（世界经济专业论文）我国城市水业公私合作模式的经济学分析.pdf

摘 要 摘摘 要要 本文主要论述我国城市水业引入公私合作(public-private partnerships)模式的理 论基础、存在问题及政策建议。城市水业是国民经济的基础产业之一，关乎国 计民生。长期以来，我国城市水业一直被认为是公共福利事业，其主体均是由 政府财政投资形成的国有企业，由此产生了成本意识缺乏、效率低下、服务质 量较低等体制病。从产业的部门特征分析，城市水业属于“准公共物品”，可 以通过公私部门合作提供，实现私人部门的投资目标和政府的社会经济目标； 从城市水业的自然垄断性特征分析，水业是自然垄断特征突出的网络型产业， 但随着技术的进步、经济的发展，城市水业的公共性和自然垄断性不断弱化， 可以通过公私部门合作的制度安排，协调规模经济与竞争活力，为私人企业的 进入提供机会和条件；从公共选择理论分析，应打破政府的垄断地位，建立公 私部门之间的竞争。同时通过对我国城市水业发展现状的分析，阐述了我国城 市水业引入私人部门的必要性和紧迫性。基于对城市水业价值链的分析，本文 认为应根据产业节点的性质、垄断程度实行不同的产业组织模式，根据具体情 况选择或设计合适的公私合作形式。 ppp 模式在我国有着广泛的发展前景。但是，ppp 模式在我国城市水业的 应用中，仍存在相关的法律和政策框架缺失、政府监管角色的错位与失位、水 价确定原则不合理明确等问题。针对存在的问题，本文提出我国城市水业发展 ppp 模式一些政策建议，如构建并完善我国城市水业 ppp 投融资管理的法规、 政府角色的转变、建立科学的监管体系、设计合理的风险分担结构、建立合理 的定价机制等。 关键词关键词：城市水业；民营化；ppp(public-private partnerships) abstract abstract the thesis mainly expounds the theoretical foundation, problems and policy recommendations of the public-private partnerships (ppp) for chinese urban water sector. urban water sector is one of the basic industries of the national economy, which concerns the national economy and the peoples livelihood. for a long time, urban water sector has been considered as a public welfare service, which was completely controlled by state-owned enterprise, resulting in low efficiency and poor service quality. analyzed from the department characteristic of water sector, the products offered by urban water sector, belonging to qusi-public goods, can be offered by public-private partnerships to realize the investment goal of private department and the socioeconomic goal of government; analyzed from the natural monopoly characteristic of water sector, being a network industry , with the progress of economy and technology, the public and the natural monopoly of water sector are weakening constantly. therefore, the opportunity and condition to enter water sector can be offered to private enterprise by public-private partnerships, coordinating economic scale with competitive vigour. analyzed from public choice theory, the governments monopoly position in water sector should be broken, and the competition between public and private should be set up. analyzing of the current situation of urban water sector shows the necessity and urgency to introduce private invests. on the basis of the nodal analysis of water sector, the thesis thinks that different industrial organization modes should be implement according to the industrys nature and monopoly degree of every node, and the suitable form of ppp