（金融学专业论文）机构分设下中央银行和银监会协调问题研究.pdf

在职人员同等学力硕士学位论文 摘要 2 0 0 3 年4 月2 8 目银监会挂牌成立，机构分设在我国跨出了从理论到实践的 关键一步。机构分设对于加强我国银行业的有效监管，增强央行独立性具有很现 实的意义，但是，与此同时中央银行和银监会协调这一突出问题也摆在了我们面 前。明确中央银行和银监会协调的重要性，并切实将协调艺术用于以后的工作是 发挥监管利器作用的前提。本文正是以银监会成立二年来的工作状况为背景，从 金融监管理论、实践经验出发，借鉴国外机构分设成功经验，对中央银行与银监 会协调建设这个重要课题进行积极探索。在剖析协调重要性的基础上，分析目前 存在的种种不协调状况，力图为央行和银监会的协调建设寻求出一些可行性方案。 本文以相关金融监管及其协调理论为基础，从货币政策与银行监管天然联系、 银行业特殊性以及当前银行业监管面临金融“三化”( 全球化、创新化、全能化) 发展新趋势冲击的角度分析了中央银行与银监会协调的必要性；在对国外机构分 设下央行与银行业监管当局的协调机制进行介绍之后，总结出值得我们借鉴的经 验；并最终结合银监会成立两年来与央行之间存在的种种不协调现状，提出了建 立中央银行和银监会多层面协调机制的总体构想，具体包括法律法规规范的宏观 层面、管理层协作的中观层面、具体业务操作的微观层面，最后，分别从立法、 人事交流、磋商协调、信息沟通、机构建设等方面提出各项具体措施。 通过建立中央银行和银监会多层面协调机制，必将较好解决银行业监管协调 这一突出问题，最终实现银监会成立时增强我国银行业有效监管的初衷。 关键词：央行；银监会；金融监管；协调机制 机构分设下中央银行和银监会协调问题研究 a b s t r a c t m a r k e db yt h ee s t a b l i s h m e n to fb a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o no na p r i l2 8 ， 2 0 0 3 ，r e g u l a t o r yi n s t i t u t i o n ss e tu ps e p a r a t e l yi no u rc o u n td rm a d eak e ys t e pf r o m t h e o r yt op r a c t i c e ，w h i c hh a sr e a l i s t i cm e a n i n g st oe n h a n c ee f f e c t i v er e g u l a t i o ni no u r b a n k i n gi n d u s t r ya n ds t r e n g t h e nt h ei n d e p e n d e n c eo fc e n t r a lb a n k m e a n w h i l e ，w ea r e c o n f r o n l e dt h ec o n s p i c u o u sp r o b l e mo fc o o r d i n a t i o nb e l w e e nb a n k i n gr e g u l a t o r y c o m m i s s i o na n dc e n t r a lb a n k s u p e r v i s o r ya n dr e g u l a t o r yf u n c t i o n sc a no n l yo p e r a t e s m o o t h l yu n d e rt h ep r e c o n d i t i o n st h a tt h ei m p o r t a n c eo fc o o r d i n a t i o nb e t w e e nc e n t r a l b a n ka r i db a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o nc a nb ea w a r eo f , a n du n i s o n o u st e c h n i q u e c a nb ea p p l i e dp r o p e r l yi nf u t u r ew o r k b a c k e db yt h ew o r k i n gs t a t e so fb a n k i n g r e g u l a t o r y c o m m i s s i o no v e rt h e p a s t t w oy e a r s ，t h i s p a p e rm a k e s a na c t i v e e x p l o r a t i o ni n t ot h ei m p o r t a n ts u b j e c to nt h ec o n s t r u c t i o no fc o o r d i n a t i o ns c h e m e b e t w e e nc e n t r a lb a n ka n db a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ，f r o mt h ep e r s p e c t i v e so