（会计学专业论文）论我国社会保障基金运营及其会计核算制度构建.pdf

摘要 摘要 社会保障制度是一个非常庞杂的系统，而社会保障基金的管理则是这一系统中 最主要、最核一1 5 的部分，它涉及到基金的筹集、运营以及会计核算等诸多环节。社 会保障基金管理水平的高低直接关系到人民群众的切身利益，没有一个完善的基金 管理体制，社会保障机制也就无法有效的运行。但无论是从我国目前的实际情况， 还是从未来的发展前景来看，资金的缺乏将是我国传统社会保障制度向市场化、社 会化的现代社会保障制度转变的最大障碍。如何筹集和管理好社会保障基金，是摆 在我们面前的一个难题，它关系到我国社会保障制度改革的成败。因此，国内众多 学者都把社会保障基金问题作为社会保障制度中的首要研究对象。 正是基于这种考虑，本文对社会保障基金的运营进行了深入的研究。作者在国 内理论研究和实践的基础上，借鉴了发达国家的一些经验做法，从理论分析和实际 操作两个层面入手，提出了一些改革意见，其目的就是要建立一个来源渠道丰富， 投资手段多样，监管体系严格的社会保障基金运营模式。同时，考虑到完善的会计 核簿制度对社会保障基金有效运营的重要作用，文章还就我国社会保障基金的会计 核算制度构建进行了必要的阐述。 关键词社会保障社会保障基金运营机制会计核算 a b s t r a c t a b s t r a c t a ss o c i a ls e c u r i t yi sav e r yc o m p l i c a t e ds y s t e m ，t h em a n a g e m e n to fs o c i a ls e c u r i t y f u n d si st h em o s ti m p o r t a n ta n dc o r ep a r to ft h i sc o m p l i c a t e ds y s t e m i ti n v o l v e sm a n y i s s u e s ，s u c ha st h er a i s i n go ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n d s ，t h eo p e r a t i o no ft h ef u n d sa n dt h e a c c o u n t i n gr e c o r do ft h ef u n d s ，a n de a c hi s s u ea r ev i t a lt ot h ew h os y s t e m t h e 】e v e lo f t h em a n a g e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf u n d si sc o n c e r n i n ge v e r yp e o p l e sd a i l yl i f ed i r e c t l y w i t h o u tap e r f e c tm a n a g e m e n tm e c h a n i s mf o rt h ef u n d s ，t h es y s t e mo fs o c i a l s e c u r i t y c a n n o tf u n c t i o ne f f e c t i v e l y w h a t e v e rf r o mt h ec u r r e n ts i t u a t i o no rt h ef u t u r et r e n d so ft h es y s t e m ，h o w e v e r ，t h e l a c ko ft h ef u n d sw i l lb et h em o s to b s t a c l ef o rt h et r a n s f o r m a t i o no fo u rs o c i a ls e c u r i t y s y s t e m h o wt or a i s ea n dm a n a g et h ef u n d sw e l li sab i gp r o b l e mf o ro u rg o v e r n m e n t ， a n di tw i l ld e c i d et h es u c c e s so rn o to fo u ri n n o v a t i o nf o rt h et r a d i t i o n a ls o c i a ls e c u r i t y s y s t e m t h e r e f o r e ，m a n ys c h o l a r sa n de x p e l sd e v o t et h e m s e l v e st ot h er e s e a r c ho ft h e i s s u e s j u s tb a s e do na b o v es i t u a t i o n ，t h i se s s a yi sr e s e a r c h i n gt h ei s s u e so ft h eo p e r m i o n o ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n d s b a s e do nt h et h e o r e t i cr e s e a r c ha n dr e a lp r a c t i c e ，a n da l s o u s es o m ee x p e r i e n c e so fd e v e l o p e dc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，t h ea u t h o rb r i n gf o r w a r d s o m ea d v i c e ，w h i c ht h ep u r p o s ei st oc o n s t r u c tas o u n dm e c h a n i s mf o rt h eo p e r a t i o no f s o c i a ls e c u r i t yf u n d s m e a n w h i l e ，i nv i e wo ft h ei m p o r t a n c eo ft h es o u n ds y s t e mo ft h e f u n d sa c c o u n t i n gr e c o r d ，t h i se s s a ya l s od i s c u s s e sh o wt oc o n s t r u c tt h ea c c o u n t i n gr e c o r d s y s t e mo ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n d si nc h i n a k e y w o r d s s o c i a ls e c u r i t ys o c i a ls e c u r i t yf u n d s o p e r a t i o nm e c h a n i s m a c c o u n t i n gr e c o r d 河北大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学 位或证书所侵用过的材料：与我一同工作盼同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名：日期：k 盟年l 月j l l 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、侵用学位论文的规定，即：学校有权傈髯并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许沦文被查阅和借阅。学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密。 ( 请在以上相应方格内打“) 作者签名：塞翻日期：立e 年l 月丑日 导师签名： 乎华虬l 一 引 言 引言 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 是国家为了维护社会稳定，保障公民生活，实施扶贫救 助，对丧失劳动能力，失去就业机会，以及遇到不幸事故而面临困难的公民，提供基本 生活保障而安排的支出”1 ；国际劳工组织( i n t e r n a t i o n a ll a b o ro f f i c e ，1 9 8 9 ) 也将社会保 障定义为“社会所采取的一系列保护性措施，用以帮助人们渡过由于失业、年老、疾病、 生育、工伤和死亡等而造成工资或收入损失的难关“。在今天，社会保障已成为市场 经济国家的头等问题。缺乏完善的社会保障体系，市场经济体制将无法顺利运转，社会 保障被誉为保障社会经济发展的“安全网”和“减震器”，社会保障问题关系到国家的 长治久安和政治经济的稳定。尤其是对于我国这样个人口大国来说，建立完善的社会 保障体系，更是有着极其重要的意义。根据统计资料显示，2 0 0 0 年，中国6 0 岁以上老 年人有1 2 4 亿之多，已经跨入了老年化社会；2 0 2 5 年，老年人口将达2 8 亿，进入高度 老龄化社会；2 0 4 0 年，老年人口将猛增到3 6 亿：2 0 5 0 年左右，老年人口将达到4 亿人 。= “。面对如此庞大的老年队伍，任何一届政府都将无法回避，如何安顿、照顾好老年人， 将成为任何一届政府制定社会政策的重心。此外，我国在经济体制改革过程中，所产生 的一系列新的社会问题，如下岗职工生活保障问题，医疗保险问题，住房改革问题等等， 都需要有健全完善的社会保障体系来予以解决。正如江泽民同志在十六大报告中谈到的 “建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要 保证”。由此可见，建立完善的社会保障制度已经成为我们当前工作的重中之重。 而社会保障制度的完善，离不开社会保障基金的管理。社会保障基金是发展社会保 障制度的物质条件，特别是如何有效的拓宽社会保障基金的筹集渠道，稳妥的实现社会 保障基金的保值增值等问题，关系到我国社会保障制度改革的成败。