should be chosen or designed in accordance to concrete conditions. there is an extensive development prospect of ppp in china. however, there are still some problems in the application of ppp for chinese urban water sector, such as lack of relevant law and policy frame, offside and vacancy of government supervise, and indeterminacy of water pricing principle. in view of the exiting problems, some policy recommendations to develop ppp further for chinese urban water sector are proposed, including structuring and perfecting the regulation of ppp, shifting the government role, establishing the scientific supervision system, designing the rational structure of risks, setting up suitable pricing mechanism, etc. key words: urban water sector; privatization; public- private partnerships. 厦门大学学位论文原创性声明厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文 中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责 任。 声明人（签名）： 年 月 日 厦门大学学位论文著作权使用声明厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门 大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行 检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 本学位论文属于 1、保密（ ），在 年解密后适用本授权书。 2、不保密（ ） （请在以上相应括号内打“”） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 前 言 1 前前 言言 1研究背景与选题原因研究背景与选题原因 我国的排水行业长期沿用事业化管理模式，供水行业在传统上也由国有独 资企业垄断经营。与其他竞争性领域相比，水务行业的市场化进程明显滞后， 政府既是出资人又是行业监管者甚至是业务的直接经营管理者，政企不分的现 象尤为严重。长期的政府包办造成投资不足、行业监管不力、成本与价格相背 离、效率低下、服务质量差等问题。 在城市化高速发展、环保和水质要求不断提高的背景下，城市水业的投资 总量普遍出现缺口。我国政府意识到仅仅依靠政府自身的财力没有可能支持整 个水业如此巨大的投资，必须寻求其他更多的融资渠道；同时，水务行业收益 稳定、现金流好的优点,以及供水及污水处理市场的广阔前景,正吸引着越来越多 企业家的目光，成为各路资本角逐的新地带，特别是外商投资产业指导目 录和关于加快市政公用行业市场化进程的意见出台后，外资和民营资本 向水务市场涉足的步伐和力度明显加大，水务行业发展步伐明显加快。目前， 包括法国威立雅、法国苏伊士里昂、英国泰晤士和法国通用等国际著名水务公 司在内，已有近 20 家外资水务公司进驻我国水务市场；与此同时，民间资本也 向水务市场迈出了积极的步伐。 近年来，出现了一种新的融资模式ppp(public-private partnerships)，即公 私合作模式。ppp 模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资 与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模 式。它代表了近二十年来西方社会公共基础设施建设发展的新思路，并且正不 断地被实践证明是一种科学、高效的项目融资模式。 随着我国经济快速发展和城市化进程的不断推进，公共基础设施建设飞速 发展，这对我国公用事业发展来说既是一种机遇，更是一种挑战。我们必须对 传统的、弊病繁多的、以政府为单一运作主体的公共基础设施建设模式进行一 系列调整和改革。笔者选择 ppp 模式作为研究对象，正是看中了该模式对于 我国公共基础设施建设事业改革所具有的重要借鉴和指导意义。 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 2 2. 研究现状研究现状 在目前的学术研究中，直接以水务产业为对象的研究并不多，对城市水业 ppp的研究更是相当薄弱的。 关于城市水业改革的研究，主要集中为民营化寻找理论支持，讨论民营化 的优点与可行性，如盛洪，茅于轼等认为，在具有自然垄断特性的城市水业也 可以引入市场机制，以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公 用事业的整体水平。这是目前最主流的观点。以此为基础，现有的研究延伸到 了一些关于中国城市水业民营化改革制度设计和具体措施问题。