f f i n a n c i a ls u p e r v i s o r ya n dr e g u l a t o r yt h e o r i e sa n dp r a c t i c e ，a tt h es a m et i m e ，r e f e r r i n g t os u c c e s s f u l e x p e r i e n c ea b r o a d o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ei m p o r t a n c eo f c o o r d i n a t i o n ，i tp r e s e n t sa l ls o r t so fi n c o n g r o u ss i t u a t i o n se x i s t i n gn o w , f o rt h e p u r p o s eo fd e r i v i n gaf e a s i b l es c h e m et oc o n s t r u c ta nu n i s o n o u sf r a m e w o r kb e t w e e n t h et w ob o d i e s o nt h eb a s i so fr e l e v a n tf i n a n c i a lr e g u l a t o r yt h e o r i e s ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h e n e c e s s i t yo fc o o r d i n a t i o nb e t w e e nc e n t r a lb a n ka n db a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ， f r o mt h ep e r s p e c t i v e so fn a t u r a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nm o n e t a r yp o l i c ya n db a n k i n g r e g u l a t i o n ，s p e c i a l t i e so fb a n k i n gi n d u s t r y , a sw e l la st h ei m p u l s e sr e s u l t i n gf r o mt h r e e f i n a n c i a l t r e n d s ( g l o b a l i z a t i o n ，i n n o v a t i o n ，a l m i g h t i z a t i o n ) c o n f r o n t e db a n k i n g r e g u l a t i o n a f t e ra ni n t r o d u c t i o nt ot h ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nb a n k i n g r e g u l a t o r ya u t h o r i t ya n dc e n t r a lb a n ka b r o a d ，i ts u m m a r i z e ss o m ew o r t h ye x p e r i e n c e f o rr e f e r r e n c e ，c o m b i n a t e sa l ls o r t so fm c o n g u o u ss i t u a t i o n sb e t w e e nc e n t r a lb a n ka n d b a n k i n gr e g u l a t o r y c o m m i s s i o ne s t a b l i s h e dt w o y e a r sa g o ，a n dp r e s e n t s a c o m p r e h e n s i v ei d e ao fc o n s t r u c t i n gac o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m b e t w e e nt h et w ob o d i e s i na l l r e s p e c t s ，i n c l u d i n g l a w sa n d r e g u l a t i o n s i nm a c r o a s p e c t ，m a n a g e r i a l c o o r d i n a t i o ni nm i d d l ea s p e c t ，a n dc o n c r e t eo p e r a t i o n si nm i c r oa s p e c t f i n a l l y , i t c o n c l u d e st h a tm e a s u r e ss h o u l db et a k e na l lr o u n d ，i n c l u d i n gl e g i s l a t