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我国保险监管有效性问题研究 摘要 保险临管并非与保险相伴相生，但是历史和实践无数次的证明： 没有监管就没有如今繁荣的保险市场。随着，国际国内政治、经济、 金融环境的变化和发展，保险豁管也面临了新的挑战。本文的论述就 是围绕“在大开放背景下，如何改善保险监管制度，提高我国的保险 监管有效性”展开的。由于偿付能力监管是保险监管的核一山，本文就 以其为对象对监管有效性进行分析研究。首先从介绍保险监管的理论 基础入手；接着利用成本一收益模型对保险监管有效性进行了分析； 然后将理论运用于实践分析了我国保险市场发展与监管现状，指出了 我国保险业发展的不足与潜力以及我国保险业面临的严峻挑战：过度 监管与监管不足并存，注重市场行为监管，忽视偿付能力监管，且透 明度很低。从而，明确了我国保险监管制度改革的具体对象与内容； 最后，针对保险监管存在的问题，对如何完善我国的保险监管制度， 加强保险监管提出了具体的建议。 关键词：保险监管，有效性，偿付能力监管 浙江t 商人学帧i 学位论文 我国保险临管肯效性问题研究 第一章引言 第一节选题背景 金融是经济的命脉，保险是金融业的重要组成部分，保险经营的社会效益如 何，不仅关系到国民经济能否稳定发展，而且事关被保险人及社会公众的财产安 全和精神安宁。经过几百年来的发展，西方的保险业已同银行业、信托业一起被 视为金融市场的三大支柱。保险的作用不单单局限于分散风险与损害补偿，还成 为资本市场上的主要机构投资者。而在我国，保险产业还是一项新兴产业，它在 我凶改革”放后于2 0 世纪8 0 年代初兴起，在9 0 年代的中后期得到发展壮大， 在近：十年的时间里取得了另人瞩目的成就。我国的保险业直以平均每年高于 3 0 的增长速度在发展。1 9 8 0 年全国保费收入只有4 6 亿元人民币，保险密度0 4 7 i ，保险深度0 1 0 ，2 0 0 3 年末全国的保费收入就达到了3 8 8 0 4 亿人民币，保险 密度2 8 7 4 4 元，保险深度3 3 3 。而到了2 0 0 4 年，中国保险业总资产突破1 0 0 0 0 亿元，i ，t 运用资金余额超过9 0 0 0 亿元， 国保险公司在华开设7 0 家营业性机构， 市场主体达到7 7 家，另外还有3 9 家外 1 2 4 家外国机构设立了1 8 7 家代表处。 中国保险q p 正以更加开放的姿态积极参与国际市场1 。但是令人振奋的成果掩盖 4 it * i i 放型经营带来的弊病。我国保险业能否可持续发展，特别是如何有效解决 1 9 9 6 年以来因连续降息形成的“利差损”所带来的偿付危机，是我国保险监管 者们需要解决的难题。 另一方面世界金融自由化的不断深入，加入世贸组织逐步开放我国保险市场 是中圈的必然选择。如何利用本国保险业的本土优势在对外开放的过程中保持发 展的独立性，使中国的民族保险业有能力参与国际竞争，是保险监管者面临的又 个新课题。 本文以此为背景，希望通过对保险监管理论演变过程特别是现代金融监管理 论的发展成果的归纳评述，通过世界各国保险监管制度的比较分析与经验借鉴， 期望建电一个有效率的以偿付能力监管为核心的保险监管模式，以促进我国保险 市场的健康发展。 吴定甯( 2 0 0 4 ) ，周际保险监督年会上发表演讲( w w _ w p e o p l e c o m c r d g b i i n g i i 1 0 4 0 2 9 0 2 3 2 8 h t m l ) 4 浙江丁商人学颁卜学位论文 我国保险j ；i 管有效忖削题研究 第二节研究对象与现状 保险监管是保险业监督管理的简称，是阁家对整个国民经济进行监管的重要 组成部分。本文研究的主要是以偿付能力为核心的保险监管体制的有效性。要研 究保险监管的有效性，首先要明确什么是保险监管。保险监管是保险监督和保险 管理的复合词，它指一个国家( 地区) 的管理当局依据国家法律法规的授权对保 险业实施监督管理的称谓。保险监管主体足作为社会公共利益的代表，运用阁家 赋予的权力去监管保险体系的特殊机构。保险监管的含义有广义和狭义之分。前 者除包括一国( 或地区) 保险髓管当局对保险体系的监管外，还包括各保险机构 的内部自律、同业互律性组织的监管、社会中介组织的监管等：后者仅是指一国 ( 或地区) 保险监管当局对保险体系的监管。本文所述的保险监管属于广义概念。 什么是保险监管的有效性呢? 我们可以这样理解：保险监管的有效性就是达 成保险监管目标而耗费的成本与取得收益的比较1 。因此，我们首先必须对保险 蛉管的目标作出规定。所谓保险监管的f = i 标是指国家保险监管机关在一定时期内 对保险业进行监管所要达到的要求或效果。由于各国经济体制上的差别，发展阶 段的不同，历史及文化传统的差异，在世界经济金融中所处地位不同，则保险监 管的目标也不同。大致上，保险监管的目标可以归纳以下几方面：第一，保护消 费者，即投保人、被保险人和受益人的利益；第二，创造和维护保险业公平竞争 环境；第三，提高保险资源配置效率，促进保险业可持续发展。这些目标并不总 是一致的，他们之间既有联系，又有冲突。在特定时期某个具体目标成为主要目 标，处于突出地位。因此，保险业监管日标的协调一致可以从各个不同方面对保 险监管的有效性产生影响。 