如四川大学刘 世庆的中国加入 wto 与基础领域的市场开放和竞争化改革城市供水产 业的讨论，主要讨论水务产业引入市场机制的问题，提出我国自来水产业竞 争化改革的特殊性和方式选择，主要包括通过“特许经营权”引入竞争，厂网合 一、联合重组大型水务集团，鼓励跨区域经营、给排水一体化等方式。中国社 会科学院张昕竹的中国供水与污水处理业的规制改革与发展，分析了规制 改革的法律框架、规制体制、水价体制等，提出了非常有针对性的政策建议。 另外，一些发表在报刊如中国环境报、中国给水排水上的论文，如姚 伟、朱永军的中国城市水业分析、姚文或等撰写的中国水务市场的现状 与发展趋势，这些论文的资料全、针对性很强，但理论性明显不足。而具体 到城市水业 ppp 模式的研究，主要停留对 ppp 模式及其在国外的实践介绍，以 及具体的 ppp 模式如 bot、tot 等等的具体操作问题和案例分析上，对城市水 业运用 ppp 理论基础及存在问题分析不够。 3研究思路与内容研究思路与内容 本文从公共物品理论、自然垄断理论和公共选择理论论述了城市水业运用 ppp 模式的可行性；通过对中国城市水业现状和投资主体投资意愿分析，阐明 引入 ppp 模式的必要性和紧迫性。我国政府也开始认识到城市水业民营化的趋 势，并为 ppp 模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法 规层面的支持。 ppp 模式在国际上已有大量成功的案例，但在我国城市水业的运用还处在 探索阶段，运行环境的各个方面仍然存在着诸多不足之处。针对这些不足，本 前 言 3 文相应提出了一些政策建议。 4主要创新主要创新 本文的创新之处主要在对我国城市水业运用 ppp 模式的现实问题进行了理 论上的探讨。笔者从分析城市水业的部门特征和自然垄断性入手，分别从公共产 品理论和自然垄断理论进行论述，同时从公共选择角度进行分析，进一步开拓了 有关研究思路。 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 4 第第 1 章章 ppp 模式概述模式概述 为适应现代经济飞速发展的形势，各国十分重视公共基础设施建设，但是 单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下 降，私人部门在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国 在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，出现了一种新的融 资模式ppp(publicprivatepartnerships)模式,即公共部门与私人部门合作 模式。 1.1 ppp 模式的定义模式的定义 ppp，即 public-private partnerships 的缩写，通常译为“公私合作模式”， 又被译为“政府与私人伙伴关系”、“国家私人合营公司”或“公共部门与私人 企业合作模式”。 由于 ppp 模式出现较晚，对其较完善的理论总结还没有出现，学术界对其 的定义也是多种多样。 中外理论界比较有代表性的定义有如下几种： 美国学者 e.s 萨瓦斯在其民营化与公私部门的伙伴关系一书中对 ppp 进行了定义。首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和 服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次，它指一 些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次，它指企业、社会贤 达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。 济南大学管理学院陈学中教授在民营资本如何介入公用事业 专家解读三 大模式一文中对 ppp 给出的定义是：ppp 模式是国际上新近兴起的一种新 型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，称为国家私人合营公司，其典 型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的 公司，签订特许合同的特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或 对项目进行投资的第三方组成，由特殊目的公司负责项目的筹资、建设及经 营。 第 1 章 ppp 模式概述 5 中银国际首席经济学家曹远征先生 2002 年 12 月在天则经济研究所“中 国公用事业民营化高级论坛”上发表的题为公共民营合作制及其在中国的应 用的报告中，对 ppp 给出的定义是： ppp，是为了完成某些有关公共设 施、公共交通工具及相关的服务的项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴 关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。 天津大学管理学院的李秀辉、张世英两位学者在他们的文章ppp：一种 新型的项目融资方式中对 ppp 给出的定义是： ppp，即公共部门与私人企 业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相 互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相 比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部 转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。ppp 代表 的是一个完整的项目融资的概念。 