（政治经济学专业论文）财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考.pdf

摘要 f 从理论上看，合理的财政供养人口数量、规模是由一定时期内财政供养 范围来决定的，马克思提出的“社会扣除”理论作为社会产品分配的一般原 则，对我国财政供养范围的确定具有指导意义，西方“公共产品”理论对于 市场经济下社会共同需要的界定有一定的可供参考性。从实行市场经济的西 方国家财政实践来看，财政供养范围是呈总量扩大和结构变迁趋势的。通过 理论与实践两方面的对比分析，我国的财政供养人口现状显然存在一些与一 般经济规律不相适应之处。_ r 7 本文所分析的财政供养人口是指预算内行政事业单位的在编人员。当前 我国财政支出困境的突出表现是财政供养人口失控，规模庞大且增长迅猛， 财政不堪重负，使财政支出运行表现出的“吃饭财政”特征不断加强。 中国的财政供养人口过多，已经对财政支出结构、支出效率造成了严重 的影响：加剧了政府财力分散，降低了中央财政集中程度，引发财政供养 “越位”与“缺位”，促使政府理财成本上升。厂， 优化我国财政支出结构、支出效率的一个重要内容应是改革目前我国的 财政供养制度及相应的支出预算过程。笔者就此问题提出的改革思路是： 1 、根据市场经济下公共需要内容及主次地位的转变，借鉴公共产品理 论，明确公共产品的界定，实现“吃饭财政”向适合我国国情的“公共财 政”的转变； 2 、改革支出预算过程，建立健全支出的约束机制，加强支出管理； 3 、建立严格、完备的财政监督机制。 关键词：公共产品财政供养人口公共财政 支出结构支出效率 工 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h e o r y ，t h er a t i o n a lp o p u l a t i o no ff i s c a lk e e p i n g i sd e c i d e db yt h es c o p eo ff i s c a lk e e p i n ga ta p e r i o dt i m e t h et h e o r yo fs o c i a ld e d u c t i o nb ym a r x s p u t t i n gf o r w a r di s ab a s i c p r i n c i p l eo fs o c i a lp r o d u c t i o nd i s t r i b u t i v e i t i so fg r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et or e s e a r c ht h es c o p eo ff i s c a l k e e p i n g t h et h e o r yo fw e s t w a r dp u b l i cp r o d u c t i o ni so fg r e a tr e f e r e n c es i g n i f i c a n c et os t u d ys o c i a lp u b l i cd e m e n d e di nt h em a r k e te c o n o m y f r o mt h ef i s i c a l p r a c t i c e o fw e s t w a r d m a r k e te c o n o m y c o u n t r y ，t h es c o p eo ff i s c a lk e e p i n ge n l a r g e sa n di t ss t r u c t u r ec h a n g e s c o n t r a s tw i t ht h et h e o r ya n dp r a c t i c e ，o u rp r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep o p u l a t i o no ff i s c a l k e e p i n gi s f a rf r o mb e i n gs u i t a b l ew i t ht h ee c o n o m yr u l e i ne s s a y ，t h ep o p u l a t i o no ff i s c a lk e e p i n gi st h ep o p