保险监管没有自身独创的理论体系，它的理论主要源于行业监管理论和金融 监管理论。虽然国外对金融监管有效性的理论研究取得了不少阶段性成果，如会 融脆弱论、公共利益论、捕获论等等，但这些理论只是回答了对金融业为付。么要 进行监管的问题。而在国内，目前还很少有人对金融监管的有效性问题进行专门 的深入研究。保险市场是我国金融市场中规模最小又最具发展潜力的市场，同时 又是最早对外全面开放的市场，因此针对如何加强保险监管、如何实现保险监管 陈建华( 2 0 0 2 ) ：金融监管的有效性就足金融精管日标的成本，收益的比较 5 浙i | t 商大学坝卜学位论文 我罔保险临管有效性问题研究 模式转变、如何加强偿付能力监管的文献和专著比较多，而将保险监管有效性作 为研究对象的应该晚几乎没有，只有马敏( 2 0 0 1 ) 对保险偿付能力监管的有效性 和效率性进行了分析。 保险监管有效性理论属于金融监管理论范畴，金融监管的理论基础既涉及经 济学，又涉及金融管理学的些基本原理。由谁监管( 监管的主体) 、监管的内 容是什么( 客体) 、通过什么手段进行监管更有利于达成保险监管目标，更有利 于提高监管有效性、有那些因素影响保险监管有效性等，对这些问题的全部回答 构成了保险监管有效性的主要内容。 6 我国保险临管有效忖问题研究 第三节研究思路与方法 术文= j = 分为五个部分，第一部分是引言，第二部分是基础理沧篇，第三部分 有效性分析篇，第四部分是国际比较篇，第五部分是政策建议篇。 本文第。章足引苦部分，介绍了本文写作的现实意义和理论意义、研究对象、 研究方法及思路等。 本文的第二部分是保险监管有效性的理论概说，主要介绍、评点了当前芙于 监管的四种具有代表性的理论，以及将监管理论运用于保险市场的一些情况。特 别强凋保险豁管有效性涉及的主要内容。分为两节叙述：( 1 ) 监管理论概述；( 2 ) 保险监管有效性的内涵。 本文的第三部分是关于我国保险市场有效性监管问题分析。在本章中分三个 小节进行阐述：( 1 ) 我国保险监管有效性的历史与现状分析。利用建立的理论模 璎对我幽现行严格监管的监管效用进行分析，从理论上指出现有监管已不适麻保 险业的发展。( 2 ) 我国保险业发展现状的实证分析。通过产业结构、业务绩效、 市场偿付能力j 个方面的实证分析，指出保险市场发展中存在的问题，突出监管 的必要性。( 3 ) 本章的小结部分：现有监管缺乏效率，没有实现监管的目标。 文章的第四部分是保险监管的国际比较借鉴篇。作者通过英、美、日、韩叫 国保险监管改革实践对保险监管的有效性进行比较分析。另外，以保险偿付能力 监管为例，详细比较了英、美两国保险偿付能力监管的有效性。 在论文的结束部分是增强我国保险监管有效性的对策选择，是全文的对策建 议篇，也是文章的结尾部分。笔者分四个部分对加强我国保险监管有效性提出自 己的看法和建议：( 1 ) 建立有效偿付能力监管体系；( 2 ) 完善保险市场行为监管； ( 3 ) 加强监管者的监管。 本文在写作过程中，运用了历史分析、对比分析、实证分析和模型分析等各 种方法，在实际研究中，不单单运用一种方法解决问题，往往是综合运用以上各 类方法。 比如，模型分析，经济模型是指用来描述与所研究的经济现象相关的各种经 济变量之问相互关系的理论结构，可以用文字和集合图形表示。在本文第二i 章中， 综合运用了文字、数学公式和几何图形相结合的手法构造了保险监管的成本一收 浙江t 商人学c l o tl 学位论文我国保险临管有效忡问题研究 益模型，借助模型对监管的有效性进行分析。 又比如，存论文的第：一- 章和第四章中运用了历史与逻辑结合的比较方法：通 过我国保险监管制度的发展历程，从历史演进与近年发展的纵向比较，观察我国 保险监管制度运行中存在的严重障碍；又通过英、美、闩、韩等困的横向比较总 结出增强保险监管的经验。 浙江i 商人学f i ! | | 学位沧义 我固保险监管有效性问题研究 第二章保险监管有效性的理论概说 从第一章引言部分的论述中，我们了解到“保险监管的有效性就是达成保险 监管目的的成本与收益比较”。保险监管的有效性理论应当在叫答保险监管如下 几个基本问题的过程中进行达成目标的成本与收益比较：第一，监管是否必要； 第二，如果监管是必要的，由谁来监管；第三，监管的内容与对象是什么；第四， 通过什么手段来进行监管。对这些问题的全部回答就构成了保险监管有效性理论 的主要内容。 学术界关于保险监管有效性理论主要集中在对保险监管的必要性和重要性 的论证，对其他方面的研究尚缺乏系统性的理论总结。目前，我国保险市场的建 设实践正处于关键阶段，而国内外也鲜见关于保险监管有效性方面的理论专著， 相关的理论研究也只是散见于各种报刊杂志，没有形成相对稳定的理论与实务运 作体系。下而分别对国内外比较有影响的关于保险监管有效性理论进行介绍和评 第一节保险监管理论概述 从国际保险业的发展历程来看，保险监管并非与保险活动相伴丽生，但历史 无数次地证明，没有保险监管就没有现今繁荣活跃的保险市场。比较保险市场有 监管与无监管的不同表现，必须先分析经济学上一般监管理论及其适用性。 一、监管的理论依据 监管( r e g u l a t i o n ) 是监督( s u p e r v i s i o n ) 和管理( m a n a g e m e n t ) 的合成词， 是指政府当局对特定产业的特定限制政策及其实旌。