（工商管理专业论文）我国银行监管问题研究.pdf

摘要 当前，以金融自由化、国际化和创新为主要特征的金融革命 改变了银行的生存空间。加强银行业监管，防范化解银行业风险 等问题已被各圄银行监管当局和国际金融领域所普遍关注。我国 加入w t o 以后，传统银行产业面临着网络化、信息化和技术化的 重大变革，中外资银行之间的竞争愈演愈烈，与此同时，我国银 行多年积淀和潜在的金融风险己逐步显现，这一切给我国的银行 监管工作带来了前所未有的挑战。面对不容乐观的银行风险现实 和迫在眉睫的银行发展需要，我国亟待探索银行监管新思路。 本文从我国银行监管体系形成与发展的历史入手，以调研与 实际探索为基础，采取理论与实践相结合的研究方法，分析论述 了我国银行监管中存在的主要问题及其成因，通过研究借鉴西方 发达国家银行监管方面的良好经验，结合国际银行监管的发展趋 势，提出了我国银行监管的改进思路与措施，探讨了我国银行监 管的新模式，即构建以监管当局为主导，内部监管职能分工明确 的监管主体，运用现代化的监管手段对银行的市场准八、市场营 运、市场退出的全过程进行动态性、全面性风险监管，并以健全 的法律法规体系、透明的金融信息体系作为监管的支持和保障系 统，实现监管的统一化和规范化。 关键词：银行监管；央行职能；问题研究 a b s tr a c t a tp r e s e n t ，t h ef i n a n c i a lr e v o l u t i o nc h a r a c t e r i z e d b yf i n a n c i a l l i b e r a l i z a t i o n ，i n t e r n a t i o n a l i z a t i o na n di n n o v a t i o nh a s c h a n g e dt h e l i v i n gs p a c eo ft h eb a n k s t h ei s s u e ，w h i c hi sc o n c e r n e dw i t ht h e s t r e n g t h e n i n g o ft h e b a n k i n gs u p e r v i s i o n a n d p r e v e n t i n g a n d d i s s o l v i n g t h e b a n k i n gr i s k s ，h a s b e e n p a i dm u c ha t t e n t i o nb yt h e s u p e r v i s o r ya u t h o r i t i e so fe a c hc o u n t r ya n dt h ei n t e m a t i o n a lf i n a n c i a l f i e l d s i n c ec h i n ah a sb e e na nm e m b e ro ft h ew t o t h et r a d i t i o n a l b a n k i n gi n d u s t r yw o u l de x p e r i e n c ea nv e r yi m p o r t a n tr e f o r mi ni t s n e t w o r k ，i n f o r m a t i o n a n d t e c h n o l o g y w e a l s on o t i c et h a tt h e c o m p e t i t i o nb e t w e e nt h ef o r e i g na n dd o m e s t i cb a n k sh a sb e c o m em o r e f i e r c e ，a n da tt h es a m et i m e ，t h ep o t e n t i a lf i n a n c i a lr i s k sh i d d e nf o r q u i t e an u m b e ro f y e a r si n o u rb a n k sh a v eg r a d u a l l yc o m et ot h e s u r f a c e a l lt h e t h i n g s m e n t i o n e da b o r eh a v e b r o u g h t a b o u tt h e u n p r e c e d e n t e dc h a l l e n g e st ot h eb a n k i n gs u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y f a c i n gt h ea u s t e r er e a l i t yi nt h eb a n kr i s k sa n dt h ei m m i n e n tn e e di n t h eb a n kd e v e l o p m e n t ，w eu r g e n t l yn e e dt o e x p l o r ean e ww a yo f b a n k i n gs u p e r v i s