（刑法学专业论文）论狱务公开.pdf

摘要 狱务公开在我国监狱机关实施的时间还很短暂，对其的理论研究更是鲜有所 见。本文在研究总结学者对于政务公开、司法公开和村务公开等其他的公开制度 已有理论成果基础上，并且结合监狱机关相对其他组织的特殊性，对狱务公开的 基本理论问题如狱务公开的概念、法律界定、社会历史背景、实施的必然性、理 论基础和蕴含的价值等进行了系统的研究，最后分析了我国狱务公开实施过程中 存在的一些问题和矛盾，并提出建立狱务公开的一套运作体系，以解决这些矛盾 和问题。具体包括以下几方面的内容： 首先，在总结他人对狱务公开所下定义基础上，在公开的主体、内容、方式、 对象和公开的规范性等一些更广的层面上阐释了自己对于狱务公开所下的定义： 通过比较分析政务公开、司法公开、村务公开和政务公开等其他的公开制度，对 狱务公开进行了法律界定：提出了狱务公开实施的社会历史背景。 其次，从宪法学和行政法学两方面总结了监狱机关实旋狱务公开的理论基础， 并从刑罚的演进、依法治国和防止监狱工作腐败等方面分析了狱务公开实施的必 然性。 再次，通过对狱务公开的价值分析，提出了公正、人权、自由和秩序是狱务 公开的价值基础。 最后，分析了我国狱务公开实施过程中存在的一些问题和矛盾，并提出为了 解决这些问题和矛盾，完善我国的狱务公开制度，监狱机关应当在坚持法制性、 民主性、实效性和适度性等原则的基础上，建立狱务公开的一整套运作体系。 关键词：狱务公开：理论基础；必然性：价值分析；体系分析 a b s t r a c t t h et i m eo ft h ej a l la f f a i r sp u b l i cs y s t e mi nc h i n ai sv e r yb r i e f , t h er e s e a r c ha b o u tt h e s y s t e m i sl i t t l e o nt h eb a s eo ft h eo t h e rs c h o l a r sr e s e a r c h e da c h i e v e m e n t sa b o u t g o v e r n m e n t a la f f a i r sp u b l i c ，j u d i c a t o r yp u b l i ca n dv i l l a g ea f f a i r sp u b l i cs y s t e m ，a n do nt h e b a s i so ft h es p e c i a l i t yo ft h ej a i la f f a i r s ，t h ea u t h o rr e s e a r c h e ss y s t e m a t i c a l l yt h ed e f i n i t i o n o nl a w , t h es o c i a lb a c k g r o u n d ，t h ei n e v i t a b i l i t yo fb e e np u a e di n t op r a c t i c e ，t h et h e o r i e s f o u n d a t i o na n dt h ev a l u eo ft h es y s t e m w h a t sm o r e ，t h ea u t h o ra n a l y s e ss o m ep r o b l e m s a n dc o n t m d i c a t i o n so ft h ej a i la f f a i r sp u b l i cs y s t e m ，a n dp u t sf o r w a r das e to fo p e r a t i o n s s y s t e mt or e s o l v et h e s ep r o b l e ma n dc o n t r a d i c t i o n o nt h ew h o l e ，t h ea r t i c l ec o n t a i nt h e f o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ： f i r s t ，o nt h eb a s eo f t h e d e f i n i t i o no f t h e j a i la f f a i r sp u b l i cb e e n p u tf o r w a r db yo t h e r s c h o l a r s ，t h ea u t h o rd e f i n e st h i ss y s t e mo nt h em o r ew i d el e v e l s ，a n dp u t sf o t - w a r dt h el a w d e f i n i t i o nb y c o m p a r i n g o t h e r p u b l i cs y s t e m s ，a n dp u t sf o r w a r dt h es o c i a lh i s t o r y b a c k g r o u n do f t h e j a