（行政管理专业论文）我国政府绩效管理研究.pdf

i 摘 要 摘 要 我国在深化行政管理体制改革的过程中，一方面进行更新行政观念、转变行 政职能、调整组织结构、优化行为方式的改革；另一方面也开始注意借鉴和引进 国际流行的新的管理理念、管理机制以及管理技术和工具以提高我国政府工作的 效能。政府绩效管理的引入和初步实施就是一个很好的例证。 20 世纪 70 年代以来，西方各国相继掀起了一场被称为“重塑政府”的行政 改革运动。在这场运动中，绩效管理这个在企业管理中已经相当成熟的管理 工具被西方国家的政府所借鉴，并取得了一系列成效。国外的实践证明，开展政 府绩效管理可以促进政府转变管理理念，改进管理方式，进而提高政府行政效率 和工作效能，改善政府形象，提升政府信誉，强化政府的公众责任和服务意识， 这已成为当代世界各国行政改革的潮流。由于政府绩效管理根源于西方国家高度 市场化、法治化、信息化的行政生态环境中，在借鉴的过程中，必须认真研究政 府绩效管理的生态适应性，结合我国特殊的政治、经济和文化等社会环境，构建 以正确绩效观为导向的政府绩效管理系统，制订全面科学的政府绩效考评体系， 从而使政府绩效管理制度化、科学化、系统化。 我国进行政府绩效管理，关键在于培育先进的政府绩效文化理念。随着政府 与社会的关系、角色定位的不断变化，单纯把效率作为政府评估的综合性最终尺 度具有很大的局限性，与政府的行为价值取向也大相径庭。确立什么样的政府管 理理念，成为当今政府管理与改革的核心问题。政府绩效文化是一种以评判政府 治理理念、管理水平和运作效率为核心的价值观，是行政文化在新时代的发展。 培育起良好的政府绩效文化，将起到强化政府责任意识和服务意识，规范政府绩 效管理行为，提高政府绩效管理水平，完善政府绩效管理系统的作用，它的存在 是政府绩效管理存在的发展之源、精神之源、动力之源。 关键词：行政管理体制改革，行政效率，政府绩效管理系统，绩效文化 ii abstract in the process of deepening the reform of our administrative management system, on one hand, we has renovated the administrative concept, changed administrative function, adjusted organization structure and bettered behavior manner; on the other hand, we has introduced the new management concept and system and techniques into china to help to advance the productivity of our government. the introduction and practice of government performance management has proved this. west countries have started a movement called “governmental restructuring” since 20th 70s. during this movement, performance management which is used maturely as a management method in corporations has been used for reference and is effective. the practices overseas proved that: government performance management can promote the changes of government management concept and styles, advance administrative efficiency, improve the visualizations of government and strengthen public responsibility and service consciousness. it has become a tideway during the reforming of administration in the world. for the government performance management stems from the circumstance with highly information-based, law and information. we should study the adaptability of government performance management to social circumstance with the politic, economic and cultural etc. we should construct the system of government performance management with the guide of right view of performance, and