综合上面的各种定义，笔者认为 ppp 的定义可归纳如下： ppp 模式，是政府公共部门与私人部门之间，为了合作建设城市基础设施 项目，或提供相关服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合 作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利完成，最终 使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 1.2 ppp 模式产生的历史背景模式产生的历史背景 早在 19 世纪后期和 20 世纪初期，英国和美国的绝大部分气、水、电车 和高速公路等设施和服务都是由私人部门建设和运营的。由于缺乏财政投入， 城市政府通过与私人公司签订长期合同来解决基础设施供给问题。但不久，人 们发现以私人部门为主供给基础设施的模式带来了一系列问题，如偏远地区设 施缺乏、服务价格高、质量差、政治腐败等。另一方面，随着收入的普遍提 高，社会各阶层对基础设施需求的差异性减小，小规模的私人供给模式逐渐不 能满足实际需要，而且规模不经济的问题也越来越突出。所以，到 20 世纪， 英、美等工业化国家的公共部门和地方政府承担起为社会提供基础设施服务的 绝大部分责任。然而，这一模式很快又暴露出了政府财政负担加大和建设运营 效率低下等新的问题。 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 6 所以，从 20 世纪 80 年代开始，工业化国家重邀私人部门参与基础设施建 设和运营领域。但这一次变化与以往不同，不是对谁处垄断地位的简单划分， 而是要建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系（public-private partnerships， 简称 ppp 模式），倡导私人部门参与基础设施建设与运营，政府对私人部门的 相关活动也有了较完善的法律法规约束和很强的监管能力。 1.3 ppp 模式的基本形式模式的基本形式 广义 ppp 可以分为外包、特许经营和私有化三大类，如图 1 所示，其中： 图 1：p p p模式基本形式分类 图 1：p p p模式基本形式分类 资料来源：王灏： ppp (公私合伙制)的定义和分类探讨，载都市快轨交通，2004 年10 月。 外包类 ppp 项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几 项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分 公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类 ppp 项目中，私人部门承担的 风险相对较小。 特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与 公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门 第 1 章 ppp 模式概述 7 可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公 共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许 经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立 有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目 的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部 门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部 门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。 私有化类 ppp 项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管 下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类 ppp 项目的所有权永久 归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类 ppp 项目中承 担的风险最大。 服务外包（service contract） 与基础设施有关的某些特定的服务，可以以合同的形式承包给私人部门去 完成。除特定的被承包出去的服务外，公共部门仍然对这些基础设施的管理和 维护承担全部的责任，并承担全部的商业风险。 运营和维护外包（operations and maintenance contract ） 拥有基础设施所有权的政府部门可以通过与私人部门签订合同的方式，将 这些基础设施的经营和维护工作交由私人部门去完成，目的在于提升基础设施 服务的效率和效果。私人部门对基础设施的经营和维护承担全部的责任，需要 做出日常经营决策，但不承担任何资本上的风险。基础设施被租给私人部门 后，私人部门通常要向用户收费，并向政府部门支付一定的租金。 租赁建设经营（lease-build-operate, lbo） 在这种形式下，私人企业被授予一个长期的合同，利用自己的资金扩展并 经营现有的基础设施。它往往享有根据合同条款收回投资并取得合理回报的权 利，同时必须向政府部门缴纳租金。这种制度安排可以避免国有基础设施完全 被私人拥有可能遇到的法律问题。 建设转让经营（build-transfer-operate, bto） 在这种公私合作的形式下，私人部门的发展商为基础设施融资并负责其建 设。一旦建设完毕，该私人部门就将基础设施的所有权转移给有关的政府主管 部门。