i la f f a i r sp u b l i cs y s t e m t h en e x t ，t h ea u t h o rc o n c l u d e st h et h e o r i e sf o u n d a t i o no f t h e j a i la f f a i r sp u b l i cs y s t e m f r o mt h ec o n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i o nt h e o r i e s ，a n da n a l y s e st h ei n e v i t a b i l i t yo f t h e s y s t e mf r o mt h ee v o l u t i o no f t h ep e n a l t y ，t h es y s t e mo fg o v e r n i n gt h ec o u n t r yb y l a w a n d k e e p i n g t h e j a i lf r o mw o r k i n gc o r r u p t e t c a g a i n ，t oc o n d u c t t h ev a l u ea n a l y s i so ft h e j a i la f f a i r sp u b l i cs y s t e m ，t oe s t a b l i s ht h e v a l u e t a r g e to f j u s t i c e ，h u m a nr i g h t s ，f r e e d o ma n do r d e r o f s o c i a l i z a t i o no f t h e j a i la f f a i r s p u b l i cs y s t e m f i n a l l y ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h ep r o b l e m sa n dc o n t r a d i c t i o ne x i s t i n gi nt h ep r o c e s so f p u t t i n gt h es y s t e mi n t op r a c t i c e ，a n dp u t sf o r w a r dt h ea d v i c eo ne s t a b l i s h i n g as e to f o p e r a t i o ns y s t e mo nt h e b a s i so f i n s i s t i n g c e r t a i np r i n c i p l et or e s o l v et h e s ep r o b l e m sa n d c o n t r a d i c t i o n k e yw o r d s ：j a i l a f f a i r s p u b l i cs y s t e m ；t h e o r i e sf o u n d a t i o n ；i n e v i t a b i l i t y ；v a l u e a n a l y s i s ；s y s t e ma n a l y s i s i i 上海大学 本论文经答辩委员会全体委员审查， 确认符合上海大学硕士学位论文质量要 求。 罗霍_ 葡：陡l 目 主任： l 3r l 到 委员： 训豫暂 导师：劫? 1 答辩日期： 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表 或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：敛日期础 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可 以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名 导师签名；兰：主。：【立：9 日期：2 逆鲼查l 论狱务公开 刖百 近年来，随着我国改革开放的深入发展，社会主义政治和经济体制改革的深 化，法制和民主政治建设的逐步完善，公民权利意识的逐步增强，我国的各类机 关和组织相继推行了各种信息公开制度，如行政机关的政务公开、法院的审判公 开，农村中的村务公开以及工厂中的厂务公开等等。在这一背景下，1 9 9 9 年7 月 我国司法部下发了监狱系统在刑罚执行过程中实行“二公开，一监督”的规定 ( 实行) 的通知，全国部分省市监狱系统，如浙江、北京、广东、福建、湖北等 省市在原来探索实践的基础上，首先推行了狱务公开，有的制定了较为系统的实 施办法，有的召开了关于推行狱务公开的新闻发布会，电台、报纸等媒体进行了 大量报道，引起了社会的广泛关注。 