（金融学专业论文）我国开展国库现金管理问题研究.pdf

内容摘要 国库现金管理起源于2 0 世纪7 0 年代的美国，二十多年来其获得 了长足的发展，在目前市场经济较为发达的国家，国库现金管理都广 为开展，但对于我国而言，国库现金管理还是相对陌生的内容。2 0 0 4 年5 月至1 2 月，笔者有幸参加了中国人民银行与中国金融研究中心 的合作课题国库现金管理与国债市场操作的研究，在研究中笔者 惊叹国库现金管理的重要性与国内国库现金管理的空白，由此萌发了 对我国开展国库现金管理问题进行研究的想法，于是便有了该篇论文 的由来。 对于国库现金管理，目前的研究大多停留在对国外成功经验的介 绍，本文试图做到的是通过对目前国库现金管理较为成熟国家的具体 实践及管理模式的研究，提炼出一国开展国库现金管理的基本前提条 件。然后对比我国目前的现状，提出我国迫切需要解决的问题。 全文共分为五章： 第一章“国库现金管理的理论基础”，该部分首先介绍了国库现 金管理兴起的背景，然后重点对国库现金管理的定义、目标、内容及 意义做了界定。 国库现金管理兴起于2 0 世纪7 0 年代的美国，是市场经济发展到 一定程度，政府追求效率最大化的必然结果。所谓国库现金管理，是 指在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额最小 化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动的总称。之所以存在 国库现金管理问题，是因为在政府预算执行过程中，各预算收支项目 自身固有的进度不平衡规律导致国库收入和支出现金流不能完全匹 配，再加上预算实际执行数和计划数经常存在差异。国库现金管理的 目标：首先是通过国库现金管理运作，减少闲置现金与弥合资金缺口， 最大可能地提高国库现金使用效率，为公共利益最大化服务。其次是 在保证安全性的前提下对闲置的库底资金进行运作，以期实现库底资 金增值最大化。国库现金管理的内容包括了分析预测现金流、控制现 金流、国库现金余额的投资和余缺的调剂以及与货币政策协调一致四 个方面。国库现金管理的意义在于能够控制政府借债数量，降低借债 成本，提高国库管理整体水平，促进国内金融市场发展，有利于财政 政策和货币政策的协调配合，实现库底资金增值最大化。 第二章“国库现金管理的国际实践”，本部分选取了目前世界上 国库现金管理较为成熟的四个国家：美国、英国、澳大利亚、新西兰 作为案例，分别从机构设置、管理目标、账户设置以及主要做法四个 方面进行介绍。 其中美国的主要做法是：第一，日常操作中，财政部在联邦储备 银行国库账户保持5 0 亿美元左右的曰终现金余额，其余的大量现金 则存入几家大型商业银行具有完全担保的“税收与贷款账户”( t a x a n dl o a na c c o u n t s ) 。当日终现金余额高于5 0 亿美元时，超过部分 全部存入商业银行的税收与贷款账户以赚取利息收入；当日终现金余 额低于5 0 亿美元时，不足部分则由财政部从商业银行的税收与贷款 账户调入现金补足。第二，财政部还会根据现金流量的预测情况定期 发行短期国债以调剂余缺。 英国的主要做法是：第一，日常操作中，在国库单一账户中保持 2 亿左右的日终现金余额，主要通过发行短期国债和货币市场双边操 作等途径来管理不确定的现金流动。当日终现金余额低于2 亿英镑 时，英国债务管理局会发行短期债券，或卖出或回购所持有的金融工 具，筹集国库所需现金。当日终现金余额高于2 亿英镑时，英国债务 管理局会买入或回售优质金融工具，赚取利息收入。第二，财政部还 会定期拍卖短期国债以调节现金流量。 澳大利亚的主要做法是：在政府公共账户上保有大约1 0 亿澳大 利亚元的备用金，当国库现金余额低于1 0 亿澳元时，金融管理局根 据联邦政府的财政战略，并区别是否长期资金缺口而发行长期国债或 短列国债。当国库现金余额高于1 0 亿澳元时，金融管理局将超额部 分现金存入中央银行，分活期和定期分别计息。 新西兰的主要做法是：新两兰皇家清算账户并不设备用金，当该 账户有余额时，储备银行按官方利率支付利息给债务管理局，反之， 由债务管理局支付利息给储备银行。储备银行在利用国库盈余资金上 手段较多，包括提前赎回未到期国债、国际债券市场投资、外汇掉期 等。 第三章“国库现金管理模式的比较分析”，本部分综合各国国库 现金管理发展的历程，分析各国国库现金管理中存在的三种模式：中 央银行完全经( 代) 理国库模式、国库现金余额存入商业银行的美围 模式，国库现金余额直接进入货币市场进行短期投资的英国模式。中 央银行完全经( 代) 理国库模式的特点主要表现在中央( 联邦) 和地方 财政资金的入库和资金的拨付都通过中央银行的结算系统进行，中央 银行不对国库内财政资金的沉淀部分支付利息，财政部门也不用支付 手续费给中央银行。美国模式的特点主要表现在国库资金在中央银行 保留一定的余额以后，其余的部分存放在经过招投标产生的商业银 行。英国模式的特点主要表现在财政部门在中央银行保留了一定余额 的库底资金后，剩余财政资金可以用在货币市场进行短期投资，以获 取短期投资收益。