（行政管理专业论文）我国服务型政府构建研究.pdf

中文摘要 i ii i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i 萱 中文摘要 随着我国经济体制改革的深入的发展，政治体制改革也摆上日程，而政府改 革是政治体制改革的重要的组成部分。我们的党和政府在深刻把握我国现实国情 的基础上，借鉴国内外的研究和实践成果，也提出了建设我国公共服务型政府的 重要决策。所以，研究我国公共服务型政府建设具有重要的理论和现实意义。 本文的研究正是基于本文的研究正是基于此而展开。在借鉴国内外相关理论 研究的基础上，本文首先系统分析了构建服务型政府的理论基础；然后，从行为 主体的角度，分别从政府与市场关系、政府与社会的关系以及政府与企业的关系 入手，系统阐述中国构建服务型政府的主体内容。最后，分别从价值手段、制度 手段和技术手段三个方面着手，分析了构建中国服务型政府的实现手段。 在对中国构建服务型政府主体内容的分析中，首先，从市场经济转轨层次出 发，分析了我国经济转轨的现状和需求，然后从完善市场经济的制度基础和培育 完善的市场经济主体体系等方面探讨了构建服务型政府的主体内容。其次，系统 分析了我国社会转型与服务型政府构建的关系，彻底的转变政府职能则是推进社 会转型顺利进行的关键。最后，从参与经济的全球化竞争角度出发，分析了政府 作为管制者和参与者在面对全球经济竞争时的作用和职能，并以此为基础进一步 分析了构建服务型政府的主体内容。 在对中国构建服务型政府实现手段的分析中，首先在理念层面上探讨了中国 构建服务型政府所需要实现的理念手段，包括公共性理念、公益性理念、公正性 理念以及公开性理念等四个方面的理念。其次，在制度层面上探讨了构建服务型 政府的制度实现手段，包括公益机制、公正机制、公开机制和公共机制等制度框 架结构。最后，在技术层面上分析了信息和通讯技术、电子公务等技术手段在中 国构建服务型政府的实现过程中的作用。 关键词：服务型政府；主体内容；实现手段 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e e p e n i n go fc h i n a se c o n o m i cs t r u c t u r a lr e f o r m ，t h ep o l i t i c a lr e f o r mi s a l s oo nt h ea g e n d a t h ep o l i t i c a ls y s t e mr e f o r mi sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fi t o u r p a r t ya n dg o v e r n m e n td r a wo nt h e s ee x p e r i e n c e so nt h eb a s i so ft h ea c t u a ls i t u a t i o ni n o u rc o u n t r y w ea l s o p u tf o r w a r dt h e d e c i s i o no fe s t a b l i s h i n gs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ti no u re o t m t r y t h e r e f o r e ，t h es t u d yo fp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t e s t a b l i s h i n gi so fi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sp a p e rf i r s t l ya n a l y z e st h et h e o r e t i cf o u n d a t i o no nt h eb a s i so fb o t hd o m e s t i c a n do v e r s e a st h e , o f i e s t h e ni te x p a t i a t et h ec o n t e n to fe s t a b l i s h i n gs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ti n0 1 1 1 7c o u n t r yf r o mv i e w so fr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n d m a r k e t , t h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t ya n dt h eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s v i n a l l y ，i t a n a l y z e st h ea c h i e v i n gm e t h o do fe s t a b l i s h i n gs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tf r o mv i e w s o fv a l u em e t h o d , s