监管的原因往往是出于市场 失灵( 例如信息不对称、外部性等) ，因为市场机制在资源配置中并不如人们想 象地那么有效，“市场是脆弱的，如果放任自流就会趋向不公正和低效率，而监 管正是对社会的公正和需求所做的无代价的、有效的和仁慈的反应”( 弗朗茨， 1 9 9 3 ) ：因而可以这样认为，监管是一种公共产品，是降低或消除市场失灵的手 段，其目的是对经济( 特定产业) 进行干预，纠正市场失灵。市场失灵主要表现 为：自然垄断( n a t u r a lm o n o p o l y ) 、外部效应( e x t e r n a l i t y ) 和信息不对称( a s y m m e t r i c i n f o r m a t i o n ) 。 9 浙 1 2i 商人学坝学位论文 我罔保险雌管有效性问题研究 自然垄断是指自由竞争导致企业规模的扩人，最终促成优胜劣汰竞争规律的 形成。由于某个企业在某个市场中具有市场力量( 一项专利或特权形成的垄断) ， 则该企、i p 就能将其产品的价格提高到边际成本以上，消费者对产品的购买就会比 在竞争条件下要少，满意程度会下降，从而带来低效率。 外部性是指在完全竞争市场上某些产品或劳务的价格f i 能反映其所有成本， ，“生的社会成本( 或收益) 与私人成本( 或收益) 之间的差异。( 】) 在社会成本 高于私人成本的情况下，需要实行管制来消除外部性，例如税收或实行收费制度。 ( 2 ) 当社会收益大于私人利益时，其相关产品是公共产品( p u b l i cg o o d ) 。公其 产品所具有的共同消费和非排他性的特性意味着私人极少或没有动力去提供( 或 牛产) 公共产品，即使可以找到排除免费搭车( f r e er i d i n g ) 的手段。因此，需 要管制以增加这些产品的生产，直到社会的需求得到满足。虽然从理论上讲，私 人有可能走到一起协商消除负外部效应，具有法律效力的机构能够促使受影响的 各方之问通过讨价还价，消除社会和私人费用的偏差。但是，各方协商的成本太 高，人们偏好以强加各种管制的办法来消除外部效应。 信息不对称是指信息在交易双方分布的不均衡性。信息不对称可能发生的情 形是消费者上当受骗，权益受到分割；另一种可能发生的情形是通过扼制信息来 源等方法来削弱或减少他人对信息的了解，从而在竞争中取胜。信息不对称足一 种普遍、长期、大量的经济以及社会现象，不仅存在于有形市场，而且在无形商 品市场( 服务市场) 也经常出现，对市场经济的健康发展起到明显消极的作用， 通过合理的监管制度设计呵以消除( 至少是减少) 信息不对称引起的消极后果。 以上关于监管产生原因的论述奠定了新古典经济学的公共利益监管理论的 基础。公共利益监管理论认为，政府的监管主要是对市场过程不合适或低效率的 一种反j 避。该理论假设监管服务于社会公众利益，监管者是仁慈的和具有无限知 谚 的法律与政府法规的忠实代理人，他们的目标是防止自然垄断、外部性、公菇 产品和不完全信息等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲，从而实 现保护消费者利益和社会福利的最大化。因而根据公共利益监管理论，通过政府 的最优设计可以毫无疑问地增进社会福利，实现资源配置的帕累托效率。不幸的 是，监管并不是总能够很有效地保护公众利益和消费者利益，监管过程也存在着 大量的直接成本和社会经济净损失。一方面监管经常会扰乱被监管机构的效率函 浙江下商人学坝 j 学位论文 我翻保险监管仃效性问题研究 数，与船管的其他目标相冲突；另一方而，监管会引起1 场信号的扭曲，使理性 监管所需要的信息对于监管者来说是无效的，增加金融体系的系统性风险。因而 不少学者对市场失败要求行业监管的理论提出了质疑。 在刈公共利益监管理论提出批评和质疑的同时，学术界于2 0 世纪7 0 年代出 现了对监管的多种解释，产生了监管经济论、寻租理论、税收论、捕获论等多种 监管理论，其中以监管经济论的影响最大，并被广泛接受1 。 监管经济理论起源于施蒂格勒发表的著名文章监管的经济理沦，通过 p o n s n e r 和p e l t z m a n 的完善，使理论趋于成熟。施蒂格勒认为，监管行为是政府 行为，监管权力是公共权力，监管者在完善和实施监管工作的过程中是积极的参 与者，有着自己的监管目标。管制仅是被政治家当作争取选票的工具而使用，只 是特殊利益集团用以抬高价格或干预市场以追逐自身利益的工具。管制政策可为 任何组织起来的集团服务，但由于消费者组织起来的成本高，而且单个消费者组 织起来争取管制的收益较小，相对而言，生，“者组织起来的成本低，而单个生产 者组织起来争取管制的收益大，因此，管制政策更倾向于维护生产者的利益。 b u c h a n n a n h et u l l o k ( 1 9 6 2 ) 认为政治家利用管制政策为自身利益服务，政治家 们倾向于从管制政策中攫取最大利益。可以说，不论是金融监管还是非金融监管 都与政治有关、与政治利益集团有关、与寻租2 有关。诺贝尔经济学奖获得者缪 尔达尔和管制经济学创始人施蒂格勒认为管制的实际效果大大偏离了政府的管 制目标，有些管制根本无用。