u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o nl l n d e r t a k i n gi n s i d eb u d g e t ，i n e l o d i n gt h ep e o p l eo fc u t u r ea n de d u c a t i o n 、s c i e n t i f i cr e s e a r c h 、n a t i o n a ld e f e n e ea n da d m i n i s t r a t i o n a tp r e s e n t ，出ep u z z l e d o mo f0 1 1 1 f i s c a l e x p e n d i t u r ei sl o s i n gc o n t r o l o ft h e p o p u l a t i o no ff i s c a lk e e p i n ga n df i n a n c ee & - l n o t b e a t i nc h i n a ，t h ep o p u l a t i o no ff i s c a lk e e p i n gi st o om u c h ，a n di ta f f e c t st h es t r u c t u r e a n dt h ee f f i c i e n c yo ff i s c i a le x p e n d i t u r e i tr e d u c e st h ed e g r e eo ff i s c a lc e n t r a l i z a t i o n a n d i n c r e a s e st h ef i s c a le x p e n d i t u r eo fg o v e m m e n t s u g g e s t i o n so fr e f o r m i n gt h es y s t e mo ff i s c a le x p e n d i t u r ea r e ： 1 、a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo ft h ep u b l i cp r o d u c t i o n ，w es h o u l dc h a n g et h ek e e p i n gf i n a n c ei n t ot h ep u b l i cf i n a n c e 2 、r e f o r m i n gt h ef i s c a le x p e n d i t u r ea n db u i l d i n gi t sr e s t r i c tm a c h a n i s m 3 、b u i l d i n gp e r f e c tf i s c a ls u p e r v i s er n a e h a n i s m k e y w o r d s ：p u b l i cg o o d s p o p u l a t i o no ff i s c a lk e e p i n g p u b l i cf i n a n c es t m e t u r eo ff i s c a le x p e n d i t u r e e f f i c i e n c yo ff i s c a le x p e n d i t u r e 河北大学经济学硕士学位论文 财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考 第一章财政供养人口合理性的理论分析与对比研究 随着市场经济的发展，决定财政供养范围和规模的经济环境在不断变 化。本章试想对比西方市场经济发达国家财政的实践和理论与我国的现状， 主要分析以下两个问题： 1 我国改革开放以来的财政供养的范围与相应的人口规模是否符合经 济发展的般规律? 本文将财政供养人口与财政供养范围联系起来进行分析的理由是，因为 财政供养范围的确定是财政供养人口确定的前提，是对现状客观评价的基 础。 2 财政供养人口的规模及其消费性开支和所控制的财政支出，是否与 经济发展不同阶段财政所起的作用相适应? 1 1 关于财政供养范围的分析 一、社会产品扣除论与社会共同需要论 马克思在哥达纲领批判中对“一个集体的，以共同占有生产资料为 基础的社会”的分配做了全面的分析。他指出消费资料在进行个人分配之前 必须做六项扣除，建立了“社会扣除”理论。