y s t e mm e t h o da n dt e c h n i q u em e t h o d i na n a l y z i n gt h ec o n t e n t ，w ef i r s t l yc o n s i d e rt h ea c t u a l i t ya n dn e e df r o ml e v e lo f m a r k e te c o n o m yt r a n s i t i o n t h e nw ee s t a b l i s ht h ec o n t e n to fs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tf r o mp e r f e c tb a s i so fm a r k e te c o n o m ya n dc u l t i v a t ei t sm a i nb o d y n e x t , w e a n a l y z e t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt r a n s i t i o na n d e s t a b l i s h i n g s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t a tl a s t , w ea n a l y z et h em a i nb e d yo fe s t a b l i s h i n g s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tf r o mp a r t i c i p a t i o no ft h eg l o b a lc o m p e t i t i o n i na n a l y s i so ft h em e a n so fa c h i e v i n gm e t h o d ，w ef i r s t l yt h ed i s c u s sc o n c e p to f n e c e s s a r ym e a n sa tt h ec o n c e p t u a ll e v e l ，w h i c hi n c l u d e st h ep u b l i cn a t u r ec o n c e p t ，t h e p u b l i cw e l f a r ec o n c e p t , t h ef a i r n e s sc o n c e p ta n do p e n n e s sc o n c e p t s e c o n d l y , w e d i s c u s st h ea c h i e v i n gm e t h o da tt h es y s t e m l e v e l ，w h i c hi n c l u d e sd e c e n t r a l i z e d m e c h a n i s m ，a c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m sa n dc o m m i t m e n tm e c h a n i s m sa sw e l la st h e p e r s o n n e ls y s t e m _ , p e r f o r m a n c es y s t e m s f i n a l l y , a tt h et e c h n i c a ll e v e la na n a l y s i so f 英文摘要 i n f o r m a t i o na n dc o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g yw a gt o o kp l a c e ，e l e c t r o n i c sa n do t h e r t e c h n i c a lm e a n s r o l e si nt h ep r o c e s so f a c h i e v i n gm e t h o d k e yw o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t c o n t e n t a c h i e v i n gm e t h o d m 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨虚塑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉婆太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉江太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：年月 日 签字日期：年月 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 第一章绪论 第一章绪论 第一节问题的提出 一、现实背景 中国经济在持续高速增长近3 0 年后，关键因素即在于始于1 9 7 8 年的市场经 济体制改革，理顺了市场主体与各种市场要素之间的关系，基本要素市场和产品 市场初步建立，生产效率得到极大提高，经济总量已经步入全球前列，国民财富 大大增加。