狱务公开的实施是我国监狱贯彻依法治国方略，实行依法治监的必然要求， 实施这一制度将对我国监狱机关及其人民警察适应国际国内形势发展的新变化， 提高执法水平、规范执法行为、预防和遏制执法腐败，营造公开、公平、公正的 执法环境，维护监狱整体形象起到至关重要的作用，但目前我国的狱务公开还处 于起步阶段，一些配套措施还不是很完善，比如没有制定个统一的狱务公开法 规，没有一个统一的公开标准，公开原则等，而对于狱务公开的理论研究更是鲜 有所见，这就需要我们从理论上和实践上对这一制度进行系统的研究。为此，笔 者确定了狱务公开这一选题，通过理论分析、比较分析和价值分析等方法对狱务 公开的一些理论性和实践性的问题进行探讨，如狱务公开的概念、法律界定及其 社会历史背景( 第一章) ，狱务公开的理论基础和必然性( 第二、三章) ，狱务公 丌的价值分析( 第四章) 。同时，本文也联系我国监狱狱务活动的实际对狱务公丌 的实践予以关注，指出狱务公开实践中存在的问题和矛盾，并提出建立狱务公开 的一整套工作体系以从根本上解决这些问题。 第一章狱务公开的概念、法律界定及其社会历史背景 一、狱务公开的概念 要了解狱务公开的概念，首先要知道“狱务”的涵义。狱务公开之狱务，“就 是监狱事务的简称，有关监狱行刑和监狱管理事务的总称。“由于我国监狱在历史 上形成的特殊的管理体制，监狱不仅要履行国家的刑罚执行职能，还要为干部职 工及其子女的医疗、就业、上学等问题办各种学校、医院等机构，监狱成了一个 小社会，其涉及的事务及其广泛，凡是社会上所有的各种事务，在监狱内几乎都 有。但本文所述狱务公开之狱务应仅涵盖两方面的内容：一是监狱的行刑事务， 即监狱机关执行刑罚的行刑性执法事务：二是监狱的行政事务，即监狱人民警察 管理监狱，履行惩罚和改造罪犯职能的具体行政执法性事务。 对于狱务公开的概念，不同的学者对其有着不同的定义。主要有以下几种观 点：第一，“狱务公开就是将监狱机关及其监狱人民警察的行刑和行政执法事务， 向社会公开，接受社会的监督。”2 第二，“狱务公丌就是监狱机关为确保执行刑罚， 改造罪犯工作的公平、公正，将行刑事务及附属于刑罚执行的行政执法事务向社 会公开，接受新闻媒体和社会公众的监督。”3 第三，“狱务公开就是指监狱在刑罚 执行过程中，将监狱执法的主要内容、程序和结果，通过一定的形式向罪犯及其 亲属和社会公布并接受监督的活动。”4 狱务公开作为一个新生事物，对它的概念目 前还没有一个统一的界定，笔者认为，以上的三种对狱务公开的界定都没有指出 公开的最主要目的是为了保障罪犯和社会公民相关权利的实现，因此，笔者认为， 狱务公丌就是指监狱机关及其人民警察为保障罪犯和其他公民的相关权利的实 现，为确保刑罚执行的公正，将监狱的刑罚执行事务和相关的行政执法事务通过 一定的方式向罪犯及其家属、社会公众公开，接受他们的监督。这一定义应当包 含以下几个方面的内涵： 1 杨春洗康树华，杨殿升主编：北京大学法学百科全书：刑法学、犯罪学和啦狱学，北京大学出版社 2 0 0 3 年版。第9 8 8 页 2 王文廷：对监狱实施狱务公开的理性思考，载中国监狱，2 0 0 3 年第1 期第5 0 页 3 王青：论狱务公开制度，载法学杂志，2 0 0 2 年第6 期，第1 4 页 4 刘武俊：监狱问题的法理透视以狱务公开为解析背景载东南学术，2 0 0 2 年第4 期第7 8 页 ( 一) 从主体上看 狱务公开的主体是与狱务行为的主体联系在一起的，实旖狱务行为的主体是 指享有国家刑罚执行权力，以国家的名义从事国家刑罚执行活动，并能独立承担 由此产生的法律责任的组织。依据我国监狱法的规定，监狱及其人民警察， 是我国监狱事务的主要承担者，监狱机关是国家的刑罚执行机关，公安机关、人 民法院、人民检察院、武装人民警察部队及其他有关的机关、组织和公民应当积 极配合监狱对罪犯实施惩罚和改造，由此可知，狱务公开的主体应当主要是执行 国家刑罚执行职能的中央及各地方的监狱机关，包括司法部及其所属的监狱管理 局，各省市地方监狱管理局及下属监狱。 ( 二) 从内容上看 目前，我国各地监狱系统推行狱务公开的内容主要包括以下四个方面：一是 对罪犯刑罚执行和刑事、行政奖励的法律、法规，如罪犯收监、暂予监外执行、 减刑、假释、行政奖励、惩处、释放等项工作的法律和规章制度向社会公开：二 是监管和教育改造罪犯的相关制度，如罪犯积分考核、分级处遇、通信、接见、 团聚、离监探亲、劳动管理、生活卫生管理等管理工作制度向社会公开；三是罪 犯的权利、义务，如罪犯申诉、控告、检举权利的行使和法律规定罪犯必须履行 的服从管理、接受教育、参加劳动、遵守监规、维护改造秩序等义务向社会公开； 四是监狱警察执法的工作规范、工作纪律，如监狱法规定的监狱警察九种禁止性 行为、监狱警察行为规范等向社会公开。 ( 三) 从行为方式上看 狱务公丌的行为方式是告知的形式，并且需要接受监督。这里实际上是“公 开”的应有之意，狱务信息在告知了利益相对人后，如果没有反馈监督，就很难 形成约束关系，从而使狱务公开成为随意性的公丌。全国各地监狱系统在推行狱 务公开过程中创造性地采取了许多行之有效的途径和形式，可以概括为以下晒种 形式：一是文字形式。通过设立狱务公开栏，利用新生报、监区小报、板报、壁 报、印发狱务公开宣传手册等载体公开监管工作规章制度，并通过组织监狱警察 讨论、组织罪犯学习座谈、安排监狱警察讲解、引导、开展知识竞赛、演讲和编 排文艺等形式，进行鼓动、宣传，扩大影响。二是通过电视、音响及借助新闻媒 体。各地监狱系统通过广播、电视等媒体公布狱务公开的要求和内容，宣传狱务 公开的作法及其成效，对狱务公开过程中的重要活动，通过召开新闻发布会、组 织新闻单位来监狱采访等形式进行重点宣传。