国家能给一个产业带来的利益实际上为产业的寻租 提供了可能性。管制的过程实际上是消费者剩余转变为生产者剩余的过程。并且， 既然有寻租者就必然有避租者与之抗衡，从而造成社会经济的内耗，是一种社会 资源的平十浪费。而且租金的存在造成了市场的不完全竞争，而政府的经济管制 进一步加剧了市场中的寻租机会，并产生了政府及其代理人的创租和抽租，使市 场竞争更加不完全和不公平。 捕获论认为，监管虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系 的，但它很快就变成了被监管者捕捉利益的工具。最初被监管者可能反对监管， 当他们对立法的程序极其熟悉时，就会试图通过影响管理者的立法程序或利用行 - 这蝗理沦也被称为公众选择理论，是对非市场决策的经济研究。 2 爿租是m 于政府干预产生的一类经济现象，是一种典型的、直接的、非生产性的寻找利益的活动- 主要 利用行政法律的手段米阻碍生产要素在不f 可产业之间的自由流动、自由竞争，以此来维护或攫取既得利益- - 浙汀t 商人学硕f 。学位论文 我国保险临管有效性问题研究 政机器给他们带来的更高收益。监管者被利用的一种情形是，监管部门和公司之 间建立了密切联系和共同合作的要求( 江曙霞，1 9 9 4 ) 。旦监管被某一产业的 利益集团所捕获到，该产业将会变成卡特尔管理的产业。因而该理论认为，政府 应该放弃对行业的监管。 市场有时会失灵，需要管制；同样政府的监管也会失灵，需要减少管制。是 监管，还是自由，似乎难以取舍。而事实上，各国对不同的行业或多或少都实行 了监管，因此存在对蟾管的前提下，我们所要讨论的焦点就转移到如何提高崎管 效率的方面( 即避免监管失灵) 。 在信息不对称和存在代理人投机行为的经济环境中如何缓和市场失灵、如何 增进市场效率和社会福利是一个重要问题。可以从两个方面入手：一是改善信息 不对称程度，即信息平衡问题；二是促使代理人讲真话和努力履约，即代理人的 激励与约束问题。首先，信息平衡可以通过信息搜寻( i n f o r m a t i o ns e a r c h i n g ) 和 信号发送( s i g n a l i n g ) 来实现。所谓的信息搜寻就是为了获得尽可能多的关于代 理人的效用需求、工作能力、履约信誉、努力程度以及闵围环境等方面的信息， 委托人需要从事的工作。信息搜寻的方式可以有很多种，常见的包括( 1 ) 交易 区域化，如招聘会、展销会；( 2 ) 直接走访；( 3 ) 通讯搜寻，如对客户的电话约 谈。其中信息搜寻的次数由信息搜寻的成本和收益共同决定，服从边际成本等于 边际收益原理。信号发送往往出现在经济主体之间的信息差别成为契约达成和交 易实现的阻碍制约因素的情况下，为了防止交易失败而蒙受损失，代理人会采取 一定的方式主动弥补与委托人问的信息差距。值得注意的是，信号发送是否有效 的充要条件仍然是成本差异问题1 。其次，通过激励机制的作用，即委托人事先 设定- - 项价值标准或社会公共福利目标，然后通过某种制度或契约安排促使代理 人去实现这一目标。要达到这个目标，所制定的合约必须满足两个约束条件，一 是要使代理人的按约从事的劳动所得效用不低于从事其他劳动( 包括隐蔽信息下 的逆选择行为和隐蔽行动下的道德风险) 的潜在效用，即所谓的“参与约束”； 二是所谓的“激励相容约束”，含义是委托人通过委托关系获得的最大效用须在 代理人获得最大效用时实现。 二、监管理论在保险市场的运用 嘲为不同的主体发送同一个信号需付出的成本是不一样的，所以信呼接受者才能从中甄别出对方的真实 能力和意图。 1 2 浙江t 商人学硕1 ：学位论义 我同僳险贿管冉效性问题研究 垄断、外部性和信息不对称等市场失灵现象在金融市场也普遍存在。在金融 市场上，金融机构是金融服务的提供者，一般公众则是金融服务的需求者。如果 金融机构和公众都具有充分的信息，都进行理性决策，且市场是完全竞争的，则 经营成本高的金融机构会被及时淘汰出市场，因而一般不会发生危机。但是，第 一，信息是不充分和不对称的，个别金融机构的问题会被掩盖起来，当问题暴露 时，会凶为强的负外部性的存在而殃及其他金融机构；第二，在理论上可以假设 金融机构和一般公众都具有充分理性，在实践中可能h 现盲目的投资风潮，历史 证明火规模的投机风潮后容易爆发金融危机；第三，现实中的金融市场可能是高 度垄断的，高度垄断降低了金融市场的效率；也可能是过度竞争的，甚至还可能 是寡头垄断基础上的过度竞争，过度竞争抬高了会融机构的经营成本，破坏了稳 定的金融秩序，为金融机构的连续生存埋下了隐患。 从保险市场来看，上述结论也是成立的。保险市场失灵首先表现为保险市场 的自然挚断。由于各保险公司进入市场的时间不同，经营管理水平不同、业务活 动区域，以及职：【队伍素质的差异，其产出效率与分配效率之间的矛盾强度也不 同。这样，实力强的保险公司在竞争初期将其保险费率降至其边际成本之下，以 排挤其他保险公司，在取得独家垄断或寡头垄断的地位后，重新抬高保险费率， 攫取垄断利润，从根本上损害被保险人利益。过度竞争是与高度垄断对立的另 种极端市场结构，它的形成是缺少正常的退出机制造成的。在保险市场上由于众 多的小公司达不到保险行业的合理规模，保险成本降不下来，反而因竞争的需要 而将保险费率人为地降低，其后果是削弱甚至丧失偿付能力，最终损害被保险人 的利益。 