但与此同时，近年来政府对市场经济的干预也在不强化，国有经济规 模不断扩大，中小企业的规模逐年缩小，这种情况引发的经济结构转型缓慢、法 制基础弱化、投资环境不佳等问题逐渐凸显。而这些都属于市场经济转型中政府 起主导作用的领域，只有政府主体才能具备进一步推进深层次市场经济体制改革 的任务的合法性，也只有在对市场经济的关系定位为服务型政府关系的时候，才 能推进市场经济的进一步转型。 中国的社会结构也发生了重大变化，社会结构日趋分化，社会群体类型日趋 复杂，各种新兴的社会职业不断涌现，整体的社会变迁向着社会主体日趋多元化 的方向发展。地区之间、城乡之间发展不平衡，社会贫富差距拉大、行业收入分 配不平衡，各种社会矛盾与社会问题逐渐呈现，某种程度上的社会危机因素也开 始增加。在此背景下，通过政府改革，事业单位改革，构建一个新的公共服务体 系，从而为社会提供公共产品和公共服务，就成为极具现实性和紧迫性的问题。 二、国际背景 步入2 l 世纪后，经济全球化席卷全球，全球性经济活动牵涉到越来越多的经 济主体，大型跨国公司、国际性组织对经济形态的影响越来越来越大。不同空间 和层次上的各国经济在相互参与性不断加强的同时，传统的主权国家实体的行为 边界和行为模式也由此发生变化。面对全球市场带来的全球化冲击，各国政府必 须对传统的职能方式做出变革。对中国而言，更是如此。中国经济的高速增长和 1 黑龙江大学硕士学位论文 社会的持续发展，从根本上是得益于1 9 7 8 年开始的“改革开放”，不向全球体系开 放，不改革自身就不会有出路。面对全球化进程，只有认真准备，踏实改革，努 力推进政府自身向服务型政府目标前进，才能有效应对全球化的挑战。 三、理论背景 我们的党和政府在深刻把握我国现实国情的基础上，借鉴国内外的研究和实 践成果，提出了建设我国公共服务型政府的重要决策。党的十六大把政府职能概 括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项内容。在贯彻实施中华 人民共和国行政许可法会议上，温家宝总理指出，要继续改进经济调节和市场 监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公 共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推 进社会发展和解决人民生活问题上。十七大中“加快行政管理体制改革，建设服 务型政府的内容第一次把服务型政府写到了报告里。中央关于行政管理体制 改革的意见中指出，深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心。中共中 央明确提出，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。 可见，公共服务需求的增加是经济社会发展进入新的阶段的标识，系统研究 服务型政府的构建问题，对于中国行政管理体制的改革和理论研究有一定的理论 意义和研究价值。 第二节相关研究综述 一、西方国家公共服务型政府的理论及实践 服务模式是公共服务型政府实现的有效载体，服务模式的优劣直接影响到公 共服务的质量和效果，西方发达国家在这一方面进行了一系列切实可行的路径的 探索，为我们提供了可贵的经验。我们可以把西方国家创建服务型政府的实践划 分为2 0 世纪7 0 年代以来的“新公共管理 、2 0 世纪9 0 年代以来的“新治理理 念和“新公共服务”理念三个阶段。 “新公共管理 政府行政管理模式。针对曾经存在的政府与市场关系不清、 2 第一章绪论 政府行政效率地下和财政支出赤字等现实问题，出现了以“新公共管理为特征 的政府行政管理体制改革运动。主要脉络：从社会、市场角度重新定位政府职能； 在公共服务中引入社会力量。主要措施：在政府的公共服务供给中引入市场部门 和市场竞争机制；增加社会主体在公共服务职能中的功能比重。降低政府对微观 市场行为的干预和管制，对政府组织和流程进行优化再造，通过种种措施降低财 政支出；采用电子政务，增加政府行政管理的透明程度。这种以企业行为模式为 目标的改革在一定程度上克服了传统官僚组织体制的积弊。较为典型的代表是在 英国推行的“新公共管理”改革、澳大利亚与新西兰在上世纪8 0 年代初期推行的 政府行政管理改革，以及美国在上世纪9 0 年底初期进行“有限政府改革运动。 “治理与善治 为核心理念的行政管理模式。相对于传统的政府行政管理模 式，自上世纪9 0 年代以后开始的以“治理与善治 为核心的行政模式具有二个特 点：第一，在行政管理中具有可持续与参与性的特点。市场力量和社会主体都能 参与到政府管理中，政府的行政管理涉及市场行为和社会行为，从而使得可持续 的行政管理成为可能。第二，行政管理是高效能的管理方式。所谓善治，即是将 公共福利最大的社会各类主体参与的管理体系。本质就是政府与社会个体合作管 理。 “新公共服务”的理念：新公共服务是由登哈特夫妇提出和系统阐述的“关 于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮 演角色的一系列思想和理论。”包括以下这些主要的理念：服务于公民，而不是服 务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性， 行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不是只 重视生产率。 