i o n c o m b i n i n gt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lr e s e a r c h i n gm e t h o da n d b ys t a r t i n gf r o mt h ei n t r o d u c t i o no ft h ef o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to f t h e b a n k i n gs y s t e mi n o u rc o u n t r nt h e e s s a yp o i n t s o u tt h em a i n p r o b l e m se x i s t i n gi nt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o na n da n a l y z e st h ev a r i o u s u n d e r l y i n gc a u s e s t h e n ，b yd r a w i n gt h es u p e r v i s i o ne x p e r i e n c e sf r o m t h e d e v e l o p e d w e s t e r n c o u r t t r i e s ，c o m b i n i n g w i t ht h ew e n do f i n t e r n a t i o n a lb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，t h ee s s a yp u t sf o r w a r ds o m ei d e a s a n dm e a s u r e so fi m p r o v i n gt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y f i n a l l y , t h ed i s c u s s i o ne x t e n d st o t h e p o s s i b l en e wm o d ef o rt h e b a n k i n gs u p e r v i s i o n t h en e wm o d ew i l lb el e db yt h es u p e r v i s i o n a u t h o r i t y , i nw h i c ht h e r ei s ac l e a ri n t e m a lf u n c t i o n s u p p o r t e da n d g u a r a n t e e db y t h es o u n d l e g a ls y s t e m a n d o p a q u e f i n a n c i a l 1 n f o r r n a t i o n s y s t e m ，t h es u p e r v i s o r y a u t h o r i t y w i l ld ot h er i s k s u p e r v i s i o ni nt h em a r k e te n t r a n c e ，m a r k e to p e r a t i o na n dm a r k e te x i t i nad y n a m i c ，c o m p r e h e n s i v ea n dm o d e r n i z e d w a y ，t or e a l i z e t h e u n i f i c a t i o na n d r e g u l a r i z a t i o no ft h eb a n k i n gs u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：b a n k in gs u p e r v ia i o n ：f u n c t i o no fc e n tr a i b a n k ；p r o b ie r nr e s e ar c hin g 我国银行监管问题研究 u 月i j 罱 银行监管是银行监督管理的简称，是指金融监管机关依法对银行 业实施监督与管理的行为。银行业是现代经济的核心，银行业的安全 和稳健是一国经济稳定和发展的基本条件。随着二十世纪八十年代以 来各国金融管制的放宽和金融自由化进程的加快，银行业发展日新月 异，创新产品层出不穷，竞争日益激烈，相伴而来的银行经营风险也 以前所未有的规模冲击着传统的银行产业：巴林银行的倒闭、大和银 行的毁灭、日本兵库银行及太平洋银行的破产等等银行危机事件引起 了国际社会的广泛关注。在经济金融全球化、一体化的浪潮中，银行 业风险事件从影响一国政治、经济逐渐扩散为影响世界相关各国政治、 经济、金融稳定和安全的全球性问题。因此，加强银行业监管、防范 化解金融风险等问题已被各国银行监管当局和国际金融体系所普遍关 注。然而，伴随着技术进步、金融创新和资本市场一体化的加速发展， 银行监管难度日益增大，传统型监管已经远远不能应对纷繁复杂的局 面。