（工商管理专业论文）政府投资工程项目建设管理模式研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着 非常重要的作用。随着我国经济的迅速发展，我国的政府投资工程越来越多，投资 额度也越来越大。伴随着规模的扩大，我国原有的政府投资管理模式的弊端也就逐 渐暴露出来，管理模式存在的弊端直接导致了投资效益的低下。本文目的是通过对 政府投资工程项1 7 i 建设管理模式的分析，提出构建政府投资工程项目建设的管理模 式的设想并对当前政府投资工程存在的问题提出对策。 因此本文对政府投资工程项目的分类、政府投资工程项目建设管理模式的发展 情况及现状进行了综述，并对传统及现行政府投资项目建设管理模式存在的问题进 行分析。并对比国外的政府投资工程项目建设实际情况，对政府投资建设工程项目 的管理模式进行研究，对政府投资建设工程项目的管理模式要素进行分析，然后构 建政府建设工程项目的管理系统，分析其运行机理，并提出具体的政府投资建设工 程项目的改革措施，其目的是为政府及政府职能部门强化对政府投资工程项目的管 理提供一些有益的思路，确保政府投资工程项目建设管理工作的科学、高效、有序 进行。 关键词：工程项目；政府投资项目；管理模式 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o j e c t si sav e r yi m p o r t a n tm r t l r l e rt oi m p l e m e n tt h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n s g o v e r n m e n tp r o j e c t sp l a yav e r yi m p o r t a n tr o l eo ft h ee c o n o m i ca c t i v i t i e s a sc h i n a sr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，c h i n e s eg o v e r n m e n tp a ym o r ea n dm o r e i n v e s t m e n t ，a n dt h ei n v e s t m e n tq u o t a si sa l s og r o w i n g w i t ht h ee x p a n s i o no ft h es c a l e ， t h es h o r t c o m i n g so fo u ro r i g i n a lm o d e lo ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n ta l s o g r a d u a l l ye x p o s e d t h el o wi n v e s t m e n tr e t u r n s t h ep u r p o s eo ft h et h e s i si st h a tt h r o u g h a n a l y s i n g t h eg o v e m m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s ，p r o p o s i n gam o d e lo fb u i l d i n ga g o v e r n m e n tp r o j e c tm a n a g e m e n ta n dp r o p o s eas o l u t i o nt h e c u r r e n tp r o b l e m si n g o v e r n m e n tp r o j e c t s t h e r e f o r e ，t h i st h e s i sf i r s t l yc l a s s i f i e st h eg o v e r n m e n tp r o j e c t sa n dc o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n tm o d eo fd e v e l o p m e n ta n dc u r r e n ts i t u a t i o na l er e v i e w e d ，a n dt r a d i t i o n a l a n da n a l y s i st h ec u r r e n tg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t p r o b l e m s ，t h e nc o m p a r e d t ot h ef o r e i g ng o v e r n m e n tp r o j e c t st or e s e a r c ho ng o v e r n m e n t p r o j e c tm a n a g e m e n tm o d e l ，a n d t h e nf o r ma g o v e r n m e n t c o n s t r u c t i o n p r o j e c t m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n a l y z ei t sr t m n i n gm e c h a n i s m ，a n dt op r o p o s es p e c