随着经济体制改革 的深化，中国的社会经济大系统步入了一个广度、深度、速度以及难度都前所未有的发 展时期，进入了一个全面的向现代化社会转型时期。然而，现有的保障制度还缺乏理论 性指导，对社会保障体系的改革和建设也严重滞后，不能适应新形势的需要，特别是在 社会保障基金的管理和运营方面，依然存在着不少问题，亟待解决。 目前，我国的社会保障制度在全国范围内己基本统一，但社会保障基金管理却相对 落后，原有的多头管理体制仍顽强的支撑着各部门的利益格局，使政府一喊再喊的加强 基金管理迟迟难以落实，这就严重阻碍了保障基金管理效率的提高。此外，据估计，目 1 河北大学管理学硕士学位论文 前我圜各项社会保障基金收支规模已达到5 0 0 0 多亿元人民币，累计结余基金近】0 0 0 亿 元1 。由于其他基金目前还没有全面推开，特别是医疗保险等数额相对较大，可以判断， 社保基金的发展潜力还很大。据世界银行预测，至2 0 3 0 年，中国养老基金将达1 8 万亿 美元，成为世界上第三大养老基金，发展前景非常广阔“1 。而在如此巨大的基金数额面 前没有一个全国统一的基金财务管理与会计核算制度，记帐方法仍采用简单的收付记帐 法。毋庸讳言，我国的社会保障基金管理远没有走上规范化、法制化的道路。冈此，建 立全国统一的社会保障基金财务会计制度、规范全国的社会保障基金财务管理是我国社 会保障制度改革的当务之急。 如今，知识经济迅猛发展，我国也顺利的加入了w t o ，国外先进的保障机构即将 进入我困，在带来竞争与冲击的同时，也带来了新思想、新思路，国外保障模式投资管 理和核算的利与弊，是否与我国社会保障制度相适应，都有待于我们对我国社会保障基 金理财问题的研究与探讨。改革大潮汹涌滚滚，我国经济已腾飞步入2 1 世纪，社会保 障制度向市场转变己初具模型，但在基金管理方面还存在许多不足，总体思路还不够清 晰，本文也正是基于这样的现状来展开研究的，希望能针对我国目前具体情况提出有利 于改革的见解。 ”新o # 网，2 0 0 4 年5 月2 8 曰。 第1 章我国社会保障基金问题研究的现状 第1 章我国社会保障基金问题研究的现状 1 1 社会保障基金问题研究综述 2 0 世纪9 0 年代中期以后，随着我国经济体制的转轨和国有大中型企业的改制，原 有的社会保障体系已经不在适应新形势的需要，特别是在社会保障基金的筹集和运营方 面，存在着许多问题，亟待改革。也就是在返一时期，社会保障基金问题成为了理论界 的热点问题，许多专家学者提出了自己的观点和看法。 针对我国目前社会保障基台的筹集形式不规范，统筹范围小，社会化程度低，基金 征缬困难等问题，些入提出开征社会保障税的思路。社会保障税是为筹集社会保障基 会，对一切社会成员的劳动报酬和其他收入为课税对象的一个税种。社会保障税起源于 】9 3 5 年美国联邦政府通过立法开征的工薪税或工资税。目前在世界范围内已有7 0 的 国家开征了社会保障税许多国家称之为社会保险税。在一些西方国家，社会保障税已 成为收入最多的税种。陈小悦、刘永禄、李健等认为：社会保障基金的筹集应坚持征缴、 镑理、使用三分离的原则：坚持国家、集体、个人三者合理负担的原则；坚持统一、高 效、低起点、低成本、低标准的原则。因此，用征收社会保障税模，取代现行社会保障 统筹办法是晟住选择，有利于社会保障事业社会化和法制化管理：有利于资金统一调度， 也有利：j 二公平负担。他们对某大型老工业城市进行了抽样调查和论证，通过实证分析， 证明方案是可行的”。 李连友在对社会保障制度改革进行了大量的研究和实验后得出了结论：基本社会保 璋要兼顾公平和效益，既要保障人民的基本生活，还要减轻企业和国家负担：社会保障 金的筹集应由国家、企业、个人共同负担；要加强对社会保障基金的管理：解决社会保 障基金增值和保值的问题；社会保障的基本模式应该是“以收定支，略有节余，部分积 累”的部分积累式基金制：社会统筹和个人帐户相结合( 简称“统帐结合”) 的模式被 广泛接受”1 。 顾志家的上海市退休养老保险制度改革的模式研究与仿真模拟测算提供了一个 地区性改革研究的范例。他在上海市退休职工养老状况万人调查分析的基础上，对养老 保险目标模式的可行性进行了定性研究。他对工资增长速度的测定是：“八五”期间年 _ 。资增长率为1 1 ，“九五”期间增长1 0 ，2 0 0 0 年以后为6 ；“八五”期间物价上涨 _ ：资增长率为1 1 ，“九五”期间增长1 0 ，2 0 0 0 年以后为6 ；“八五”期间物价上涨 问北大学管理学硕士学位论文 i l l l l n i i 指数年递增8 ，“九五”期间年递增7 ，2 0 0 0 年以后年递增4 ；退体金替代率为6 5 。 退休基金的筹集方法：企业和单位统筹部分为职工工资总额的2 0 、2 2 、2 5 5 ；个 人缴费部分从】9 9 31 9 9 4 年个人工资的3 ，以后每2 年增加1 个百分点，2 0 0 3 年后 为8 。为了简化测算，他忽略了城镇化和人【：j 迁移的因素。测算结果表明，这种“统 f 涨结合”的改革方案在上海是可行的”3 。 许多研究考虑到新旧养老制度交替过程中制度如何衔接，即“中人”过渡的问题。 其中的一些研究成果已被国务院和有关部门采用，为养老制度改革发挥了重要作用。 因家计委社会发展研究所课题组在调查中发现1 9 9 6 年以来中国基本养老保险基金 遵缴率( 实际缴费金额与应缴金额之比) 不断下降，其原因除企业效益不佳以外，企业 不堪养老保险缴费负担也是重要原因。