面对新形势，各国在加紧研究新型银行监管思路的同时，纷纷调 整原有监管体系，以期进一步提高监管效率和效能。 在这种国际社会环境的大背景之下，我国银行监管形势比较严峻。 由于我国金融领域对外开放进程的加快，信息技术的发展和激烈的市 场竞争客观上要求我国商业银行提高创新能力，但同时必然导致经营 风险加剧、形式多样化，这就要求国家监管当局尽快提高相应的监管 能力，从传统的重合规性、轻风险性的监管转变为全面性风险管理。 而我国对于这方面的研究远远落后于西方发达国家。我国正处于经济 ， 体制改革的特定历史时期，银行监管基础比较薄弱，改善商业银行资 产质量和管理机制的任务还相当艰巨，从客观上增加了银行监管的难 度。加之我国的银行监管历史比较短，在经济转轨时期仍带有行政计 我国镊行监管问题研究 划管理的色彩，监管政策依然存在教条性、不连续性，结合国情借鉴 西方发达国家银行的监管经验、教训尚在摸索之中。 我国是一个发展中国家，银行业正处于不断深化和加速的改革时 期，深化银行监管与服务职能，使现有银行监管框架适应新的环境和 未来的发展，为银行业提供一个高效运转和飞速发展的平台，切实保 证银行业合规稳健的运行，是防范化解金融风险，促进社会主义经济 体制改革和金融体制改革的需要。我们必须清醒池意识到，当前金融 业的飞速发展留给我们“渐进式”改革的时间已经无多，我们必须要 打破常规，在深入研究我国银行监管历史及现状的基础之上，抓住关 键环节，敢于和善于借鉴西方发达国家银行监管方面的良好经验，对 症下药，为我们的“跨越式”改革做好准备，为银行业的快速发展提 供一个加速度。 2 我国银行监管问题研究 1 我国银行监管的发展历程与现状 1 1 我国银行监管的发展历程 我国银行监管的主体是中国人民银行，其金融监管权的确立经历 了较长时期的探索，大致可以分为以下几个阶段： 1 1 1 1 9 4 8 年1 9 7 8 年“大一统”的银行监管体制 1 9 4 8 年1 2 月，中国人民银行宣告成立，开始行使金融监管职能。 在这一时期，中国人民银行作为唯一的一家银行身兼二任，既承担了 中央银行的金融管理职能，集中管理和分配资金，又从事商业银行活 动，几乎垄断了全部工商信贷和城镇居民储蓄业务，这种“大一统”的 银行体制把中央银行职能与商业银行职能混淆在一起，既不利于管理 金融业和调控国民经济，也阻碍了金融机构的正常发展。 1 i 21 9 7 9 年1 9 8 4 年调整恢复阶段 中共十一届三中全会以后，随着中国农业银行、中国银行从中国 人民银行中分设出来以及中国人民建设银行( 后改名为中国建设银行) 从财政部独立出来，我国大一统的金融体系被逐渐打破，多种金融机 构并存的格局出现。1 9 8 2 年外资银行开始引进，金融领域的管理任务 逐步加重，中国人民银行双重身份已无法适应新形势的需要，国务院 决定从1 9 8 4 年1 月1 日起由中国人民银行专门行使中央银行职能，同 时成立中国工商银行承接原中国人民银行办理的城镇工商企业存贷款 及城镇居民储蓄业务。至此，四大国有专业银行分工格局形成，中国 人民银行开始单独行使中央银行职能，标志着现代中央银行制度在我 国的初步形成。 1 i 31 9 8 8 年1 9 9 2 年改革探索阶段 我国金融体制改革在此期间全面展开，全国成立了近1 0 家集团控 股的股份制商业银行和2 家住房储蓄银行，各地纷纷成立城市信用合 3 我国银行监管问题研究 作社( 现地方性商业银行前身) ，国家专业银行以及股份制商业银行大 部分组建了信托公司，各银行、信托公司先后成立了证券部，形成混 业经营格局。1 9 8 6 年，国务院颁布银行管理暂行条例，对中央银 行、专业银行和其他余融机构的基本职责、组织结构、业务范围以及 分支机构的增设、变更、撤销作了明确规定，实质上是对银行和其他 金融机构管理的一个过渡性法规。这一阶段银行监管职能得到了加强， 但仍带有浓厚的传统体制色彩中国人民银行的管理职能主要集中于 对金融机构的批设、业务范围及其变更的审批，操作缺乏规范性和透 明度，重审批、轻管理，重发展、轻监督的管理思路使得金融机构数 量和金融业务发展过快，金融秩序比较混乱。 1 1 41 9 9 3 年1 9 9 6 年改革加强阶段 针对社会主义市场经济体制改革进程中不断出现的金融机构之间 联手炒作或相互串通扰乱金融秩序的现象，1 9 9 3 年国务院关于金融 体制改革的决定提出：要转换中国人民银行的职能，强化金融监管， 并对保险业、证券业、信托业和银行业实施分业管理。中国人民银行 迅速调整了机构设置，各分支行也相应成立了金融监管部门，加强了 对金融机构的分业管理。1 9 9 5 年中国人民银行法和商业银行法 的相继颁布，为中国人民银行对商业银行依法实施监管和商业银行依 法经营提供了法律基础，表明我国中央银行制度从不成熟向成熟迈出 了重要一步。这一阶段，银行监管主要以行政性与合规性监管为主， 人民银行扮演了金融主管和金融警察的双重角色，主要致力于整顿金 融秩序，规范金融行为，使金融秩序得到了明显的好转。 i 1 51 9 9 7 年至今改革深化阶段 1 9 9 7 年全国金融工作会议提出要有计划、有步骤地改变中央银行 行政区划设置的传统格局。