i f i cr e f o r m m e a s u r e so fg o v e r n m e n tp r o j e c t s t h ep u r p o s eo ft h et h e s i si st o s t r e n g t h e nt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n , p r o v i d es o m eu s e f u li d e a st oe n s u r et h a tt h eg o v e r n m e n tp r o j e c t m a n a g e m e n tw o r k si ns c i e n c e ，e f f i c i e n ta n do r d e r l ym a n n e r k e yw o r d s ：e n g i n e e r i n gp r o je c t s ；g o v e m m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s ；m a n a g e m e n tm o d e l 西南交通大学， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密团，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“) 学位论文作者签名： 日期：2 0 0 9 年) 胡， 指导老师签名： 日期：2 0 0 9 年 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确 的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论 日期： 亏 讥r 名 t 签 ， 者，、 作哼蜊叮 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究背景及目的 1 1 1研究背景 第1 章绪论 政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。但是，我国政府投资项目管理 体制和管理方式还存在薄弱环节，因而出现诸如效率低下、资源浪费严重、滋生腐 败现象等问题。建设项目管理体制的改革，己经走过了二十多年的历程。二十年来， 全国许多工程咨询、勘察设计和建设单位在项目管理和工程总承包方面行了不同程 度的积极探索，但从总体上讲，我国建设项目管理的专业化程度还相当低，相当多 的部门和单位还是习惯于计划经济体制下形成的管理方法，尤其是政府投资建设的 项目包括国有企业投资建设的绝大多数项目，从勘察、设计到施工，由业主全过程 实施管理。政府部门身兼管理和监督多重职能，独掌勘察、设计和施工的招投标以 及物料的采购大权，在计划经济体制条件下形成的“投资、建设、管理、使用 四 位一体的政府管理方式【1 1 ，己经不能适应工程建设和市场经济发展的需要，这就从 机制上造成了工程项目难以控制和权利寻租等问题。 综上所述，政府投资项目的管理体制亟待进行改革，必须按照社会主义市场经 济的要求，学习借鉴西方市场经济发达国家和地区在政府投资项目管理过程中的先 进经验，总结教训，重新构建政府投资项目管理体制，明确政府投资项目管理主体 范围，对管理方式、管理制度进一步的改革完善，创造科学决策、适当竞争、合理 有效的政府投资项目管理制度和体制。 1 1 2 研究目的 本论文结合国内的实际情况，对市场经济下我国政投资建设工程项目的管理模 式如何改革进行探讨，其目的是为政府及政府职能部门强化对政府投资工程项目的 管理提供一些有益的思路，确保政府投资工程项目建设管理工作的科学、高效、有 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 序进行。 1 2 相关概念界定 1 2 1工程项目 工程项目是指在一定的建设时间内，在规定的资金总额条件下，需要达到预期 规模和预定的质量水平的一次性事业。例如，建一座炼钢厂、一所医院、一所学校、 一幢住宅楼等，都是工程项目。在这里，“一定的建设时间 是指工程项目从项目 立项开始到施工安装、竣工建成直至保修期结束这样一段工程建设时间，他是有限 制的，短则半年，长则3 年、5 生v 或更长，在这样的一个时间里，工程项目建设的自 然条件和技术条件受到了地点和时间的限制：“规定的资金总额 是指用于工程项 目建设的资金不是无限的，它要求在达到预期规模和质量水平的前提下，要把工程 项目的投资控制在计划规定的限额内。“一次性事业”是指工程项目建设过程具有 明显的单一性，它不同于工厂流水线产品的大批量重复生产过程，即使是通用体系 的民用住宅工程，也因建设地点、施工生产条件、材料和设备供应状况等的不同， 而表现出彼此的区别和很强的一次性。 1 2 2 政府投资工程项目 政府投资项目是在我国改革开放和现代化建设中出现的新概念。在国外，一般 叫做“政府工程”或“公共工程 。 政府投资项目是一个逐渐发展的概念，它随着我国改革开放和市场经济的发展 而不断进步。随着我国政府等相关职能部门对这一概念认识的深化与创新，他们提 出政府投资工程项目内容不仅仅专指于此，还包括更加广泛的内容，即不仅仅包括 财政性资金，还包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府捐赠款等。 2 0 0 0 年出版的政府投资项目标底审查实物一书中正式提出了政府投资项目 的定义。