i o n ，p e r s o n n e l e x c h a n g e s ，n e g o t i a t i o na n dc o o r d i n a t i o n ，c o m m u n i c a t i o no fi n f o r m a t i o n ，i n s t i t u t i o n a l c o n s t r u c t i o n ，a n ds oo n 在职人员同等学力硕士学位论文 t h ec o n s p i c u o u sp r o b l e mo fr e g u l a t o r yc o o r d i n a t i o ni no u rb a n k i n gi n d u s t r yc a n b eb e t t e rs e t t l e db yt h ec o n s t r u c t i o no fac o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nb a n k i n g r e g u l a t o r yc o m m i s s i o na n dc e n t r a lb a n ka l l a r o u n d a n dt h eo r i g i n a lp u r p o s eo f e s t a b l i s h i n gb a n k i n gr e g u l a t o r y c o m m i s s i o nt os t r e n g t h e ne f f e c t i v er e g u l a t i o ni n b a n k i n gi n d u s t r yc a nb er e a l i z e da tl a s t k e y w o r d s ：c e n t r a lb a n k ；b a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ；f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ； c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m l 机构分设下中央银行和银监会协调问题研究 插图索弓 图4 1英格兰银行分拆及金融机构重建 图4 2 韩国银行分拆及金融机构重建 图5 1中国当前监管结构图 图6 1银行业监管信息系统及信息共享示意图 2 0 2 1 2 5 3 7 在职人员同等学力硕士学位论文 表4 1 表4 2 表4 3 表5 1 附表索弓 o e c d 国家和非o e c d 国家银行监管机构的设置 银行监管职能从中央银行分离的国家及其金融监管机构的建立 主要国家中央银行与银行监管部门的协调合作机制一览表 人民银行与银监会的管理职责划分 v 1 7 1 8 2 2 2 6 在职人员同等学力硕士学位论文 ! ! ! ! ! ! g ! s ! _ ! _ ! ! ! j s _ e ! e ! ! ! e ! ! ! ! ! ! ! ! ! s ! ! 1 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 2 0 世纪8 0 年代后期以来，部分发达国家开始对金融监管体制进行重建，将 银行监管职能从中央银行分离出来，而单独成立专门监管机构来承担。特别是在 1 9 9 7 年1 0 月英国在英格兰银行之外成立了一个综合性的监管机构金融服务 管理局( f s a ) 之后，机构分设更是成为当前金融监管的一种趋势。 2 0 0 3 年4 月2 8 日，我国中央银行监管职能分离并成立了银监会。银监会正 式接过我国银行业监管的大旗，统一负责对银行、资产管理公司、信托投资公司 以及其他存款类金融机构的监督管理。银监会的成立是我国金融监管体制改革的 一个重要突破，货币政策与银行监管两大职能在体制上实现了最终分离，机构分 设在我国由理论变成现实。机构分设有助于加强银行监管，维护国家金融安全； 同时也有利于增强中央银行的独立性，避免因角色冲突而对货币政策的制定和执 行带来不利干扰。 但是机构分设本身也带来了中央银行和银监会协调这一突出问题。简单的机 构分设并不意味着职能的成功分离，没有综合协调，除了会造成监管在低水平上 的重复外，甚至会出现监管真空的现象。明确中央银行和银监会协调的重要性， 并切实将协调艺术用于以后的工作是发挥监管利器作用的前提。这个问题一开始 就引起了中央银行和银监会的注意。央行行长周小川曾表示：银监会成立以后金 融机构分工问题是一个新事物，要积极探索。金融监管的职能更多地应该强调合 作的方式，金融业出现系统风险或整体问题，或者并发性问题，至少中央银行要 给与足够的关心，很多问题要依靠合作来解决。银监会主席刘明康也明确表示： 中央银行的宏观调控和银监会的监管工作将互相补充、互相促进。中央银行和银 监会将建立密切的联系机制，及时沟通有关金融市场风险和运营情况，共享监管 信息。这些言论应该是一种积极的信号。但从银监会成立二年来的实践中，我们 不难发现中央银行和银监会的协调问题并没能很好解决，存在着很多问题，比如 法规制定上缺乏协调、职能划分在执行中的冲突缺乏协调、角色冲突缺乏协调、 协调磋商机制缺位以及信息收集和沟通建设不完善等等。