1 9 9 8 年开始，中国人民银行对金融监管体 4 我国银行监管问题研究 制进行了重大改革，建立了中央金融工作委员会，强化央行的垂直领 导，撤销省级分行建制，建立9 个跨省、自治区、直辖市的一级分行， 在北京和重庆两个直辖市设立总行营业管理部，在其他省会城市以及 地市级城市( 或地区) 设隶属于分行管辖的中心支行，中心支行下设 县支行，履行中央银行职责。 1 2 我国银行监管现状 我国银行监管的客体是所有银行机构。改革开放2 0 年以来，中国 银行业发展迅速。到目前为止，已形成了以中央银行为核心、以国有 商业银行为主体、多种银行机构并存的全方位的对外开放的银行业格 局。截止2 0 0 0 年末，我国共有中资银行( 法人) 机构1 1 6 家，其中包 括：4 家国有商业银行，3 家政策性银行，1 0 家股份制商业银行，9 9 家城市商业银行。截止2 0 0 0 年末，资产总计1 5 3 9 5 5 亿元，共发放贷 款8 8 8 0 2 亿元，吸收存款1 0 5 1 4 7 亿元。在整个中资银行体系中，工、 农、中、建四大国有银行居垄断地位。据统计，2 0 0 0 年末，四大国有 银行在上述银行中资产总额占比达7 2 ，存款余额占比8 1 ，贷款余额 占比7 0 ( 见表卜1 ) 。 随着我国对外开放步伐的加快，外资银行机构纷纷入驻中国，发 展迅速。截止2 0 0 0 年末，在华营业性外资银行1 9 1 家，其中外国分行 1 5 8 家；在华外资银行代表处2 3 3 家。资产总额3 4 4 亿元，负债总额3 0 2 亿元。 面对庞大的国有商业银行及各类银行机构，中央银行的金融监管 任务比较艰巨。就目前的监管工作来看，主要体现在以下几个方面： 1 2 1 银行监管体系 在银行、证券、保险分业经营的基础上，1 9 9 8 年金融管理体制改 革，对银行、证券、保险业实施分业监管，银行业监管权高度集中于 我国银行监管问题研究 表卜l 四大国有商业银行在中资银行中的市场份额 ( t h e m a r k e t i n g s h a r eo ff o u rs t a t e c o m m e r c i a lb a n k si nt h ed o m e s t i cb a n k s ) 单位：千亿元， 资产存款贷款 四大国有 银行规模比重规模比重规模比重 工商银行 4 03 43 33 82 43 9 农业银行 2 21 81 82 l1 52 4 中国银行3 22 71 51 7 91 5 建设银行 2 52 12 02 41 42 2 合计 1 1 91 0 08 6i 0 06 21 0 0 中资银行 1 5 47 21 0 58 18 97 0 数字来源：中国银行业 中国人民银行。人民银行自身垂直监管组织体系的改革也加强了监管 职能，按照2 0 0 1 年监管工作会议精神，改进了人民银行的内部监管体 制，在1 9 9 8 年人民银行管理体制改革的基础上，重新划分了总、分行 及分行监管办、省会城市中心支行、城市中心支行的监管范围。实施 管监分离，即把制定监管政策、行政管理与监测检查职责分开，提高 监测检查职能独立性。从目前人民银行监管机构内部设置来看，人总 行设立银行管理司，分行设立银行监管处，专门负责国有商业银行、 政策性银行、股份制商业银行、外资银行、金融资产管理公司、邮政 储蓄机构等金融机构的市场准八和退出、业务规范、制度建设等管理 事项；同时在总行、分行、分行监管办设立若干银行监管处( 组) ，专 门负责对所在地有关金融机构的现场及非现场监管。央行改革加强了 我国银行监管问题碜f 究 对金融机构法人的集中监管，并确立了监管责任制，使得银行监管分 工迸一步明确。 1 2 2 银行监管法律法规 目前我国实行银行监管的法律基础主要包括三个层次。第一层次 是由全国人大及其常委会通过的法律，主要包括中华人民共和国中 国人民银行法、中华人民共和国商业银行法、中华人民共和国票 据法、中华人民共和国保险法、 于惩治破坏金融秩序犯罪的决定； 全国人民代表大会常务委员会关 第二层次是由国务院颁布的行政法 规，如外资金融机构管理条例、外汇管理条例；第三层次是由中 国人民银行发布的行政规章，在机构监管方面的主要规章有金融机 构管理规定、关于向金融机构投资入股的暂行规定、金融机构高 级管理人员任职资格管理办法等，在业务营运监管方面有贷款通 则、贷款证管理办法、信用卡业务管理办法、利率管理暂行规 定、关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知等，约束银行 监管行为方面有金融监管责任制等。 1 2 3 银行监管主要内容 目前，我国银行监管的主要内容包括：银行机构市场准入、业务 营运和市场退出三个环节的监督管理。在市场准入方面，人民银行一 般实行审批登记或备案制，主要对新设机构资本金( 营运资金) 、高级 管理人员任职资格、业务范围、营业场所及银行机构的重要变更事项 等进行审查。在业务营运方面，主要从业务经营的合法合规性、资本 充足性、资产质量、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制六个方 面进行监管。市场退出环节主要指有问题机构的风险化解和处置，目 前中央银行救助方式主要有接管、审慎提供再贷款给予流动性支持、 协调其他金融机构进行收购等，对不可救助和救助失败的问题银行的 我国银行监管问题研究 风险处置措施主要有收购、兼并、依法行政关闭和撤销等方式。 