政府投资项目为了适应和推动经济的发展，为了满足社会和文化、生活需 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债 券，利用国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。 现实情况中，特别是政府投资建设项目的采购行为中，资金来源常常包括政策 性贷款和债券，如国家开发发行的国债和地方财政性债券等，甚至涉及来自商业性 银行或金融机构的贷款。另外，政府投资项目资金来源包括事业性收入、捐款、赠 款和国内外贷款等。 为此，我们认为政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展， 为了满足社会的文化、生活需要、以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过 财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府 赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投 资项目。主要包括能源、交通、水利等国家基础性项目及教育、文化、体育、军事 和国家政府机关办公等社会公共性项目。 1 2 3 管理模式 我国政府投资工程管理模式的变革和投资主体格局大致可以划分为两个阶段， 第一阶段是5 0 年代初n 7 0 年代末，为单一的国家投资主体：第二阶段是7 0 年代末实行 改革开放以来行成多元化投资主体格局。 在第一阶段的不同时期，工程项目的管理模式分别采取过建设单位自营、甲乙 方承发包、投资包干、工程指挥部模式等管理方式。随着7 0 年代末我国实行的改革 开放，多元化投资主体的格局逐步形成，工程管理模式也出现了多种形式。目前， 全国各地对政府投资工程理模式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型：基建处型； 专业机构型【2 1 。 1 项目法人型。按照国家计委计建设( 1 9 9 6 ) 6 7 3 号文关于实行建设项目法人责 任制的暂行规定，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独 立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保 值增值，实行全过程负责。 2 工程指挥部型。该机构一般临时从政府相关部门抽调人员组成，负责人通常为 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 政府部门的主管领导，当工程项目完成后即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、 市政工程多采用这种方式。 3 基建处型。各个行政部门( 如教育、文化、卫生、体育) 以及一些工程项目较多 的单位均设有基建处，在这种模式下，具体的管理一般委托给具有相应资质的监理 公司进行，基建处主要是进行常规性的行政管理。 4 专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索 而出现的对政府投资工程进行管理的新型的管理方式，按管机构的性质分，有政府 常设的建设管理机构，有事业单位型、企业型。 1 3 文献综述 中华人民共和国国家标准建设工程项目管理规范t 5 0 3 2 6 - 2 0 0 1 ( 以下简称规 范) 于2 0 0 2 年1 月1 0 日发布，2 0 0 2 年5 月1 0 日实施。“规范对项目管理下的定义是， “项目管理包括对项目各方面的策划、组织、监测和控制等连续的活动。 定义中 强调的是管理职能，进行项目管理就要做好项目各方面的策划、组织、监测和控制 活动。制定项目管理规定的目的是，“提高建筑工程施工项目管理水平，促进施工 项目管理的科学化、规范化和法制化、适应市场经济发展的需要，与国际惯例接轨。 项目管理著作以工程项目整个生命期为主线，全面论述了工程项目的前期策 划、系统分析、组织、实施控制、协调和信息等管理方法和手段。该著作对“项目 管理 定义为以项目为对象的系统管理方法，通过一个临时性的专门的柔性机构对 项目进行高效率的计划、组织、指导和控制，以实现项目全过程的动态管理和项目 目标的综合协调与优化。 尹贻林、郝建新在政府投资工程项目管理体制改革研究与实践论述了全国 各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种1 2 1 ：项目法人型：工程指挥部型：基 建处型：专业机构型。 国务院关于投资体制改革的决定中指出，对非经营性政府投资项目加快推行 “代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格 控制项目投资、质量和工期，竣工验收移交给使用单位【2 4 1 。自国务院关于投资体 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 制改革的决定颁发后，代建制工作进入了一个迅速发展和推广的新阶段。 丁士昭教授在工程项目管理事业发展的思考的主题报告中，将工程管理划 为项目总控、项目管理和工程监理三个层测3 1 项目总控提供决策支持( 宏观策划与 控制) ，项目管理承担项目全过程、全方位的目标管理( 实务策划与控制) ，项目监理 承担施工质量目标的管理。目前实施的“代建制”用的基本是p m c 或p m 模式，覆盖了 项目总控和项目管理。 1 4 研究方法 ( 1 ) 采用了理论学习和资料分析相结合，定性与定量相结合的方法。从理论上对 工程项目管理方式在我国建设工程领域的推广应用研究进行了较为全面的分析。