通过对三种模式在使用效益、安全性、金融市场的 发展程度、财政管理体制以及技术要求五个方面的比较，得出美国模 式和英国模式是随着市场经济的深入发展而产生的更为先进的管理 模式的结论。并在此基础之上，通过比较美国模式和英国模式，进一 步得出开展国库现金管理必须具备的两个基本前提条件，即国库单一 账户体系的建立和短期国债市场的形成。 第四章“我国国库现金管理的现状分析”，本部分针对第三章提 炼出的两个基本前提条件，具体分析了我国国库单一账户体系改革的 进展程度以及我国短期国债市场迟迟不能建立的原因。2 0 0 1 年3 月， 财政部和中国人民银行发布财政国库改革试点方案，开始实施国 库集中收付制度的改革，力图建立以国库单一账户体系为基础、资金 缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。四年来改革成 效显著，首先，预算单位应支未支的现金流量保留在国库。其次，提 高了财政资金使用的透明度。第三，提高了资金支付效率。国库单一 账户体系正在以先统一资金支付，后统一资金收缴的方式逐步建立。 而另一方面，我国短期国债市场却一直未能建立，究其原因，主要有 三点：第一，在现行的国债发行额度管理体制下，财政部缺乏发行短 期债券的积极性；第二，较高的准备金存款利率水平抬高了短期国债 的发行成本；第三，较低的中长期国债筹资成本使得短期国债受到冷 落。在本部分的第三节中笔者还特g t n i 出我国目前开展国库现金管理 要解决的一个突出问题：国库资金余额高企。 第五章“我国开展国库现金管理的构想”，本部分根据国库现金 管理的国际实践和我国的现状提出了我国开展国库现金管理三点构 想，第一，通过货币市场现有的工具降低巨量的国库资金余额。主要 可利用的工具有国债现券与回购交易、同业拆借、票据贴现与再贴现。 第二，改革现在的国债发行制度，实行国债发行余额管理制，推动短 期国债市场的建立。我国目前依然实行的是国债发行的额度管理制， 在该种管理方式下，年度国债发行额度是经全国人大审批后一个必须 在当年按期足额完成的任务和指标，作为资金筹集方的财政部门为完 成筹资任务没有动力为发行短期国债而占用当年额度，因此修改预 算法，建立国债发行余额管理制是建立短期国债市场的根本所在。 第三，建立起中央银行与财政部门的协调机制以保证国库现金管理制 度的良好运行。一方面由于财政资金的运动不同程度地会影响到货币 供应量的变动，因此中央银行与财政部门的协调配合是货币政策顺利 执行的重要保证。而另一方面短期国债同时充当了财政政策的政策工 具和货币政策的政策工具，从而有机地将财政部门与中央银行联系到 了一起。国债政策既是一项财政政策又是一项货币政策，短期国债的 发行也有赖于财政部门与中央银行的密切配合。 本文力图在以下几个方面有所创新： 1 、在选题上，笔者捕捉到我国正在进行国库体制改革，亟待开 展国库现金管理的背景，而以国库现金管理较为成熟国家的发展历程 和成功经验为研究对象，以期能对我国即将开展的国库现金管理提供 有价值的借鉴意义。 2 、在研究的资料选择上，笔者并没有囿于国内现有的中文资料， 而是亲自查阅并翻译了大量英文文献，包括美国财务管理局( f m s ) 的参考手册( c a s hm a n a g e m e n tm a d ee a s y ，a p r i l2 0 0 2 ) ，英国债 务管理局( d m o ) 的参考手册( e x c h e q u e rc a s hm a n a g e m e n t ：ad m o h a n d b o o k ，2 0 0 2 ) 以及世界银行的相关文献，以期掌握最真实的第 一手资料。 3 、在研究方式上，笔者并没有只是罗列各个国家的具体实践， 而是从国库现金管理国际实践的三种模式中提炼出开展国库现金管 理所必须具备的两个基本前提条件，由此对于我国实践将具有现实意 义。 由于国库现金管理问题非常复杂，其涉及的相关领域包括财政、 税务、金融等诸多方面，笔者只具备金融方面的背景，又缺乏实际工 作经验，因此感觉很多问题都只触及其表，远未反映深度和力度，还 需进一步深入研究。论文错漏之处在所难免，恳请各位老师批评指正。 关键词：国库现金管理、国库单一账户体系、短期国债 a b s t r a c t g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n td e r i v e df r o ma m e r i c ai n1 9 7 0 sa n d h a da h i s t o r y o fo v e r2 0y e a r s m o s td e v e l o p e dc o u n t r i e s d e v e l o p a n a p p r o p r i a t es t r a t e g y t o m a n a g e t h e i r g o v e r n m e n t c a s hf l o w si na c o s t e f f e c t i v em a t t e r b u ti n d e v e l o p i n gc o u n t r i e ss u c h a sc h