各地基本养老保险金替代率平均水平为8 3 ，普 遍高卜国务院文件规定的日标替代率( 6 0 ) 。要减轻企业负担就需提升个人缴费率， 降低养老保险金替代率，同时通过加大个人积累的办法，巩固和提高综合养老保险金的 水平。各地实行的“统帐结合”建立个人帐户的方案，注意了新老制度的平稳过度，操 作性强，减轻了企业负担。但是各地改革方案不统一，已显示出种种弊端。从调研的情 况看，统一养老保险方案的时机已经成熟。此外，课题组提出的另一个问题是值得注意 的一社会保障基金的增值保值。根据有关规定，我国目前社会保障基金只能存入银行 取得城乡储蓄存款利息或购买国债以增值保值，当通货膨胀率高于存款利率时，社会保 障基金贬值。解决这一问题的唯一出路是通过社会保障基金的有效投资增强社会保障基 金的支付能力和抗风险能力。否i n , 0 ，中国的社会保障事业在不远的将来将面对巨大的压 力，稍不小心就会陷入“基金收入减少缴赞率提高一支付困难”的恶性循环中”。 以上几位专家学者的论述，主要是集中在社会保障基金的筹集方式，以及基金的保 值增值等问题上。从这些研究成果中也可以看出，社会保障基金的运营问题，确实是当 前社会的一个热点问题，对它进行专门的研究，确实有着非常现实的意义。 1 2 我国社会保障基金运营的现状及焦点分析 目前中国社会保障的新制度无疑具有前所未有的进步，为扩大覆盖硬打下了基础。 同时，新制度对改进基金的管理和运营给予了充分的重视。但在执行中仍然存在着问题， 主要是：缴费率偏高，拖欠、拒缴现象仍较严重；社会保障基金来源渠道单一；在由现 收现付式向韶分积累式过渡后，基金没有得到有效的保值增值。 第1 章我国社会保障基金问题研究的现状 近些年来，参加养老保险社会统筹企业的情况进一步恶化，体制内抚养率上升( 】9 9 6 年为2 6 8 ，2 0 0 0 年达2 9 ) 及统筹费遵缴率下降( 1 9 9 6 年为9 1 ，2 0 0 0 年达8 5 ) “的趋势并未缓解，基金积累困难。总的看来，现在社会保障还没有解决影响国有企业 改革面临的紧迫问题，远期老龄化带来的威胁也没有解除，促进社会经济发展的作用也 还没有体现出来。 要实现社会保障制度由现收现付式到部分积累式的“统帐结合”制转变，不仅需要 几_ 卜年的时间，还必须有一笔资金支付转换成本并且有相关金融环境的配合。在政策实 行- _ 1 ，尚有许多实际问题和理论问题需要研究。 以养老保险制度改革为例，在社会养老保险实行“统帐结合”之前已经退休或已经 在职的职工，在实行“统帐结合”后其个人帐户中应有养老保险金( 称为老体制欠下的 隐性养老金债务) ，要完成养老保险制度的转轨，就应按他们工作年限和工资水平予以 充实，这一过程中所需的资金即是制度转换所需支付的成本即“转轨成本”i r i s ? 。 最近的调查和研究认为，中国现行社会保障政策遇到的主要问题有：缴费率高，遵 缴率 f 降，不但老职工的个人帐户是空的，新职工个人帐户资金也被挪用，使个人帐户 普遍成为“空帐”。不但部分积累的初衷未能达到，反而使社会对已退休者和在职职工 的隐性债务显性化，增加了社会保障风险。不少学者认为其根本原因是没有明确转换成 本的支付。如何解决社会保障制度的转换成本问题及完成向新制度的过渡已成为当| i i 中 国社会保障制度改革的焦点问题。 究竟需要多少资金才能实现社会保险制度的新老交替，或者说测算转换成本总量是 个蛙本问题。目前，虽然已有一些报告对养老金债务进行了测算，但遗憾的是结果相差 悬殊。 如何筹资以支付转换成本是极为重要的现实问题。借鉴国际社会保障制度转换的经 验，从现收现付制向基金积累制转变可以用多种手段支付养老金债务及弥补资会缺口， 主要是发行债券、提高税收、降低支出和公共资产转移等。智利养老保险制度转换提供 了个知名的成功范例。结合中国实际，专家建议采用公共资产转移办法支付养老金债 务，也已进行了些试验，而扩大覆盖面和维持高缴费率也给筹资带来希望。 o 国研网2 0 0 3 年7 月2 3 日。 河北大学管理学碗十学位沦文 许多研究都认为，应建立系统的社会保障法律法规，规范基会的管理和运营；建立 健全社会保障基金运营的监督机制，并强调尽快培养社会保障管理人才的重要性。 要加快社会保障立法，建立相应的监督机制以确保社会保障基金的收缴、支付，以 及运营的规范性，这几乎已成为广大学者和专家的共i ： ! 。社会保障体系的发展和完善应 以健全的法制为基础，各项措施的实行和修改都要自法可依，便于操作和提高制度的稳 定十牛。没有严明的法律体系，社会保障体系就可能摇摆不定。除了耍有健全的法制r 还 墨有严格的怖督机制，防范社会保障资金的风险和使用上的腐败和营私舞弊。 另外，基金的保值和增值需要桐关的金融环境支持。加快金融领域的改革步伐，为 幸十会保障基金提供安全可靠的投资条件，确保增值，这也是社会保障改革成功所必需的 条件。 第2 章社会保障基金的筹集 第2 章社会保障基金的筹集 社会保障基金筹集，是指由专职的社会保障管理机构按照法律规定的比例和计征对 象征收社会保障资金的一种行为”“。筹集足够的资金是建立社会保障基金的必要前提， 也是社会保障金发放过程中资金的主要来源，因而它是社会保障制度的核心内容和首要 环节。