保险领域因为信息不对称导致的各类矛盾和问题层出不穷。在保险市场中， 订立保险合同的双方都希望获得与保险商品买卖有关的所有信息。保险的功能是 提供风险保障，而风险的发生具有射幸性( 机会性) ，这就决定了保险商品区别于 一般商品，有自身的特殊性。保险关系各方希望获得的保险信息在射幸性的作用 卜| ，具有典型的不对称性和不完全性。根据信息经济学，不对称信息可按表2 - 1 分类。 表2 - 1不对称信息的种类 l 耍者的问题卖者的问题 l 隐藏信息“旧车问题” 逆向选择 l 隐藏行为委托人一代理人问题 道德风险 浙江工商人学硕 j 学位论文 我圈保险监管青教降问题列f 究 一般的保险购买者对所要购买的险种适合与否、价格是否公平合理以及保险 人的好坏都是无法确知的。保险公司的经营者与保险产品的需求者相比更多地了 解公司内部的经营状况、盈利能力以及保险产品的质量、服务等信息，他们在与 投保人之间的博弈中处于优势地位。同样，对于诚信经营的保险人来说，由于无 法确切了解投保人( 被保险人) 的完全信息，无法为其所面临的风险正确定价， 因而也町能出现高风险的投保人驱逐低风险投保人的“柠檬市场”。 经过广大学者对逆向选择和道德风险的深入研究，人们深刻认识到信息不对 称和市场不完全是造成市场失灵尤其是保险市场效率损失的两个主要原因，其根 源就在于“没有人对市场负责，没有人干预市场”。如果任由保险市场运行于政 府监管缺位的状态之下，则保险制度固有的外在性将暴露无疑。英国历史上颁布 的人寿保险法就是政府动用立法手段修正人寿保险市场效率损失的经典案例。 当然，政府干预保险市场也不是绝对的和万能的。首先，人们的理性预期和现实 行为结果之间存在一致性，因此人们终会因为了解政府的意图和动态发展从而在 长时期内逃避政府的监管，即所谓的“上有政策，下有对策”；其次，政府监管 介入市场交易是有成本的，而且其成本可能大于由于缺少监管的自由市场的效率 损失，因而必须从成本一收益的角度进行比较。如果政府在制定政策时丝毫才i 考 虑社会公众的信息反馈和行动对策，或完全忽略政策实旋的交易成本和机会损 失，就必然出现“政策无效、政策失灵”的现象。另外，作为政府监管代理人的 监管机构( 保监会) 以及监管者( 保监会的官员或：j ：作人员) ，同样符合“理性 经济人假设”，因此监管者在增加自身效用的同时可能会采取损害委托人利益的 行为，即出现监管者腐败，破坏监管的权威性。 经济人假世：人是自利的、理性的、追求教用最大化的。 1 4 浙江t 商人学硕l j 学位论文 我固保险临管仃散性问题研究 第一- - - j 4 p - 保险监管有效性的内涵 保险监管足一种特殊的监管，是一个国家的保险监管部门依据现行法律对保 险人和保险市场实行监督和管理，以确保保险人的经营安全，同时维护被保险人 的合法权益，以保证保险市场的正常秩序，促进保险业的正常发展。由于存在大 量现实和潜在的市场失灵问题，比如存在垄断( 表现为价格垄断、产品垄断、市 场份额垄断、市场进出存在障碍等) 、信息不完全( 表现为交易双方信息不对称、 市场信息缺乏或获得信息成本过高) 以及负外部效应( 表现为保险公司破产给社 会带来的严重影响) ，保险业理想的竞争性市场难以实现，市场公平和效率受到 损失，因此政府需要干预市场、纠正市场失灵，增进市场的公平和效率。 那么在需要保险监管的| j 1 提下，由谁来对保险业进行监管昵? 不同国家的 答案是不样的。美国是一个比较特殊的国家，保险业由各州的州政府进行监管， 由n a l c 负责全国协调。同本是由金融监督厅下设的保险监管课来实施监管，英 国原来是山工贸部监管后来转山会融服务监督局实施管理，韩国由原来的财政部 保险监督院转为金融监管院管理。而在我国，自1 9 9 8 年以来就一直由巾国保险 监督管理委员会对我国的保险业进行监管。 监管当局的监管对象就是各保险机构，目的是使他们在保险市场体系中发挥 应有的作用。监管的内容有：保险机构监管( 包括机构的设立、兼并、整顿、解 散、破产等方面的监管) 、保险业务监管( 包括条款、费率、合同等方面的监管) 、 保险资金运用监管、保险公司财务监管、保险公司偿付能力监管以及监管环境的 治理与完善( 例如建立适度的市场准入制度、建立保险监管预警系统、完善监管 的法律与法规) 。 而所谓的保险监管有效性应该通过两个方面进行考量，就是指通过制定政策 和措施对上述各个方面实施监管之后，( 1 ) 有没有完成监管目标，如果没有完成 既定的目标就可以直接得出监管无效的结论；( 2 ) 如果完成了监管目标，就应该 进一步考虑为达到目标所花费成本的大小，即所耗成本越小，监管越有效。保险 监管目标是谈论保险监管、监管有效性的前提，应该说监管目标既是重大的理论 问题，也是迫切需要解决的现实问题，因为只有先从理论上明确保险监管的目标， 才有可能从法律上进行规范，最后真正在保险监管的实践中克服盲目性，提高有 浙t 商人学枷卜学位论文 我嗣保险! 惰管有效性问题研究 效性。 要树立明确的监管目标，首先要明确保险监管的目标体系并不足一个单独的 概念，它具有层次性，既保险监管f 1 标可以划分为根本目标、巾间目标和操作目 标。