establish a system with comprehensive and scientific performance management. this can promote our systems of government performance management to be more systemic, scientific and institutional. the key of carrying through government performance management is to cultivate cultural concept of government performance. with the role transition between government and society, when we are evaluating the government, only taking efficiency as the standard is more limited and it has not coordinated with the behavior tropism of our government. what kind of government management concept we carry into execution becomes the core problem when we carry through government management and reform. government performance culture is a kind of value view which takes management level and operational efficiency as the core, also it is the new development of administration culture in new century. cultivating good government performance culture will strengthen public responsibility and service consciousness of government, control the behaviors of government performance management, advance management level of government performance and improve the management system of government performance. it is the root of development, spirit and motivation of government performance management. keywords: reform of our administrative management system, administrative efficiency, system of government performance management, performance culture 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明特此声明 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日日 导师签名：导师签名： 年年 月月 日日 1 第第 1 章章 引言引言 在西方，建立在工业经济时代上的、 “以我为中心”的传统的政府行政模式已 经无法适应当前社会，而以建设责任政府、效率政府、服务型政府和治理官僚主 义为特征的“政府改革运动” ，既是各国适应国际经济一体化和后工业经济时代 的重大举措，也是出于解决官僚主义、低效率和财政赤字等政府管理难题的现实 需要。 1在我国，随着政府行政管理体制改革的深化和目标责任制的推行，科学发 展观和正确政绩观的进一步树立与落实以及社会主义和谐社会的构建，政府绩效 管理问题也开始引起了广泛的重视。 1.1 研究背景 1.1.1 西方国家推行政府绩效管理的背景分析 20 世纪 70 年代以来，一方面，由于石油危机和民众的“税收造反”运动等 因素，政府的财政困难日益尖锐化，政府的成本意识也逐渐增强；另一方面，随 着公众的需求日益多样化，公民对政府的监督也日趋自觉化、频繁化和制度化。 为重建政府能力和公众信任，西方国家开展了声势浩大的政府再造或新公共管理 运动。 2这场运动的主题之一便是建立绩效导向的政府模式，从传统的过程导向转 变到结果、后果或业绩导向。 3西方国家推行政府绩效管理改革也正是基于以下背 景。 1.政府财政的压力带来了政府部门绩效评价的动力 政府绩效评估制度发展最主要的推动力就是经济的压力造成的财政困境。20 世纪 70 年代末开始，西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现象，公共财 政持续出现赤字，各国政府纷纷拉开行政改革的帷幕，西方进入了行政改革的时 代。 2.