1 2 4 银行监管的方式及方法 目前，我国中央银行对银行监管的主要方式包括非现场检查和现 场检查。 现场检查是监管当局对被监管单位实施监督管理的一项基本手 段。央行依据金融工作整体需要及有关政策规定，或非现场监控发现 的异常情况，对银行进行实地检查，通过现场了解，掌握第手资料， 以弥补非现场检查的局限性。在我国，现场检查是人民银行进行监管 的主要手段，尤其是近年来，人民银行投入了大量的人力物力，对于 银行机构经营管理中存在的突出问题和重要金融风险点展开了大量的 检查监督工作。 非现场检查主要按照一定的程序和标准，通过对银行经营过程中 有关财务报表等资料的整理、分析，进而判断该机构是否贯彻执行了 有关金融方针政策，经营管理活动是否安全稳健，从而为现场检查提 供依据。非现场检查是伴随着我国经济体制改革的不断深入和金融业 务的迅速发展而出现的，由于银行数量不断增多，单靠现场检查方式 无沦从数量上还是从质量上都难以达到央行稽核监督预期目标和金融 业发展的需要，1 9 8 9 年非现场检查确立以来，经过1 0 多年的摸索， 我国目前已经初步形成了非现场监控体系。从1 9 9 6 年开始，人行对银 行监管方式从主要依靠现场检查向非现场监控与现场检查相结合转 变。1 9 9 7 年以来，央行对银行实施新的资产负债比例管理考核，对银 行机构的本币与外币，表内与表外业务进行合并考核。目前我国初步 建立了银行业非现场监管指标体系和非现场监管信息系统，制定和实 行了商业银行考核评价暂行办法，对银行机构实施监管报告制度， 银行监管初步实现了本外币、表内外、境内外业务的并表监管。 我国银行监管问题研究 2 我国银行监管现存问题及成因 2 1 银行监管的基础薄弱 银行监管基础包括以银行为主导的微观基础和以社会为背景的宏 观基础。为深入研究我国银行监管问题，本节从银行和社会角度探讨 我国银行监管的基础问题，以便从不同角度对银行监管问题进行分析。 我国银行监管立足于一个自我约束机制软化的微观金融基础之上，银 行业尤其是国有独资银行商业化程度较低，对各种市场信号反应灵敏 度不高，难以通过自动调节修正自己的经营行为偏差，从而严重制约 了央行金融宏观监督管理和调控作用的充分发挥。从社会基础看，社 会监督体系尚未建立，居民法律意识淡薄，外部审计力量不足，客观 上增加了银行监管的难度。 2 1 1 微观基础较为薄弱 我国银行业基本上是一种以公有制为主体的产业，长期以来具有 垄断性，缺乏竞争机制。主要表现在： a ) 银行产权制度存在缺陷 比较集中的反映在国有独资商业银行上。一是其法人财产权与国 家终极所有权关系不明确。中央政府代表国家对国有独资银行行使出 资人所有权，雨政府目标函数的多元化不可避免地将国家所追求的社 会目标纳入国有独资银行的经营目标之中，从而使国有独资银行的法 人财产所有权的行使受到国家终极所有权的极大制约，使得银行始终 摆脱不了国家和政府的行政干预。由于历史沿袭，我国银行基本上按 行政区划设置机构，导致地方政府行政干预也比较严重，客观上加大 了人民银行的监管难度，在对银行违规问题的处理上，瞻前顾后的现 象时有发生。二是出资主体的单一性，使得国有独资银行难以形成有 效的内部治理结构，不少银行的股东大会、董事会、监事会等形同虚 9 我国银行监管问题研究 设。这种产权的约束虚化，使得央行监管者为防范化解银行内部人控 制和经营者的道德风险，常常进行“越位”监管，去解决本应由银行 企业治理机构去解决的问题，致使监管力不从心。三是目前国有独资 银行的不良资产比例高，经营风险在逐渐加大，而产权主体的单性 和缺少产权结构合理的安排，使得其面临的风险不同于其它银行，即 除了同一般商业银行一样面临的市场风险外，还有在我国转轨时期由 于产权制度、企业制度、金融制度与市场经济发展不相适应而产生的 体制性风险，这一特性电决定了监管当局仅靠一般的监管技术手段是 难以化解的，客观上加大了监管难度。 b ) 机构资本充足率较低，抗风险能力较弱 资本充足率体现了银行对其负债的最后清偿能力，该比率的高低 是反映银行运营总体风险大小的标志。国际巴塞尔委员会规定的标准 是8 ，我国国有独资银行的资本充足率普遍较低，1 9 9 7 年约为3 5 1 左右。据中国人民银行有关统计资料表明，国有独资银行的资本金绝 对数虽在近几年有所增长，但在所有资金来源中所占比重却逐年降低， 资本充足率没有达到国家标准。1 9 9 8 年，财政部发行了2 7 0 0 亿专项国 债以补充国有银行的资本金，但仍未达到国际金融界的统一标准。股份 制商业银行的帐面资本充足率虽达到8 ，但从提高风险防范能力和加 快发展的角度来看，仍然不足。资本充足率的不足特别是资本补充机 制的不完善，影响了银行的竞争能力和可持续发展。 c ) 银行信贷资产质量低下，加剧了经营风险 目前困扰我国金融与经济运行的虽大问题就是银行不良资产比例 过高，银行不良资产主要集中于信贷资产。2 0 0 2 年以前我国对不良信 贷资产的分类主要采用“一逾两呆”口径，即逾期贷款、呆滞贷款、 呆帐贷款。目前我国对于不良贷款的统计有不同的版本，估计值一般 我国银行监管问题研究 在2 0 至3 0 区间，若以2 0 的比例来计算国有商业银行的不良贷款率， 2 0 0 0 年末的不良贷款余额约为2 万多亿元，该口径是按照“一逾两呆” 标准的计算，如果按照国际通行的贷款五级分类法，即使数据有所下 降，我国的信贷风险仍然相当严峻。