策。这样能提高公共决策的科学性，也可以调动民间决策力量的参与，推动民主化进程。 但在具体的运作过程中，政府官员又不愿放弃政治控制，仍希望具有企业理念的公共部门 对上级的政策、指示俯首听命，百依百顺。这种矛盾不可避免，要在具体的实践中不断的