这些扣除是： 第一、用来补偿消费掉的生产资料的部分； 第二、用来扩大再生产的追加部分； 第三、用来应付不幸事件、自然灾害等的后备基金或保险基金。剩下的 总产品中其它的部分作为消费资料，在把这部分进行个人分配之前，还得从 中扣除； 第四、和生产没有关系的一般管理费用； 第五、用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等； 第六、为丧失劳动能力的人等设立的基金； 前三项扣除是属于社会再生产一般分配领域的扣除，而后三项扣除事实 1 财政供养人1 ：3 影响财政支出结构优化的若干思考 上都是社会再生产的共同需要。马克思提出的“社会扣除”理论作为社会产 品分配的一般原则，对社会主义市场经济下的财政分配具有指导意义，是确 定我国财政供养范围的理论基石。 马克思在分析分配关系和生产关系时曾指出：在任何社会生产中，总是 能够区分劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人 消费；另一部分始终是剩余劳动的产品，用来满足一般的社会需要，而不问 这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。 以上论述是关于政府运用财政集中一部分国民收入用于满足社会共同需 要这一论点的理论依据。财政供养人口是社会共同需要的主要代表者，因 此，分析财政供养人口的规模必然离不开对财政供养范围的研究。 我国财政理论界长期以来侧重于分析国家作为一个分配主体对经济发展 和社会关系的影响，尚缺乏对市场经济条件下社会共同需要的外延和内涵的 比较明确的界定。在这方面我们可以参考借鉴西方财政学的一些理论。 二、公共产品理论 所谓公共财政，是指为满足社会再生产的共同需要，由国家凭借公共权 力对社会资源进行有效配置，向社会提供公共产品的分配方式。西方公共财 政的理论基础是“公共产品”理论。他们把经济部门分为私人部门和公共部 门，私人部门提供的产品叫做私人产品，公共部门提供的叫做公共产品。公 共部门，是指由政府出资进行经济活动的诸如国防、教育、社会保险、医疗 保健、福利等经济领域。认为公共部门存在的原因，从经济上进行分析，是 与市场机制的缺陷相联系的。即由于市场有效配置资源的五个假设的必要条 件不可能都具备，由于存在着外部性，由于信息的不完备与不对称，由于存 在着产权无法界定与分割的公共产品，因而市场是会失灵的，市场机制还难 以解决分配公平问题与宏观经济的稳定和效率问题。所有这些，说明公共部 门必须与市场一起参与资源的配置。 按照萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样的物品，即每个个人消 费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。为了仔细地辨别公共产品与 私人产品的区别，经济学家提出了“非排他性”与“非竞争性”这两个概 念。 公共产品的第一个特征是非排他性。排他性是指个人被排除在消费某种 2 河北大学经济学硕士学位论文 产品的利益之外，当消费者为私人产品付钱之后，他人就不能享受此种产品 或劳务所带来的利益，私人产品具有排他性。在纯粹的私人产品的场合，所 有权使物品的所有者能唯一地拥有该物品的消费权，而在一种纯粹的公共产 品上，排他性就被打破了。非竞争性是指消费的增加不会引起生产成本的增 加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零。公共产品的定义决定了它具 有消费上的非竞争性，因为增加一个消费者不会减少任何一个人对该物品的 消费量。 西方各国在社会实践中不断完善了这一理论，并在很大程度上，根据这 一理论确定了现代财政的职能范围，并按照公共产品的不同特征确定不同的 财政供养方式。例如：对于教育，西方学者根据公共产品的分类，认为教育 在性质上是介于公共产品与私人产品之间，因此，对于其费用的提供，主张 采取政府与私人共同兴办的方式，并主张政府对于私人办学应提供大量的优 惠政策。 以上分析仅从性质上说明财政供养的领域，并不能回答是否存在供养人 口和政府消费过多的问题，为此在讨论财政供养范围的基础上，还需对具体 国家进行对比分析，以期能从中找到一些可以借鉴的经验。 1 2 财政供养范围与相应财政支出规模和人口规模趋势的对 比分析 从理论上来说，社会共同需要的变动使财政支出规模总量和相关的政府 职能机构的扩大或压缩，主要表现为政府消费支出总额的扩大或缩小以及人 员的增减。