然后，该政府部门再以长期合约的形式将其外包给发展商。在合约规定 的租期内，发展商经营这些基础设施，并可以通过向用户收费的方式以及其他 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 8 有关的商业活动，收回自己的投资并取得合理回报。 建设经营转让（build-operate-transfer, bot） 在政府授予的特许权下，私人部门可以为基础设施建设融资并建设、拥有 和经营这些基础设施，它有权向用户收取费用。在经营期结束后，基础设施的 所有权就要转移给有关的政府部门。在新建基础设施方面，bot 仍是当前最为 常见的公私合作形式。与出售和永久性特许权相比，在 bot 下政府仍对这些 项目有战略上的控制权这通常是出于政治上的考虑。 购买建设经营（buy-build-operate, bbo） 在这种形式下，现有基础设施被出售给那些有能力改造和扩建这些基础设 施的私人部门。私人部门在特许权下，永久性地经营这些基础设施。这类似于 政府撤出其资本，让撤资后的公司在特许权下运营。像其它特许权的授予一 样，在出售前的谈判中，公共部门可以通过特许协议对基础设施服务的定价、 进入、噪音、安全、质量和将来的发展做出规定，实施控制。 建设所有经营转让（built-own-operate-transfer，boot） 私人开发商从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维 护和管理公共设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，收回投资， 得到回报。在特许经营期满后，所有权转让给政府。 转让经营转让（transfer-operate-transfer，tot） 公共部门将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给私人部 门，由其进行运营管理；私人部门在一个约定的时间内通过经营收回全部投资 和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融 资方式。 建设拥有经营（build-own-operate, boo） 在这种方式下，私人部门依据特许权投资兴建基础设施，他们拥有这些基 础设施的所有权并负责其经营。当然，特许权的获得也不是无条件的，它必须 接受政府在定价和运营方面的种种管制。 股权出让 把国有股权出让，通过出让使公共方和民营方的利益紧密的联系在一起。 同时，由于这是公共服务产品，牵扯到公众的普遍服务义务，对政府的监管能 力和监管方式提出新的挑战。它既是普遍监管，又是普遍服务，对政府职能和 政府职能转变提出了新的要求。 第 1 章 ppp 模式概述 9 上述政府与私人合作形式的区别也不是泾渭分明的。特许权将基础设施经 营和维护的责任交给承租者，同时也允许其收取一定的费用以弥补成本。特许 权期限必须足够长，以保证承租者们能收回投资。因此，在那些需要私人部门 大量投入资本的公私合作形式（lbo、bto、bot、bbo、boo）中，特许权 的期限往往很长，也许会超过 30 年。与之相比，那些政府负责融资的政府与 私人合作形式，如运营和维护的合同外包，其特许权期限可能会相对短一些。 1.4 ppp 模式的特点模式的特点 作为一种特殊的项目融资模式，ppp 具有不同于其它传统模式的一系列特 点。简单概括，ppp 的基本特征就是：共享投资收益，分担投资风险和承担社 会责任。 图 2 ：p p p模式的结构金字塔 图 2 ：p p p模式的结构金字塔 资料来源：e.s.萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版，2002 年版。 1.4.1 ppp 模式的机构层次模式的机构层次 ppp 模式的机构层次如图 2 所示。金字塔顶部是项目所在国政府，是引入 私人部门参与公共基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对 公共基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建 设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关 机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字 塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期 的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国 政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预 定的目标。 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 10 1.4.2 ppp 模式中各机构的目标层次模式中各机构的目标层次 在这个金字塔式的组织机构内部有两个层次的相互影响和作用：机构内 部的相互影响和作用，指同一机构内部受相同规范指导的各部门之间的相互作 用；机构之间的相互影响和作用，指不同机构之间受不同规范指导的各部门 之间的相互作用。由于项目的参与各方都有自己的一系列组织目标和特性，从 而其参与项目的目的也不同，这就决定了其在项目组织机构中所扮演的角色不 同。正是由于参与各方的不同目标导致了他们之间的利益冲突。项目所在国政 府或有关机构参与项目的目标可以分为两种：第一种是低层次目标，指特定项 目的短期目标，也就是改善公用设施的服务；第二种是高层次目标，指引入私 人部门参与公共基础设施建设的综合长期合作的目标，也就是使政府的支出体 现为资金的价值。