综上所述，2 0 世纪7 0 年代以后兴起的“新公共管理运动 、9 0 年代以来的治 理善治理论和新近提出的“新公共服务 理论都是随着全球化进程的深入，西方 国家为摆脱传统管理方式的困境建立适应时代变化的新管理模式而进行的探索和 创新，成为当今世界上政府管理创新的主流理论与实践。 黑龙江大学硕士学位论文 二、我国公共服务型政府建设的研究 我国学者杨国鹏将我国公共服务型政府的研究分为四个层面：关于西方经验 的总结和借鉴；时代内涵和政治理念；目标选择和背景动力；政府规划和实践操 作步骤。 对西方经验的总结与借鉴：总体而言，当代西方政府改革的基本取向就是公 共服务的市场化，具体的表现就是合同出租、公私合作、用者付费和凭单制。西 方服务型政府建设的基本内容可以归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府 职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化；第三，政府部门内部的 管理体制改革。 公共服务型政府的时代内涵：总体而言，多数学者主要从政治道德追求和党的 宗旨要求、政府与社会关系、政府职能及政府治理模式等四个方面来界定其概念。 也有的学者结合我国国情，从公共服务型政府的时代内涵和民族特色的角度，对 其概念及其内涵进行论述。关于政治理念和价值取向。通过梳理发现专家们对概 念虽然表述不一，但是在公共服务型政府的本质规定性，即道德规范、价值取向 和思想理念方面却表现出高度一致，就是共同的思想理念和价值取向：人权思想、 民本思想、社会本位思想和公民本位思想。 目标的选择和背景动力：我国建设公共服务型政府是国内外环境因素综合影 响的结果。其中，国际化、社会化和市场化是推进中国地方服务型政府建设的主 要动因。 第三节研究服务型政府的构建的价值与意义 一、研究服务型政府的构建的价值 建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革 的重点是政府改革。必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市 场监管、社会管理和公共服务上来。 杨国鹏：我国公共服务型政府建设问题研究综述，中州学刊，2 0 0 6 年第2 期 -4- 第一章绪论 1 、中国构建服务型政府对参与激烈的全球竞争有直接的现实价值。经济全球 化竞争中，政府作为一国经济的管制者和全球经济活动的参与者，其服务效率的 高低直接影响着国家在面对全球经济竞争时的竞争力。因此需要政府的管理方式 转型，只有政府管理规范了，投资成本才会低，管理效率才能提高，服务环境才 能变好，就能吸引更多的经济要素，如资金、技术和人才等，最终才会提高一国 在全球经济中的竞争力。 2 、中国构建服务型政府对国内经济转轨的顺利进行具有直接的现实价值。改 革开放至今，中国市场改革中大量容易改革的问题已经得到解决，旧体制的遗留 问题和新体制形成的矛盾集中起来。在目前的政府管理体制下，各级政府决定生 产建设取向、包揽一切事务、行政审批等色彩仍然很浓。因此只有对政府的职能 和管理体制进行彻底改革，才能顺利推进市场经济转轨的正常进行。 3 、中国构建服务型政府对国内社会转型的顺利进行具有直接的现实价值。在 我国经济长达三十年的高速增长的同时，我国经济和社会发展也出现了严重的失 衡。城乡失衡、地区失衡、产业失衡、贫富失衡等温严重的危害了社会经济的稳 定。而彻底的转变政府职则是推进社会转型顺利进行的关键。只有明确政府的职 能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到经济调节、 社会管理、公共服务和市场监管上来才能将政府的工作重心放到社会管理上面来。 简而言之，构建服务型政府不仅是参与全球经济竞争的需要，更是国内经济 转轨和社会转型的迫切需求，惟其如此，中国才能顺利完成上述任务。 二、研究服务型政府构建的意义 构建服务型政府理念的提出是现代经济社会政府观念认识的一个质的飞跃， 具有丰富的而深刻的意义。在改革的关键时期，从解决中国突出的经济社会矛盾 出发，为政府转型提出了一个清晰的目标。改革开放以来，虽然理论界一直认为 政府改革重要，但一直没有一个明确的方向，在认识上没有突破，所以政府改革 一直没有取得实质性的效果。公共服务型政府基本上确认了我国政府改革的起点 和终点，并为寻求改革路径提供了可能性，可以说是一个观念上的突破。 黑龙江大学硕士学位论文 建设服务型政府是一场深刻的政府革命。建设服务型政府是在新的政府理念 指导下，对政府的再造，是一项复杂的系统工程，需要长期坚持不懈的努力才能 够真正实现。不仅包括对政治体制的上端，在执政党的理念和组织形式，人大政 协等层面进行改革，还包括对政治体制的下端，对政府的行政管理模式进行重新 优化组合。 作为社会的公共权力主体，作为直接履行社会公共管理职能的政府，扮演着 重要的角色，担负着重要的责任。按照科学发展观的要求，积极推进政府改革和 政府发展，努力建设一个定位准、职能明、责任强、效率高的服务型政府，直接 关系到构建社会主义和谐社会的进程和社会主义各项事业的发展，也直接关系到 我们党长期执政、稳定执政之社会基础的确立和巩固。 1 、为市场经济条件下的政府树立了新的管理模式，正确界定了政府和市场的 关系，即市场主导资源配置，政府只纠正“市场失灵”，提供市场无法有效解决的公 共产品和公共服务。政府必须是“有限政府”或“小政府”，必须根据人民群众的需要 确定其规模，严格限定治理成本和提高治理效率。 