大量不良资产的存在使银行特别 是国有银行的运行背上了十分沉重的包袱，风险存量的不断恶化也在 很大程度上对资产的增量形成侵蚀，造成了风险的集中性和累积性。 导致银行业不良贷款比例过高的原因十分复杂，既有国有企业经营效 益低下，过多依赖银行融资，信用观念淡薄，改制期间大量逃废银行 债务致使银行债权悬空等外部原因，又有银行经营机制落后，内控制 度不严，信贷管理粗放等自身原因。尽管近几年央行采取了一系列措 施如成立四大金融资产管理公司专门管理、处置国有银行的不良资产， 改革提取和冲销贷款呆帐准备金制度等化解了一部分不起资产，但由 于历史遗留问题多，形成不良贷款的环境、体制和管理等方面因素尚 未得到根本改善，使得不良资产的化解工作进展缓慢。 d ) 银行机构内控机制薄弱 银行机构内部控制制度是指银行机构为保证各项业务的正常开 展，规避和化解金融风险所采取的一系列必要的管理制度和措施。近 几年国际银行界亏损倒闭事件频频发生，使得国际银行业和各国监管 当局对银行内控的健全性、有效性越来越给予高度的重视。银行机构 内控制度的健全与否直接影响了央行的监管效果，很难想象有效监管 立足于内控不健全的金融基础之上。但在目前我国银行一级法人制度 下，基层银行作为总行的派出机构，经营行为较多地受到上级行考核 的影响。上级行对下级行的考核方式过于注重于存贷款规模和效益性， 加之商业银行自身约束机制弱化，普遍存在着轻风险管理，忽视内控 制度建设和完善的现象。我国商业银行暴露出的金融风险问题，是与 我国银行监管问题研究 商业银行自身管理制度欠缺和管理水平低下分不开的。具体表现在未 能有效建立起与现代商业银行相适应的法入治理结构和管理制度，内 部组织结构不完善，在信贷、资金、财务等业务运作的关键环节还未 形成规范化的管理程序和有效的相互制约机制。有些银行机构内控文 本缺乏系统性和规范性，存在控制盲点和重复控制现象。银行机构内 审部门缺乏相对的独立性和权威性，仅被当作一般的职能部门对待， 致使在履行内审检查任务时，不能预期完成审计目标，没有发挥应有 的监督作用。 2 1 2 社会基础较为脆弱 在银行监管中，社会监督是不可缺少的外部力量，是央行监管的 有效补充，社会监督体系的完善程度直接影响到中央银行的监管效能。 如对于社会上非法开办银行业务、银行高息揽存等现象，仅凭人民银 行的监管，力量是单薄的，若调动起全社会的积极性，建立举报和信 息沟通制度，形成社会监督体系，效果将大不一样。然而，目前我国 利用社会资源参与银行监管还远远不足。一是认识上的误区。一些其 他政府、党政团体和多数居民片面认为银行监督与管理是人民银行的 事情，自身参与监督的意识不强，甚至在监管部门履行职责时，不配 合、不支持。二是举报监督网络尚未建立，社会监督信息来源狭窄， 宣传不够。三是没有充分利用外部审计力量。我国银行机构的外部审 计与发达国家相比，在人才素质、行为规范、管理及运作机制方面还 有相当大的差距，央行在利用外部审计资源的时候，大多持观望态度。 但央行监管任务繁多，必须要借助外部审计对银行机构的财务报表和 会计核算的真实合法进行审查。由于供需双方的矛盾，使得央行和外 部审计没有很好的配合和协作，造成资源的浪费和监管效率的低下。 同时，由于缺少有关外部审计师的准入要求、审计标准和程序方面的 我国银行i 瞌管问题研究 法律规范，央行与审讨部门的结论往往存在差异，致使审计部门的积 极性大打折扣。 另外，行政干预仍然存在。我国人民银行的管理体制虽然自上而 - f 进行了改革，但是作为监管一线的中心支行和县支行仍然是按照行 政区划设置，地方政府及一些政府部门直接或间接干预银行监管的现 象仍然存在，干扰了监管工作的正常开展。 2 2 金融法律法规不健全 金融法律法规既涉及到监管的基础问题，同时又是银行监管的一 个有机组成部分，由于其本身的复杂性和特殊性，故单独在本节中体 现。 2 2 1 法律法规体系尚待完善 金融法律的支持是金融监管当局实施盒融监管的重要依据。监管 当局只有依法监管，才能保证监管的权威性、严肃性、强制性、持续 性和统一性。与发达国家上百年的金融监管相比，我国金融监管的历 史还相当短暂，相继颁布的几部金融大法和一些监管规章制度，还远 远满足不了金融监管的需要。目前我国已加入世贸组织，并承诺接受 w t o 法律框架的约束，而我国现有的金融法律法规同服务贸易总协 定、金融服务防议的要求相比仍存在着相当差距。金融法律法规 的不完善在很大程度上阻碍了银行的进一步发展和银行监管的有效开 展。主要表现在：一是法律法规尚待完善。对银行机构的市场退出、 风险处置、金融机构信息披露等没有专门的法律依据，实施起来难度 较大。如对于商业银行的市场退出只有一些原则性的规定，缺乏具体 可供操作的程序性规定。对商业银行接管的具体条件、接管组的组成、 法律地位和职责、接管组可以采取的主要措施等没有明确的规定。还 未出台具有针对性的网上银行业务监管规则，对网络银行的概念、范 我图银行监管问题研究 围、统一安全保障体系和标准等没有较为明确的规定，不利于银行金 融创新技术和产品的发展和推广，也加大了银行经营危险。二是部分 银行监管法律法规缺乏可操作性，某些条款已经不适应金融业发展和 x , j - n ：行业监管的要求。