在监狱接见室、同居室、团聚室等 场所设置音响橱窗等设备，将这些场所作为教育改造罪犯、向罪犯亲属宣传监狱 法规、推行狱务公开的阵地。三是协议形式。各地监狱系统普遍以与各级地方政 府、罪犯亲属签订帮教协议为载体，主动与社会各界加强联系，介绍监狱对罪犯 的改造情况，宣传监狱法规，重新修订并签定安置帮教协议，将依法治监和狱务 公开等内容作为监狱责任写入协议事项。四是运用其他方式。各级监狱机关开设 狱务公开咨询电话，建立健全监狱机关领导的接待日制度，及时接待有关咨询来 访；完善信访制度，做到件件有记录，事事有回复。敞开监所大门，直接向罪犯 家属和社会各界人士、帮教团体、新闻媒体公开。5 ( 四) 从对象上看 狱务公开的对象是利益相对人，利益相对人可以泛指公众，即一切公民、法 人或组织；也可以特指某一部分人或组织，即与某项狱务活动有直接利益关系的 相对人。主要包括以下几种公开对象，首先是罪犯本人。罪犯虽然依法被剥夺了 人身自由，有些政治权利也被剥夺，但他们作为公民的其他基本人身权利并没有 被剥夺，他们对这些权利的基本诉求应该是敞开的，这些无形的权利显然是有形 的高墙电网无法“绝缘”或限制的，因此，为了保障罪犯这类弱势群体的合法利 益，狱务应当首先对他们公开。其次是社会，监狱作为国家的刑罚执行机关应当 受到社会的监督，近年来监狱干警玩忽职守、收受贿赂、滥施酷刑、虐待在押罪 犯甚至公然利用职权强暴女犯的现象时有发生，监狱于警乃至监狱长因此背叛刑 入狱的情况也并不鲜见，这些现象的产生与我国监狱系统长期处于封闭的状态不 无关联。“在封建专制社会，监狱曾经是暴君和酷变滥施淫威、张扬暴力的工具， 曾经是司法专横、冤魂游荡的人间“地狱”，在现代文明社会，监狱已经成为专司 刑罚执行的机关，是通过“惩罚与规训”维护社会秩序和强化国家权威的不可或 缺的治理工具。”因此，应当将监狱的刑罚执行事务向社会公开，接受社会的监督， 只有这样才能使监狱的刑罚执行更加的公开、透明。 5 参见王青：论狱务公开制度，载法学杂志2 0 0 2 年第6 期，第1 5 页 e 刘武俊：龄狱问题的法理透视以狱务公开为解析背景，载东南学术，2 0 0 2 年第4 期，第7 9 页 4 ( 五) 从规范上看 狱务公开是一种依照法律规定进行的行为，推行狱务公开工作，必须做到严 格依法办事，决不能各行其事。狱务公开的内容必须以刑法、刑事诉讼法、 监狱法等法律法规和有关规章政策为依据。狱务公开不是把监狱工作所有内 容都公开，而是有一定范围的限制，必须符合国家保密方面的法律法规，决不能 泄漏国家和监狱的秘密。各级司法行政机关及监狱管理部门制定的涉及国家秘密 的文件内容不能公开。与此同时，监狱机关应当健全监狱法制，完善有中国特色 社会主义监狱的行政法律体系，推进依法治监，依法行政，为狱务公开的有效运 作提供法律基础。 二、狱务公开的法律界定 狱务公开是在国家依法治国方略的提出下，随着最早由村务公开继而政务公 开、审判公开、警务公开、检务公开等等一系列公开形成的“公开热”中兴起的， 而狱务公开这一概念与其他的公开在内涵及外延上的法律界定是不相同的。 ( 一) 狱务公开与政务公开的区别与联系 目前，政务公开在全国范围内得到普遍推行，但是对于政务公开应当包括那 些方面的内容，人们的认识和观点还存在很多分歧，在党和政府有关推行政务公 开的文件中还没有对何谓政务公开作出明确、具体的规定，在理论界有关政务公 开的探讨中，还没有形成一个有关政务公开的统一概念，主要存在两种不同的界 定，一种认为政务公开之政务就是有关政治的种种事务，其中包括政党事务、行 政事务和其他公共事务，政务公丌就是指除属于固家规定保密以外的党务、行政 事务、社会公共事务等，都要向社会和公众公开，以接受监督，7 这是一种广义的 政务公开，它一般除了指具体的政务公开以外，还包括村务公开、厂务公开、审 判公开等等。另一种观点认为，政务公开应当是狱义上的政务公开，而不是广义 上的政务公开，所谓狭义上的政务公开也就是指仅仅限于政府机关的范围内，尤 其是与公共行政管理密切相关的事务，与民众切身利益相关的事务，因此，这种 7 参见嘹望，1 9 9 9 年第1 4 期 5 狭义上的政务公开不包括基层群众自治性组织的村务公开，不包括司法领域的审 判公开和检务公开，不包括国有企业内部推行的厂务公开。 狱务公开的主体是监狱，而监狱属于我国的司法行政机关，其实行狱务公开 也是监狱管理工作的行政管理性质决定的。监狱作为国家政府的部门之一，无疑 也是国家政治中重要的信息生产者、使用者和发布者，同时它还是国家狱务信息 主要的生产者、使用者和发布者。如同公安机关实行的警务公开、税务机关实行 税务公开、海关实行关务公开，监狱实施的狱务公开可以说是我国政务公开的一 个组成部分，它们是整体与部分的关系。 ( 二) 狱务公开与司法公开的区别与联系 司法公开也就是将国家司法过程中涉及到当事人和群众切身利益的问题公 开，接受他们的监督。要了解司法公开所包括的一些内容，还需要在法律上对“司 法”这一概念作一明确界定。