i n aw e a k g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t i sac o m m o ni s s u e i n m a y2 0 0 4 t h e a u t h o rw a s l u c k y t oa t t e n dar e s e a r c h t o p i c “g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t a n dt b i l l so p e r a t i o n ”，w h i c hi sc o o p e r a t e d b y t h ep e o p l e s b a n ko fc h i n aa n dc h i n e s ef i n a n c e 】l e s e a r c hi n s t i t u t eo fs w u f e t h i s i sw h yt h i st h e s i si sw r i t t e n t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nt h i st h e s i s ： c h a p t e r ii s “t h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no f g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t ”i t t a l k sa b o u t c o n c e p t ，t a r 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i n i n gl a r g e a m o u n to fc a s hi s d e p o s i t e di nt h e “t a xa n dl o a na c c o u n t s ”o ft h ec o m m e r c i a lb a n k s w h e nt h ed a y e n db a l a n c eo ft h ea c c o u n tf a l l ss h o r t ，t h eu s am i n i s t r y o ff i n a n c ew i l lt r a n s f e rt h ed e f i c i tc a s hf r o mt h e“t a xa n dl o a n a c c o u n t s ”w h e nt h eb a l a n c es h o w ss u r p l u s ，t h eu s am i n i s t r yo f f i n a n c ew i l lt r a n s f e rt h es u r p l u sc a s ht ot h e“t a xa n dl o a na c c o u n t s ” t og a i ni n t e r e s ti n c o m e s e c o n d l y , i s s u i n gt - b i l l se v e r yw e e k a c c o r d i n g t o t h ef o r e c a s to f t r e a s u r yc a s h f u k ：f i r s t l y e n t e r i n gt h em o n e y m a r k e tt oh a v ed a i l yo p e r a t i o n t h e u km i n i s t r yo ff i n a n c eo p e n sd e p o s i ta c c o u n to n l yi nb a n ko fe n g l a n d a n dk e e p st h ed a y e n dc a s hb a l a n c ea tt h el e v e lo fa b o u t0 2b i l l i o n p o u n d s w h e nt h ed a y e n d b a l a n c eo ft h ea c c o u n tf a l l ss h o r t ，t h eu k d e b tm a n a g e m e n to f f i c e ( d m o ) w i l ls e l lo u to rr e p oi t sf i n a n c i a lt o o l s t of i n a n c ec a s hf o rt h et r e a s u r y w h e nt h eb a l a n c es h o w ss u r p l u s ，t h eu k d m ow i l l b u yi n o rr e v e r s er e p oh i g h q u a l i t yf i n a n c i a lt o