如金融机构管理规定的某些条款与w t o 的要求还有定距离，亟须进一步修订完善。三是与我国金融监管相 适应的经济法规如破产法、私有财产法等( 已颁布公司法、消费者保 护法、合同法) 还远不完善，给现行银行监管带来不便。四是对监管 当局执行金融监管的授权不足。尽管中国人民银行法对中国人民 银行的监管职责作出了法律规定，但没有相应的立法为监管机构制定 明确、统一的责任和目标框架。五是社会整体执法水平较低。有的企 业采取不正当手段逃债、废债；地方政府机构干预金融机构活动与央 行监管的现象仍然存在；居民法律意识淡薄，非法金融活动现象时有 发生等等。 2 2 2 金融信息披露制度尚未形成 信息披露制度是实施银行监管的基础和保障。信息披露制度包括 中央银行的信息披露制度和经营性金融机构的信息披露制度。利用金 融信息传递，监管当局可以引导金融机构和广大投资者的决策行为， 通过市场传递机制对金融市场实施问接调控，有利于金融企业实现自 我调节，保护存款人利益，防范化解金融风险。金融信息是一项重要 的经济资源，健全的市场机制是其发生作用的前提。而目前我国市场 化程度较低，利率、汇率尚未市场化，金融信息披露范围小、内容单 一，缺乏规范性和系统性，尚未形成一套行之有效的金融信窟、披露制 度。主要表现为一是缺乏一套行之有效的信息批露管理规定。我国金 融监管当局尚未制定一套关于信息批露的指引性文件，也缺少适应巴 塞尔委员会新协议要求的公开批露规范文件。央行在“必须披露什么 1 4 一垡旦竖! ! 鉴篁1 1 望! ! 型 信息、向谁披露、何时披露、如何披露”等基本问题上尚未形成统一 标准。由于央行对于大多数金融机构的财务信息实施封闭，不利于公 众对于风险的判断和选择正确的投资方向，使银行经营缺少社会监督。 二是部分银行机构法律观念较差，向中央银行报送的会计报表及信息 资判缺乏可靠性，导致央行的信息来源失真，披露内容不可靠，严重 影响了监管工作的有效丌展。三是我国的会计、审计和法律制度还没 有与国际通行的法律制度相衔接，尤其是国内会计准则与国际公认的 会计准则差异较大，致使批露的信息不充分、可比性较差。以目前的 会计准则来看，还没有专门针对金融机构信息批露的有关规定。 2 3 银行监管体系不完善 2 3 1 监管组织体系存在弊端 a ) 分业监管具有阶段性 目前我国实施分业经营管理体制，由中国人民银行、证券监督管 理委员会、保险监督管理委员会分别负责银行机构、证券机构、保险 机构的监管。这种分业管理制度的实施有其特定的历史背景和经济环 境，并且与法律确立的银行业、证券业、保险业分业经营格局相适应， 即商业银行、保险公司、信托公司、证券公司等金融企业在央行的严 格监管下各自从事法定业务范围内的经营，除规定的一定限度的交叉 经营外，金融企业不得混业经营。然而，在金融业改革和创新层出不 穷，以及入世的影响下，我国分业经营管理体制受到了前所未有的冲 击。 从世界金融发展趋势看，分业管理体制不适应金融业混业经营与 管理的发展格局。目前，西方发达国家政府为增强银行国际竞争力， 纷纷放松管制，银行、证券、保险业界限日趋模糊，金融机构业务逐 渐走向交叉和多元化、综合化。越来越多的金融监管当局为适应混业 我国银行监管问题研究 经营潮流，实行统一监管。我国入世后，大批合资或独资的外资银行 将会利用混业经营的“全能型”企业竞争优势，积极抢占市场分额， 这种竞争地位的不对等会给本来面临困境的国内商业银行带来较大冲 击。若仍然套用以往的分业经营管理模式，人为将资本市场与货币市 场、银行与证券、保险市场割断联系，将银行机构局限于以存贷为主 的狭小范围内，不仅不能适应新的经济和金融发展的需要，还将导致 国内银行业国际竞争力下降，降低整个银行业效率。 从我国金融市场的变化趋势看，混业经营的趋热同渐显现，分业 管理体制逐渐不适应新的发展变化。目前，我国的银行与证券、保险 机构的业务交叉已经发生，且广度和深度均有所增加，金融领域出现 了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如光大集团、中信集团、 平安集团、香港中银集团。在分业管理模式下，银行机构由中国人民 银行负责监管，银行从事的证券、保险等非银行金融业务的监管或是 靠银、证、保三方监管机构联席会议磋商，或是三方监管机构同时参 与监管，但目前三业监管机构协调、配合的力度不够，容易出现各监 管机构对于不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管或是相互争 夺权力或是相互推诿责任的不利局面，势必影响监管效率与效果。加 之我国监管信息未能实现共享，监管技术与手段落后，造成监管成本 增大。 b ) 监管部门分工不明确 人民银行总行的监管部门与分支行监管部门的工作重点不够突 出，表现在一是总行疲于大量具体繁杂的操作性和技术性事务处理， 对于至关重要的金融监管宏观层面的制度基础建设和管理工作却无暇 顾及，致使金融监管工作缺乏系统性、深入性，重检查、轻管理，重 完成计划指标任务，轻检查质量，降低了监管工作效率。二是人民银 6 我国银行监管问题研究 行总行、分行、中心支行及支行四个监管层次没有针对商业银行法人 监管的需要进行工作安排，信息比较闭塞，基层人民银行往往对于商 业银行总行的情况缺乏了解，监管工作缺少针对性。