2 、公共服务型政府是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式。公共服 务型政府是法治政府，严格依照宪法赋予的有限权力进行治理，所谓“有限权力”， 就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内，除此之外，政府没有其 它任何特权和私利。因此这种政府是“阳光政府”，必须实行政务公开，接受人民监 督。 3 、从社会学意义上说，公共服务型政府是实现社会公正的先决条件。由于摆 脱了经济上的利益之争，才可以处于客观公正的立场上，不仅保护精英阶层的利 益，更强调保护弱势群体的利益。 4 、从哲学意义上来说，公共服务型政府承认人民群众是创造历史的主体，将 人民群众作为真正的建设者，为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和 命令老百姓怎么做，而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。“公共服务型 政府”对应的社会结构是是“大社会”、“小政府 。 胡锦涛总书记最近多次强调了建设服务型政府的意义，他指出，在我国经 6 第一章绪论 i i i i 济已经获得了一定发展的基础上，通过服务型政府的构建，不断扩大公共服务， 逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，更好地 实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。十一届全国人大一次 会议集中全国人民代表的意志和智慧，通过了关于深化行政管理体制改革和国务 院机构大部门制改革的具体方案，这样，通过中央政府的机构及其职能的整合， 我们朝着建设一个定位准、职能明、责任强、效率高的服务型政府的方向迈进。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章中国服务型政府构建的理论分析 第一节服务型政府的内涵与特征 一、服务型政府的内涵 明确服务型政府的内涵是建设服务型政府的前提。我国诸多学者围绕“服务 型政府 与“公共服务型政府 异同的争论体现了他们对界定服务型政府的努力 和理解。我国学者的代表性的观点如下： 刘熙瑞认为，目前学术界存在三种具有代表性的针对服务型政府理论观点。 “服务型政府”明确了公民本位和社会本位的限定，也强调了公民意志的基础性 地位；“公共服务型政府只是政府职能定位的调整，并没有明确政府与公民的基 本关系。 张康之认为，“服务型政府 的概念具有中国的本土特色，一方面是该概念由 中国学者首先提出，二则是它适应了我国面对工业化和后工业化两个过程的同步 现实，是一种更好、更高的政府模式。“公共服务型政府 概念可能关涉到服务型 政府的理论方向问题，作为理论，可能会对实践造成误导。 谢庆奎认为，“服务型政府与“公共服务型政府 这两个概念并不是对立矛 盾的，是可以同时使用的，在完全建立社会主义市场经济体制之前都应该是建立 服务型政府的阶段，下一个阶段就是大力提倡公共服务型政府。 从以上几种关于“服务型政府 与“公共服务型政府 异同的观点我们可以 看出，区分两种称谓的目的是在于强调：我国要建设的政府应该是公民本位和社会 本位，而不应该仅仅限于简单的职能转移。 这些学者们区分“服务型政府与“公共服务型政府主要是基于以下理解： 公共服务型政府是与经济建设型政府相对应的，而服务型政府则是与统治型政府 和管理型政府相对应的。经济建设型政府指的是过分重视经济建设，直接作为经 人民论坛编辑部：服务型政府的几种理论观点争鸣，人民论坛，2 0 0 6 年3 月 8 - 第二罩中国服务型政府构建的理论分析 济建设主体的政府。而“公共服务型政府”是“把自己的主要职责放到管理社会 公共事务、提供有效的公共服务方面”的政府。“在统治型政府中，由于被统治 者( 公民) 存在着对统治者( 政府) 的人身依附关系，因而此时的政民关系是不 平等基础上的统治与被统治的关系 ，这时政府所提供的有限的服务，也是实现其 统治秩序的一种工具，即通过有限的服务来安抚人民，以将人民控制在不至危及 其统治秩序的范围内，其根本的目的还是为了维护其统治地位；在管理型政府中， 虽然公民已经摆脱了对管理者的人身依附并取得了法律上的平等地位，但由于政 府在公共管理中占据了绝对主导地位，因而，此时的政民关系是法律条文中的平 等与实际管理中不平等的混和，这时政府所提供的服务则是政府实现其效率的工 具，因为，此时政府的统治功能己退居隐蔽状态，而社会管理功能则呈现为直接 的突显状态，其对统治地位的维护功能是通过其对社会公共事务的有效管理实现 的，所以，服务在成为政府实现其效率的工具的同时，也成了其获取统治合法性 的一种工具；而在服务型政府中，公民不仅取得了法律规定和实际管理中的平等地 位，而且，在公共服务中公民的利益需求还起着决定性的作用。 本文认为，在讨论我国政府建设的时候，应将“服务型政府 和“公共服务 型政府”等同使用，同时对公共服务的不同层次加以区分：广义的公共服务指的 是政府在践行公民本位和社会本位理念时的作为；狭义的公共服务则是指政府提 供直接公共服务的过程。我国的中央政府多次明确表明了我们的改革目标是“努 力建设服务型政府 ，就服务型政府的职能范围进行了明确界定，即“经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务 四大领域。狭义的公共服务是这个职能的一部 分，广义的公共服务则将以上四项职能都包括在内。