本文试图在剖析中央银 行和银监会协调重要性的基础上，分析目前存在的种种不协调状况，并最终为央 行和银监会的协调建设寻求出一些可行性方案。 在我国当前银行业面临挑战与机遇并存的历史性时刻，通过建立中央银行和 银监会多层面协调机制，必将较好解决银行业监管协调这一突出问题，最终实现 成立银监会时增强我国银行业有效监管的初衷，因此，研究中央银行和银监会协 机构分设下中央银行和银监会协调问题研究 调这个问题具有很强的理论意义和现实意义。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 国外关于中央银行和金融监管的文献中，对于中央银行与银行监管当局协调 问题研究相当多。归纳起来，主要是从如下几个切入点来展开研究的： 从研究货币稳定与金融稳定的关系入手，比如，w h i t e ( 1 9 9 9 ) 通过研究墨西 哥金融危机和东南亚金融危机，指出货币稳定与金融稳定是“一枚硬币的两面”。 m i s h k i n ( 2 0 0 0 ) 则指出货币稳定与金融稳定“决不是不相容的”，中央银行对价 格稳定和金融业稳定要同样关注。c r o c k e t t ( 2 0 0 1 ) 认为有必要区分货币与金融的 稳定，他指出历史上二者便存在着内在的一致性关系，并且取得了较好的政策框 架效应。 从研究货币政策与银行监管的关系入手，其中f r i e d m a n ( 1 9 5 6 ) 就指出由于 货币具有广泛渗透性，使得银行业对国民经济的各个产业产生重大影响，要使货 币政策达到预期目标，必须与对银行业的监管相配合。s c h w a r t z ( 1 9 8 6 ) 也指出货 币政策和银行监管必须有效协调才能促进货币和金融的稳定。p e e k ，r o s e r g r e n 和 t o o t e l l ( 1 9 9 9 ) 采用时间序列分析了美国的微观经济数据，发现从银行监管中获 得的信息确实能够帮助央行更有效实施货币政策，从而从实证角度证实了上述观 点。但是对这一问题也有完全不同的看法，比如f a m a ( 1 9 8 7 ) 就认为控制通货膨 胀与监管银行业无任何关系，货币政策的实施无须金融监管的配合。 在研究货币政策与银行监管协调问题中，很多西方学者进而着重研究银行监 管体制的选择问题。t u y a 和z a m a l l o a ( 1 9 9 4 ) 的研究表明银行监管与货币政策 及其工具具有交叉作用的效果，二者的协调机制是与一个有效率的银行监管体制 相联系的。h a u b r i c h ( 1 9 9 6 ) 则认为一国金融体系的特质、中央银行的独立性以 及影响货币政策和银行监管的有效性等因素决定了监管体制的最终选择。而对于 是实行分离的监管体制还是统一的监管体制的问题，西方学者至今尚无定论。其 中，支持实行分离的监管体制的有h e l l e r ( 1 9 9 1 ) ，他比较了由央行承担和不承担 银行监管职责的国家的通货膨胀率，发现由央行承担银行监督责任的国家通货膨 胀率高。s c h o e n m a k e r ( 1 9 9 2 ，1 9 9 5 ) 则支持实行统一的监管体制，他发现将银行 业监管和货币政策集中于央行的国家很少发生银行倒闭的事情。中央银行的功能 越大，其受到的政治压力或外在控制就越大， 1 2 2 国内文献综述 我国学者对于这个问题的研究是伴随着我国银行监管体系的不断演进、变革 2 在职人员同等学力硕士学位论文 而展开的，而切入点也是货币政策与银行监管的关系问题。 在原来央行统一监管的模式下，戴根有( 1 9 9 6 ) 就指出银行监管与货币政策 存在密切的内在联系，认为银行监管应该支持并配合货币政策的实施。胡哲一 ( 1 9 9 6 ) 认为加强金融监管，是正确制定和有效实施适度从紧的货币政策的基本 条件。没有强有力的金融监管，坚持实行适度从紧的货币政策就将成为一句空话。 阙方平( 2 0 0 0 ) 阐述了银行监管对货币政策的支撑与抑制作用，认为要适当鼓励 创新。陈志( 2 0 0 1 ) 指出银行监管手段与货币政策工具在微观层面上，存在多重 重合，具有高度的关联性，保持银行监管与货币政策的统一，符合发展中国家的 实际情况。 而到了世纪之交，对于我国应该采用怎样的银行监管体制问题成为了热点， 并最终演变成是否实行央行监管职能分离的争论。其中，持反对意见的人不少， 江其务( 2 0 0 3 ) 提出央行职能的边缘化景象，认为中央银行在失去对商业银行的 监管权这根宏观调控“手杖”后，面临着被边缘化的危险。谢平( 2 0 0 3 ) 在对全 球7 0 余个国家央行的职能进行实证研究的基础上指出，货币政策与金融监管的很 多问题是相互联系的，因此发展中国家央行的货币政策与金融监管往往是不分开 的。央行有最后贷款权的天生功能，当央行拥有金融监管权的时候，它内部协调 的成本要远远低于外部协调的成本，它能够及时救助或者把金融的系统性风险及 时化解。钟伟( 2 0 0 3 ) 也指出货币政策和银行监管分立的有效性前提在于监管理 念、政策、职能和传导机制的专业化，监管架构的调整是次要的。持赞成意见的 有：王自力( 2 0 0 0 ) 指出将金融监管职能从中央银行分离出来，是可能的，而且 是必要的，这将使中央银行从具体的监管事务中脱身出来，有利于集中精力研究 金融全局性问题，制定有关的宏观管理法规政策，以及维系整个金融体系的稳定。 