o l st o g a i n i n t e r e s t i n c o m e s e c o n d l y , i s s u i n gt b i l l se v e r yw e e kt o s m o o t ht h e f l u c t u a t i o no f c i r c u l a t i n gv o l u m e o f t r e a s u r yc a s h c h a p t e ri i i i s “t h ec o m p a r i s o na n da n a l y s i so fg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n t m o d e s ”t h e r ea r et h r e ek i n d so f g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n tm o d e s i nt h e f i r s t m o d e ，t h ec e n t r a lb a n ks e r v e s a sa n a g e n t o ft h e t r e a s u r y i n t h es e c o n dm o d e ，t r e a s u r yc a s hb 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e s i s a n a l y s e s c u r r e n tt r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n aa n dt h e nt a l k s a b o u t t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m i nc h i n a n e x tt h ea u t h o r s t u d i e sc h i n e s et - b i l l sm a r k e ta n da n a l y s e s w h y t h ei s s u a n c eo ft - b i l l si s b a f f l e di nc h i n a a tl a s t ，t h et h e s i s s p e c i a l l yp o i n t s o u tt h a tt h et o t a l a v e r a g et r e a s u r yc a s h b a l a n c es t a n d sq u i t eh i g hi nc h i n a 2 c h a p t e rv i s “t h es p e c u l a t i o no fg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n ti n c h i n a ”t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h r e ei d e a si nt h i sc h a p t e r t h ef i r s ti d e a i st h a tt h eh u g ea m o u n to fs u r p l u st r e a s u r yc a s hm a y e n t e rm o n e ym a r k e t t ob u yi nf i n a n c i a lt o o l s t h es e c o n di d e ai st h a tw es h o u l di m p l e m e n t b o n db a l a n c ec o n t r o la n dm a 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l s ，t h ea u t h o rt r a n s l a t e dal o t o f i m p o r t a n ti n f o r m a t i o n ，i n c l u d i n g a g u i d e b o o k o fu s af i n a n c i a l m a n a g e m e n ts e r v i c e ( f m s ，c a s hm a n a g e m e n t m a d e e a s y , a p r i l2 0 0 2 ) ， ah a n d b o o ko fu kd e b tm a n a g e m e n to f f i c e ( d m o ，e x c h e q u e rc a s h m a n a g e m e n t ：a d m o h a n d b o o k ，2 0 0 2 ) e t c t h et r a n s l a t i o ne n r i c h