由此可见，狭义的公共服务 是广义的公共服务的题中之意。本文在下文中讨论的服务型政府是与广义的公共 服务相对应的。 这个观点主要基于以下的原因：一方面，它避开了对政府称谓的纷争，简化 迟福林：适时推进公共服务型政府建设经济参考报2 0 0 3 年7 月1 6 日 井敏：服务型政府概念辨析，谢庆奎，体福玲服务型政府与和谐社会，北京大学出版社，2 0 0 6 年，第 4 2 页。 黑龙江大学硕士学位论文 和方便了学术讨论和建设实践。前面所述关于“服务型政府”与“公共服务型政 府 的区分对于深刻理解我国服务型政府的内涵和指导我国服务型政府建设都是 有益的，我们对公共服务所作的广义与狭义之分，正是基于对这种区分的理解与 借鉴，但同时却造成了对概念的混乱和讨论的不便，并且在指导我国服务型政府 建设的实践中易于产生不必要的误解。另一方面，便于同西方公共服务理论以及 公共服务型政府建设相互交流和借鉴。虽然我国服务型政府建设的背景、进程、 表现形式、体制和责任目标与西方国家都不尽相同，但在全球化程度不断加深的 时代背景下，作为对社会和政府发展要求，西方的公共服务理论中有很多理念是 值得我们借鉴的，同时西方国家公共服务型政府建设实践中的很多经验更是值得 我们学习的。 根据井敏的观点，“判断一个政府是统治型政府、管理型政府还是服务型政府 的一个最根本的也是最可行的依据就是在公共服务中政府与公民之间的关系，即 在政民关系中，到底是官本位还是民本位、政府本位还是社会本位、权利本位还 是权力本位。”所以本论文采用了刘熙瑞对服务型政府的定义：服务型政府就是在 公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序， 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。圆 综上所述，服务型政府是由以下几个层面构成的统一的有机体。 理念层面：服务型政府不同于统治型政府和管制型政府，不是官本位、政府 本位、权力本位的政府，不是为政府自身服务的。服务型政府是公民本位的、社 会本位的、权利本位的政府，是以为公民服务为宗旨的政府。 职能层面：服务型政府不再是“守夜人打政府，不再是全能型政府，也不再 是经济建设型政府。我国服务型政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和 公共服务。 制度层面：服务型政府要求社会有一个整体的民主秩序框架，有一套完善协 调的法定程序来规范和保障它的高效协调运转，所以服务型政府的构建不仅涉及 井敏：民务型政府概念辨析，谢庆奎，体福玲：服务型政府与和谐社会，北京大学出版社，2 0 0 6 ：4 2 刘熙瑞：服务型政府一一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择，中国行政管理2 0 0 2 年第7 期 第二章中国服务型政府构建的理论分析 到行政管理体制层面的制度建设，也涉及到政治体制层面的制度建设。 行为层面：服务型的政府要求政府的行政人员行为规范、清正廉洁、务实高 效、以人为本。同时它也要求政府的公共服务体现民意、服务于群众、与公民合 作、受群众监督。 理念和宗旨：对政府型式的本质的界定，是判断一个政府型式的根本的依据。 政府的理念和宗旨表现为政府的职能，它靠政府履行职能来实现；政府职能的实践 和履行要有制度保障，需要制度创新和制度建设，并以此来规范政府的行为；政府 行为是政府运作的基本构成要素和表现形式，是政府履行其职能和实现其理念的 途径和载体，体现着政府的形象。任何一种政府型态都是这四个层面的协调统一。 因此，任何一种型态的政府的构建都要从这四个层面着手。 二、服务型政府的特征 公共服务理论与善治理论理念是相通的。通过上文分析可知，“服务型政府强 调公民本位，在民主制度的基础下，政府以为公民服务为宗旨；一切施政目的在于 增进全民福社，而非特定个人或团体的利益。”而“善治就是使公共利益最大化 的社会管理过程 。 可见，公共服务理论与善治理论是相通的两个理论，二者都追求公共利益的 最大化，强调公民本位和社会本位。 治理是服务型政府建设的途径。“在全球化与科技革新因素的影响下，新型态 的国家与社会关系，以及新内涵的民主诉求和民主治理，正重新建构。政府是镶 嵌( e m b e d d e d n e s s ) 在一个多元复杂、动态且高度关联与风险的网络环境中，透过 政府与社会多元行动者间之平衡互动过程，达成政治与社会的可治理性。” 可见， 在当代社会发展现状下，一个政府想要有效的运行，治理是其最佳的选择，“抛开 徐仁辉：服务型政府的建构，谢庆奎，体福玲： 服务型政府与和谐社会，北京大学出版社，2 0 0 6 ：l 页 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实 纪俊臣，林怡均服务型政府与和谐社会的建构，谢庆奎，体福玲服务型政府与和谐社会，北京大学 出版社，2 0 0 6 ：1 6 8 黑龙江大学硕士学位论文 既往的统治( g o v e r n m e n t ) 观念，改以征询民意、结合民意、运用民气、共用民 力的协力( c o l l a b o r a t i o n ) 方式，将政府与民间形塑成伙伴关系( p a r t n e r s h i p ) 。 由此可见，在当代社会，服务型政府与善治有同样的特征。服务型政府“必 然会将民主、法治、正义、责任和以人为本作为其运行的价值基础。