社会科学的发展推动了政府部门绩效评估 第二次世界大战后，政治学、社会学、管理学等社会科学的理论和研究取得 显著进展，新的数理统计方法的出现，计算机技术的应用，共同推动了政府绩效 评估理论和方法的理论研究和实践。这当中，政策科学和发展经济学的创立起了 1 孟华：政府绩效评估：美国的经验与中国的实践，上海人民出版社，2006 年 3 月第 1 版，第 19 页。 2 姚作为：人本管理研究述评，人力资源，2003 年第 12 期。 3 凯瑟琳纽科默等：迎接业绩导向型政府的挑战，中山大学出版社，2003 年版，第 33 页。 2 重要的作用。诞生于第二次世界大战后的政策科学，以政府公共政策及其过程作 为研究对象， 从系统、 宏观的角度促进了政府绩效评估理论和方法的产生与发展。 3.新公共管理作为理论基础促进了政府绩效评估 新公共管理主义是西方行政改革的理论基石。新公共管理认为私营部门的管 理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部门，主张引进 私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术方法来重塑 新的政府形象。 4如努力精简组织机构、大幅减少行政人员、推行目标管理、绩效 管理、全面质量管理等；利用社会和市场力量实现公共服务设施化，在公共服务 中引入强制性竞争投标机制，签订绩效合同，推行服务承诺制，实行分权化改革， 放松管制等；强调优质服务，即在追求节约、效率的同时更关注质量。 4.政府自身的需要推动了政府绩效评估的发展 公共部门管理理念的变化和绩效评估的推行有赖于政府政策的推动和支持。 英国前首相撒切尔夫人坚信公共部门的管理需要改革，而在改革中可以向最好的 私营部门学习经验，并在这一思想的指引下发动了大规模的对公共部门的组织和 管理进行调查和改革的“雷纳评审” 。美国公共政策对公共部门推行大规模的绩 效评估的影响更为显著，美国的里根、克林顿两届政府都曾任命专门委员会审查 政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。 总之，西方政府绩效管理的产生和发展是与西方当时的社会环境及政府的自 身诉求密不可分，其重要的基础是政府实行治道变革，努力向企业学习管理，并 充分利用市场的力量来提升政府提供公共物品和公共服务的效率和效益。 1.1.2 我国推行政府绩效管理的背景分析 改革开放以来，特别是加入 wyo 后，不论是国内经济发展的需要，还是国际 竞争压力的促进，我国进行政府职能、公共行政等相关方面的改革势在必行。为 此，我国针对提高政府效率、转变政府职能、建设服务型政府等方面进行了多次 行政管理体制改革。随着我国政府职能的调整，许多社会经济事务，政府将由直 接管理变为间接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效管理、绩 效评估及其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。 5正是由于 我国正处于社会转型和体制转轨的双重历史进程中，与西方国家相比，政府绩效 管理的产生和发展无论是在理论上还是在实践中都有其独特的社会背景。 4 母天学：对美国政府绩效考评活动的考察，行政论坛，2001 年 9 月，第 79-81 页 5 徐双敏：我国实行政府绩效管理的可行性研究，中南财经政法大学学报，2003 年第 5 期。 3 1.经济体制改革的成功是推动我国政府绩效管理的原动力 在改革开放近 30 年来， 我国综合实力得到了显著增强， 经济体制改革取得了 丰硕成果，我国的社会主义市场经济体制框架初步确立，市场配置资源的功能得 到了基本保证。而市场经济的发展，特别是加入世贸组织的现实，促使着现有的 经济体制和运行机制加速与国际接轨。这就要求我国转变政府职能，提高政府绩 效管理水平，从而建立起与市场机制相协调的行政管理体制和行政运行模式。 2.党中央对我国政府的目标定位是我国政府绩效管理的现实依据 我国的改革开放过程，是一个包含政治、经济和文化等内容在内的整体性社 会变迁过程，是一个体制转轨和制度创新的过程。随着改革开放的进一步深化， 具有中国特色的社会主义市场经济体制的初步建立和完善，社会公众日益盼望建 立一个更加民主、法治、廉洁、勤政、务实、高效和以人为本的服务型政府，而 深化行政管理体制改革，提高政府绩效就是实现这一目标的基本途径。党中央依 据我国现有的改革进程和发展阶段，提出要构建社会主义和谐社会，促进社会和 谐发展，要求政府首先树立科学的发展观和正确的政绩观。 3.行政管理体制改革中出现的问题是我国政府绩效管理的具体要求 我国在建国伊始，为了在生产力水平极其低下的基础上能够迅速建立社会主 义制度，巩固农业集体化和城市经济国有化；为了实现加快推进国家的工业化、 优先发展重工业的战略， 我们建立了高度集权的行政管理体制。 我国的实践证明， 在一个落后国家要建立和发展社会主义，当初这样的一种制度安排和战略设计是 必要的。 6但是，由于长期受计划经济的影响，我国政府过去一直强调对社会经济 生活进行大一统的管制，这就造成了政府机构臃肿，效率低下，腐败现象屡有发 生。