e st h e d o m e s t i cr e s e a r c hi n f o r m a t i o na b o u tg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t 3 t h r o u g ht h es t u d yo fi n t e r n a t i o n a lg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t p r a c t i c e s t h ea u t h o rs u m m a r i z e st w ob a s i cc o n d i t i o n so fc a r r y i n g o u t g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t i nc h i n a ：t h ef o u n d a t i o no ft r e a s u r y s i n g l e a c c o u n t s y s t e m a n dt h e r e g u l a r i s s u a n c eo ft - b i l l s t h i s c o n c l u s i o nh a sat h e o r e t i c a lm e a n i n gf o rg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t p r a c t i c e si nc h i n a k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t c a s h m a n a g e m e n t ，t b i l l ，t r e a s u r ys i n g l e a c c o u n f 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 市进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，木论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：刘正 2 0 0 5 年4 月1 8 日 月l j吾 国库现金管理是市场经济较为发达的国家广泛采用的一项制度。 从其发展的历程来看，国库现金管理并不是与生俱来，而是市场经济 发展到一定阶段的必然产物。在许多国家发展的早期阶段，都曾经历 过财政部门只关心预算拨付而忽略国库资金使用效率的过程。直到 2 0 世纪7 0 年代，美国政府首先注意到这个问题，并从企业的现金管 理中得到启示，才开始开展国库现金管理。随后，澳大利亚、瑞典， 英国等国家纷纷开始实行国库体制改革，推行国库现金管理制度。 纵观我国国库现金管理的现状，和目前国库现金管理较为发达国 家的早期发展阶段何其相似。国库现金管理的模式是与一国特定时期 的经济水平、政策环境与市场条件相适应的，当市场经济的发展进一 步深入，政府行为开始追求效率最大化时，国库现金管理也将实行相 应的改革。2 0 0 1 年3 月，国务院批准了财政国库管理制度改革试 点方案，由此拉开了我国财政国库管理改革的帷幕。2 0 0 3 年1 月， 我围开始实行国库存款计息制度；2 0 0 3 年6 月，财政部对第五期国 债采取发行后推迟三个月缴款的做法；2 0 0 4 年8 月，财政部首次以 混合式招标方式提前兑付三期总量近9 0 0 亿元的记账式国债。国库现 金管理离我们越来越近。 但由于我国正处在计划经济向市场经济转轨的过程中，一些制度 并未得到相应的完善，因此对于我国开展国库现金管理，还存在条件 的不足。实践的发展离不开理论的指导，只有做好改革启动前的理论 研究才能更好地指导具体实践。本文的研究正是在这种背景下展开 的。 本文以国库现金管理理论为指导，结合目前国库现金管理较为成 熟国家的具体实践，对我国开展国库现金管理的问题进行了研究。文 章综合采用了归纳、演绎与比较分析相结合的研究方法，遵循具体到 抽象再到具体的逻辑顺序，分析了有关问题，并对我国开展国库现金 管理提出了几点构想，力求对我国的具体实践具有借鉴意义。 研究中，文章首先对国库现金管理的兴起背景做了介绍，然后对 国库现金管理的定义、目标、内容和意义做了阐述，以便对国库现金 管理有一个总体的认识。 接着文章对目前国库现金管理较为发达的四个国家的具体实践分 别做了介绍，并在分析比较各国现金管理模式的基础上提炼出开展国 库现金管理应具备的两个基本前提条件。 然后文章针对前文提炼的两个基本前提条件，对比我国实际，分 析了我国的现状和存在的差距，并指出了我国特别存在的国库资金余 额高企的现象。 最后文章根据国库现金管理的国际实践和我国的现状提出了我国 开展国库现金管理三点构想。 第一章国库现金管理的理论基础 1 1 国库现金管理的兴起 国库现金管理是市场经济发展到一定程度追求效率的必然结果。 2 0 世= 纪7 0 年代以前，即便在最发达的国家美国，在预算执行过程中， 现金管理问题也不被关注。