马东浩、高字辉( 2 0 0 2 ) 认为保持监管与货币政策的相对独立性、防止货币政策 微观化、风险过于向央行集中、削弱监管寻租及道德风险应当是金融监管职能从 央行分开的较为充分的理由。 2 0 0 3 年银监会成立之后，在机构分设已成事实的情况下，国内学者从不同角 度对银监会监管现状以及如何加强银监会与央行协调问题展开深入的研究，主要 有：陈峥嵘( 2 0 0 3 ) 指出中央银行机构改革可能只是金融监管体制改革的形式而 己，相比之下，金融监管体制改革中更加重要的是监管理念、监管制度、监管技 术、监管模式等实质性内容的革新。周伟( 2 0 0 3 ) 提出建立一个以金融监管主体 的协调行为为研究对象的理论分析框架“金融监管的协调论”，特别强调要健 全协调机制，建立主要监管机构之间的日常信息沟通渠道。魏加宁( 2 0 0 3 ) 认为 银监会成立以后，协调机制的建立尤为重要，可以通过建立定期联系会议制度并 互设秘书处等措施来实现部门间的信息共享和政策协调。夏斌( 2 0 0 3 ) 、巴曙松 ( 2 0 0 4 ) 对此均有相似的观点。李华民( 2 0 0 4 ) 则在比较制度分析框架下对银j i f 3 机构分设下中央银行和银监会协调问题研究 会的效率进行研究并指出，在现行中国银监会监管格局下，提高中国金融监管效 率的优选策略足，通过提高监管独立性和权威性，通过松弛外部约束条件，以及 通过赋予央行“紧急磋商”权力等措施，实现制度运行成本最小化。 1 3 研究范围与相关概念的界定 机构分设是指2 0 世纪8 0 年代后期以来，世界上各国中央银行改革以及金融 监管体制重建所出现的一种新的趋势，即是将银行监管职能从中央银行分离，并单 独成立专门的监管部门来承担。机构分设最先起自于北欧国家在央行之外独立成 立监管机构的改革，之后，英国( 1 9 9 7 年1 0 月) 、韩国( 1 9 9 8 年4 月) 、澳大利 亚( 1 9 9 8 年7 月) 、卢森堡( 1 9 9 9 年1 月) 、匈牙利( 2 0 0 0 年4 月) 、日本( 2 0 0 0 年7 月) 、奥地利( 2 0 0 2 年4 月) 等国也先后跟进，进行了类似的改革。 由于各国监管体制及监管模式的不同，机构分设在不同国家的实践有所不同， 主要有如下两种模式：一种是在央行之外，单独成立一个同时对银行、证券和保 险等金融机构进行统一监管的综合性监管机构，英国、日本和澳大利亚就是其中 的代表；另一种则是在央行之外，成立一个机构专门来实施银行监管职能，法国 等欧元国家就属于这种情况。我国在中央银行之外成立银监会专门来实施银行监 管职能，也应该归入后一种模式。所以本文所讲的机构分设具体来说就是央行与 银监会的分设，以此展开，文章研究协调问题时，具体就只是立足于中央银行与 银监会两个主体，而没有把证监会、保监会等其他监管主体考虑进来。 机构分设在我国由理论变成实践后，根据国务院批准的“三定”规定，中央 银行主要负责货币政策的制定与执行，实现宏观调控和保持金融稳定的职能；银 监会则具体负责对银行、资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构 的监督管理。另外，中央银行由于其维护金融稳定的特殊职能，还保留着部分监 督管理权利。正是由于央行货币政策宏观调控与银监会微观监管之间不可割裂的 统一关系，再加上银行业特殊性以及当前银行业监管所面对的挑战，决定了中央 银行与银监会之间协调的必要性，本文正是以此为切入点展开分析。在具体分析 过程中，文章更主要是立足于银监会成立两年来种种不协调现状，试图通过具体 实例分析，剖析问题的根源，并在借鉴国外成功协调经验基础上，提出建立我国 央行与银监会之间多层面协调机制，期望能为央行与银监会之间有效协调这一现 实问题提出一些有益的思路。 1 4 论文结构安排 本文的正文部分共分六个部分，根据逻辑思路的层层递进，对本论文的研究 命题展开深入探讨。 4 机构分设下中央银行和银监会协调问题研究 会的效率进行研究并指出，在现行中国银船会蠊管格局下，提高中国金融监管效 率的优选策略是，通过提高畸管独立性和权威性，通过松弛外部约束条件，以及 通过赋予央行“紧急磋商”权力等措旌，实现制度运行成本最小化。 1 3 研究范围与相关概念的界定 机构分设是指2 0 世纪8 0 年代后期以来，世界上各园中央银行改革以及金融 监管体制重建所出现的一种新的趋势，即是将银行监管职能从中央银行分离，并单 独成立专门的监管部门来承担。机构分设最先起自于北欧国家在央行之外独立成 立监管机构的改革，之后，英国( 1 9 9 7 年1 0 月) 、韩国( 1 9 9 8 年4 月) 、澳大利 亚( 1 9 9 8 年7 月) 、卢森堡( 1 9 9 9 年1 月) 、匈牙利( 2 0 0 0 年4 月) 、口本( 2 0 0 0 年7 月) 、奥地利( 2 0 0 2 年4 月) 等国也先后跟进，进行了类似的改革。 由于各国监管体制及监管模式的不同，机构分设在不同国家的实践有所不同， 主婴有如f 两种模式：一种是在央行之外，单独成立一个同时对银行、证券和保 险等金融机构进行统一监管的综合性监管机构，英国、日本和澳大利亚就足其中 的代表；另一种则是在央行之外，成立一个机构专门来实施银行 随管职能，法国 等欧元国家就属于这种隋况。我国在巾央银行之外成立银监会专门来实旖银行监 管职能，也应该归入后一种模式。