改革开放以来，我们虽然已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问 题，比如社会的公平、公正，政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步 深化改革过程中，必须对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，确 定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。 4.西方政府绩效评估的成功经验是推动我国政府绩效管理前进的助力器 当代西方政府绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部 分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式，也是公众表达利益和 参与政府管理的重要途径与方法。它反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的 发展取向, 贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。 7在我国，随着政府目标责任 6 财政部会计准则委员会编：政府绩效评价与政府会计，大连出版社，2005 年 12 月第 1 版，第 70 页。 7 李业昆：绩效管理系统研究，华夏出版社，2007 年 6 月。 4 制的推行，政府绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的重视。但由于起步 较晚，我国政府绩效管理的发展还处于初级阶段，而西方发达国家有关政府绩效 管理的理论和实践成果的发展对我国的政府管理具有较大的借鉴意义。 总之，通过对中外政府绩效管理背景的分析，我们可以清楚地看到，虽然西 方国家和我国推行政府绩效管理的社会、政治、文化等历史条件有所不同，但所 面临的问题情境却有相似性，通过改善政府管理来提升政府能力有着同样的迫切 性。 1.2 研究内容和意义 1.2.1 研究内容 本文主要内容为中西方国家推行政府绩效管理背景分析、相关研究综述、绩 效管理的含义、我国政府绩效管理的发展历程和模式、构建我国政府绩效系统、 政府绩效文化的基本理念、政府绩效文化对绩效管理的影响和政府绩效文化建设 的实践依据及实现途径等方面。 1.2.2 研究意义 政府绩效管理是全新的政府管理模式，它源于政府职能定位、解决财政危机 及重建公众信任等实践的呼唤，以公共选择、新制度经济学等作为理论支撑，与 责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府相连，以服务 取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向。 8绩效管理所追求的目标就是政 府的高效运转和高质量、高效率的服务。政府通过实施绩效管理，可以牢固树立 民本主义的公益观念，有助于政府部门形成结果为本的绩效意识以及树立良好的 政府形象，更能突出体现政府管理中经济、效率、效益和责任等方面的新型价值 观。由此可见，实施政府绩效管理是打造民主、高效、廉洁的现代服务型政府的 一个重要环节。但是，从提高行政效率到提高政府行政工作效能，从绩效评估到 绩效管理的发展历程来看，政府绩效始终是关注的焦点问题之一。 9 目前我国政府绩效管理在内容和重点选择、绩效指标体系设计、绩效评估程 序和方法、绩效评估结果利用等方面进行了许多有益的尝试和探索，也取得了一 定的成绩。但是，由于起步较晚，我国政府绩效管理问题还比较突出，存在着对 其精神实质的理解有偏差，规范化程度较低，绩效评估分散在多种管理机制中， 评估内容和侧重点差别很大，评估程序和方法不一致，缺乏制度化的评估标准等 8 中国行政管理学会联合课题组：关于政府机关工作效率标准的研究报告，中国行政管理，2003 年第 3 期。 9 卓越：公共部门绩效评估的主体建构，中国行政管理，2004 年第 5 期，第 19 页。 5 现象，还需要进行不断的探索、实践和创新。我们应该认识到一个简单的事实： 政治、经济和文化等方面都会严重影响到我国政府绩效管理工作的探索和推行， 而文化因素则是导致发源于西方的绩效管理工作在我国不能很好实施的一个深 层次原因，现有的一些行政文化和传统价值观阻碍着政府绩效管理在我国的有效 开展。我们可以通过建设政府绩效文化，把政府倡导的绩效管理思想及模式等内 化为政府公务人员自己的思想观念和行为准则，切实地为实现政府改革目标而努 力。因此，提高政府绩效关键要从文化精神层面入手，大力加强政府绩效文化建 设，使政府绩效理念深入人心，这对于我国落实科学发展观，树立正确政绩观， 创新我国政府管理机制，实现我国所倡导的构建和谐社会目标有极大的参考价值 和借鉴意义。 1.3 相关研究综述 西方国家政府绩效管理的理论和研究是以公共部门的绩效评估作为开端的。 在传统行政模式下，西方国家早期对政府绩效的研究主要受到科学管理运动和一 般管理理论的影响，大多采用基于技术效率（机械效率）的研究方法。二战以来 至 20 世纪 70 年代， 西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入了一个新的阶段， 政府绩效问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的 结果上来。