社会保障基金的筹集，应该本着公平与效益相统、权利与义务相配比、各方共 同负担，以及维护社会安定的原则，合法、有序、及时地进行。 社会保障筹资问题涉及到政府、企、眦单位和职工个人之间的权利与义务，涉及到经 济利益的平衡与再分配，影响到社会经济的发展。而社会保障基金筹集的管理，主要是 指基金来源渠道的确定，筹资模式的选择和筹资方式的规范，这也是本章要讨论的闯题。 2 1社会保障基金筹集渠道的选择 2 1 1我国社会保障基金筹集方式的变革 我国原有的社会保障制度是在计划经济体制时期建立并与之相适应的，在当时的条 件下对促进我国经济发展和社会进步、保障人民群众基本生活和医疗起到了积极作用。 但是，随著经济体制改革的同益深化，原有的社会保障制度已不适应社会主义市场经济 体制的要求。特别是在社会保障资金的筹集k ，长期以来，中国一直实行的是由政府和 企业“统包”的资金筹集制度，在此制度下形成的保障水平虽然不能和欧洲福利国家相 比，但在低水平上也几乎是“从摇篮到坟墓”的福利保障，这在很大程度一k 消除了卣姓 退休生活的后顾之忧。但随着经济体制改革的日益深化，原有筹资模式已经不能适应社 会主义市场经济体制的要求。由于传统的企业职工养老保险制度是一种“企业保险”， 从而造成企业经济负担过重，限制了企业自身的发展，也不利于企业职工合理流动。 我国从2 0 世纪8 0 年代中期，开始对社会保障资金的筹集方式进行改革。1 9 8 4 年， 在部分地区进行了国有企业、部分集体企业职工退休费用统筹试点，建立了职工退休养 老基金；1 9 8 6 年，国务院颁布了国营企业实行劳动合同制暂行规定，建立了合同制 工人退休保险制度；】9 9 1 年6 月，国务院又发布了关于企业职工养老保险制度改革的 决定，要求逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结 合的多层次养老保险制度，实行国家、企业、个人三方共同负担，统筹层次主要是市、 县( 个别是省) 级；2 0 0 0 年，国务院制定并发布了国务院关于深化企业职工养老保险 问北大学管理学硕士学位论文 制度改革的通知，明确规定了基本养老保险制度要实行社会统筹与个人帐户相结合的 部分积累模式“。 至此，我国已经基本上完成了社会保障资金筹集方式的转变，由过去的政府和企业 “统包”过渡为国家、企业、个人三方共同负担的社会统筹与个人帐户相结合的部分积 累模式。 2 1 2 现行社会保障基金的筹集渠道 根据用人单位性质和项目不同，可以将我国现行的社会保障基金筹集渠道分为以下 几种“： 1 、国家机关和事业单位人员的社会保障费用由国家列政拨款，由这些单位管理和支 付，实报实销。 2 、企业社会保险中某些短期项目基金，女职工生育期间的产假待遇、员工因工负 伤( 包括患职业病休工) 医疗期间工资、员工因病或非因工负伤停工医疗期间在6 个月 以内的病假工资以及员工因工死亡的丧葬费等，由企、皿行政部门在工资总额中直接支付 并计入产品成本。 3 、企业职工的某些长期社会保障待遇，如疾病以及因工负伤救济费和补助费、因 工残废的抚恤金和补助费、非因公致残的救济金、丧葬补助费、供养直系亲属抚恤金和 丧莽补助费及生育补助费等等，是由企业行政部门支付，在企业营业夕 项目中予以列支， 不计入成本。 4 、退休养老保险中的生活费、补贴费和服务经费等主要费用开支实行社会统筹， 由企、f k 行政按照工资总额的一定百分比直接向统筹管理机构缴纳保险费，并仍在营业外 项口中列支。 5 、国有企业职工的失业社会保险也实行社会统筹，由企业按职工工资总额的一定 百分比向当地失业保险机构缴纳保险费并在营业外项目中列支，职工个人也要按工资收 入的一定比例缴纳保险费。在失业保险基金不敷使用时，由地方政府财政补贴。 6 、企业医疗保险费用，一般是在职工福利费中按一定比例列支，并计入成本。在 实行利润留成的企业，则从利润中开支，不计入成本。 此外，近些年，一些地区还试行了大病医疗、女员工生育产假等费用的统筹，由企 业行政部门在原来的项目下开支，缴由社会统筹统一调剂。 第2 章社会保障基金的筹集 2 2 我国社会保障筹资模式的弊端分析 目前，社会统筹已经成为企业、机关和职工认同的社会保障资金筹措制度。不可否 认，以社会统筹方式筹措社会保障资金，是对社会保障资金筹集模式进行的有益改革。 因为这种方式毕竟将社会保障资金的筹集纳入了社会组织体系，使这一资金的筹集脱离 了企业孤立自主的轨道，并且成立了专门的资金管理机构，对所筹措的资金进行管理。 但是，必须看到的是，这种筹资模式本身仍有一定的局限性，它与规范化的市场经济体 制的要求尚有一段差距，的确造成了定程度上的制度性资金的筹集混乱和使用不当。 现在最突出的问题是统筹本身把社会保障资金的筹措完全推向了行政化的轨道，而不是 依法治理，这直接衍生了社会保障资金使用的非规范化和局部非法化。我国现行社会保 障筹资模式主要存在以下几方面的问题： 2 2 1基金来源渠道单一，征缴难度大，欠缴现象严重 目前，我国社会保障基金的筹集渠道，还是主要来源于国家财政补贴、企业和个人 缴费，而且政府和企业包揽较多，个人负担较少，有的职工甚至不负担。在这种情况下， 职工个人的自我保障意识不强，却使企业负担日益加重。