因此本节旨在通过对财政供养人口的三个相关指标在经济生活中 规模趋势的经验性分析，回答社会共同需要在一定时期的量的问题，并以此 作为评价这三个指标的具体依据。 本节通过我国实践与西方各国实践的对比，探索我国财政在实际工作 中，特别是在财政供养方面存在的问题及其根源。 从西方实行市场经济国家的财政实践来看，财政支出规模呈不断扩大和 支出结构呈不断变迁的趋势。 许多学者对公共支出不断膨胀的趋势做了大量的研究工作，其中有代表 性的有： 3 财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考 一、瓦格纳的“政府活动不断扩大法则”实证分析了支出增长的长 期现象 西方经济学关于财政支出增长趋势的研究，最有代表性的人物是德国经 济学家瓦格纳。一般认为瓦格纳的“政府活动不断扩大法则”可以部分解释 公共部门规模大小的变迁。 瓦格纳的结论是建立在经验性的分析基础之上的。他对1 9 世纪的许多 欧洲国家，以及美国和日本公共部门的增长情况进行考察。认为，现代工业 社会的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增长。他 预言：随着经济的发展，政府支出必定以更快的比率增加。人们通常把这一 论断理解为：政府支出占国民生产总值比例与人均国民生产总值相关。瓦格 纳把导致政府活动增长的因素分为政治因素和经济因素。 所谓政治因素是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的 当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起对商业法律和契约的 更多需要，并要求建立较健全的司法部门来执行这些法律，这样就需要政府 提供更多的资源用于提供治安和法律的设施。 经济因素是指工业化的进步，推动了城市化的进程，人口的居住将密集 化，由此将产生环境保护等外部性问题，这样也就需要增加公共部门进行管 理与调节的工作。 此外瓦格纳还把对于教育、娱乐、文化与福利服务的公共支出增长归因 于需求的收人弹性，认为，随着实际收入( 即g n p ) 的上升，对于这些项目 的公共支出将会超过g n p 的上升速度。 二、马斯格雷夫的“经济发展与财政支出增长理论”经济发展过 程中财政支出作用的变化引起的支出增长与结构的变化 马斯格雷夫的“经济发展与财政支出增长理论”是根据结构主义的方法 对时间序列的资料与处于不同发展阶段的国家横截面资料进行分析，据此设 立的模型，实质上是关于公共支出结构在长时期发展过程的变化模型。 他认为在经济发展的早期阶段，政府投资在总投资中占有较大的比重， 这是因为公共部门必须为经济发展提供社会基础设施，如道路、桥梁、环境 卫生系统以及法律、司法、教育系统和用于人力资本的投资等，这些社会基 础设施是处于经济和社会发展初期的国家进入“起飞”和发展阶段必不可少 d 河北大学经济学硕士学位论文 的。 在经济增长中期，政府还应该继续投资，但这时政府投资只是对私人投 资的补充。无论是市场发展的早期和中期，都存在市场的缺陷，为了弥补市 场的缺陷。政府的干预应该增加。 马斯格雷夫认为在整个经济发展阶段，投资占g n p 的比重都是上升的， 但政府公共投资占g n p 的比重将会下降。罗斯托则认为，一旦经济达到成 熟阶段，公共支出将从基础建设支出转向不断增加对教育保健与福利服务的 支出，且在这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于 g n p 的增长速度。 这一分析主要是通过对经济发展水平的变化引起政府职能的相应变化的 实证分析，解释政府提供的公共产品在不同经济发展水平阶段的各项支出领 域应各有侧重，也可以用以说明不同经济发展阶段政府机构适应性的调整方 向以及社会共同需要变动下人的结构做相应调整。 三、实际情况证明他们的分析结论有一定的现实意义 以美国为例，财政支出总量占g d p 的比重由1 9 7 9 年的3 2 上升到1 9 9 4 年的3 4 6 。从财政支出的结构变化来看，在整个6 0 年代，美国政府用于 购买性支出的部分虽然是增长了，但从其占同期g d p 比重变化情况来看， 增长幅度并不大，在整个7 0 年代甚至下降了，且下降幅度近1 1 个百分点。 虽然以上经验性的分析并不能直接证明财政供养人口与财政支出规模增 长呈正相关的关系，但从目前实行市场经济国家普遍采取的精简行政人员的 各种举措来看，财政支出规模的扩大确是伴随着财政供养人口的扩大而形成 的。