广 泛阅读相关领域的文献、著作，了解研究现状，找出研究不足。因此本文将进一步 探讨我国政府投资项目管理存在的问题。 ( 2 ) 对比分析法。对各国政府投资体制改革措施进行对比分析，提供参考依据了 解世界各国政府，特别是经济发达国家的政府投资体制改革措施，并进行对比分析， 找出可供借鉴之处，根据我国实际情况，提出采用的建议，以利于我国经济的进一 步发展。 1 5 论文研究内容、思路及框架 本论文主要研究政府投资工程项目管理模式，分析我国政府投资工程管理现 状，存在的问题及原因，对照市场经济发达国家比较成熟的政府投资工程管理的做 法和经验，分析管理模式系统的组成，构建决策科学，管理严密，监督有效，评价 准确的与我国市场经济体制相适应的政府投资工程建设管理模式。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 政府投资工程的分类和特点 我国政府投资工程管理现状，存在的问题及原因 市场经济发达国家政府投资工程管理的做法和经验 我国政府投资工程投资工程项目模改革和发展的目标、思路 如何构建与我国市场经济体制相适应的政府投资工程建设管理模式 图1 1 论文研究思路及框架 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第2 章政府投资工程项目建设管理模式理论综述 2 1 政府投资工程项目的分类 根据投资产品的自身特点及其市场环境，投资项目可分为：竞争性投资项目、基 础性投资项目和公益性投资项目。而基础性投资项目和公益性投资项目往往是政府 投资的重点，也就构成了政府投资项目的主体。 2 1 1 按资金来源分 按照财政资金来源的不同，可以将政府投资项目划分为财政性政府投资项目， 预算外基本建设资金投资的政府项目、财政担保银行贷款投资的政府投资项目和国 际援助投资的政府投资项目。 财政性投资项目包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，也包括纳 入财政预算管理专项资金用于基本建设投资的项目( 如国债专项投资项目等) 。 财政担保银行贷款建设项目是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项 目。这类项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量盈利但投资回收期较长的项目。 对于非盈利性的公共项目财政负责筹措资金还本付息：少数有盈利但投资回收期较 长的项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目进行严格管 理。 国际援助支持的建设项目，为受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助 或低息( 无息) 贷款，提供国际援助的国际组织主要有世界银行及其它区域性经济组 织( 亚洲开发银行) 和其他友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。一般 地方政府是项目资金的接收者，并负责项目资金的运用。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 2 1 2 按管理权限分 按照管理权限的不同，可将政府投资项目划分成中央政府投资项目和地方政府 投资项目。中央政府投资项目是中央政府投资基金投资的建设项目。中央政府投资 项目应按照项目性质、资金来源和建设规模分别由国务院、中央政府投资主管部门 按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资项目管理机构集中管理。中央 政府投资的项目一般是从国家发展大局出发，为解决经济发展中的普遍问题和重点 问题而进行投资建设，或者是为了重点扶植某个产业或某个部门而批准专项资金进 行投资的项目，例如西部大开发发展战略。 地方政府投资项目是地方政府投资资金进行建设的项目。地方政府投资工程除 国家有特殊规定外，均由地方相关主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的 地方政府投资工程管理机构进行管理。地方政府投资资金的来源主要是地方税收以 及国家对该地区的资金扶植而下发的资金。 2 - 1 3 按项目性质分 按照建设项目的性质不同，可以将项目分为经营性政府投资项目和非经营性政 府投资项目。 经营性政府投资项目是具有盈利性质的政府投资项目。政府投资的水利、电力、 铁路等工程基本都属于这类项目。这类项目是国家经济发展的基础，但同时投资巨 大，因此必须向使用人收取一定比例的费用，尽管这个使用费相对于投资而言是微 不足道的，但一定程度上可以缓解政府投资的压力而且在较长时期内是有投资回报 率的。由于这类投资巨大、投资回报期较长甚至不能完全收回投资，而且一旦有个 人或企业进行投资便很容易形成垄断，因此，一般由政府进行投资。 非经营性政府投资项目一般是非盈利性的，主要指为追求社会效益最大化和国 家社会职能的实现而进行的公益性投资项目。学校、医院及各行政、司法机关等工 程都属于此类。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 2 2 政府投资工程项目建设管理模式发展历程及现状 2 2 1 发展历程 我国政府投资项目建设方式和我国工程项目投资主体格局的变化有着密不可分 的关系，随着项目投资主体的变化而变化。我国工程项目投资主体格局总体可以分 为两个阶段吲：第一阶段为5 0 年代初至2 0 世纪7 0 年代末，为单一国家投资主体。