在深化经济体制改革和向市场 经济体制过渡的过程中，虽然政府和社会也意识到，要拓宽资金的来源，特别是要增强 个人的缴费意识，并且在养老、医疗等社会保障项目中实行了个人缴费制度，但从企业、 罔家和个人三者的缴费比例上来看，个人缴费比例还是比较低的，如企业职工养老保险 2 0 0 3 年个人缴费不超过个人缴费工资的4 。，而且实行个人缴费的保障项目仅是社会 保障项目的少数，其他一些保障项目如工伤、生育保险等仍主要由企业筹资、支付和管 理，不仅筹资渠道单一，而且社会化管理程度也不高。与此同时，社会保障基金征收的 难度也随之加大，企业以及个人缴纳社会保险费意识薄弱，欠缴拒缴社会保险费的现象 日益严重，欠缴率一直居高不下。如全国社会保险基金的欠缴率，1 9 9 3 年为6 ，1 9 9 4 年为7 6 ，1 9 9 5 年为9 5 ，逐年增高的趋势明显，有的省市更高，欠缴率高达4 0 以 上。2 0 0 0 年全国地方养老保险基金平均收缴率为9 0 0 7 ，比1 9 9 9 年略有下降。2 0 0 1 年上半年，养老保险基金收缴率仅为8 2 6 9 ，有1 6 个省、自治区、直辖市不足8 0 。 到2 0 0 1 年第三季度，全国地方统筹基金收缴率继续下滑到7 7 。这几年实际缴费率更 有所下降，目前基本养老保险欠缴总额近4 0 0 亿元“。随着老龄化社会到到来，不开辟 。齐海鹏等：社会保障基金管理研究，东北财经大学出版社，2 0 0 2 年9 月。 9 河北大学管理学硕士学位论文 其他渠道，已经建立的社会保障体系也会由于资金枯竭而崩溃。 2 2 2 社会保障筹资的覆盖面窄，影响了基金的积累 社会保障的特点之一是其普遍性，即其对象应包括全体社会成员。但按照现行社 会保险费征缴暂行条例“”规定，基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体 企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业 单位及其职工；基本医疗保险费的征缴范围包括国有企业、城镇企业、外商投资企业、 城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工、 民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员；失业保险费的征缴范围包括国有企 、阪城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位 及其职工。但从社会保险费征收的实际情况看，截至目前为止，我国实行的养老保险制 度仅在国有企业和部分集体所有制企业中推行，一部分集体所有制企业职工、私营企业 职：【、“三资”企业职工、个体劳动者尚未参加养老保险。失业保险仅在国有企业范围 内推行。医疗保险c 乜仅在机关事业单位和国有企业以及- 少部分集体企业中推行，而且 处f 单位保险状态，使不同所有制和不同用工形式下的职工之间形成了种种身份界限， 阻碍了劳动力在不同行业和企业的合理流动。同时由于社会保障筹资的覆盖面较小，影 响到了基金的积累，弱化了社会保障统筹共济的能力，不能在大范围内平衡，分散风险。 2 2 3 筹资模式单一 我国传统的社会保障筹资模式，可以说是不分保障项目的性质，无一例外地实行现 收现付式，即以近期内横向收支平衡原则为指导筹集资金。在这种模式卜，国家机关、 事业单位的劳动者的社会保险、职工福利和军人社会保障以及社会救济、社会福利经费 由政府预算拨款，当年提取，当年支付，预先不留储备金，完全靠当年的收入来满足当 年的支出，并争取略有结余。从管理上看，这种模式于操作和管理简便，并且可以避免 物价波动对基金贬值的影响，但随着我国步入老龄化社会，养老压力加大，现收现付式 的缺点也显露出来：采用这种模式，不能把劳动者劳动时应积累的部分积累起来，而把 这部分积累留给下一代甚至几代人负担；经常调整缴费率，增加了工作量，并可能造成 未来国家和企业的负担加重；缺乏数量上的长期规划，结余的基金不能有效的增值。因 此，选择适合我国经济发展水平和社会需要的模式就显得十分迫切。 第2 章社会保障基金的筹集 2 。2 4 社会保障法规建设滞后 从2 0 世纪8 0 年代起，国务院就要求建立社会保障制度，但国家至今尚未颁布社 会保障法，关于社会保障体系的基本制度、资金收支、公民权益，法律责任等都末用 法律的形式明确下来，制约了社会保障制度的进一步完善。同时，f 1 前作为执行依据的 社会保障有关程序方面的行政法规，也很不健全，有些己不能适应实际工作的需要。例 如在社会保险费资金筹集方面，国务院】9 9 9 年虽然颁布了社会保险费征缴暂行条例， 但对征缴流程的规定过于笼统，不便于实际操作，特别是缺乏必要的强制征缴手段。在 这种情况下，为适应地方税机关征收社会保险费的需要，一些地方政府先后制定了一些 行政规章和规范性文件，强化了征收手段。但是，一方面，这些文件的法律层次不高， 不足以保证社会保险费征收工作的顺利进行，一旦出现行政诉讼或司法诉讼，难以作为 仲裁机构和人民法院进行判决的法律依据。另一方面，这种收缴资金的方法缺乏严格的 法律依据和强制性，政府部门对企业是否缴纳社会统筹基金没有强有力的硬性约束，企 ! 世往往不按规定及时足额缴纳社会保障基金，甚至根本无法收缴。从长远看，社会保障 体制不规范的筹资模式很难适应改革时期隐性失业必然的显性化趋势，咀及我国进入老 龄化时期后，急剧增长的庞大的社会保险费用开支的需要。