从监管力量配备 情况看，尽管人民银行进行了内部调整，监管力量有所加强，但短期 内仍缺少富有经验的监管人员，对商业银行法人的监管力量明显缺乏。 三是基层人民银行内部各监管部门的职能重叠问题仍然存在，如除金 融监管部门外，货币信贷和会计部门也分别承担着利率和帐户管理职 能，监管职责界限不清，呈现多头监管，使金融机构疲于应付各种检 查。监管部门承担的监管数据分析工作与统计研究处的非现场检查工 作交叉，统计口径不一致，致使工作重复。 2 3 2 监管内容与方法单一 银行在运营过程中具有千变万化的动态性，因而面临着多种多样 的风险，以往我国监管当局比较强调相对静态的诸如遵守国家法律法 规等方面的合规性监管，对于银行的风险监管也主要考虑信用风险， 基本上没有考虑市场风险、操作风险和法律风险等各种风险。监管手 段单化、操作简单化，重现场检查、轻非现场检查。监管静态性比 较强，较少考虑连续性、动态性、全面性的风险监管，因而造成了对 银行业风险估计不足，监管措施不到位，银行风险事件频频发生的现 象。 a ) 市场准入管理不严 市场准入管理是控制银行风险的第一关，通过市场准入控制，把 不符合经济发展需要和不符合经济性原则的银行机构“拒之门外”，从 而达到防患于未然的目的。由于过去银行监管把关不严，国有银行按 行政区划设置了很多质量低下、数量众多的银行网点，已经成为风险 的隐患。目前我国对于银行机构的市场准入监管虽有所改观，但对于 我国银行监管问题研究 高级管理人员、银行内部控制制度的审查仍然缺乏动态监控。市场准 入重视时点性审查，缺乏前瞻性和连续性。对于高级管理人员任职资 格审查的内容，目前主要是学历、工作年限等内容，对于检验其是否 真正具备从事金融管理的资格水平没有统一的考核标准。 b ) 监管手段不协调 目前，我国对银行的监管仍以现场监管为主，非现场检查与现场 检查相互分离、各自为战，没有形成一个相互协调的有机整体和连续 过程。监管手段存在缺陷，有时检查流于形式，效能不高。 非现场检查没有为现场检查提供充分的风险信息和预警信号。我 国非现场检查起步较晚，尚未形成一个完善的非现场监督系统仍然 停留在简单的收集资料、掌握情况阶段，没有充分发挥非现场检查特 有的预警功能，用于指导现场检查工作。原因主要有：一是各商业银 行自上而下执行其总行的会计规定，报表格式、科目设置并不统一， 影响了监管部门汇总数据的可比性和一致性。非现场检查部门将银行 的原始数据经过整理后，同现场检查部门掌握的数据不一致，造成了 两者实质上的脱节，现场检查没有真实依据。二是非现场指标设置不 科学。如按照风险监管的要求，资产风险权数的设置要充分反映实际 情况，但实际上我们的权数设置与中国国情脱节，不利于风险的真实 判定。以公共企业债权的风险权数为例，目前人民银行规定最多为5 0 ， 对国家投资的公共企业的债权风险权数仅为1 0 ，而实际上银行许多 不良贷款都是对公共企业的贷款，流动性差，风险性高。三是指标体 系不健全。目前对银行的资产负债比例考核只是针对一级法人机构， 但人民银行对基层银行的指标考核却仍沿用法人指标，不利于确定风 险。如资本充足率、资本利润率、流动性比例本应是银行法人机构的 考核指标，却被用于单独考核分支机构，不仅浪费了大量精力，也起 我国银行监管问题研究 不到监测作用。 现场检查倒重于合规性查处，对银行风险监督不足。目前，央行 对银行的许多现场检查属于一次性、运动性、重复性的检查，缺乏计 划性、连续性、整体性，尚未实现规范化、程序化和制度化。现场检 查缺乏明确的目标和重心，偏重于银行具体业务操作中的纠错防弊， 而对于银行经营中的利率风险、流动风险、管理风险的稽核相对较少， 不符合风险管理要求，不能适应金融发展变化需要。 检查手段落后。目前我国央行对银行监管主要依靠手工操作，金 融信息依然是通过现场收集和银行机构填报两条渠道获得，与当前银 行业相当程度的电子操作的现状不适应。手段落后导致的信息滞后使 得人民银行将主要精力集中于事后监管，失去了风险预警功能，往往 是银行出现了问题，才采取监管措施，结果是经常扮演“金融警察” 和“消防队”的角色，不能防患于未然。 6 ) 市场退出机制与危机管理体系不完善 我国银行长期以来一直是受国家保护的重点产业，监管当局的任 务是防范和化解金融风险，但监管本身不能也不应该绝对保证不出现 银行倒闭现象。在市场经济中，倒闭是资源配置机制的必要组成部分。 近年来，人民银行对违规违法经营、资不抵债、问题极为严重的银行， 实施了依法接管、关闭等处理。如1 9 9 7 年，对海南省3 4 家城市信用 社进行了处理，其中1 家保留，5 家被依法关闭，2 8 家并入海南发展 银行；1 9 9 8 年6 月关闭了海南发展银行，这些都是对银行市场退出的 有益探索。但由于我国没有健全的市场退出制度与之配合，在实践操 作中遇到了许多问题，增加了解决问题的难度，也增大了退出成本， 给金融秩序稳定带来了一定的负面影响。其主要表现，一是缺乏银行 市场退出时对于存款特别是居民储蓄存款的保障机制，政府不得已而 我国银行监管问题研究 为之，出面承担了本应由存款人部分承担的责任，结果是中央银行疲 于应付危机银行的纠缠以及广大存款人的说服、咨询和纠纷处理工作， 降低了监管效率。我国1 1 起金融机构退出案中1 0 起的债务最终完全 是由中央银行承付的，只有“广信”的债务对存款人的赔付只限于本 金，利