第二 阶段就是2 0 世纪7 0 年代末实行改革开放以来，形成的多元化投资主体格局。 2 2 2 传统管理模式 1 建设单位自营方式 在国民经济恢复时期，由于我国还没有专门的基本建设主管机构，国营建筑施工 安装企业及机构还没有能力和规模来承担大批基础设施和工业企业恢复和新建的任 务订3 。因此，基础建设工程基本是由建设单位自己组织进行。建设单位自营方式就 是由建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金，自行组织设计、组织施工队 伍，配置采购施工设备和材料等，对工程项目建设单位对项目全过程的统一管理， 有利于调动建设单位搞好项目投资的积极性。但是也有其弊端：由于建设单位缺乏建 筑专业知识和建设管理的能力和经验，因此，不能对项目进行科学专业化的管理。 2 甲乙方承发包方式 中央财委1 9 5 2 年1 月9 日颁发的建设工作暂行办法规定，建设单位与施工单位 脱钩，实行甲乙方合同管理。在建设单位自营方式下，不存在独立的设计单位和施 工单位。但是在“一五 期问，随着我国规模经济建设的兴起，迫切需要扩大基本 建设队伍，提高工程建设效益和管理水平，甲乙方承发包制度就应运而生。 甲乙方承发包制度中，甲方即建设单位，负责项目资金的供应，特殊材料的 供应以及进行必要的技术监督及验收工作。乙方即施工单位，负责按照合同规定 包工包料，按期保质地完成施工任务。甲乙双方采用合同方式确定各自的责任， 此外，在建设单位的同意下，乙方还可以采用分包的方式将部分工程分包给其他 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 的施工单位。 甲乙方承发包方式中，主管部门采取行政指令的方式管理建设单位的资金，指 派设计院和施工企业，这与资源紧缺、任务重、工期紧的经济条件相适应，也因此 取得了很好的经济效益。同时由于明确了甲乙双方的经济关系，也提高了施工管理 水平，节约了资金。随着生产向社会化和专业化发展，这种建设方式也暴露出很多 弊端。第一，由于主管部门是采取行政手段指定建设单位、设计单位、施工单位， 三者之间没有自主调节的能力，容易造成各方扯皮现象，不能真正负起各自的责任。 第二，建设单位由于缺乏建设经验和建设管理的能力，因而难以把工程建设的全过 程有机地组织起来。第三，施工企业的组织缺乏灵活性、。适应性，不利于集中力量 进行项目施工。 图2 2 甲乙丙三方合同制流程图 3 投资包干责任制方式 投资包干责任制的主要思想是由主管部门向建设单位( 或施工企业) 下达施工任 务以及所需要的资金、材料、设备，由建设单位( 或施工单位) 负责按期、按质、按 量的完成包干任务。这种组织形式对于加快工程建设、协调建设各方面的关系起到 了一定的积极作用。但由于取消了甲乙方的承发包关系，切靠行政性指令，导致 单位责任不清，经济核算制受到削弱，造成工程效益、质量下降等问题。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 4 工程指挥部方式 工程指挥部方式是高度集中的计划经济的产物，在“三线建设 中得到了发展。 指挥部通常是由政府管理部门指令各有关单位派代表组成，统一指挥项目的施工管 理等工作。 由于指挥部方式是把整个项目作为一个整体来进行管理的，因此可以集中资源， 加快工程建设等。但是由于指挥部是依靠严重违背市场经济规律的行政手段来运作 的，因此也暴露了一些弊端，由于指挥部是临时组建的项目管理机构，项目一旦结 束，指挥部也会解散，这样就不利于项目管理经验的积累，也无法提高项目管理水 平。另外，指挥部的主要负责人基本上是由政府领导兼任，那么其在管理过程中就 倾向于用行政手段进行指令的下达，而忽略了其他科学管理，导致“投资无底洞、 工期马拉松”现象的出现。 5 工程承包公司形式 1 9 7 8 年党的十一届三中全会以来，我国的经济建设开始进入全面改革和开放时 期，各种体现社会主义商品经济和竞争原则的经济责任制在各地先后出现，基本建 设等建筑业体制改革也相继推行开来，按照工程建设的客观规律组织工程建设取得 了明显的经济效果。特别是国发( 1 9 8 4 )1 2 3 号文件第一次提出了建立工程承包公 司，由工程承包公司专门组织工业交通等生产性项目的建设，并使之逐步成为组织 项目建设的主要方式。 工程承包公司接受建设项目主管部门( 或建设单位) 委托或通过投标程序，对项 目建设的可行性、勘察设计、设备选型，材料定货、工程施工、生产设备到竣工投 产实行全过程的总承包或部分承包，工程承包公司是组织工程项目建设的企业单位， 是具有法人地位的经济实体。公司实行独立核算，自负盈亏，有独立的经营自主权。 工程承包公司的主要任务是在国家计划指导下接受建设项目主管部门或建设单位的 委托，对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备询价与选购、材料订货、工程施 工和竣工投产实行全过程总承包或部分承包，并负责对各项分包任务进行综合协调 管理和监督工作。这重承包方式是对计划经济体制下工程项目建设方式的项重大 变革。它的意义在于：第一，工程项目建设的组织机构变为专业的、能够承担经济 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 责任的工程承包单位。第二，工程项目建设的组织方式由行政方式变为经济方式。 第三，工程项目的建设变为各阶段通盘考虑、相互衔接的一体化管理更加符合建设 规律和社会化大生产的要求。第四，促进我国工程项目建设方式与国际接轨。 2 2 3 现行管理模式 1 i 工程建设监理形式 1 9 8 8 年7 月建设部颁发了关于开展建设监理试点工作的通知，开始在工程建 设领域推行工程建设监理制度试点，1 9 9 6 年开始转入全面推行阶段。