事实上服务 型政府本质上就是民主政府、法治政府、正义政府、责任政府和以人为本的政府， 它们是一致的，政府有责任使每个公民亲身参加到公共行政中来政府必须教 授人民政治智慧并培养独立的公民意识。” “具体而言，服务型政府是以公民为中心的政府、是民主政府、是责任政府、 是法治政府、是有限政府。 而“善治的基本要素包括：合法性( 1 e g i t i m a c y ) 、法治 ( r u l eo f l a w ) 、透明性( t r a n s p a r e n c y ) 、责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) 、回应性( r e s p o n s i v e n e s s ) 、 有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 、参与( c i v i cp a r t i c i p a t i o n e n g a g e m e n t ) 、稳定( s t a b i l i t y ) 、廉洁 ( c l e a n n e s s ) 、公正( j u s t i c e ) 。”噬些基本的要素也可以被视为是服务型政府的特征。 合法性：合法性有两种含义，一个是指法律意义上的合法性，另一种是指政 治学意义上的合法性。前者指的是符合法律规范要求的一种性质和状态，后者则 强调“是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态 。 这种意义上强调 的合法性是政治学意义上的合法性。“只有那些被一定范围内的人们内心所体认的 权威和秩序，才具有政治学说中所说的合法性。 “现代政府的合法性来源于政 府向公民负责，也来源于社会民众对政府的认同，社会民众对政府的认同主要借 谢庆奎，体福玲 服务型政府与和谐社会，北京大学出版社，2 0 0 6 ：1 6 9 王彩波，宋衍涛：构建和谐社会一一服务型政府是必然选择，谢庆奎，体福玲服务型政府与和谐社会， 北京大学出版社，2 0 0 6 ：2 6 9 - 2 7 0 。 王彩波，宋衍涛：构建和谐社会一一服务型政府是必然选择，谢庆奎，体福玲服务型政府与和谐社会， 北京大学出版社，2 0 0 6 - 2 6 9 - 2 7 0 。 夏崇胜，郑迎春： 政通才能人和一服务型政府是构建社会主义社会的必然选择，谢庆奎，体福玲： i n 务 型政府与和谐社会，北京大学出版社，2 0 0 6 ：2 6 9 - 2 7 0 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第l 期 俞可平： 全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第l 期 第二章中国服务型政府构建的理论分析 助于两个核心的要求：效能与民主。 o 我国政府运作的过程中出现了很多职能越 位、缺位和错位现象，这些现象造成了效能的低下和对民主的侵害，严重影响到 我国政府的权威，更严重腐蚀我国政府的合法性基础。 法治性：“法治的基本意义是，法律是公共政声管理的最高准则，任何政府官 员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的 行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的 自由、平等及其他基本政治权利。”圆亚里士多德认为，在人类生活中，“法治应当 优于一人之治 。 法治的作用不仅仅是规范公民的行为，更重要的是规范政府的 行为。政府的权力具有天然的扩张性和渗透性，如果没有法律的制约，必将走向 权力的腐败。政府是否能够真正的服务于人民，民主的具体实施和实现、政府责 任的实践都取决于法治的实施效果。将法治作为政府的基本准则，不仅有助于政 府的行为自律，同时更有助于政府减少社会治理的随意性、任意性和特权行为， 有助于决策的民主化与科学化。如果没有法治，就不可能有权利与权力之间、公 民与政府之间制约平衡关系，也就不可能有真正和谐的社会秩序。 透明性：透明性是指政治信息和政治运作过程的公开性和可视性。“每一个公 民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、 法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。这些政 治信息的公开，能够使公民充分的了解公共决策的相关信息，使其有效的参与公 共决策，这样才能提高公共决策的效率和质量。政治运作过程的可视性则是与政 治“暗箱操作相对立的。只有政治运作过程的可视公开，才能真正保证政府与 公民被监督和监督关系的实现，才能够具体有效的缩小“寻租”行为的生存空间， 减少腐败滋生的土壤。由此可见，透明性是实现民主决策和民主监督的基本要求。 责任性：政府及其公职人员是执行公共权力的行为主体，在政府组织中，权 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第l 期 沈荣华，钟伟军： 论服务型政府的责任体系，谢庆奎，体福玲服务型政府与和谐社会，北京大学出版 社，2 0 0 6 年，第2 7 页。 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第l 期 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第1 期 黑龙江大学硕士学位论文 力是与职位相对应的。