具体来讲，我圈保险法第一条明确规定：“为了规范保险活动，保护保 险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展， 制定本法。”因此，我国保险监管的根本目标是为了保护当事人的合法权益，尤 其是处于弱势的被保险人的利益。这可以通过中间目标得以实现，而每“一个中间 目标又有相对应的操作目标，使之更容易被监管不满所掌握。( 如图2 - 1 ) 根奉目标 中间目标 操作口标 手段 保护被保险人利益 推动市场发展ll 防范1 亍场风险 弥补市场失灵k 一一j 保证偿付能力 信息公开( 透 明度建设) ； 反垄断、反不 正当竞争 监管信息系统 保险评级制度 图2 - 1 我国保险监管的目标层次图 当然，讨论保险监管有效性不能不涉及监管的主体，即保险监管当局绩效的 评价。在实际工作中，评价是年年进行的，往往是以不同组织和个体的满意度来 表现的，如监管对象( 保险公司) 的满意度，消费者( 投保人和投资人) 的满意 度；还有外部的满意度，如评级公司的等级，社会舆论的毁誉等。这些满意度从 考察主体的角度看体现了一定的合理性，但也存在考察主体本身所带来的片诬 性，需要综合起来加以考察。另外在考虑保险监管有效性时，还应该注重监管手 段的有效性，例如现场监管和非现场监管的各自作用及相互关系等等。 浙江丁商人学坝j j 学位论文 我罔保险监管何效性问题研究 第三章我国保险市场监管有效性分析 从国际保险业的发展历程来看，保险监管并非与保险活动相伴而生，但历史 无数次地证明，没有保险监管就没有现今繁荣活跃的保险市场。恢复保险业2 0 多年以来，中国保险业的发展是在国民经济高速增长的背景f 取得的。1 9 8 9 2 0 0 0 年问，中国保险市场上各保险公司共支付赔款近4 0 0 0 亿元人民币，为改革 ，r 放和国民经济做出了重要贡献。但目前多个市场主体参与竞争、少数几家公司 寡头垄断的竞争模式是特定历史条件的产物，不是市场竞争的必然选择。此外， 保险市场主体风险意识不强、中介主体缺乏、市场法规体系不健全、市场竞争秩 序混乱以及保险资金运用收益较低等问题的客观存在，制约了我国保险业的进 步发展。 第一节我国保险监管有效性的历史分析 一、我国保险监管的历史回顾 我国的保险监管起步晚，在计划经济占主导地位的年代，一切都要靠国家指 令，没有市场，没有商品，也没有竞争。因此，在1 9 4 9 年到1 9 8 4 年近4 0 年的 时间罩，我国只有保险经营( 期问也曾停办2 0 年) ，没有实质上的保险监管。改 革开放之后，我国保险业随着经济的发展而不断发展壮大。保险市场的形成需要 法律法规的保障，为了保障保险业的健康发展，1 9 8 3 年国务院颁布了中华人 民共和国财产保险合同条例，我国保险监管工作由此开始，1 9 9 1 年中国人民银 行非银行管理司内设保险处，后升格为保险司，负责我国保险业的监管工作，1 9 9 5 年正式颁布了新中国第一部保险法中华人民共和国保险法，使我国的保险监 管走了法制化的轨道。1 9 9 8 年1 1 月，中国保险监督管理委员会成立，使我国保 险监管专、l k 化。中国保监会成立以来，将工作重点放在对保险市场秩序的监管上， 规范业务经营，防止误导被保险人，制止长险短做、变相洗钱、强制投保和恶性 竞争等违法违规行为。在对市场行为监管的同时，也开始重视对偿付能力的监管， 并于2 0 0 1 制定了保险公司最低偿付能力额度及监管指标管理规定。事实上， 我国保险业长期以来采取的也是严格监管的模式，对保险企业的监管内容4 i 仅涉 及范围广，并且限制性强，主要体现在以下几个方面： 浙江t 商人学坝 学f t 论文 我罔保险监管有效性问题研究 ( 一) 机构监管方面。我国保险监管当局在对保险企业的组织监管方面实 二 严格的市场准入限制。例如，保险公司的注册资本会不得低丁人民币二亿元，且 必须为实缴货币资本，这一标准不仅高于国外同业的注册资本金要求，也远远高 于我国公司法的规定：股份有限公司的注册资本的最低限额为人民币1 0 0 0 万。对丁想进入我国保险市场的外国保险公司来说，要求更为苛刻：除了2 亿元 的最低汴册资本金外，还需要有悠久的保险业务经营历史( 不低于3 0 年) ，在中 国境内已经设立代表机构2 年以上，提出设立申请前一年末的总资产不少于5 0 亿美元，等等。关j 二保险组织的形式，无论是1 9 9 5 年制定的保险法，还是 2 0 0 2 年修改的保险法都明确规定仅限于股份有限公司和国有独资公司两种， 而在国外还存在着相互保险公司、劳合社承保组织、自保组织等多种形式。 ( 二) 业务监管方面。费率监管是保险业务监管的最重要的方面，在我国一 向实行费率监管，并且管制的程度随保险法的公布而得到强化。随着市场经 济的发展，管制费率稳定市场，制止无序价格竞争的作用日渐消失，严格管制的 弊端日益最现：( 1 ) 难以体现东西部地区差异，区分各地实际物价水平以及损失 概率差异；( 2 ) 不能向保险人传递正确的信息，也不能因地制宜调整价格，缺乏 对保险企业的激励约束，最终导致费率传导机制完全失灵，使保险人无法预测保 险产品的真f 供求。( 3 ) 扼杀了保险经纪公司的功能作用。作为保险市场中介的 经纪公司，其存在发展的目的是能够依据不同的条件，为客户实际适用的条款和 费率。