在建设监理制 度条件下，专门从事工程管理服务的建设监理单位通过委托合同与业主合作，改革 以往通过组建一次性、自营性的工程建设管理机构来管工程项目的传统做法，采用 专业化、社会化的管理方式来进行项目的管理，改革方式在一定程度上提高了工程 项目建设的科学性与专业性，强化建筑市场主体之间的合同关系，提高了工程管理 的水平和投资效益。 2 项目法人型 目前，我国政府投资项目的建设方式主要采用以项目法人为业主的建设监理制。 按照国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，经营性建设项目必须组建 项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策化筹措、建设实旌、生 产经营、债务偿还和资产的保值、增值实行全过程管理。 3 基建处、室 政府行政部门( 如教育、文化部门般都设有基建处、基建室，当有项目建设时， 一般都由基建处、室来负责建设。 4 专业机构型 ( 1 ) 政府机关型 即由政府机关主管部门直接负责工程项目建设管理。 ( 2 ) 事业单位型 即由政府部门成立专门的事业单位来负责建设工程的管理，它们不以营利为目 的。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 ( 3 ) 企业型 即当项目确定以后，由有关政府部门委托专业的项目管理公司对项目的全过程进 行管理。 2 3 传统及现行政府投资项目建设管理模式存在的问题 2 3 1没有科学的决策机制 目前，我国大量的政府投资项目由少数官员决策，没有经过科学的评估程序和 社会公示或听证程序，唯政治效益而不考虑经济效益和社会效益【5 i 。各职能部门唯 长官意识，缺少成熟的媒体监督机制，投资资金由少数部门自行征收使用，对外融 资又实行统贷，严重干预土地使用权的出让，再加上不受制衡的招投标市场，导致 政府权利部门化，部门权利私人化，私人权利金钱化。 当然，造成目前政府投资项目决策的因素很多，不仅决策程序本身存在着不合 理，对非经济因素的问题确定难，以及政府投资项目涉及面广、投资主体不明确。 从而形成多层次、多序列、错综复杂的利益格局等，以及对投资资金测算准确性的 困难，都是造成政府投资项目决策困难。这一点对我国这样的经济较落后，财政建 设资金较紧张的国家尤显重要。 2 3 2 建设程序管理不够严格 建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序1 6 1 。这个先后顺序是 指建设过程中各环节、各步骤都存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本 身的特点和客观规律。改革开放以后，随着投资体制的不断完善，我国逐步建立起 一套政府投资项目基本建设程序管理制度，包括项目审批、财政核算，材料采购、 工程质量、招投标、财务审计、竣工决算等，这些都是应该继续坚持并需要不断进 行深化完善的。 同时，在整个程序的执行过程中，存在几个问题，是不同性质的政府投资项 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 目采取同样的审批程序对经营性项目来说过于繁琐，也没有必要，而对非经营性项 目来说还不够严谨，程序执行随意性太大，缺少严格、细致、明晰的规定，什么情 况和程序可以省略，经常是靠上级投资主管部门的口头解释；二是政府部门在程序 管理上相互交叉，如决算审计，经常会出现财政、建设、审计部各审一遍，给项目 业主带来了不必要的负担，也增加了整个政府的行政成本。 2 3 3 财政资金分散支付 对于政府投资项目的支付，过去我国实行的是分散支付的体制，即由财政部门 将资金拨付给项目的行业主管部门，主管部门拨付给项目的业主单位，由其自行安 排使用，对于通过其他途径筹集来的资金其使用方法也不例外。该体制在运行期间， 暴露出了一些问题，例如行业主管部门用权力，滞留、挤占、挪用建设资金一些单 位巧立名目，挪用或变向挪用建设资金。一些单位采用“钓鱼 的做法，自己的配 套资金迟迟不到位，只依靠上级拨付的资金来应付工程的各项开支，造成资金缺口， 形成了大量的“胡子工程。以上现象的产生，固然与监督不力以及建筑行业严重 的腐败行为有关，但与政府投资项目的支付制度不尽完善也不无关系。 2 3 4 政府采购尚未完全涵盖政府投资项目领域 政府投资项目采购是我国当前培育与国际惯例接轨的政府采购，根据政府 采购法，政府采购的范围包括货物、工程、服务等三方面，政府投资项目采购 是指政府投资项目工程施工招标或发包。广义的政府投资项目采购兼容货物或服 务采购，既包括大宗建设材料采购，也包括设计、施工、项目管理的采购，内容 十分复杂。 从我国目前的现状来看，不论是广义还是狭义，政府投资项目的绝大部分内容 都没有被纳入政府采购管理范畴，工程施工招标或发包、监理的采购被放在了建筑 有形市场，强制性指定招投标地点的官办服务机构。设计的采购大多由建设单位直 接指定，项目管理的采购还未开展。在国外，政府投资项目一般被纳入政府采购。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 我国应借鉴国外的先进经验，将政府投资项目全部纳入政府采购管理。 2 3 5 缺少项目后评价体系 在发达国家，对政府投资项目进行后评价为政府加强宏观管理，提高国家资金 运行效率、增强政府公共支出效果的关键手段。