政府绩效评估在 20 世纪 80 年代进入了一个新的高潮，绩效管理成为 西方各国行政改革的一个重要组成部分，战略管理、全面质量管理、标杆管理、 目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等绩效管理技术纷纷得到应用。 进入 20 世纪 90 年代，政府绩效管理研究的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意” ， 质量被提到了重要地位。 10目前，西方各主要国家都在政府管理和市政管理中实 行了绩效评估的技术和方法，绩效管理的理念、方法和技术已经成为一种世界性 的潮流。 我国关于现代政府绩效评估的理论研究，大约起始于 20 世纪 80 年代中期到 90 年代初。黄达强、刘怡昌、彭和平、周志忍、竹立家、彭国甫、左然等学者在 中国行政管理杂志和有关著作中，率先提出了行政效率如何测评、如何提高 政府工作效益等问题，介绍了外国公共服务改革的情况。 11这些早期的研究十分 艰苦，既缺少国外资料，又没有现成经验，他们为我国政府绩效管理事业的开拓 创新提供了理论准备和实践指南。在他们的引领下，自上世纪 90 年代以来，学 10 周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1999 年版。 11 徐双敏：我国实行政府绩效管理的可行性研究，中南财经政法大学学报，2003 年 5 月。 6 术界和理论界荟集了一支重要的研究力量，对现代政府绩效管理展开了多方面的 研究和探讨。学者们的研究成果主要包括对国外政府绩效相关理论研究成果与实 践经验的介绍，在立足我国国情的基础上，对政府绩效相关理论和实践的性质定 位和价值取向、功能与意义的认识，对绩效评估的内容、方法与指标体系以及对 政府绩效相关实践模式与体系的构建和实施方案的探讨，等等。 1.4 研究方法和创新之处 1.4.1 研究方法 本文总体采用唯物主义辩证法，具体运用一般分析与特殊分析相对比，理论 研究与实际考察相结合的方法，对我国政府绩效文化建设进行深入研究。期望通 过这方面的研究，为树立政府绩效理念，构建政府绩效文化，提高政府绩效管理 水平有所借鉴。 1.4.2 创新之处 本文创新之处有两点： 1.本人认为政府绩效管理从理论上来说是一个完整的学科体系；从实践层面 来讲，它又是一个包括许多环节的有机系统，应包括政府绩效文化、政府绩效管 理预算、政府绩效目标、政府绩效管理实施、政府绩效管理评估和政府绩效管理 监督等环节。 2.本人认为现阶段我国应大力加强政府绩效文化建设，其中包括营造政府绩 效环境、树立政府绩效思想、培育政府绩效价值观、完善政府绩效管理制度和培 养政府绩效管理专业人才等方面。 7 第第 2 章章 政府绩效管理政府绩效管理 2.1 政府绩效管理概述 政府绩效， 在西方也被称为 “公共生产力” 、 “国家生产力” 、 “公共组织绩效” 、 “政府业绩” 、 “政府作为”等，泛指政府所做的成绩和所获得的效益。 12其内涵 非常丰富，既包括政府在行使职能过程中的绩效表现，又包括政府进行社会管理 和提供公共服务的绩效表现。 13对于绩效管理的含义，一些研究机构和学者都做 出了不同的解释。美国国家绩效评估机构中的绩效衡量小组对绩效管理给出了一 个经典性的定义。所谓的绩效管理就是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标， 进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定计划目标，并且 报告成功符合目标的管理过程。中国行政管理学会联合课题组也给绩效管理做出 了这样一个定义：绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业 绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和 提高。 总而言之，所谓政府绩效管理就是指基于特定的价值取向，通过培育政府绩 效文化理念，运用科学的标准、方法和程序对政府部门的效率、效能、服务质量、 公共责任和公众满意程度等方面进行分析判断，并对政府管理过程中的投入、产 出和成果所反映的绩效进行评估和反馈，从而达到政府服务社会、服务公众和发 展经济等各种目标。 通过实施政府绩效管理， 可以牢固树立民本主义的公益观念， 有助于政府部门形成结果为本的绩效意识以及树立良好的政府形象，更能突出体 现政府管理中经济、效率、效益、服务和责任等方面的新型价值观。 14因此，绩 效管理并不一个单一的概念，它的内涵也不仅仅是传统意义上的直接行为结果， 也应该是一种行为过程，它体现了新公共管理运动下的放松规制和市场化的改革 取向。 2.2 我国政府绩效管理的发展历程及实践模式 2.2.1 我国政府绩效管理的发展历程 我国的政府绩效评估工作起始于干部人事制度。改革开放之后，伴随着经济 体制和行政管理体制改革的实践，政府绩效评估主要围绕着行政效率的提高而进 12 黄健荣：公共管理新论，社会科学文献出版社，2005 年版，第 4 页。 13 朱火弟、蒲勇键：政府绩效评估研究，改革，2003 年 6 月。 14 陶欣：试论行政管理人本化，贵州大学学报(社会科学版)，2004 年第 5 期。 8 行。 