在理论上，司法是指适用法律的国家活动，严格意 义的司法仅指法院，与之相对应的司法机关也就仅指法院，广义的司法还包括国 家的检查权和司法执行权，相对应的司法机关就有检查机关和司法行政机关，而 最广义的司法还包括律师、公证、调解、仲裁等社会组织的活动，因此，相对于 司法的狭义、广义和最广义三种理解，司法公开也有也有三种不同的解释，一是 司法公开仅仅包括法院的审判公开，二是司法公丌除了法院的审判公开，还有检 察院的检务公开，三是一种最广义的司法公开，除了以上的公开内容，还包括司 法行政机关的政务公开，如监狱的狱务公开，公证机关和仲裁机关的公开制度等 等。8 在我国，按照通常的理解，司法一般指审判公开和检务公开，具体是指审判 公开和检查机关进行司法活动应当阻当事人和其他诉讼参与人以及社会公众看得 见的方式进行，而不是密码进行。由此，司法公丌应当包括以下含义：( 1 ) 司法 公丌即包括审判公开，也包括检查公开，具体包括人民法院审判刑事案件、民事 案件、行政案件的公开和执行活动的公开，以及人民检察院侦查、起诉和诉讼监 督活动的公开，即人民法院和人民检察院的全部司法活动原则上都应当公开进行。 ( 2 ) 司法公开即包括对社会公开，也应包括对当事人和其他诉讼参与人公开。( 3 ) 司法公开即包括司法过程公开，也包括司法结果公开。因此，按照我国对司法公 开的通常理解，狱务公开并不包括在司法公开的范围内。但是按照广义上对司法 8 参见谭世贵：中国司法改革研究，法律出版社，2 0 0 0 年版第1 2 3 页 的理解，狱务公开属于司法公开中司法执行公开的一部分，因此两者之间还是有 着一定的联系。 ( 三) 狱务公开与村务公开的区别与联系 村务公开比起狱务公开的推行要早的多，早在1 9 9 1 年，中国中央和国务院在 有关农村和农村工作的决定中就提出了村务公开，并在有关文件中规定，凡是群 众关心的热点问题，以及村里的重大问题都应向村民公开，如新上的财物收支、 征用土地和其他审批、计划生育指标、提留统筹方案及其他农民负担( 包括劳动 积累工和义务工) 、集体土地和经营实体的承包、救灾救济款物的发放、村委会年 度工作指标、村干部工资奖金状况和功绩过失情况等等。村务公开维护了广大基 层民众的切身利益，很快得到了基层民众的广泛拥护，并迅速在全国农村得到普 遍推行。由于我国宪法和村委会组织法都规定，村民委员会是基层群众自治性组 织，它不属于政府一级行政组织。9 因此，村务公丌同狱务公开的主要区别之处就 在于村务不属于一级政府事务，村务公开不属于政务公开的概念范畴之内。村务 公开实施的目的是为了扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，推进农 村基层民主建设，密切党群、干群关系，促进农村的改革、发展和稳定。监狱机 关实施的狱务公开，目的主要是促进监狱执法工作的公平、公正、公开，提高监 狱刑罚执行的效率，保障罪犯的基本权利。除此之外，两者还在公开的内容、原 则、方式等方面有着很大的区别。 ( 四) 狱务公开与警务公开的区别与联系 警务公开，就是指公安机关将其担负的行政执法和刑事执法职能中与人民群 众相关的执法的相关权限、时限、依据、结果及监督、投诉渠道等内容，在法律、 法规许可的范围内向社会特别是当事人公开，提高执法的透明度。警务公开和狱 务公开都是我国政务公开的具体体现，公安机关作为国家的治安保卫机关和监狱 机关一样，属于国家的行政机关，因此，两种公丌制度在法律基础、价值取向和 公民权利的保护方面有着相同点。狱务公开和警务公开都体现了对于公民知情权 的保护这一宪法基础，蕴含了公正和人权这两大价值取向。 但是狱务公开和警务公开在公开的主体、公丌的内容，公开的对象上存在着 9 关于村民委员会性质的法律规定，可参见中华人民共和目宪法、中华人民共和国村民委会组织i 击，1 9 9 8 年1 1 月2 4 日颁布 7 不同之处。狱务公开的主体是指享有国家刑罚执行权力，以国家的名义从事国家 刑罚执行活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织，也就是中央和地方各 级监狱机关，警务公开的主体主要是各级公安部门。狱务公开的内容主要是监狱 刑罚执行的依据和过程等内容，警务公开的内容与之有着很大的区别，主要包括 以下几点：一是公安机关的警务工作向群众公开，包括办事标准、程序、时限、 执法主体、依据、内容、责任和办事纪律、投诉渠道、举报监督电话等。二是公 安机关的财务等重大事务向机关内部公开，包括那些与民警利益相关的诸如奖金 分配、干部晋升、人员调动、职位评定、财政大额支出、部门经费使用以及一些 公益性的专项活动经费等。三是选拔任用公安干部的相关情况。四是重大决策公 开，通过将公安机关制定与群众利益密切相关的重大决策内容和决策过程公开， 可让群众了解和知道公安机关正在干什么、怎么干和将要干什么，以保证公安决 策的民主与科学化，推进决策的顺利进行。五是公安领导廉政情况在一定范围内 公开。在公开的对象上，两者也存在着一定的区别，狱务公开的对象主要是在监 狱服刑的罪犯及其亲属，这样也有利于保障罪犯的权益。而警务公开的对象主要 是社会公众，因为公安机关执行的事务与广大人民群众的切身利益紧密联系，只 有将警务向人民群众公开，才能切实保障人民群众的权益。 三、狱务公开的社会历史背景 狱务公开和政务公开、司法公开、村务公开以及警务公开等一样，是社会经 济文化发展到一定历史阶段的时代产物，它的酝酿、萌芽、产生、发展都有其深 刻的社会历史背景。 ( 一) 中国社会民主制度的发展和刑罚执行制度的发展 第一、中国社会民主制度的发展 2 4 年的改革开放使中国产生了翻天覆地的变化，时间虽短，但中国公民的权 利意识、民主观念和国家民主制度建设，经历了一个萌动、迅速发展、日趋成熟 的演变过程，呈现出“从相对模糊、松散和同质的状态向明确、紧凑和异质的状 。参见余小琴；谈警务公开载政法学刊，2 0 0 0 年9 月第3 期，第6 4 页 8 态转变的过程。”“2 1 世纪，“让更多人获享更多的权利，已经成为人类的共同理想。” “可以说，我们的时代是一个权利的时代。准确地讲，是一个权利发展显著的时 代。” 中国社会主义民主制度的发展和人权保护意识的增强为建设社会主义法治国 家奠定了坚实的制度和意识基础，而这些举世瞩目成就的取得有着其强大的原动 力的推动，这些原动力主要是：第一，社会主义市场经济的逐步建立提供了坚实 的物质基础。人权保护意识以及与其相伴互动的民主制度都属于社会的上层建筑， 是由一定的经济基础决定并为其服务的。市场经济的基本要求是各市场主体自由 平等。“平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的 交换是一切平等和自由产生的现实的基础。”。5 这一点恰好也是人权保护意识和国 家民主制度的主要内容。所以，作为经济基础和上层建筑，市场经济就成为人权 保护意识和国家民主制度的催化剂，并为其发展奠定了物质基础。第二，行政管 理体制改革和政府执政理念的发展为人权保护意识和国家民主制度的发展准备了 政治条件。我国不论是经济体制改革，还是政治体制改革，推行的都是自上而下 的政府主导型循序渐进的模式，政府管理体制的运行对人权保护意识和国家民主 制度的发展起着非常重要的作用。经过多年的改革，旧的行政管理体制已大为改 观，行政权力与经济权力的二元分离状态已初步形成；经济组织正在逐步摆脱行 政附属地位；中央与地方的权力配置正在逐渐趋于合理：政府正在朝着民主、务 实、廉洁、精简、统一、效能的目标改革。同时，新一届中央领导集体提出了“立 党为公、执政为民”的执政理念，宪法的第四次修改也增加了“国家尊重和保障 人权”的内容，将“人权”的概念写入宪法，这是以前所没有的，反映出我国政 府对保障人权的高度重视。监狱作为国家的刑罚执行机关，他们的刑罚执行的方 式更加能够体现政府的执政理念和人权保护意识。罪犯作为社会的弱势群体，对 于他们的权利的保障也更为重要。因此，在监狱机关实施狱务公开制度也就是贯 彻我国政府先进的执政理念的必然措施。 第二、刑罚执行制度逐渐加强了对罪犯权利的保护 作为处于特殊社会阶层的罪犯，他们与国家或者其他个人、社会阶层之间， “ 美 刘易斯t 工科瑟：社会学思想名家一所史背景和社会背景下的思想，石人译中国社会科学出版 社，1 9 9 0 年版，第1 0 2 页 ”夏勇：走向权利的时代( 修订版) ，中国政法大学出版社，2 0 0 0 年版，第】、9 页 ”马克思思格斯全集第4 6 卷( 上) 人民出版社。1 9 7 9 年版，第1 9 7 页 都必然地存在着一定的权利和义务关系，只不过这样的认识是经历了漫长的历史 过程之后，到了社会某个发展阶段才产生的。在人类刚刚步入文明社会时，罪犯 是作为国家权利压迫的产物出现的，罪犯的这一地位从一开始就已注定，与罪犯 义务相比，罪犯权利的发展势必极为缓慢，在中国，虽然西周时就已把“令人幽 闭思愆，改恶从善”作为设狱的指导思想，“但在罪犯保护方面却不见任何的文字 记载。后来，随着中国封建统治者注重“仁政”，主张明德慎罚，礼法并用的思想， 在封建狱制上有了较多的开创，形成了较为系统的恤囚制度，居作制度，录囚制 度等，但这些与囚犯权利联系密切，含有一定人道主义因素的立法，很快就在残 酷的治狱实践中湮灭了。到了清朝未年，在西方监狱改良思想的刺激带动下，也 迫于国内外形势的需要，封闭落后的清政府不得不开始考虑囚犯的权利，1 9 0 7 年， 修订法律大臣沈家本上奏实行改良监狱注意四事折，提出了一套较完整的监狱 改良方案，主张中国也要采取自由刑的规制改良监狱，反对把监狱作为酷刑执行 和“待质解决”的场所。1 9 0 8 年清政府下令起草大清监狱律草案，提出不许伤 害在监人的身体，对刑事被告人律采取无罪推定原则，以及在监人受狱中苦痛 可以请诉于监督官署等基本原则。草案虽未及颁布实施，但它勾画的监狱改良 蓝图和对于囚犯权利的规定，标志着漫长的中国封建狱制已经开始解体。进入北 洋军阀统治时期后，中国的狱制改良有了一些实质性发展。从1 9 1 2 年开始，各地 陆续筹建“新式监狱”，从结构形式到管理方法基本仿行西方近代监狱模式。1 9 1 3 年1 2 月，北洋政府颁布中华民国监狱规则，大量吸收当时资本主义监狱法的 原则和内容，在囚犯教育和囚犯权利方面有了较大进步。1 9 2 7 年蒋介石建立南京 政府后，在到1 9 4 9 年之前的二十多年时间旱，颁布了大量的监狱法律法规，其内 容除直接承自北洋政府外，也大量抄袭了当时盛行于欧美各国的刑罚原则和监狱 制度，增加了不少维护犯人权益、改善犯人生活待遇的条款。遗憾的是，这些进 步的监狱制度的最大功用只是被用来标榜“民主”和“人道主义”而已。 新中国成立以后，我国为劳改工作提出了“改造第一，生产第二”和“教育、 改造、挽救”等一系列方针、政策，主张给予在监狱服刑的罪犯以人道主义待遇， 尊重他们的人格，维护他们的正当权益。