以美国为例：美国早期奉行自由主义的经济理论，政府也是尽量缩小其 活动范围，但是而随着经济的发展，到1 9 9 3 年美国从政人口占总人口的比 重达到1 1 3 ，针对这一情况，克林顿总统一上台，立即制定了裁掉2 5 4 万个行政职位的改革方案。 1 3 启示与借鉴 从理论上来看，财政供养人口问题的实质是财政供养范围的问题。从实 财政供养人口影响财政支出结构优化的若于思考 践上来看，我国改革开放以来的财政供养现状，存在一些与市场经济不相适 应之处。 一、理论上的启示 1 、社会共同需要的确定应是财政供养人口范围确定的理论基础，因此， 从质的规定性上，对于财政供养人口增减的分析应由社会共同需要的变化来 决定。 社会共同需要是共同的，同时又是历史的、特殊的。在不同经济体制的 国家，社会共同需要有其特殊性，同时又有一定的共性。我国正在实行向社 会主义经济体制的转变，西方国家的公共产品理论对于我国社会主义市场经 济下的社会共同需要的确定，特别是关于社会共同需要内涵与外延的界定有 一定的借鉴意义。 2 、社会共同需要或公共产品范围的划分至关重要，这是因为这一划分 确定了市场机制与财政支出的各自领域，并由此确定了财政供养范围的领 域。 从以上分析中可以看到，财政供养应该有一定的领域，即市场机制配置 失灵或失效的领域，其所承担的应是市场所不能提供或难以取得成效的事 项，这些事项是全体社会成员一般和共同的需要。另外，在财政供养上也存 在一定的度。最基本的度是最基本的公共需要，如国防、外交等，除此之外 的社会共同需要，财政则必须在需要与可能之间权衡，因为财政不可能包揽 所有的需要。 3 、根据社会共同需要理论和公共产品理论对于公共部门存在的必要性 和公共产品特征的描述，可以看出我国财政显然承担了大量非社会共同需要 的工作。 从理论和实践两方面而言，我国改革的目标是实现计划经济向市场经济 的转变，那么财政应至少逐步退出那些由市场承担供应更为合理的领域，在 实践中，我国财政供养人口却只增不减，显然与我国改革以来的国情相悖。 4 、结合以上理论和国际惯例，在现阶段，我国财政供养至少应满足政 府行使其基本职能的需要： ( 1 ) “和生产没有直接关系的一般管理费用”，即社会行政、司法等管理 费用，主要包括： 6 河北大学经济学硕士学位论文 满足公共权力有效运作的部分，如人民代表大会、政治协商会议、政府 机构、司法、国防、外交及各党派费用开支；满足公共权力实施需要的部 分，如税收成本、计划生育、法律、政策宣传、公益广告、对重大科技成果 的奖励、转业军人的安置费等各项政策实施所付出的成本；满足公众选择成 本需要的部分，如政府领导的选举、人大代表选举、全民公决、政府重大决 策的社会咨询费用等；满足社会公共权力运用失误所需要的部分，如行政诉 讼中的政府赔偿性支出，化解金融风险支出等。 ( 2 ) “用来满足公共需要的部分”，即社会共同需要的事业维持和发展费 用，主要包括：满足社会发展需要的部分，如基础科学、基础教育、图书 馆、博物馆；满足资源配置效率需要的部分，如管、网、线、站等传输方面 的天然垄断产品等；满足社会可持续发展，解决外部经济性需要的部分，如 治理污染、改善生态等；满足社会再生产一般分配直接需要的社会公共基础 设施和劳务的部分，共分两类：一类为纯公共产品，如灯塔、路灯、市区道 路、绿化、排水系统、航道疏通、水文信息。另一类为准公共商品，如公 路、地质勘探、测量、天气预报、社会经济统计信息、公立医院、公立大学 等。 ( 3 ) “为丧失劳动能力的人等设立的基金”，即社会保障性公共产品。满 足社会公共需要的部分，如社会保障基金、再就业培训、社会救济、救灾、 居民最低生活保障、公共卫生保健和防疫等。 二、实践上的借鉴 1 、我国财政供养范围和支出结构不能适应社会共同需要的变化 从西方财政实践来看，财政供养范围呈不断扩大趋势的主要原因是公共 需要的增加，公共机构人员的增减也主要以社会共同需要的变动作为主要原 因。 正如瓦格纳法则所分析的，公共部门的增长是伴随着财政支出总额的不 断增长实现的，这是因为社会的发展和市场关系复杂化程度的提高以及城市 化等进程产生的外部性等问题，需要公共部f t 口n 强调节与管理。而且财政支 出的增长与国民生产总值的增长存在正相关的关系，这是因为随着实际收入 的增长，这些项目的公共开支会超过g n p 的增长。 以上对实践的分析表明，支出的增加是以社会共同需要的增加为前提 财政供养人1 ：2 1 影响财政支出结构优化的若干思考 的。公共机构的人员增减也是主要以社会共同需要的变动作为主要原因。而 从现阶段我国机构人员设置来看，目前我国财政供养人口基本上仍是计划体 制下的产物。