财政部门在预算执行过程中的目标主要有 两个：一是保证公共资金流向相应的预算单位，二是控制预算拨款的 速度。一般来说，预算部门按照一季度或者一个月安排一次的方式， 将预算资金拨付相应支出部门。这种资金发放制度容易导致这样的现 象，即财政部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上， 预算单位将重点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续 获取尽可能多的资金的问题上，而资金的使用效率问题，即资金是否 得到有效利用、预算目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边，长 期没有得到重视。 从2 0 世纪6 0 年代末开始，现金管理的重要性首先被私人部门所 认识，货币的时间价值与现金的机会成本等理念逐渐得到认同。对于 现金概念的理解也从狭义推广到广义，除库存现金以外，还包括各种 现金等价物，即随时可根据需要转换成现金的货币性资产，如有价证 券、银行存款等。任何一个组织为履行其职能，都需要持有充足的现 金或能及时顺利转换为现金的资产，以免陷入危机或困境之中。但是， 现金本身是一种资源，它有机会成本，因此，任何组织都不应持有过 多的现金。开展现金管理，使现金保持一个相对稳定的数额，既满足 企业正常的资金需要，同时又不丧失投资获利的可能性，避免现金短 缺可能带来的损失成为私人部门的一项重要工作。私人部门的现金管 理对政府预算管理产生了一定影响，为政府现金管理提供了可以借鉴 的成功经验。尤其是2 0 世纪7 0 年代末，“新绩效预算”或“企业型 预算”对美国政府现金管理系统的建立产生了重大影响。1 与此同时， 从2 0 世纪7 0 t 年代开始，美国经济经历了一段比较艰难的时期。由于 美国联邦政府财政赤字规模的不断扩：赶，地方政府收入与支出之问负 差额的不断增长，公众对美国政府的批判态度和不满情绪也不断扩 大。由于以上两方面共同因素的影响，美国政府为了摆脱行政合法性 危机，降低政府借贷成本，提高资金使用效率，引入了现金管理理论， 并逐步建立起政府现金管理系统。由于政府资金往往依据法律规定存 放在中央银行的国库账户中，因此政府现金管理又称作国库现金管 理。 在美国之后，澳大利亚从1 9 8 0 年开始改革完善国库管理，1 9 9 9 年在财政部下成立了财务管理办公室，专门负责债务和现金管理的操 作职能。瑞典于1 9 9 4 年为摆脱公共财政状况的不良局面，加强了对 国债、国库资金的管理。英国于1 9 9 8 年成立债务管理办公室，负责 债务和现金管理中的操作性决策和日常管理，2 0 0 0 年开始完全承担 国库现金管理职能。二十多年来，国库现金管理在许多国家已经逐步 展开。实践表明，当一国市场经济发展到一定阶段，追求效率的经济 行为拓展到政府行为时，国库现金管理必然为政府所重视，并开始逐 步构建完善的国库现金管理体系。 1 2 国库现金管理的定义与目标 所谓国库现金管理，是指在确保国库现金支出需要的前提下，实 现国库闲置现金余额最小化，投资收益最大化的一系列财政资金管理 活动的总称。国库现金管理的对象是国库现金，包括库存现金、活期 存款和与现金等价的短期流动资产。 之所以在国库制度改革中存在国库现金管理问题，是因为在政府 预算执行过程中，各预算收支项目自身固有的进度不平衡规律导致国 库收入和支出现金流不能完全匹配，加上预算实际执行数和计划数经 常存在差异。当出现超收、减支、收入入库进度快于计划或支出进度 赵* 早：戈罔政府现金管理改革f 占箍，启示，管理科学2 0 0 4 年第1 0 期 4 滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余额。如果没有国库现金管 理，这笔现金余额就成为闲置现金。国库闲置现金( 又称为库底资金) 通常不能获取利息或只能获取较低利息，造成公共资金的时间价值流 失。特别是发行中长期国债后形成的国库闲置现金，借入高息、存放 却无息或低息，使政府在收支活动中额外地承担了一项成本支出。因 此，各国国库现金管理总是将减少国库闲置资金列为一项主要目标， 在保证预算收支计划的前提下使这笔闲置资金趋于最小规模。相反， 当出现减收、增支、收入入库进度滞后于计划或支出进度快于计划时， 国库中的闲置现金余额就会减少，甚至出现资金缺口。通过国库现金 管理，可以及时以最低成本筹得资金，弥合缺口。在特殊情况下，某 些对国库收支形成短期冲击的突发性事件还可能引起国库短期头寸 危机，而健全的国库现金管理体制则可以有效化解这类危机。 可见，国库现金管理的首要目标在于，通过国库现金管理运作， 可以减少闲置现金与弥合资金缺口，最大可能地提高国库现金使用效 率，为公共利益最大化服务。其次，对于闲置的库底资金，要在保证 安全性的前提下进行运作( 主要是短期金融投资) ，旨在追求库底资 金增值最大化，这同样是提高国库现金使用效益和追求公共利益最大 化的途径。值得注意的是，国库现金管理也如同市场中企业的现金管 理一样，突出强调效率，而不仅仅是“作预算拨钱”，也应当加 强对货币的时间价值的评估和再认识。