因此社会保障筹瓷模式必须 改弦更张，另谋出路。 2 3 改革社会保障基金筹集方式的新思路 基于以上分析，作者认为，解决社会保障基金筹集困难的关键问题在于：应尽快使 目前主要依靠企业统筹社会保障资金的收费方式过渡到征收社会保障税的方式，通过国 家立法规范社会保障税的征收，使收缴工作有法可依，有章可循：建立多渠道，多层次 的资金筹集体系，扩大资金来源渠道；根据不同的社会保障项目，建立符合具体情况的 资金筹集模式，改变以往单一的现收现付式。这样既能建立稳定的社会保障资金筹资机 制，保证社会保障资金有稳定的资金来源，又能符合社会主义市场经济发展的需要。 2 3 1 开征社会保障税 1 、社会保障税的国际比较 社会保障税( s o c i a ls e c u r i t yt a x ) 也称社会保障缴款( s e c u r i t yc o n t r i b u t i o n s ) ，是 当今世界上许多国家征收的用于筹集社会保障体系所霈资金的一秘税。它主要是对被保 障人薪金和工资所得( 即劳动所得) 课征的。到目前为l _ ! = ，建立社会保障制度的1 4 0 多 剃北大学管理学硕士学位论文 个国家叫1 ，有7 0 开征了社会保障税，并且均占据，社会保障基盒的大多数份额。如在 美国，由财政部征收局( b u r e a u o f i m p o s i t i o n ) 按7 6 5 的比例向雇主和雇员征收社会保障 税，征收周收缴的社会保障税转入社会保障信托基金，专项储存，专款专用。美国的社 会俣障税已成为仅次干个人所得税的第二大直接税；存加拿大，社会保障税通过三种“特 别税”来体现一是按售货价值征收2 2 的销售税，二是按所得税额2 征收的所得税， 三是按余业净利征收23 的公司利润税”= 瑞典、英国、加拿大等国的社会保险基金 也是 j = 国家税务机关征收的。瑞典的社会保障税已成为国内财政收入的第。大户；英国 的国民保障税向单位和个人的征收比例均为5 - 97 3 ；在社会保障基金来源构成上，许 多围家社会保障税收入占人部分比例，如1 9 9 4 年法国雇乇和雇员所交的社会保障税占 社会保障基金来源的比例为6 7 ，荷兰为6 2 1 ，比利时为6 0 1 ，西班牙为5 78 ， 德国为5 77 ，葡萄牙为5 0 - 8 1 “。 从上面的比较，口 以看出，社会保障税已经成为各国筹集社会保障资金的一种主要 手i 蛩，所以我们也要适应形势的发展，加快我国的税制建设，尽快完善有关法律法规 早f 实现社会保障税的征收，以缓解我国目前社会保障资金筹集困难的不利局面。 2 、我国开征社会保障税的理论分析 什会保障税的，t 征有利于实现社会保障资金筹集的法治化。开征社会保障税可以使 国家税务部门统一征收，并且在执行过程中有法可依，这就避免了社会保险费让税务机 关代征后所发生的两难境地，剐有姥单位拒缴社会保险费后，税务机关强制执行法律依 据不足。改征社会保障税后，税务机关就可以按照税收征管法进行征收，一旦发生未按 规定缴纳社会保障税的情况，税务机关就可以采取税收保全措施或强制执行描施，保证 税数足额、及时的缴纳，最终使社会保障基金建立在正常、有序、适度运行的轨道上， 有利予国家财政从根术i - 减轻负担，便于建立基金预算管理体制，形成权、贡、利相统 一的机制，并使企业从沉蕈的社会负担中解脱出来。 从2 0f = 纪9 0 年代初期，国内的一些专家学者就开始为社会保障税的丌征进行理论 分析；胡鞍钢从19 9 3 年以来就极力主张开征社会保障税，他认为：“建市统一的、基本 的社会保障制度，必须开征统一的、强制性的社会保障税。“1 李建立、杨宜勇认为：“在 我国丌征社会保障税，是规范和保证社会保障基金征集的合理选择。”杨良初建议： “改社会保险缴费为社会保险缴税，变缴费的软约束为缴税的硬约束。”。”刘福坦在谈 到 l 会保障基金的来源时，坚持“社会保障基金是社会生产、社会稳定的必要成本，是 l2 第2 章社会保障基金的筹集 社会公共产品，因此它的来源只能是税”的观点。 3 、我国已经基本具备了开征社会保障税的条件 首先，改革开放以来，我国经济迅速发展，国民收入显著增长，城乡居民收入水平 迅速提高，城镇居民有了一定的支付能力。近些年，人们的经济收入状况逐年改善，全 国职工工资总额从1 9 9 4 年的6 6 5 0 亿元，上升到2 0 0 0 年的1 0 6 5 6 亿元，城镇在职职工 年人均工资也由4 5 1 0 元增长到9 3 7 1 元。另据国务院新闻办公室发布的中国的劳动 和社会保障状况白皮书披露，到2 0 0 1 年底，我国城镇职工平均货币工资达到1 0 8 7 0 元是1 9 7 8 年的1 6 t 3 倍，扣除物价因素后，职工实际平均工资水平年平均递增5 5 ( 详 见表2 1 ) 。工薪阶层已经具备了一定的纳税能力，这使属于所得税范畴的、其征税数额 多少与居民收入有直接联系的社会保障税的开征具有了一定的个人税源基础。另外，对 企业来说，国有企业通过改制、改组，基本上完成了扭亏目标，具备了纳税能力。同时， 开征社会保障税，国家也可以将现在游离于社会统筹之外的部分集体企业、私营企业、 三资企业和个体经营者，纳入社会保障税的征税范围，使其成为社会保障的纳税人。 