所以本文所讲的机构分设具体来说就是央行与 银啦会的分设，以此展开，文章研究协训问题时，具体就只是立足于中央银行与 银监会两个主体，而没有把证监会、保监会等其他监管主体考虑进来。 机构分设在我国出理论变成实践后，根据国务院批准的“三定”规定，中央 银行主要负责货币政策的制定与执行，实现宏观调控和保持金融稳定的职能；银 监会则具体负责对银行、资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构 的监督管理。另外，中央银行由于其维护金融稳定的特殊职能，还保留着部分监 督管理权利。正是由于央行货币政策宏观调控与银监会微观监管之间不可割裂的 统一关系，再加上银行业特殊【生以及当前银行业监管所而对的挑战，决定了巾央 银行与银监会之间协调的必要性，本文正足以此为切入点展开分析。在具体分析 过程中，文审更主要是立足于银监会成立两年来种种不协调现状，试图通过具体 实例分析，剖析蚵题的袱源，并在借鉴国外成功协调经验基础r ，提出建立我国 央行与银监会之问多层而协调机制，期望能为央行与银监会之间有效协调这现 实问题提出一些有益的思路。 1 4 论文结构安排 本文的正文部分共分六个部分，根据逻辑思路的层层递进，肘本论文的研究 本文的正文部分共分六个部分，袱据逻辑思路的层层递进，对本论文的研究 命题展开深入探讨。 4 在职人员同等学力硕士学位论文 第1 章，绪论。阐述了本文的写作背景及意义、国内外目前的研究状况研究 范围与相关概念的界定以及论文结构安排。 第2 章，金融监管及其协调的理论分析。分别从金融监管的一般理论以及金 融监管模式选择、关于央行监管职能分设与合并不同观点的综述、金融监管协调 理论分析三个方面介绍相关理论，为论文展开打下理论基础。 第3 章，机构分设下中央银行与银监会协调的必要性分析。论证了中央银行 与银监会要紧密协调不仅是理论上货币政策和银行监管天然联系所决定的，更是 实践中银行业的特殊性以及当前银行业监管面临金融“三化”( 全球化、创新化、 全能化) 新趋势冲击的客观要求。 第4 章，中央银行与银行监管部门协调的国际经验考察。先简要分析国外银 行监管职能从央行分离的趋势，再重点阻英国及韩国为例，介绍了银行监管职能 从央行分离的实践，最后重点介绍及比较了国外中央银行与银行监管部门有效协 调的相关经验，以求从中寻出共性用以借鉴。 第5 章，机构分设下中央银行与银监会协调中存在的问题分析。在简要介绍 机构分设下中央银行与银监会协调现状之后，重点指出当前存在的种种不协调的 问题：法规制定上缺乏协调、职能划分在执行中的冲突缺乏协调、角色冲突缺乏 协调、协调磋商机制缺位及信息收集和沟通建设不完善。 第6 章，机构分设下建立中央银行和银监会协调机制的总体构想与具体措施。 本章是论文重点所在，就是通过借鉴国外相关经验，以解决当前央行及银监会种 种不协调现状为目标，提出建立央行和银监会多层面协调机制的总体构想以及相 关措施。 机构分设下中央银行和银监会出调问题研究 第2 章金融监管及其协调的理论分析 2 1 金融监管的一般理论以及金融监管模式选择 2 1 1 金融监管一般理论综述 金融监管是指政府对金融业的限制、管理和监督。监管机关一般是各国的中 央银行，有的国家由其他机构和中央银行共同负责。金融监管最早可追溯到英国 t 7 2 0 年颁布的泡沫法。金融监管理论经历了一个不断演变发展过程。在2 0 懂 纪3 0 年代之前很长的一段时间里，古典主义的自由经济理论占据着主流经济学瞻 地位，此时的人们在“看不见的手”的范式下实行一种“银行自由经营制度”1 1 0 l ， 对金融体系没有给予特殊的重视因而也就没有对金融监管的专题研究。3 0 年代大 危机后，凯恩斯主义占据主导地位之后，国家干预大行其道，为金融监管提供了 直接的经济理论基础。而后，金融业自身的巨大发展推动了金融理论的发展，理 论界对金融监管的关注更多地是在许多国家经历了大规模的金融动荡之后。不同 的学者从金融体系的外部性影响、金融体系的公共产品特性、不确定性、信息不 完备性和信息不对称性、金融监管的供求等不同角度论述金融监管的必要性，认 为政府实施金融监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反 应，是纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的糖 度安排 2 5 1 。这些学说就成为世界多数国家金融监管政策体系的理论基础，其中成 体系的学说，主要有： ( 1 ) 金融脆弱说：认为由于资产和负债的流动性难以匹配、信息不对称的存 在、个体理性和集体理性的冲突，银行业具有内在的不稳定性，而银行在金融体 系中的核心地位决定了整个金融系统的脆弱性。m i n s k y 及其追随者认为，银行的 利润最大化目标促使他们在系统内增加风险性业务和活动，导致系统的内在不稳 定性，因而需要对银行的经营行为进行监管( m i n s k y ，1 9 8 2 ；c y p h e r ，1 9 9 6 ；k r e g e l ， 1 9 9 7 ) 。 ( 2 ) 公共利益说：认为金融市场象其他的市场一样，存在着市场失灵，金融 市场失灵表现为自然垄断、外部效应和信息不对称，作为纠正金融市场失灵手段 的银行监管是公共产品，必须由政府来提供。 ( 3 ) 管制失灵说：是反对银行监管的理论。比较有代表性的有如下三种： 管制俘获说认为管制与公共利益无关，管制机构不过是被管制者俘获的猎物 或俘虏而己，但这一理论缺乏理性的论证和逻辑推论，缺乏说服力。 