私人企业参与者的短期目标是获得利润，长期目标是在公共 基础设施建设的市场中保持竞争优势，增加市场份额。如果风险与报酬达到平 衡的话，那么引进私人企业可以使短期目标得到有效的实现。机构目标层次如 表 1 所示。 表 1 项目机构目标分解图表 1 项目机构目标分解图 机构之间 目标层次 公共部门 私人部门 机构内部 低层次目标 增加或提高基础 设施服务水平 获取项目的有效回报 分配责任和收益 高层次目标 资金的有效利用增加市场份额或占有量 有效服务设施的 供给 资料来源：陈学中，民营资本如何介入公用事业 专家解读三大模式，载财富时报，2003 年 7 月。 1.4.3 ppp 模式的项目结构模式的项目结构 图 3 ：p p p模式的项目结构 图 3 ：p p p模式的项目结构 资料来源：曹远征，公共民营合作制及其在中国的应用，天则经济研究所中国公用事业民营化高级论 坛，2002 年 12 月。 第 1 章 ppp 模式概述 11 作为一个典型的结构，如图 3 所示的合营项目，因为合营项目有资金、运 作等问题，需要引入私人机构参与项目的实施；作为政府的公共机构，要给它 提供相应的运行环境及法律服务。这种方式就是比较典型的或者最抽象意义上 的 ppp 模式。 1.4.4 ppp 模式的适用范围模式的适用范围 ppp 模式适用的范围较广，在包括医疗卫生、教育、交通、信息技术、水 业、铁路、环境保护等领域，得到了运用。 1.5 ppp 模式的优势模式的优势 ppp 融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相 比，带来了一系列明显的变化。公私合作模式可以取长补短，发挥公共部门和 私人部门各自的优势，弥补对方身上的不足，从而可以以最有效的成本为公众 提供高质量的服务。 更优的风险控制。这种组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以 进行项目融资，从而可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的 风险分配。当地政府可以和私人机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估 时的定价而变得清晰。 ppp 融资模式使得参与公共基础设施项目融资的私人企业可以在项目的 前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进的技术和管理经验。在以往的项 目建设中，由于在项目的早期计划阶段对于建设所采用的技术设计方案已经确 定，从而使得在项目建设过程中进一步技术创新受到限制。如果采用 ppp 方 案，可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项 目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较 新的研究成果。 在 ppp 方式下，公共部门和私人部门共同参与公共基础设施的建设和 运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。私人部 门以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客。而且，ppp 模式 下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 12 项目执行更有效率。通过 ppp 融资模式，使得项目的参与各方重新整 合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。将项目的设 计、建造、营运、管理有效地结合起来可以提高项目的执行效率。 节约成本。在 ppp 融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人 企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准 备时间，从而减少最后的投标价格。规模经济，创新技术和富有灵活性的项目 程序可以帮助降低成本。 资金筹集。ppp 模式可以及时筹集所需资金，提高效率。从协调性来 看，有些大规模的投资，特别是初期投资非常大，在这种情况下，通常采用 ppp 模式较好，分散在一个比较长的时间内做各种各样的投资安排。 减轻政府压力。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施 公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以减轻政府压 力。 人才培养。私人机构的参与将对专门人才的培育有较大的帮助。 第 2 章 我国城市水业运用 ppp 模式的相关理论基础 13 第第 2 章章 我国城市水业运用我国城市水业运用 ppp 模式的相关理论基础模式的相关理论基础 城市水业是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等 形成的产业链。而本文主要涉及作为水务产业主体的供水、污水处理以及管网 业务，未将原水的供应、节水等列入探讨范围。城市水业是国民经济的基础产 业之一，关乎居民的生活、企业的生产和生态环境的保护，关乎国民经济的长 期持续健康发展。 长期以来，人们一直把城市水业看作自然垄断产业，是竞争机制不能发挥 作用的领域，通常将供给责任分配给国有企业，并且城市水业的垄断经营者通 常是采取纵向一体化经营的，既提供自然垄断的服务，也提供那些需要进入瓶 颈式的垄断网络设施才能参与的潜在竞争性的服务。但是，在城市水业的发展 过程中，这种垄断的弊端也日益凸显，许多国家已经或正在实施城市水业的重 大改革，民营化、重组和放松管制成为改革的主要内容。