随着我国社会主义市场经济和投资 体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也日益强化，而对政府进行的投 资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政资金的使用效率，达到财政资 金的最优配置，国家财政部要求对财政支出都要进行后评价。2 0 0 8 年财政部在举办 的“财政支出效益评价理论与实务研讨会 上阐述了这一思想。但针对政府投资项 目的后评价，在我国仍然是一空白领域，国内各级政府都尚未开展这项工作，也缺 乏专业的评价组织机构和一套成熟的评价体系。 综上所述，我国政府投资项目管理体制往往行政手段过多，权力过于集中。政 府投资、建设、财政、审计、国资等部门是政府投资项目管理的外部控制与监督系 统，是市场与法制制定者，如果担当业主直接管理项目，便混淆了项目的管理主体 和业主，造成角色错位。第一，政府的职责应为市场的监管者，但事实上政府干预 市场的运行，成为市场活动的主体，造成政府“越位 。第二，政府没能找到一个 合理有效的方式将大量的政府投资项目管住，政府投资项目业主“缺位 第三，政 府职能要“建 、“管”分离，就是要解决业主、政府双重身分、两个面孔的情况， 解决“错位”现象。项目的管理管理主体和直接业主混淆不清，有关的监管体系也 没有能够完善起来，造成政府投资项目的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营 性政府投资项目不用承担任何风险，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根 源，我国建设项目经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投 资项目有关。这与我国政府投资项目管理体制的不健全不无关系。因此改革我国现 行的政府投资项目的管理体制己经迫在眉睫。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 第3 章政府投资工程项目建设管理模式 国际比较及借鉴 3 1 国外政府投资工程项目建设管理模式 3 1 1 美国政府投资工程项目建设管理模式 美国政府投资项目又称为政府采购或公共采购，其在较长的历史条件下形成了 自己比较完善与成熟的项目管理模式，大致上可以分为以下三种【7 1 ： 1 自行管理 联邦政府或地方政府投资新建基础设施、公益项目等建设工程时，如果政府相关 部门具备较强的项目管理能力时，一般会采取自行管理的模式进行建设投资。政府 部门负责融资、评估研究、到整个项目的建设以及竣工验收、项目建成投入运行及 运作的一系列内容。自行管理又可以分成两种形式： ( 1 ) 政府主管部门通过招投标选择总承包商，二者通过总承包合同完成项目的建设 任务。而对于建设过程中需要分包，则由总承包商通过招标或其他方式进行，政府 相关部门对此不做强制性柬。目前，这种形式采用的比较少。 ( 2 ) 政府主管部门除了通过招投标的方式选择总承包商以外，还直接选择分包商。 在美国存在着这样的制度规定：一个工程至少要有五家承包商承包建造，即总承包商 ( 一般指土建部分) 包括土建、安装、排水、暖通、装饰等五个专业的承包商。这其 中有一定的原因，一方面，美国的建筑企业专业性比较强，这样可以充分利用专业 公司的技术优势，有利于提高工程质量，同时还为这些专业公司的发展提供良好的 市场公平竞争的机会，有利于其健康有序地发展。另一方面，让更多的承包商参与 投标，形成良好有序的竞争，利于市场经经济发展，再者，政府直接选择承包商， 减少了总承包商选择分包商的中间环节，节省了资金的投入。 2 部分自行管理 当所建工程项目规模较大而政府又没有相应的项目管理经验与能力来应付这种 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 7 页 项目时，政府相关部门就可以将项目的建设任务委托给社会单位负责完成，二者之 间通过合同明确各自的任务责任。 3 全权委托社会单位管理 当政府投资项目的建设规模太而政府相关部门又没有足够的能力进行管理时，往 往是委托给社会上的项目管理公司，由其全过程代理建设任务。 3 1 2日本政府投资工程项目建设管理模式 日本政府主管工程建设的部门为建设省，建设省负责建设国家机关、教育、文 化、社会福利的建筑设施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并为维持 政府设施的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目进行直接实施管 理。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责，据有关资料，这部分业务也将 归口建设省管理，实现建设省对各类工程建设的统一管理。建设省属下有一些公司， 负责政府投资或贷款工程的建设、开发和改造。 3 1 3 英国政府投资工程项目建设管理模式 英国政府对政府工程项目的管理模式经历了不同的发展过程。开始，政府工 程项目由公共建筑部负责，合同以工程量清单方式编制。随后，政府工程项目采用 了利用“财产服务代理“p r o p e r t ys e r v i c ea g e n c y ，p s a 模式，p s a 以项目管理 者的身份代表政府对项目进行管理，雇佣建筑师、测量师和工程师。p s a 也可委托 咨询机构工作。 p s a 方式在二战后曾被广泛使用，后来由于政府公益性投资项目的减少而逐步减 少。如今英国政府仍在寻找和建立新的模式，如建立经审查的承包商、咨询人员清 单，即d e t r n q s 体系，在这种方式下，公司的详细情况将被预先审查，使审查的 程序大大减少。