对罪犯实行人道主义成为新中国监狱工 作的一项基本原则。随着青少年罪犯的增多，1 9 8 0 年8 月第八次全国劳改工作会 4 杨殿升主编：监狱法学北京大学出版社1 9 9 7 年版，第2 4 4 负 1 0 议提出，要对青少年罪犯做耐心细致的教育、感化、挽救工作，关心他们的吃、 穿、住、医疗、卫生，并且认真组织他们学政治、学技术、学文化，为他们创造 良好的改造条件。此项重大政策调整在劳改实践中发挥了积极的作用，使大批罪 犯消除了抵触对立情绪，走上弃旧迎新之路。然而，在建国后相当长的一段时间 里，由于各方面的原因，我国罪犯的法律地位一直没有得到应有的认识，对待罪 犯只是限于主观性的人道主义：在忽视法制建设的大背景下，监狱立法过少，罪 犯的教育改造主要依靠政策指导，连罪犯已有的一些权利也不能通过法律形式得 以确立和体现。“这就不可避免地造成罪犯权利的不稳定状态。 1 9 9 2 年8 月，中国政府发布中国改造罪犯的状况白皮书，指出中国改造 罪犯的基本原则是：对于罪犯不是单纯进行惩罚，而着重于改造和转化：在改造 罪犯的实践中注意贯彻人道主义的原则；严格保障罪犯应有的权利；对罪犯的改 造贯彻以教育为主的原则，以及注重对罪犯的感化工作等。“1 9 9 4 年1 2 月全国人 大常委会审议通过了中华人民共和国监狱法，随后，我国的刑事诉讼法和 刑法，经过长期的实践和多年的研究与讨论，根据当时的国情和司法需要相继 进行了修改，这两部修改后颁布的刑事法律中有关条款对监狱行刑的某些方面作 了新的规定。”这些重要法律的修改和制定，标志着中国的罪犯权利保护在法制化 道路上取得了显著的进步。而狱务公开正是在监狱部门对罪犯权利保护意识不断 增强、监狱法制不断完善的条件下逐渐开始在全国推行的。 ( 二) 中国加入w t o 对监狱机关产生的机遇和挑战 经过1 5 年的磨砺，中国终于在2 0 0 1 年1 2 月1 1 同成为了w t o 的正式成员。 十几年来，中国政府、企业和普通民众最关心的一个话题是：我们如何应对w t o 带给我们的挑战。有识之士一针见血地指出：w t o 对中国的真正挑战对象，不是企 业或行业，而是政府! “因为政府信息公开是其基本要求之一。中国在2 0 世纪末以 前，每个人在社会中的地位和角色，就像是“管道结构”一样，干部依级别决定 其能看到什么样的报纸、信息，内资企业或外资企业分别能得到其能知道的信息， ”1 9 5 4 年9 月7f 政务院公布施行的中华人民拭和国劳动改造条例，是1 9 9 4 年1 2 月2 9 日监狱法颁 布前我国主要的监狱立法。在这部法规中。对犯人权利只有少量原则性的规定。如“严禁虐待、肉刑”( 第5 条) ；“对犯人可咀组织他们进行适当的体育和文化娱乐法动”( 第2 6 条) 犯人的休息e | ，一般定为每半月次” ( 第5 2 条) 等 “国务院新闻办公室：中匿改造罪犯的状况，法律出版社1 9 9 2 年版，第l 一2 页 ”潘国和贾洛川：监狱学基础理论，上海大学出版社2 0 0 0 年版，第1 3 1 贞 ”王世雄：“规范政府管理方式，提高政府治理水平”，载新华文摘，2 0 0 0 年第1 0 期。转引自张鹏、黄咖 庚：“w t o 与我国行政公开”载福建政法管理干部学院学报2 0 0 1 年第3 期，第3 7 页 大家都无法逾越雷池。而今，面对全球经济一体化浪潮和w t o 透明规则的冲刷， 全面推进政府信息公开已成大势所趋。 透明度是w t o 的一个原则和基本制度，是w t o 三个主要目标贸易自由化、 透明度和稳定性之一。关贸总协定第l o 条第1 款规定：“缔约方有效实施的关于 海外对产品的分类或估价、关于税捐和其他费用的征收率，关于对进口货物的销 售、分配、运输、保险、仓储、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与 一般援引的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以便使各国政府及贸易商熟悉 它们。一缔约方政府或政府机构与另一缔约方政府或政府机构之间缔结的影响 国际贸易政策的现行规定，也必须公布。”第2 款规定：“缔约国采取的按既定统 一办法提高进口货物关税或其他费用的征收率，或者对进口货物及其交付转让实 施新的或更严的规定，限制或禁止的普遍的适用的措施，非经正式公布，不得实 施。”第3 款规定：“各成员国应维持或尽快建立司法的、仲裁的法庭或程序：确 认各成员方已有的调查程序，但要向成员方全体提供该程序的详尽资料。”w t o 继 承了关贸总协定关于货物贸易透明度的以上规定，并将其扩展到新的领域。在服 务贸易总协定中，需要实行透明度的范围更加广泛。服务贸易总协定第3 条规定， 除了紧急情况外，每一成员方必须将有关和影响服务贸易总协定实施的有关法律、 法规、行政命令( 不论是中央政府还是地方政府作出的，或是由非政府有关制定规 章的机构作出的) 以及签订的所有有关服务贸易的双边或多边协议，都最迟在它们 生效时予以公布：如不能公布，也应将此信息予以公布；并且应将对上述各方面 的任何修改和对服务贸易有实质性影响的任何新的法律、法规或者行政命令迅速 并且至少每年次通知服务贸易理事会。在与贸易有关的知识产权协定中，第五 部分第6 3 条也规定了透明度问题。