各国政府在城市水业 等公用事业的建设中积极引入私人投资，出现了一种新的融资模式 ppp(public-private partnerships)模式，即公共部门与私人部门合作模式。 在此不禁要反思，究竟是传统上认为公共物品的提供存在市场失灵的观点 错了？还是由于技术进步而使传统垄断行业的自然垄断性质弱化？或者是由于 政府职能的转换而使其逐渐从公共物品的提供中退出？为此，本章分别从公共 物品理论、自然垄断理论及其演进、公共选择理论，展开对我国城市水业运用 公私合作模式的理论分析。 2.1 公共物品理论公共物品理论 从城市水业的部门特征分析 城市水业属于公用事业，对水业项目运用 ppp 模式的理论分析，可以从公 共物品理论入手。 2.1.1 公共物品及其分类公共物品及其分类 “公共物品”一词最先见于西方经济学论著。萨谬尔森认为，公共物品有 如下两个特征：非排他性。即不能把未满足公共物品供给者提出的条件的潜 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 14 在使用者排除在使用者的范围之外。非竞争性。即一个人对公共物品的消费 不会导致其他人消费公共物品数量和质量的减少与降低。非竞争性包含两方面 的含义：一是边际成本为零。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供 给者带来的边际成本，而非微观经济学中经常分析的产量增加导致的边际成 本。在公共产品的情况下，消费者增加和产量增加导致的边际生产成本并不一 致。我们讨论公共产品非竞争性时强调的是消费者增加带来的边际生产成本。 二是边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和 质量，这种产品不但是公共消费的，也不存在消费中的拥挤现象。公共物品的 非排他性和非竞争性导致公共物品消费上的“搭便车”现象，也决定了政府提供 是最理想的制度安排。 然而，研究进一步证明，公共物品绝非如此简单。詹姆斯布坎南认为，萨 谬尔森所描述的是纯公共物品，与之相对应的则是纯私人物品，而现实生活中 的大部分物品属于界乎两者之间的准公共物品。以此为基础，有学者根据排他 性和竞争性的有无把物品分为四类：第一种是纯公共物品，它同时兼有非排他 性和非竞争性，如国家安全、法律秩序等；第二种是具有排他性但没有竞争性 的可收费物品，如自来水、有线电视、电力输送和通讯网络等；第三种与此相 反，有竞争性但无排他性，我们称之为共用资源，如森林、牧场等；最后一种 则是既有排他性又有竞争性的纯私人物品，如药品、住房等。在这四种物品 中，可收费物品和共用资源可统称为准公共物品，所以，广义上的公共物品至 少包括三种，即纯公共物品、可收费物品和共用资源。 实践证明，在纯公共物品和其他各种物品之间并不存在鸿沟，公共物品的 非排他性和非竞争性是动态变化的。就公共物品的非排他性而言，排他性技术 的发展可以使原来意义上的纯公共物品转变为可收费物品。例如，污水处理厂 本来只能由政府来经营，但由于征收污水处理费，私人也同样可以经营。就公 共物品的非竞争性而言，公共物品的消费存在一个“拥挤点”，在该点之内，消 费者可以自由地免费享用公共物品的收益。但当公共物品的使用人数超过这一 点后，每增加一个消费者就会对其他消费者造成影响，如拥挤的道路。在这种 情况下，公共物品的消费就具有了可竞争性。 第 2 章 我国城市水业运用 ppp 模式的相关理论基础 15 对于诸如国家安全、自然生态保护等纯公共物品，其消费具有绝对的非排 他特性，必须由政府提供。纯私人产品一般由私人部门通过市场提供。而准公 共产品既可以由政府直接提供，也可以由私人部门通过市场提供。 2.1.2 城市水业的部门特征城市水业的部门特征 提供准公共物品 城市水业提供的产品和服务同时具有部分公共物品和私人物品的特性，不 同于纯公共物品或私人物品，属于准公共物品。具有三个基本特点：一是具有 一定的非竞争性，二是具有一定的排他性，三是消费数量的非均等性。 首先，在消费上具有一定程度的非竞争性，在一定的消费容量下，每个消 费者都不会影响他人的消费，也就是说增加一个消费者的消费并不会引起生产 成本的增加；但是一旦超过临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现，消费 者所得的消费利益将会下降，表现出一定的排他性，如城市供水紧张时的水压 降低、定时分片供水。三是消费数量的非均等性，每个用水户获得的效用数量 是各不相同的。 另外，水的消费可分割，每个消费者可以通过付费的方式对城市水业提供 的产品或服务进行消费，因此其具有效用的可分性，属于私人物品的一个属 性。 所以这一准公共物品可以定价，经济主体按照商业原则和实际需求做出生 产或消费的决策和选择。只要预期可以获利，经济主体就会生产和提供该种物 品，因而可以利用市场机制由私人部门来供给。 具有极强的正外部性 正的外部性是指能够对外部带来额外的收益，根据影响范围的不同可细分 为公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性是“不可减少”的，即受益者 的增加并不减少他人承受的外部性。城市水业具有极强的正外部性，如污水处 理能减少污染、改善整个城市的投资环境、促进城市发展，进而使全体市民间 接受益。公共正外部性的存在使得城市水务项目的社会经济效益远大于其财务 效益。私人正外部性是“可减少”的，即受益者的范围和大小是有限的，例如 某个水务项目能使某一特定的消费群体受益。与公共正外部性相比，私人正外 部性的受益群体较少，受益范围明确，受益更为直接。 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 16 当经济活动存在正外部性时，边际私人收益(mpb)小于边际社会收益 (msb)，此时私人活动的水平通常低于社会所要求的最优水平。