随着我国改革步伐的加快， 政府施政理念逐步向建立服务型政府的方向发展， 政府绩效管理也进一步得到全面发展，总体来说，我国的政府绩效管理从无到有 且发展迅速，纵观政府绩效管理发展历程，可以发现我国政府绩效管理的尝试可 分为三个阶段。 1.在政府人事管理中推行绩效管理，也可称为政府绩效管理早期起步阶段 在我国早期的政府人事管理过程中，政府出台了一系列的管理规定来规范政 府工作人员行为，提高政府工作效率。这一时期带有法规性质的文件主要有 1949 年的关于干部鉴定工作的规定 ，1964 年的关于科学技术干部管理工作条例 试行草案 。 改革开放之后， 我国又制订了一些规范性文件， 主要有 1979 年的 关 于实行干部考核制度的意见 ，1984 年的关于逐步推行机关工作岗位责任制的 通知 ，1993 年的国家公务员暂行条例等。这些文件和法律是我国规范干部 业绩考评的重要依据，为政府组织绩效考评从理论和实践上提供了法制上的依 据。 15 2.在部分地方政府中开始进行绩效评估的实践，也可称为现代政府绩效管理 局部探索阶段 90 年代中期，在绩效评估理论推动下，我国许多地方政府和公共部门以行 政审批制度改革作为突破口，开展了具有首创精神的现代绩效管理实践探索，取 得了局部或部分的制度化成就，政府职能转变有了实质性的推进。 16这一阶段的 改革实践以深圳市、成都市为典型，可称为“深圳成都模式” 。深圳市政府虽 然没有直接使用“绩效管理”这一术语，但其改革的精髓却正是在行政审批中引 进绩效管理，是这场改革的先行者和引领者。成都市政府提出以行政审批制度改 革为契机，全面改革管理，塑造绩效导向型的地方政府，最大限度地解决“管什 么、怎么管、管得怎么样”这三个根本性问题。此外，福建省效能办、广东省编 办、厦门思明区政府、南京市地税局、青岛市督察室、淮南市政府、昆山市政府、 兰州大学中国地方政府绩效评价中心、哈尔滨铁路检察院、四川省政务大厅、山 西运城市政府办公室等许多地方政府和部门也对绩效评估倾注了极大的热情，做 出了大量富有首创精神的实践探索。 3.在政府各项工作中引进绩效管理，也可称为逐步纵深推行阶段 这一阶段以中国行政管理学会“政府绩效评估”课题组的工作成果最具有代 15 黄健荣：公共管理新论，社会科学文献出版社，2005 年版，第 429 页。 16 祖海芹：对公共管理中政府绩效考核的探析，河北经贸大学学报，2005 年 3 月。 9 表性。 17课题组成立于 1998 年，10 余年来，课题组始终紧跟国内外绩效管理的理 论和实践发展，取得三个较大的阶段性成果。一是 1998 年中国行政管理学会在 总结国内外绩效评估理论和实践，考察英国政府改革的基础上，形成了绩效评估 报告， 该报告引起了当时国务委员和国务院秘书长的重视， 批示由行政管理学会、 人事部、中编办对“制定机关效率标准”问题进行专题研究。二是 2003 年课题 组在经过大量调查研究后形成政府机关效率标准研究报告 ，国务院领导同志 批示给予肯定。 报告主要内容在 2003 年第 3 期 中国行政管理 发表， 2003 年 第 6 期新华文摘全文转载，在学术界和社会上产生了积极影响。三是 2005 年以后课题组根据国务院领导同志关于“绩效评估可报更加详细的材料”的指示 进行深入研究，分赴福建、江苏、山东、甘肃、广东、黑龙江、四川、山西等地 调研，考察了绩效管理实践和研究情况。学会在青岛市举办了“政府绩效评估论 坛” ，学会所属的教学研究分会在无锡市召开了“公共部门绩效评估理论与实践 创新研讨会” 。通过一系列的调查和研讨活动，最终于 2006 年 3 月份形成政府 部门绩效评估研究报告及福建省和青岛市绩效评估做法的两个附件。 由此可以看出，按照国家确定的“先行试点，逐步推行”方略，政府绩效管 理理论与我国各级政府行政管理体制改革的实践相结合，共同推动了我国政府绩 效管理的快速发展。 2.2.2 我国政府绩效管理的模式 如前所述，改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政 管理体系” ，我国进行了多次行政管理体制改革。我们在变革观念、转变职能、 调整组织结构、 改革行为方式的同时， 注意借鉴和引进国际流行的新的管理机制、 管理技术和工具，努力提高政府的效能。18在新的形势下，随着党中央提出科学 发展观和正确政绩观，各地政府和部门积极探索政府绩效管理，形成了各具特色 的模式，大体可以概括为以下几种方式： 1.与目标管理责任制相结合的政府绩效管理 目标管理是我国开展的最广泛的政府绩效管理方式。绩效管理在我国部分地 方政府早期实践中是与目标管理结合在一起的，特点是将组织目标的分解并落实 到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位进行管理。山东省 潍坊市在开展目标绩效管理过程中，积极探索建立科学有效的领导体制和工作机 17 孟华：中国政府绩效评估实践的特色从基础因素入手的分析，上海交通大学学报，2004 年第 3 期。 18 卓越：公共部门绩效评估的主体建构，中国行政管理，2004 年第 5 期，第 19 页。 10 制，提出了以科学发展观为指导，依靠目标绩效管理提高政府行政能力，实行全 员目标、全员责任、全员考核。山西省运城市和福建省漳州市等地方政府开展了 类似的绩效管理试验。这些措施和方法在提高政府效能、改善公共管理与服务方 面发挥了重要作用。