其他一些专门协定中也有类似规定。g a t t l 9 9 4 对公布和实旌的贸易条例的要求是：成员方应以统一、公开和合理的，实施所有 应予公布的法令、条例、判决和决定；同时，g a t t 规定各成员国政府必须设立咨 询点。而且，在乌拉圭回合谈判中，w t o 建立了贸易政策审查机制，使透明原则得 以继承和加强。贸易政策评审内容包括成员方均要接受定期评审，依据中国当前 在世界贸易中的比重，每4 年要接受一次评审。”在评审期间，要求各成员方向贸 易政策评审机构报告贸易政策及实践。 9 参见姜茹娇、朱予勤：世界贸易组织( 盯o ) 法律规则，中国政法大学出版社，2 0 0 0 年版第3 0 4 0 、1 1 6 1 2 9 页 1 2 这些要求看上去似乎只是为了防止成员国之间进行不公开的贸易，从而造成 歧视、扭曲国际贸易而制定的“经济透明规则”，而实际上，它既是一项基本的经 济贸易规则，更是在深层次上意味着行政观念、行政体制和运作机制的关键性、 全面性问题一选择“阳光运作”还是“暗箱操作”和能否树立诚信形象、实现行 政目的。 中国加入w t o 以后，w t o 透明规则将会对中国政府行为和行政管理行为产生 全面而深刻的影响，温和、服务型的行政权作用方式将会日益凸显，政府将承担 更多的服务职能，要“以服务导向代替传统的政府中心主义”，w t o 中的透明原则， 正是体现了政府与相对人之间的服务与合作的行为关系理念，对我国行政“有限 公开制度”将会产生强烈的冲击，行政程序制度将遭遇洗礼。在w t o 透明规则产 生的机遇和挑战面前，中国政府需要抓住机遇、f 视挑战，改变“民可使由之， 不可使知之”的行政观念和传统做法，需要改变“管道结构”似的政府信息保密 运作机制，推行政府信息公开，用“阳光作业”赶走“暗箱操作”，严格执行透明 执法程序，在国民和世界各国面前，展现出民主、开放的姿态，树立起政府的诚 信形象。监狱机关是国家的刑罚执行机关，是与社会相对隔离的封闭型的监禁场 所，也是“惩罚和改造”罪犯最直观、最权威、最显著的特殊载体，在中国的民 间语境中，监狱被俗称为牢房、班房，给人一种颇为神秘森严的感觉，这种封闭 性使得监狱作为国家的司法行政机关，它的执法行为缺乏应有的透明度，也不符 合w t o 的透明规则。狱务信息也是政府信息的主要内容之一，在推行政府信息公 开过程中，监狱机关应当利用好w t o 透明规则提供的机遇和挑战，适应现代管理 和服务的理念和方式，加大透明度，积极有效地全面推行狱务公开，让人民群众 更多地了解监狱，接受人民群众的监督。 ( 三) “依法治国”方略的确立和不断发展 1 9 9 9 年，“依法治国，建立社会主义法治国家”的根本治国方略，庄重地写进 了中华人民共和固宪法，确立了这一治国方略具有最高权威的宪法地位。随着 依法治国方略的推进和民主法制建设的加强，行政公开已经成为依法治国的主要 部分之一依法行政的基本原则。 现代社会，不论在中国，还是世界范围内，行政权的范围不断扩大，公民生 活及社会运作的各个方面无不受到行政机关的控制或者影响。而行政权的行使作 为单方面的行为，最容易被滥用而导致侵犯公民权利。在这种情况下，监督行政 机关、保障公民权利的要求越来越迫切，于是公民的知情权也上升到基本权利的 高度从而获得了宪法的保障。早在1 9 4 9 年，德国基本法第5 条规定：“人人有自 由采访可允许报道的消息的权利。”1 9 6 6 年，美国制定的情报自由法规定了公 民的知情权。我国宪法的有关规定虽然没有使用“公民的知情权”，但是她明确宣 告了“一切权力属于人民”并规定了公民的选举权与被选举权、批评和建议权、 申诉、控告和检举权，而这些权利的有效行使是以知情为前提的。笔者认为，这 完全可以视为公民享有要求行政公开的权利。现在已经不是“民可使由之，不可 使知之”的“愚民时代”，而应当顺应潮流，开发民智，增强公民的法律意识，提 高公民的法律知识，鼓励他们自觉利用法律保护自己的权利。从监督行政角度讲， “暗箱操作”容易单生腐败，而行政公开是最好的防腐剂，已经为社会现实所证 明，并已经成为法治国家的共识。 随着我国依法行政工作的进展，行政公开原则正在被逐步具体化为各项法律 制度，比如行政处罚法和行政复议法的总则中都规定了公开原则。行政 处罚法第5 l 条规定：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行 政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这一规定是行 政公开原则在法律规则中的具体操作性规范。目前，我国正在摸索着推行政府信 息公开，把有关公开的各项法律制度落实到执法工作中。中共十五大提出扩大基 层民主，保证人民群众直接行使民主权利，此举对我国依法 行政，特别是政府信息公开制度起到了强有力地促进作用。1 9 9 8 年，在全国开始 推行村务公开，1 9 9 9 年7 月我国司法部下发了监狱系统在刑罚执行过程中实行 “两公开、一监督”的规定( 试行) 的通知。全国部分省市监狱系统首先推行了 狱务公开制度，从1 9 9 9 年1 0 月1 日起在全国公安机关普遍推行警务公开，2 0 0 0 年底，开始在全国乡镇政权机关全面推行政务公丌。这说明，在落实实行法治， 建立社会主义法治国家的道路上，中国的