但毕竟国库现金管理首要目标 是用于满足社会公共支出，而不是增值，这一点明显有别于企业的现 金管理。 1 3 国库现金管理的内容 现金资源是公共组织( 包括政府) 通过预算系统能够得到的最重 要的资源。从资金流的角度讲，现金资源的流动构成了一个完整的预 算周期的主线。年度预算( 甚至中长期预算) 从预算准备过程开始， 经由预算审批进入预算执行过程，最后再到预算评估与审计，构成一 个完整的预算周期，其中预算执行过程最为重要，因为正是这一过程 决定了政府现金管理的好坏。国库现金管理从纳税人以现金纳税( 或 缴费) 开始，最后到现金资源流出公共组织进入商品与服务供应者账 户为止，大体包含了分析预测现金流、控制现金流、国库现金余额的 投资和余缺的调剂以及与货币政策协调一致四个方面的内容。 1 、分析预测现金流 准确预测现金流是国库现金管理的基础。由于国库现金收支受多 种因素影响，具有较大的不确定性，如果没有事先预报，国库现金管 理操作将难以满足国库现金收支的实际要求。全面、完整、及时的国 库收支预测能为国库现金管理提供量化的操作目标，是规范的现金管 理工作最基本的要求。发达国家财政部在管理国库现金的操作中，一 般是根据预算收支状况在年度内的季2 声性变化规律，并结合分析经济 运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后，决 定短期债券的发行时机和发行数量，相机决定如何有效地管理国库现 金。 2 、加强现金流管理 加强现金流是国库现金管理的重要内容，其核心思想是加快资金 入库，延缓资金出库。现金从纳税人手中流入国库需要一个较长的过 程，现金流入的妥善管理要求以尽可能短的时间和尽可能小的交易成 本，将现金收入缴入国库。如果现金入库的时间过长，预算规定的支 出项目就不能及时得到支付，良好的现金流入管理要求尽量缩短在收 到现金与实施支出规划时可得到的现金之间的时间间隔。同时，加强 现金流管理还要求尽力延迟资金出库的时间，可以通过避免提前付款 或者利用买方的折扣优惠来提前付款，从而提高资金的使用效率。加 强现金流管理的核心是建立集中性的收款与付款系统。 3 、国库现金余额的投资和缺口的弥补 从有关国家实践看，国库现金管理的具体操作没有一个统一模 式，各国通常按照国情和市场情况做出选择。主要包括以下几种方式： ( 1 ) 定期、滚动地发行短期国债( t - b i l l s ) ，不定期地发行期i j e 4 , 于2 8 天的现金管理债券( c a s hm a n a g e m e n tb i l l ) ，使精确调整现金 流成为可能；( 2 ) 适时调整存放在商业银行中的财政资金规模，当中 央银行下的日终现金余额不足时，从商业银行调入现金补足；( 3 ) 经 常性地在货币市场上开展双边操作，主要是回购( r e p o ) 、逆回购 ( r e v e r s er e p o ) 等交易；( 4 ) 灵活地将部分国库现金盈余以隔夜贷 款和定期贷款等形式分流出去；( 5 ) 向中央银行或金融机构拍卖定期 存款( t e r md e p o s i t s ) 以调节国库现金流；( 6 ) 对日终及突发事件 做出特殊的安排，通过签署协议的方式请中央银行或清算银行协助处 理临时性现金投资或借款等事项。 4 、与货币政策协调一致 国库现金管理操作必须与货币政策协调一致。各项国库现金管理 操作都会不同程度地影响到货币供应和市场利率。由于国库现金管理 的目标和出发点均与货币政策有所不同，因此，为了避免与货币政策 相冲突，国库现金管理操作应当与中央银行公开市场操作等货币政策 建立密切的配合机制，确保政府各项政策协调执行。发达市场经济国 家都十分重视财政与央行之间的协调工作，并建立了专门的工作协调 委员会，加强沟通和协调，减少摩擦和冲突，以提高宏观经济政策的 功效。 1 4 国库现金管理的意义2 国库现金管理有着重要的意义，主要表现在以下五个方面： 1 、控制政府借债数量。 首先，高效的国库现金管理既可以保证国库及时支付，又可以减 少大量资金闲置，有利于提高国库资金使用效率，控制财政支出增长 和债务增长。其次，国库现金管理可以使一部分中长期国债被短期国 债或其他融资方式替代，从而减少政府债务余额和利息支出，降低年 度借债净规模。 朱砸培、蒋永红：国库现金管理：公兆资会管理现代化的标忠，金触时报2 0 0 2 年1 2 门2 7 。 2 、降低借债成本。 一方面，发展规范的国库现金管理可以减少市场利率波动和提高 市场流动性，为市场提供示范和基准，提升市场参与者的信心，降低 国债发行成本；另一方面，通过国库现金管理运作，国库闲置现金可 以实现投资收益，从而冲抵部分国债发行成本。 3 、提高国库管理整体水平。 一方面，国库现金管理将资金时间价值、现金流和资产负债管理 等现代财务管理概念引入国库管理中，有利于加速国库管理体系的现 代化建设；另一方面，国库现金管理能促进国库内部机构设置、运行 机制和信息系统等基础设施的升级。 4 、促进国内金融市场发展。 国库现金管理不仅将部分财政资金纳入市场运作，增加国内金融 市场的广度，推进全社会资金的统一有效配置，而且能