随着行政管理体制改革的深入，绩效管理作为目标责任制的 一个环节，开始应用到政府部门，便逐步取代了原来的目标管理。 2.以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效管理 如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的旅游行业和通 信行业行风评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法 和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是以提高 行业服务质量和水平为目的的绩效管理活动。山东省烟台市率先试行的社会服务 承诺制，广东省珠海市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省 邯郸市等地开展的“万人评政府”活动，由社会对政府部门进行评估，结果向社 会公布，也属于这一类。19 3.专业职能部门开展的政府绩效管理 如审计部门进行的管理审计、效益审计，人事部门在国家公务员考核中加入 的量化评估内容，组织部门对领导班子的考核中引入的绩效考核等，这一类绩效 管理的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。政府业务主管部门对所属 组织绩效管理设定评价指标体系，如卫生部为医院设立的绩效管理体系，教育部 门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系，财政部等部委联合推出的企 业绩效评价体系，科技部制定的高新区评价指标体系等，也可以归入此类。 4.以效能监察为主要内容的绩效管理 效能监察主要是针对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、工 作规范情况进行监察，实际上是国家纪检监察部门依照法律、法规和有关规章对 政府部门绩效进行的管理活动。20福建省、吉林省、重庆市等在全省（市）行政 机关开展了行政效能监察工作。此外，北京市海淀区，江苏省苏州市、扬州市、 山东省枣庄市、河南省安阳市等地都颁发了开展效能监察的文件和工作细则。全 国最早开展效能监察的福建省，已经由省效能办牵头于 2004 年开始对福建省 23 个政府部门和 9 个设区市政府的绩效进行管理。有的地方还在科技、金融、商业、 邮电、卫生等系统开展了效能监察工作。 19 孔祥利、盛明科： 论政府绩效管理中的人本模式，江西行政学院学报，2002 年第 7 期。 20 彭吉龙：效能监察理论研究与实践，中国检察出版社，2001 年版。 11 5.与政务督察相结合的绩效管理 山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四个方面的建设，将督查工作与 政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推进体系。该模式运用督查体系 及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、远景目标及战略选 择，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实到各个区市和相关的职能部 门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度测量、监控，改善 党委和政府的绩效。 6.由“第三方”专业管理机构开展的政府绩效管理 如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市（州）政府 和所属部门进行的绩效管理，被媒体称为“兰州试验” ，倍受政府、学术界和社 会的关注。北京市有的区（县）政府委托国内著名咨询机构零点研究咨询集团开 展的政务环境绩效管理，也属于这一类。 7.引入通用模型进行的绩效管理 国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效管理模型的基础上，结合我 国国情，构建了中国通用绩效管理框架。该模型包括了促进和结果两大要素，共 9 大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与 变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属 于结果要素。9 大指标下又包括 27 个次级指标。21通用模型在哈尔滨铁路检察院 和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。人事部中国人事科学院课题组的 研究成果也属于此类。还有不少政府部门，运用企业和国外政府绩效管理理论和 方法，如平衡计分卡、关键绩效指标法、全面质量管理、标杆管理，摸索出各具 特色绩效管理模式，比如深圳市国税局和南京市地税局将平衡计分卡理论引入绩 效评估和管理中，取得明显成效，引起了广泛关注。 总体来说，政府绩效管理的目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务 质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。 