城市水业存在 正外部性，导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，这就需要 政府采取适当的行政手段，通过制定相关政策和制度予以矫正。 具有一定的公益性 城市水业关系国计民生，虽然水价上涨会带来收入的增加，但是不能通过 随意提高水价的方式，来排除大部分人对水的消费，具有一定的公益性。 具有较强的获取现金的能力 水务项目虽然投资大、回收期长、前期收支暂时不平衡，但项目具有长期 稳定、持续增长的收入。巨大的现金流收入使项目的盈利成为可能。 从福利经济学的观点来看，城市水业属于“准公共物品”，为其提供财政 支持以实现社会福利最大化，是政府的经济职能之一，城市水业主要由政府来 投资和经营。但随着经济的发展，维持城市水业的这种制度安排形式已日显艰 难： 城市水业项目投资巨大、回收期长，作为城市水业原有提供主体的公共 部门的已有的供给能力，已难以满足日益增长的需求。 由于缺乏竞争，导致企业放松内部管理和技术创新，使实际达到的生产 效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率及高亏损，而其长 期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担。 由于资源的稀缺性，持续的经济发展必须以效率为导向。以私人部门作 为产业主体，结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的。 二十世纪七、八十年代以后伴随着反对国家干预，主张市场调节的新自由 主义思潮的再度兴盛，国际上出现了基础设施非国有化经营的浪潮。城市水业 可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的 “搭便车”现象，可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责 任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营。另一方面，作为“准公共 物品”的城市水业具有社会和经济双重效益，政府要根据社会发展的需要和公 众的承受能力对水价和污水处理费进行控制，这就造成了相当多的城市水业项 目自身经营的直接收益难以满足项目融资的要求，不能完全依靠私人部门来提 供。私人部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，政府的社会 第 2 章 我国城市水业运用 ppp 模式的相关理论基础 17 经济目标是通过投资给社会带来最大的经济效益，ppp 成为了这两者的最佳结 合形式。 2.2 自然垄断理论自然垄断理论 从城市水业的自然垄断性特征分析 2.2.1 城市水业的自然垄断性特征城市水业的自然垄断性特征 基于网络性的规模经济效应 城市水业必须借助于供水和排水管网才能向用户提供服务，具有网络覆盖 特征。城市水业的网络供应系统，由于其不可分性及资产的专用性等原因，存 在着较大的技术上的规模经济性，这意味着伴随企业生产规模的不断扩大，平 均成本和边际成本随产量增加而降低，只由一个厂商来经营的生产成本可能会 更低，从社会最优资源配置的角度看，也许应该只允许一个厂商存在，形成垄 断经营。 基于网络性的密度经济效应 从城市水业的规模来看，城市水业具有网络资产庞大、设备昂贵、使用年 限长的特征，具有较大的经营规模和较大的沉淀资本。这就决定了城市水业的 进入与退出都受到较大的限制，对于新进入的企业而言，如果没有相当规模的 资本，就缺少进入该行业的竞争能力；对已进入的企业而言，因生产规模较 大，沉淀的资本较多，该行业的专业性较强，因而要想退出也十分困难；同 时，由于这些网络供应系统是被众多用户共用的，会随着用户密度的增加而边 际成本递减。这些成本优势也会构成对潜在竞争者的进入障碍，形成自然垄 断。 2.2.2 自然垄断理论及其演进自然垄断理论及其演进 传统自然垄断理论认为，具有规模经济效益线性递增、资本沉淀刚性的自 然垄断行业，由一家或极少数几家企业垄断性经营能使成本效率最大化，竞争 可能造成低效率，破坏生产力，因而不适宜竞争，从全社会的利益出发，需要 政府直接经营或由政府管制。但这会导致垄断企业放松内部管理和技术创新， 使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效 我国城市水业公私合作模式的经济学分析 18 率；同时，垄断企业还可能凭借其市场垄断力量，通过制订垄断高价以谋取垄 断利润，从而导致社会分配低效率。这意味着为克服市场垄断所造成的生产低 效率和社会分配低效率，就应该允许较多的企业进入产业进行竞争性经营，发 挥市场竞争机制的作用，以刺激经济效率。这样，政府总是面临着规模经济与 竞争活力的两难选择。 显然，规模经济与竞争活力具有对立性的一面。为了达到最大产业经济效 率，对于一个明智的政府来说，需要同时兼顾规模经济与竞争活力，把两者协 调起来。这就是克拉克首先提出的“有效竞争”问题。有效竞争是一个由企业 适度规模和适度竞争相结合的区域状态。在某一产业中，只要企业的规模达到 最低适度规模（或是最小经济规模）要求，同时，在该产业中，市场竞争度能 保证竞争收益大于竞争成本，即处于适度竞争范围。那么，这个产业就基本上 处于有效竞争状态。 而在 1988 年，伯格和切哈特提出了自然垄断“弹性管制”理论，认为对自 然垄断行业的管制，要视其自然垄断的强弱、进入市场有无障碍和承受力的不 同，而采取不同的对策。城市基础设施“自然垄断”的强弱状态是千差万别的。 随着经济体制改革的深入，以及科学技术的发展，自然垄断行业中的某些生产 经营环节的垄断发生变化，从而使对自