显而易见，在价格管制的情况下，保险经纪公司将难以发挥自身功能，甚 至难以生存。 事实卜，我国保险监管当局已经清醒地认识到费率管制带来的种种弊端，开 始推行费率市场化改革，但是效果不大。如新保险法1 虽然明确地否定了旧 保险法所确定的主要险种、主要条款及费率由政府主管部门制订的制度，由 审批制和备案制取而代之，使保险公司自主定价权得到了法律许可，实现了保险 公司业务经营权的复归，但并没有从根本上改变我国保险费率定价所存在的问 题。 ( 三) 资金运用监管方面。我国对保险资金运用的严格控制，进一步阻碍了 - 新保险法规定，“关系社会公众利益的保险险种，依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险 种等的保险条款和保险费率，应当报保险临督管理机构审批。”，“其他保险险种的保险条款和保险费率， 应当报保险雌督管理机构备案。”。 浙江r 商人学砸1 二学位论文 我国保险崎管钉效性问题研究 保险市场要素的流动。根据2 0 0 2 年修改后的保险法第一百零五条规定：“保 险公司的资金运用必须稳健，遵循安全性原则，并保证资产的保值增值；保险公 司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他 资金运用形式，不得用于设立证券经营机构，刁；得用j 二设立保险业以外的企业。” 随着保险市场竞争的日益加剧，西方发达国家保险公刊的利润越来越依靠投资收 益。我国严格监管只注重保险基金的安全性，却忽略了保险基金的收益性，这无 助于保险企业获得市场竞争优势，也无助于弥补数额庞大的“利差损”。 二、我国保险严格监管效用的理论分析 我国保险业长期以来采取的是严格监管的模式，我们可以利用成本一收益分 析法对我国严格监管有效性进行分析。利用监管强度x 、监管成本c 以及监管收 益k 这二个变量，构造一个简单的保险监管总效用函数。保险监管的总效用就 是保险蛉管是预期净收益，即u = r ( x ) 一c ( x ) 。在实际的监管操作中，监管当局 努力追求的目标就是寻找一个理想的监管强度x 使监管的效用u 最大。而使u 达到最大值的条件是宴：0 ，即_ d r ：竿，其隐含的经济意义是在监管当局提高 o xa xn x 一个单位监管强度( 如严格监管标准，增加检查频率) 造成的监管成本增加等于 提高一个单位监管强度引起的收益增加的条件。f ，监管效用最大。当监管强度低 于理想监管强度时，监管的总效用随监管强度的提高而增加；当监管强度高于理 想监管强度时，监管总效用随监管强度的提高而递减。即在图3 一l 中，监管强度 x 在( 0 ，x ) 之间，随着x 的增大保险监管的净效益增加；监管强度x 在( x + ， a ) 之间，随着x 的增大保险监管的净效益开始递减，直至为零；当监管强度x ) a 时，保险的监管是无效的。 图3 一l 保险监管的收益成本与预期净收益 9 浙江j 商人学坝卜学位论文 我脚保险监管有效性问题研究 一般情况下，保险市场的，叫各监管模式发挥效用需要满足如f 市场条件：( 1 ) 在一国保险市场上，假定不存在外资保险的竞争或外资保险力量薄弱。( 2 ) 保险 市场结构呈现强垄断性，且市场容量很大，保险需求量人于保险供给量。( 3 ) 保 险监管体系处于初级形成阶段，监管技术落后，包括保险法规体系不健全，保险 监管机构、保险行业自律组织都不成熟等。( 4 ) 幽民的整体文化素质较低，缺乏 必要的保险知识和保险识别能力。 根据上述假设前提，将我国保险市场从1 9 8 0 年到现在的发展视为特定的时 期，具有固定不变的监管收益和成本曲线。然后将这一阶段继续细分为三个阶段， 分析我国一向实行的严格监管在不同阶段的效用情况。 l 、第一阶段( 1 9 8 0 1 9 9 0 年) ：我国保险市场在这一时期几乎符合严格 监管的所有假设条件。 ( 1 ) 保险业的发展几乎处于封闭的经济环境下，只有几家外国保险公司在 中国境内设立代表处和联络机构。 ( 2 ) 我国保险市场属于高度垄断类型，当时市场上仅有四家保险公司。在 1 9 9 0 年，全国保费1 3 5 2 亿，其中人保公司占据了绝大部分比例。保险资源的 配置通过计划形式，有很强的政策性。 ( 3 ) 没有专门的监管机构，没有专门保险监管法，仅有一部临时性的行政 管理性的保险条例，缺乏监管的人员、技术和经验。 ( 4 ) 国民的整体文化教育水平不高，加之深受计划经济的影响，导致保险 意识淡薄。 这时期相当于保险监管强度位于上图横轴0 ( 无监管状态) 到x ( 理想监 管状态) 之问，即实旋的监管强度越大，监管的效用也越大。事实上也是如此， 我国执行的严格保险监管模式在这一时期的效用呈上升阶段：被压抑的保险需求 得到爆发，保费规模不断扩大，保险深度、密度也不断增长，保险体系的稳定性 趋强，由于严格的市场准入和限定的费率，现有保险企业不会面临任何竞争，经 营风险小，我国民族保险业在这一时期高速发展。同一时期，由于对保险企业的 过度保护，导致了过高的费率，将大部分的消费者剩余转为生产者剩余，为保险 企业聚敛了臣额垄断利润，也抑制了+ 部分保险消费需求，使保险产品的供求偏 离了最优的均衡，造成无谓损失。但是，从总体社会效用来看，严格监管在这一 浙江t 商大学倾卜学位论文 我罔保险l 临管有效性问题研究 时期起到了积极作用。 