按照权责一致的原则，职权是与职责相伴而生的。所以， 在政府组织中，处于某一职位的公职人员不仅要对他的作为负责，同时更要对其 不作为负责。政府组织也是如此。责任性不仅仅意味着权责一致，更加强调对其 行使权力效果的责任追究。服务型政府的责任性要求政府以人为本，以公民为中 心，以公共利益的最大化为其衡量标准，明确界定了责任并予以切实承担。只有 责任性强的政府才能高效运行，才能积极有效的回应公民和社会的需求，才能切 实做到以人为本。 有效性：有效性包括效率和效能两个方面。效率是衡量政府管理和运行状态 的，它的标准是精简和高效。效能则是衡量政府管理和运行的结果，科学合理有 效的回应公民和社会的需求是它的内在要求。在多元复杂、快速多变的当今社会， 效率是效能的必然要求，效能是效率的目标和指向，二者的有机统一构成了政府 的有效性。一个无效或者低效的政府是必定无法做出有效的回应、无法承担治理 的责任、无法为公民和社会提供优质的公共服务的。 参与性：“民主就其起源而言是指参与 。服务型政府的本质就是民主政府， 所以，公民和公民社会的参与是服务型政府的内在要求。服务型政府的建设要求 政府为公民和公民社会提供充分的政治信息和有效便捷的参与途径以利于公民参 与政治决策和监督政府运行。这里说的参与不仅包括政治参与，同时还包括公民 对其他社会生活的参与。服务型政府的建设必然伴随着政府职能的转变，一些原 来由政府提供的服务交给公民社会来提供，只有公民的积极参与才能形成一种积 极的竞争性的公共服务提供机制，才能保证优质公共服务的产生，才能通过市场、 社会组织与政府三者之间的制约与合作，对复杂多元的社会利益进行协调整合， 共同承担起社会管理的职责，形成良性互动的新型社会治理模式，才能使政府真 正成为有限政府。 稳定性：“稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、 公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具 格哈德格勒： - - 十一世纪初的民主思想与德国和中国的变革，徐湘林民主、政治秩序与社会变革 中信出版社，2 0 0 3 年第4 期。 第二章 中国服务型政府构建的理论分析 有至关重要的意义。对于发展中国家来说，社会稳定更具有特别重要的意义。我 国服务型政府建设属于政府改革的内容，坚持改革开放是我们党和国家的既定方 针，科学发展是硬道理，稳定是我国最大的政治。所以正确的处理改革、发展和 稳定的关系是我们的重大课题。我们要把改革的力度、发展的速度和社会的可承 受程度有机统一起来。所以稳定对于我国的服务型政府建设尤其重要。 廉洁性：这里所说的廉洁主要是指政府官员奉公守法、清正廉洁，不徇私枉 法、以权谋私。“严重的腐败不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的 信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。 “腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为，它所冲击 的正是健全社会的基础，破坏了公民对领导与制度合法性的信任。 廉洁不仅仅 是服务型政府的要求，它的实现程度也反映了服务型政府建设的成效。一个腐败 成风的政府是不可能成为服务型政府的。 公正性：公正指的是不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的 公民在政治权利和经济权力上的平等。贫富分化严重，弱势群体的利益得不到充 分有效保护等现象是与公正的要求相悖的。 从以上特征我们可以看出，民主政府、法治政府、责任政府、有限政府、正 义政府、以人为本的政府和以公民为中心的政府等都是从服务型政府的某一特征 着眼对服务型政府的称谓和界定，在当今社会，只有加强民主政府、法治政府、 责任政府、有限政府、正义政府、以人为本的政府和以公民为中心的政府的建设 才能推动服务型政府的建设，它们都属于服务型政府建设的范畴。其中民主政府、 以人为本的政府和以公民为中心的政府都是对服务型政府的本质，正义政府是对 服务型政府价值追求的界定，法治政府是服务型政府建设的保障，有限政府是对 服务型政府职能范围的界定，而责任政府是服务型政府的核心，政府责任的内容 体现政府的有限性和对正义的追求，政府责任的落实靠法治保障、民主执行和监 俞可平： 全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第1 期。 俞可平：全球治理引论，马克思主义与现实2 0 0 2 年第l 期。 李鹏：新公共管理及应用，社会科学出版社，2 0 0 4 年，第7 0 页。 黑龙江大学硕士学位论文 督，政府执行责任内容和承担责任的全过程体现了对以人为本、公民为中心和民 主理念的坚持和尊奉程度。 第二节服务型政府构建的理论基础 在对服务型政府的基本内涵与特征进行系统分析后，有必要对其主要的理论 流派和框架进一步梳理，为本文的后续内容奠定理论基础。 一、人民主权论 人民主权论从根源上讲可以追溯到古希腊的雅典民主时期。但是由于公民资 格的局限，当时的城邦民主只能被视为是一种近似的人民主权。现代意义上的人 民主权论是从启蒙时代开始的，经过洛克、卢梭等人的发展和完善，在法国大革 命中成为了一种政治实践。1 6 世纪法国思想家布丹明确的提出了主权的概念，但 是他并没有能够确定主权的归属问题。在之后的启蒙运动中，诸多思想家开始从 反对封建