设立合同处，合同处的作用主要是委托监理进行项目的管理。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 8 页 3 1 4 德国政府投资工程项目建设管理模式 德国政府投资项目由需求部门提出立项申请，经财政部和交通、建筑和房屋部 共同审查批准后，通过专门的机构进行运作，如联邦政府的拆迁工程由联邦建设有 限公司进行管理，公司拆迁详细的方案报议会审批后进行社会公开招标。德国各州 都设有“建设投资管理局 ，在政府投资项目的立项和建设中，财政投资的评审机 构要对项目进行全过程的监督和管理，主要管理内容包括投资额确定、投资拨付、 施工进度、投资预算调整审核等领域。 3 1 5 新加坡政府投资工程项目建设管理模式 新加坡政府国家发展部设立建屋发展局和公共工程局，分别负责公营住宅和政 府工程的建设管理。新加坡的建屋发展局成立于1 9 6 0 年2 月，它是国家发展部属 下的法定机构之一，也是新加坡唯一的公共住屋机构。建屋发展局的职责是提供高 品质的建设管理服务。它还进行组屋区策划与发展住屋有关设施，使居民拥有高素 质的生活环境。建屋局也通过组屋区更新计划，改善屋龄较长组屋，提升到现代组 屋的水平。建屋局同时也替其他政府机构负责一些工程，比如填土、土木工事、设 计与建设出租车转换站、教堂和体育场。建屋局员工分为高级职员和初级职员。高 级职员基本上都是专业人士，包括规划师、建筑师、工程师、工程监管师、合约师、 房地产业师、系统分析师、律师、会计师、行政师、测量师等。建屋局所有的专业 服务如规划、设计、工程和品质测量都由建屋提供，实际的工地施工是通过公开招 标的方式让私人承包商承建，工地的监督工作则由建屋局职员负责。 3 2 国外政府投资工程项目建设管理模式的主要特点 纵观发达国家项目管理公司在国际工程承包市场的运作，有以下几个主要特点1 8 ： ( 1 ) 人才高素质化。他们拥有在工程实践中积累的丰富管理经验，有的项目管理 公司，高技术职称人员所占的比例高达3 0 一4 0 以上，能熟练运用f i d i c 制订的权 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 9 页 威性国际通用的范本和国际惯例，他们知法律、会管理、懂技术、通经济，可以胜 任任何项目管理。 ( 2 ) 业务宽深化。英美咨询业的历史长达百余年，业务发展均达宽阔深长的高水 准程度，真正担当起全方位的咨询任务，覆盖了整个建设的全过程。无论是c m 模 式( c o n s t r u c ti o nm a n a g e m e n t ) ，还是p m ( p r o j e c tm a n a g e m e n t ) 模式其核心都是对 项目管理工程师的地位、资格、职责、义务、工作方式以及同业主、承建商等关系 在法律上的定格，他们具体服务的业务范围己扩展到为业主提供投资规划、投资估 算、价值分析，向设计单位、施工单位提供费用控制，项目实施中合同管理，进度、 质量、成本控制，付款审定、工程索赔、信息管理、组织协调、决算审核等。在目 前，其深度及广度都反映了国际工程咨询业务操作，项目管理具体业务内容纷繁， 责任重大，从项目的可行性研究、项目工程技术设计到采购与发包、施工管理、试 运转等，囊括了工程项目的前期论及其配套工作、资金筹措、项目目标总控制、项 目实施管理与验收、投入运营以及项目的后评估等一整套系统管理。自8 0 年代以 来，许多国家的工程项目均采用此法，即业主全权委托工程顾问公司作为代理人进 行全方位管理。 ( 3 ) 管理组织模式化。欧美和经济发达的项目管理组织及现场项目管理机构己形 成模式化，大体上分为线性式管理结构、职能式管理结构和矩阵式管理结构等三种 模式。当前国际上流行的以矩阵式居多，欧美、日本等地的项目管理组织模式，基 本思路以矩阵式为主导，该模式融线性式和职能式为一体，使其优化组合，扬其所 长避其所短。 ( 4 ) 酬金优厚化。国际上项目管理费用的额度和价位比较高，通常情况下约占工 程总造价的1 一4 之间，根据建设项目的种类、特点、服务内容深度的差异，各国 略有不同，如以工程总造价为基数，英国收取3 - 4 ，德国收取4 - 5 ( 含工程设 计方案费) ，日本收取2 - 4 5 ，其他大多数国家收取1 - 3 ，台湾省收取2 一3 左 右，收费标准中还因项目管理资质等级不同而有所浮动。 ( 5 ) 职业道德准则化。发达国家的项目管理行业对从业人员的职业行为制定了道 德规范和准则，如美国土木工程学会规定了咨询工程师的道德准则，其核心内容强 调了“正直、公平、诚信、服务 ，日本咨询工程师协会制定了咨询工程师职业 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 0 页 行为规范，其基本内容是坚持项目管理工作的科学性、公正性、中立性，要求项 目管理工程师具有正直、公平、诚信、服务等的工作态度和敬业精神。 3 3 国外政府投资工程项目建设管理模式的借鉴 发达国家和地区的政府投资项目管理方式对我国的启示主要有五个方面： ( 1 ) 改变当前不分投资主体而采用同一种管理方式的模式。加强对政府投资工 程的管理，应该在各级政府设置一个专门机构，对工程的建设全过程实施集中管理， 而工程项目的所有单位或使用单位不应直接参加工程项目的组织实施，实现政府投 资工程的“建管分离，这一专门机构应不再具有政府管理职能。 ( 2 ) 加强政府监管。首先，建立严格的内部控制管理制度，防止个人徇私舞弊。 事实证明，有效的内部控制管理可以使权利分开、责任固定，不但有利于保证工作 的有效运转，同时，在各个相互制衡机制还可以有效地防止个人徇私舞弊。其次