全国在职职工工资增长表 表2 类别项目1 9 9 8 盘1 9 9 9 薤 2 0 0 0 年 工资总额( 亿元) 9 2 9 659 8 7 51 0 6 5 6 垒围城镇在 增长率( ) 0 26 27 9 人年均工资( 元)7 4 7 98 3 4 69 3 7 j 职职工 增长率( )6 61 1 11 2 3 实际增睦率( ) 7 21 3 1l l4 工资总教( 1 已兀j6 8 】2 57 】6 】 7 6 】3 国有 增长率( )4 2516 4 单位 人年均工资( 元)7 6 6 88 5 4 39 5 5 2 实际增长率( )6 7 1 14 1 】8 工资总额( 亿元)1 0 2 l69 6 39 1 9 萁 城镇 增长率( ) 1 69- 5845 簋件 广口 人年均工资( 元)5 3 3 15 7 7 4 6 2 6 2 单位 实际增长率( )3i8 38 5 工资总额( 亿元) 1 4 6 241 7 5 22 】2 4 其他 增长率( )5 6 91 98 2 i3 单位 人年均工资( 元)8 9 7 29 8 2 91 0 9 8 4 实际增长率( )- 1 79 6 1 18 增长率：是指在上年度的基础上的增长率； 各注 实际增长率：是指扣除当年价格因素后的增长率。 数据来源：历年的劳动和社会保障事业发展统计公报，郭亚雄博士整理 。根据1 9 9 4 、2 0 0 0 、2 0 0 1 年劳动和社会保障事业发展统计公报。 1 3 洞北大学管理学硕士学位论文 其次，由于社会保障税是用于解决纳税人道到特殊情况时的生活保障问题，实行专 税专用，目的性和返还性强，更直接地体现了社会主义税收“取之于民，用之于民”的 本质，较之其他税种，人们更易于接受。加之市场经济的发展，现代企业制度的推行， 企业破产、倒闭的增加和企业用人自主权的加强，使得企业产生大量的闲散人员，再加 上人口老龄化的到来，家庭结构的变化，市场经济导致的收入分化，使得人们生活中的 各种风险不断增加，这也迫使人们依赖国家通过社会保障制度为其生存提供最起码的物 质保证。社会保障税的专项返还性特征，能确保纳税人从中受益，解除纳税人的后顾之 忧，因而开征社会保障税有着扎实的社会基础。 第三，我们目前有着较为完善的税收征管体系，可以利用现有税务部门的组织机构、 物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方 面的优势，从而可以大大提高社会保障资金的筹资效率。从世界税收发展历史看，一个 税种的开征，必须有完善的征收管理，才能达到预期的目的。在我国，目前税务机构遍 布仝国每一个省、自治区、直辖市，机构分布广泛，渗透性强。再加上有几十万素质高、 业务熟、税收征管经验丰富的税务工作人员，使我国开征社会保障税有了机构和人员上 的保证。 然而，从我国当前情况来看，由于地区经济发展不平衡，尚不具备建立社会一体化 的社会保障体制的客观基础，与社会一体化相佯而行的社会保障税也必然困难重重。条 块分割、城乡分割、各自为政的管理体制，难以建立通过社会保障税筹集社会保障基金 的体制，而依据中国非规范的税制管理水平( 个人所得税流失数额接近一半) ，一旦出 现类似其他国家的逃避社会保障税的问题，一时难以起建立规避逃漏税的有效机制。虽 然经济转轨期间个人收入在国民收入分配中的地位有所提高，但总体水平还是比较低 ( 从个人所得税在税收收入中所占的比重即可看出) ，而且个人收入的流向高度集中， 获取收入的渠道有较大的非稳定性和非规范性，在这种收入水平低且存在一定隐蔽性的 情况下，社会保障税的开征就难以顺利进行，同时，由于社会保障税本身具有的特点( 如 累退性等) ，收入增加的数量也是很有限的。所以，只有不断理顺各种社会经济关系， 建立健全税收配套措施，进一步完善收入分配制度，社会保障税的作用才会较好地发挥 出来。 第2 章社会保障基金的筹集 23 2 发行社会保障国债 发行社会保障国债是用未来的财政收入来偿付社会保障方面积累的欠款，从而达到 推迟养老金支付的目的。这实质上是把隐性债务变为短期的显性债务以减轻总负债，改 善长期的财政清偿能力，因此国际金融市场上大多支持这项改革。国际货币基金组织最 近规定，为养老制度转型进行的债务融资可超过其他债务融资的上限。匈牙利进行养老 保障改革后显性债务增加，穆迪公司反而提高了它的资信评级，原因也在于此。 据统计，目前我国的国债负担率( 国债余额g d p ) 为l o ，1 2 ，西方发达国家均 在5 0 以上，欧洲联盟规定的马斯特利赫特条约规定的这一指标的警戒线为6 0 1 ； 我国的财政赤字负担率( 财政赤字g d p ) 为2 左右，而国际警戒线为3 ，因此我国 具有发行社会保障债券的空间”。同时中国居民储蓄存款己高达8 6 万多亿元。，目前适 合于居民的投资方式仍然很有限，股票投资风险很大，银行存款利率低于国债，在这种 情况下，在较长一段时间内，购买国债仍是居民的重要投资方式之一。而且，社会保障 债券无论对广大退休人员还是在职职工的切身利益的影响都是很直接的，如果市场上有 专门的、定向的社会保障债券，将会受到欢迎。这既可以扩大当前消费，又可以改善人 们的预期，对于拉动内需具有积极作用，也不致引发通货膨胀和债务危机。 从改革的方向看，地方政府作为级财政，可以自行发债，建议修改有关法律条文， 允许发行地方社会保