管制供求说认为管制是一种产品，管制是由政府供给的为特定个人和集团所 在职人员同等学力硕士学位论文 需求的产品，并非按“公共利益”提供，有着最高有效需求的生产者集团左右了 这种供给。 管制寻租说认为在银行监管中存在着大量的寻租行为，破坏了金融竞争的公 平，影响了金融效率。政府活动的内在特点也往往决定了其有可能出现种种失灵。 ( 4 ) 管制成本说：管制成本说没有简单地肯定或否定银行监管，认为银行监 管像经济生活中的所有活动一样，都有成本和收益。管制成本说的整个推论都是 建立在存在银行监管的前提上，并没有对不存在银行监管的情况进行成本收益分 析。 2 1 2 金融监管模式选择的分类 金融监管模式是指一国关于金融监管机构和金融监管法规的机构性体制安 排。目前有影响意义的金融监管框架和组织结构有两类，一是英国模式，以非制 度化著称；二是美国模式，以规范化，监管严厉著称。从2 0 世纪7 0 年代以来， 两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法制建设，而美 国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。从世界范围来看， 金融监管模式主要有以下分类： ( 1 ) 统一监管模式和分业监管模式 统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监 管机构负责监管，这个监管主体可以是中央银行或其它机构。统一监管模式可节 约技术和人力的投入，更重要的是可大大降低信息成本，可以集中充分利用各种 监管资源，改善信息质量，获得规模效益。缺点则是缺乏竞争性，易导致官僚主 义。 分业监管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监 管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。分业监管机构负责不同的监管领域， 具有专业优势，职责明确，有利于达到监管目标，可提高监管效率且具有竞争优 势。它的缺点是：多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被 监管对象有空可钻，逃避监管；另一方面阻碍了资金的自由流动，加大了交易成 本。 在各国的金融实践中，监管体制大致可以分为四类：分业经营而混业监管， 如韩国；混业经营而分业监管，如香港特别行政区；混业经营且混业监管，如英 国与日本；分业经营且分业监管，如法国与中国。这四类监管体制在机构设置、 监管权限、监管效果等方面各不相同，其设置也是根据各国的具体情况而定的。 ( 2 ) 机构性监管和功能性监管 机构性监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构 拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业务活动。 7 机构分设f 中央银行和银监会协调问题研究 功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。功能性金融监管是以 金融功能观为基本理论依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决 混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管职能的冲突、多重监管 和监管“盲区”现象的出现。 与机构性监管相比，功能性监管有以下几个方面的优越性：第一，根据各金 融业务监管机构最熟知的经济功能来分配法律权限；第二，根据经济功能来分配 法律权限，证券监管更强调公开性和透明度，银行监管关心的是公众对银行的信 心和需要；第三，以功能为导向的金融监管体系可以大大减少监管职能的冲突、 交叉重叠和监管盲区。 2 2 关于央行监管职能分设与合并不同观点的综述 银行监管是中央银行的传统职能，但随着近年来包括英国在内的众多国家开 始将央行监管职能分离并单独建立监管机构来承担的实践不断推出，使得关于央 行监管职能分设与合并问题成为激烈争论的一个焦点话题。 2 2 1 坚持分设的观点 对于央行监管职能分设的思想，最核心理由就是由于货币政策和银行监管之 间存在着“利益冲突”，主要有如下观点： ( 1 ) 目标冲突论：货币政策的主要目标是保持币值的稳定，银行监管则是保 持银行机构的安全稳健经营，两者目标本质上是一致的，但在具体实施过程中会 存在冲突，甚至截然相反。央行若身兼二职，不可避免要在两者之间摇摆：制定 货币政策促进经济增长，同时面对出现困难的银行又希望给予特别的照顾，这时 货币政策或许就是最方便的手段，但这势必影响货币政策的有效性；或者执行监 管职能时，又顾及货币政策的目标，使得不能很好地执行监管职能，从而影响监 管职能的发挥。两项权力的集中可能会产生利益冲突，中央银行因个别银行的利 益，而损害整个社会的利益。 ( 2 ) 周期性冲突论：货币政策对经济运行实施宏观调控，通常是反周期的， 而银行监管作为微观手段则往往是顺局期的，两者周期性冲突由此而起。这在经 济衰退银行财务状况恶化时表现更为突出，此时银行监管者会对这些机构旋压 要求其改善经营状况，但在经济萧条阶段银行实施监管者的要求会使贷款更加萎 缩。 ( 3 ) 道德风险论：央行集货币政策与监管职能会导致金融机构和社会公众的 道德风险。在央行负责金融监管条件下，金融机构和社会公众都会产生央行保护 金融业的预期而倾向于从事高风险、高收益的投资活动；社会公众也会放松对金 融机构的监督而失去甄选金融机构的动力。 8 在职人员间等学力硕士学位论文 ( 4 ) 声誉风险论：集货币政策与监管职能于一身的央行在发生银行倒闭事件 时，公众会认为是央行监管不力，进而对央行制定和实旖货币政策的能力产生怀 疑，从而损害央行的声誉。 ( 5 ) 权力制衡论：目前各国由于想有效控制通货膨胀率而普遍加强了中央银 行的独立性，从而使中央银行对经济的影响力逐渐增大。中央银行通过货币政策 的操作和监管，掌握了金融机构的大量信息，它对监管对象拥有信息“准租”利 益，这可能会诱发中央银行的寻租行为i 。 总之，中央银行两权集于一身还会使其处于两难境地；要么货币政策效率低， 要么金融体系( 特别是银行体系) 的稳定受到威胁。或者说很难在二者之问取得一 个很好的平衡，结果是货币政策有效性受影响，不能保证一个持续稳定可预期的 货币政策，金融监管的作用也不易得到很好的发挥。 2 2 2 坚持合并的观点 ( 1 ) 监管成本论：认为将央行监管职能分离会加大监管成本，具体说来有如 下成本： 信息收集成本：监管信息与货币政策信息是交叉互补的，将货币政策和金融 监管集中于中央银行能使其以较低成本收集信息，提高效率，维护金融体系的稳 定和货币政策有效执行。 监管机构设立成本：包括人员的分配与招聘、整套机构的设置这些有形成本， 还要加上因为机构分拆过程中出现的很多无形成本，比如分拆过程中部门之间因 为职能划分不清、衔接不顺和协调不好而出现监管问题的成本。 监管协调成本：监管分离使得由原来的无摩擦的“内部协调”变成了有摩擦 的“外部协调”，本来通过单一机构可以完成的业务，在被分成两个部门后，凭空 增加了部门与部门之间的协调困难所增加的成本。 ( 2 ) 支付结算体系维持论：认为金融机构之间的支付、结算存在着一定的时 间差额，如果在整个支付体系中一旦有一个环节出现问题，整个体系会遭受打击， 从而影响整个金融体系的稳定。集权的中央银行能够及时察觉金融体系监管中的 问题，并对支付结算中时间差产生的问题给与资金解决。这样就不会发生个别环 节出现问题而影响整个金融体系甚至经济体系的问题。 ( 3 ) 危机扶助论：中央银行兼负银行监管职能在发生金融危机的时候，有着 十分重要的意义。因为只有直接的监管才能使中央银行及时获取关键的信息，那 些正式的，关于商业银行管理层如何反应以及他们所追求战略目标的“内幕”消 息是很难通过文件报告或者协商等渠道传递的，获取这些敏锐信息无疑有助于兼 负银行监管职能的中央银行采取一些果敢的行动。 9 机构分设下中央银行和银监会协调问题研究 2 3 金融监管协调的理论分析 ( 1 ) 关于监管协调与监管主体独立性辨证统一关系的分析 关于监管协调与监管主体独立性问题，有人认为是一个悖论，是不可兼得的。 因为强调监管主体独立性其实就是要使其享有操作上的自主权和充分的资源。而 通过监管协调无疑将大大降低监管主体的操作自主权。应该说上述观点看到了两 者之间确实存在的矛盾的面，但是我们更要看到的是两者之间的矛盾并非不可 调和的，而是辨证统一的，这也是我们在处理监管独立性与协调性关系的问题上 必须要明确的。 按照有关系统论的观点，整体的良好运转有赖于各部分的密切合作。金融监 管是一个系统性的工作，各监管主体的监管工作都服务于一个总目标，在各领域 彼此紧密联系的情况下，任何一个监管者都无法独善其身。监管协调与监管主体 独立性问题的辨证统一关系就是指，在具体的监管过程中，如果只讲独立，不讲 协调，只不过是通过牺牲整体的长远效率来换取部门的短期高效率，并可能积累 部门内部乃至系统性风险；反之，只讲协调，排斥必要的独立，显然也是不行的， 这方面过去有很多前车之鉴。如何把握协调性与独立性的度，在某种程度上它是 需要各国实践检验的一种高超的监管艺术。 1 4 1 ( 2 ) 关于建立监管协调机制的必要性分析 制度经济学关于机制与秩序问题的分析贯穿于包括金融监管在内的各个社会 事务的管理领域之中。他们认为，秩序应该是良好机制的一个外在的表现，设计 良好的机制运行起来就应该是稳定有序、而非紊乱混沌的。因此，只有设计良好 的机制才能够在现实经济生活中不断地在秩序中发展完善，反之，设计不佳的机 制更容易催发内在的不稳定性，走向恶性循环。这一思想，早起亚当斯密，晚 到哈耶克都有提及。金融监管协调很大程度上就是要设计好协调的机制问题，这 是一个关键性的问题。 ( 3 ) 关于监管协调机制选择问题的分析 关于如何确立金融监管协调机制问题，制度经济学的相关理论同样告诉我们， 一种制度安排是否能够在某个国家或某个地区取得成功，不仅取决于该制度本身， 同时取决于制度运行的外部环境条件。反过来，一种制度安排的失败，可能不是 制度本身存在缺陷，而是制度运行受到太多的干扰。就也就告诉我们，在进行制 度选择时，“好的制度”并不恒等于“有用的制度”，寻找好的制度容易，但找到 有用的制度却难。总的来说，制度选择和引进应该掌握一个根本原则，就是“适 用性”原则。1 1 5 1 具体到金融监管协调来说，该原则要求在进行金融监管协调机制 的比较评价与选择的过程中，不能孤立地评判对象制度，不能简单地比较中外金 融监管协调机制是否优越，更不能照搬发达国家曾经或正在高效率运作的金融监 1 0 在职人员同等学力硕士学位论文 管协调机制，而是要在