22为充 分发挥绩效管理在政府管理现代化中的作用，推动政府绩效管理的制度化、规范 化和科学化，必须从价值判断、思想理念、制度规范和专业技术等多个层面，对 政府绩效管理工作进行系统的反思和分析，构建起科学的政府绩效管理系统。 21 中国行政管理学会联合课题组： 关于政府机关工作效率标准的研究报告， 中国行政管理， 2003 年第 3 期。 22 张梦中、马克霍哲：探索中的中国公共管理，中山大学出版社，2002 年版。 12 2.3 构建我国政府绩效管理系统 政府绩效管理从理论上来说是一个完整的学科体系，它不仅仅局限于政府部 门绩效、公务人员绩效或绩效评估等某一个方面；从实践层面来讲，它又是一个 包括许多环节的有机系统。本文所构建的政府绩效管理主要是以政府绩效文化建 设作为起点，因此，本文首先对政府绩效管理系统的其他环节作以简单介绍，然 后在后面的章节中着重对政府绩效文化的基本理念、实践依据及实现途径等绩效 文化建设方面进行研究。 2.3.1 政府绩效管理预算 政府绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的 基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取 得的业绩和完成工作的情况。 23政府绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政 府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起 来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。 2.3.2 政府绩效管理目标 政府绩效管理目标是组织目标的一个组成部分，具有一般组织目标的特点， 同时具有自身的特性。在属性上，它具有层次性、多样性、网络性和时间性。在 特点上，它具有本质上的公共性、责任上的政治性、测量上的确定性和内部关系 的冲突性。在价值上，政府绩效管理目标是政府绩效管理有效性的决定因素，是 政府绩效管理的基础要素和重要环节，是政府再造的核心战略，政府绩效管理目 标是政府决策的基本过程。 2.3.3 政府绩效管理实施 政府绩效管理实施是绩效管理中耗时最长的环节，它贯穿于整个绩效管理过 程之中。政府绩效管理目标是否能够落实和完成主要依赖于政府绩效管理实施， 政府绩效管理评估的依据也来自于政府绩效管理的实施过程，所以政府绩效管理 实施是一个重要的中间过程，这个过程做得怎么样，将直接影响政府绩效管理的 成败。 24整个政府绩效管理的实施必须从纠正认识偏差开始做起，并在实施的全 过程中监控、纠偏，注意定量考评的信度和效度。政府绩效管理实施存在一些误 区， 在政府绩效管理的过程中， 政府绩效管理实施的环节常常被许多政府所忽视。 23 黄健荣：公共管理新论，社会科学文献出版社，2005 年版，第 429 页。 24 刘旭涛：政府绩效管理制度、战略与方法，机械工业出版社，2003 年版。 13 2.3.4 政府绩效管理考评 政府绩效考评是绩效管理的核心，它是国家在现存政治制度的基本框架内， 在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式；也是公众表 达利益和参与政府管理的重要途径与方法。它是联结公众与政府的纽带，是提高 政府业绩的工具，因此，政府绩效考评是一种以结果为本的控制，体现了新公共 管理运动下的放松规制和市场化的改革取向，它对于推进政府机构改革有着深远 的意义。 2.3.5 政府绩效管理监督 目前，对于政府绩效管理的监督主要是以绩效审计的形式进行的。政府绩效 审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式，是具有独立性审计机关及其人员利 用专门的审计方法、依据一定的审计标准和程序，客观、系统地对整个政府部门 的经济性、效率性和效果性进行审查。 25绩效审计的目的在于通过有效的审计过 程，促进政府活动的透明性，提高公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措 施的有关各方决策提供信息。 25 彭吉龙：效能监察理论研究与实践，中国检察出版社，2001 年版。 14 第第 3 章章 政府绩效文化政府绩效文化 3.1 政府绩效文化的概述 3.1.1 政府绩效文化的概念 关于政府绩效文化的概念目前在我国尚无统一定论，我们暂且把它理解为在 既定社会文化背景的影响下，政府通过对绩效管理的倡导和实施所形成的以经 济、效率、效能、公平、责任和服务等为行政理念的价值观念、行为准则以及道 德观念等的总和。文化在不同的领域具有不同的内容和表现形式，而绩效文化就 是在“新公共管理运动”对行政领域的影响下所表现出来的一种文化形态。绩效 文化对政府绩效管理具有很强的渗透力，绩效文化的培育将会为政府管理的变革 带来整体性的推动，从而在全社会形成一种为社会公众和政府管理者共同认同的 稳定的价值观念，因此，政府绩效文化被称为“政府绩效管理之魂” 。 26 政府绩效文化是政府部门通过绩效管理体系的建立与完善，让政府公务人员 逐步确立起政府部门所倡导的共同价值观。这个体系涉及理念文化、品质文化、 行为文化、服务文化、管理文化、领导者文化等各个方面，是行政文化建设的重