2 、第二阶段( 1 9 9 1 年1 9 9 6 年) ：经过十几年的发展，我国的保险市场 取得了可喜的进步，保险市场的条件也发生了变化，但还基本符合严格监管的假 设条件。 ( 1 ) 保险市场逐步放开，外资、合资保险公司达到1 2 家之多，几乎超过了 中资保险公司的数量，但是外资保险力量没有构成对中国保险业的威胁。1 9 9 6 年术，仪中国人民保险( 集团) 公司一家的保险市场占有率就达到了7 4 0 3 。 因此，我们仍然可以认为中国保险业处于一个次级封闭的经济环境叶1 ( 外来保险 力量相当薄弱) 。 ( 2 ) 虽然我国保险市场的供给主体由四大保险公司扩大到了9 家，但是四 大保险公司依然牢牢地占据着绝大部分市场，尤其是中国人民保险公司拥有绝对 的垄断优辨。在这一阶段，保费仍然以高于g d p 的增长速度快速攀升，达到了 7 7 7 1 亿元，但是保险深度与密度仍然远低于国际平均水平。市场机制开始逐步 引入保险市场，但主要的资源配置还是依靠计划。 ( 3 ) 在保险监管方面，针对某些不规范、不合理的市场行为制定了相应的 法律法规，维持了市场秩序。并在1 9 9 5 年，颁布了中华人民共和国保险法， 使保险监管走上了法制化、规范化的道路。由于整个监管体系尚未建立，监管的 目标、内容、方法都不明确，监管政策制定还存在着很大的应急性，缺乏长远的 打算。 ( 4 ) 保险市场的信息阻隔现象依然严重。国民的保险意识有所提高，但是 缺乏埘保险产品的j f 确认识。 这一时期相当于监管强度位于接近理想监管强度工+ ，即继续加大监管强度 能进一步增加监管的总效用，但是效用的增长幅度趋缓，具体表现在：( 1 ) 在这 一时期我园保险业获得了前所未有的发展，分支机构延伸、人员增长，由于保险 企业数量不多，加之对市场新进入者的严格控制( 特别是对外资保险机构的控 制) ，市场竞争程度不高，在位的保险企业一般都能获得远远高于世界平均利润 水平的高额报酬。同一时期，国民经济的持续高速发展有力地支持了我国保险业 的稳定、发展，使得保险市场体系的稳定性没有因为过快的增长而受到影响。( 2 ) 严格监管引起的弊端开始在这一时期显现。保险条款和保险费率的严格管制，使 浙江工商人学坝i 学位论文 我闭保险雌管有效性问题研究 得保险费率大大超出了边际成本，保险企业侵占了投保人一部分的消费者剩余。 监管政策缺乏预见性，协调性，往往一个问题没解决好，又引出了另一问题。如： 为解决市场垄断、提高市场效率而引入的市场竞争机制，非但没有起到应有的作 用，反而导致了我国保险市场无序竞争的开始。 尽管如此，从总体来看，严格监管模式在本阶段较好的完成了既定的胎管任 务：实现了保险业的发展，维护了保险体系的稳定( 保险企业的偿付能力没有受 到冲击) ，为社会发展奠定了基础。 3 、第三阶段( 1 9 9 卜至今) ：这一时期，国内保险市场的环境发生了实 质性的变化，基本上已不再满足严格监管的前提条件。 ( 1 ) 我国保险业的封闭经济环境被对外开放打破，保险市场的竞争趋于白 热化，且4 i 仅仅限于国内市场，加入了w t o ，我国的保险市场将全面对外资保险 公司开放。2 0 0 1 年我国成为国际保险监督管协会的j f 式成员，截止2 0 0 3 年4 月 底，共有1 3 个国家3 5 家保险公司在我国设立了4 l 家保险经营机构。 ( 2 ) 在1 9 9 8 年1 1 月成立的中国保险监督管理委员会，主管全国商业保险， 明确了监管的任务。2 0 0 2 年修改了保险法，进一步改进和完善了保险监管的 方法和手段，提高监管技术。 ( 3 ) 宏观经济政策做出调整，央行大幅降息，年利率由1 0 9 8 降为1 9 8 。 这删期拥当于监管强度位于( x + ，a ) ，即监管强度的增加，只会引起监管 效用的下降。市场主体增多，竞争激烈程度明显加大，保险企业盈利率逐年下降； 再加上狭窄的投资渠道，扼制保险业获利的另一渠道，导致保险业发展速度开始 趋缓；连续大幅降息凸显了内资保险企业的长期偿付能力不足的问题，使保险体 系的稳定性遭到严重威胁；总之，在这一阶段，监管总效用下降。因此，在本阶 段应该做的是改变或改革已经不能适应市场发展的监管模式，而不是一味的加强 监管强度。 浙江r 商人学坝l 。学位论文 我围保险蛳管有效性问题 i | _ 究 第二节我国保险偿付能力监管的实证分析 深入分析我国保险偿付能力现状，明确偿付能力不足的原因，是对我幽保险 市场进行有效监管的前提。根据上一节对我国保险业严格监管的有效性进行的理 论分析后，笔者得出了9 6 年以后监管效用低下的结论。在本节笔者将通过对我 闭近几年来保险偿付能力测算来进行实证分析。 一、保险经营绩效低下是偿付能力下降的根本原因 保险经营绩效( 包括承保绩效和投资绩效) 直接影响保险公司的偿伺能力。 具体而占保险经营效益的主要内容有：一是以尽可能少的承保成本获得尽可能多 的承保利润；二是以尽可能少的投资成本，获得尽可能大的投资收益。表3 - 1 ， 3 - 2 ，3 - 3 足根据我国保险公司的资产负债简表和费用利润表计算得出的我国 2 0 0 1 年、2 0 0 2 年保险市场业务绩效的一些技术指标。从表3 1 可以看出虽然实 际成本率和营业费