机构的设置，人员的管理仍沿袭旧有模式；从增长的主渠道来 看，人员的设置一般仍采取基数加增长的方法，这一传统方法虽然在定时 期能保证业务稳定增长的需要，但未能考虑业务更替和削减的可能，在长期 的发展过程已造成人员机构非正常的膨胀。也就是说，这种只增不减的模式 若不从根本上加以改变，则短期的改革效果在一定时期终将被传统模式的效 果所抵消。这也可以解释为，为什么三次大的机构改革并未能从实质上解决 机构膨胀的问题以及财政收入仅保“吃饭”的问题。 2 、公共需要是动态的和不断发展的，财政必须分清轻重缓急，依据经 济不同发展阶段和社会共同需要的变化，确定财政支出分配如何适应不同经 济发展阶段的社会共同需要的变化。因此，财政供养的问题首先在于一定时 期内，社会共同需要内容及内容主次的确定。 我国所处的发展阶段和公共产品的特征决定了在现阶段，我国的财政资 金应首先保证一般性公共产品的供给，如在确保国防、外交等的前提下，重 点投资于农业、基础教育、基本建设与社会保障领域。 3 、对比西方实行市场经济的国家，我国财政供养范围及规模存在着一 些与之相违背的现象： ( 1 ) 在市场经济和政府职能转变的情况下，我国的行政、事业机构仍沿 用计划体制的原则安排，财政供养范围几乎只增不减； ( 2 ) 在高度集中的管理体制和无所不包的政府职能正在转变和财政支出 占国民生产总值比重下降的情况下，我国行政、事业人口却激增； ( 3 ) 在社会主义市场经济的发展过程，我国“吃饭财政”未能实现与新 的经济形势相适应的财政转轨定型； ( 4 ) 在实行市场经济的情况下，公共事业的提供，没有真正引入市场竞 争机制。 4 、从以上现象中也可以预测，随着市场经济深化发展，改革之初财政 支出比重不断下降的趋势可能在某一时期中止，转而趋于上升，财政供养范 围在适应市场经济的要求实现全面转变后，可能在有所下降之后也会有所上 升。我国财政支出占国民生产总值比重在改革时期之所以下降，是政府在摆 8 - 河北大学经济学硕士学位论文 脱过去的局面造成的。根据上述分析，这一趋势理应随着市场经济的发展出 现逆转，也就是说财政供养范围在短期内需要在某些领域实行缩减，但从长 期发展来看，可能会在缩减之后仍出现一定程度的扩大趋势。 第二章我国财政供养人口状况的实证分析 当前我国财政支出困境的突出表现是财政供养人口失控，规模庞大且增 长迅猛，财政不堪重负，使财政支出运行表现出的“吃饭财政”特征不断加 强。财政支出如何实现结构性的调整? 在财政支出总量一定的情况下，如何 实现“吃饭财政”特征的转变? 这些已成为财政理论界探讨与财政改革的焦 点，笔者试从财政供养人口的分析人手，以期能从改革以来财政供养人口的 变化中把握我国财政供养支出的特点，并以此来分析探索我国“吃饭财政” 的成因、效果和改革的方向与途径。 财政供养人口，也称之为公共就业人口，狭义上是指从事政府行政管 理、公共事业管理，且由国家财政统一提供工资及劳动报酬的人员。 本章的分析将主要讨论财政供养人口自改革以来的变化和现状，并将涉 及以下指标： 1 、公共就业人口的数量，运用和研究这一指标时不应忽略技术等关键 因素，即不能不考虑到不同的政府运行方式可以影响这些人员数量的大小。 例如：通过计算机来指导一切经济决策的国家的公共就业人日的规模，肯定 不同于主要依赖人力劳动进行工作的国家的公共就业规模。 2 、政府消费额，即运用这些公共就业人口各年度在财政支出总额中用 于满足其行使职能的必要的开支额来衡量其规模的大小。 3 、财政总支出，这是由于政府消费性开支内在于财政总支出之中，仅 从政府消费的绝对额着眼难以掌握政府消费的动态特征。且从这部分从业人 员的工作性质来看，财政支出的总量基本上是由这部分人员来分配的，其决 策过程影响了财政支出的分配方向和资金使用效果。 2 1 改革开放以来我国财政供养人口增长变化的实证分析 、关于我国财政供养人口增长变化的总量特征分析 9 财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考 财政供养人口通行的有两种统计口径：第一种是指政府机构中的国家公 务员和公共事业单位中的事业人员，包括文教、卫生、科研、国防及行政人 员；第二种统计口径是指除以上人员之外，加上国有企业中的从业人员。本 文的统计口径仅指第一种，且在编外人员很难得到具体统计数字的情况下， 本文仅限于讨论预算内从事行政事业活动的在编人员。 l 、我国财政供养人口总量激增，在总人口中占的比重已由过去约5 0 个 人变为现在约3 0 个人养一位“吃皇粮”的人 计算财政供养人口的总量主要有两种方法，一种计算公共就业人口的绝 对量，另一种是计算公共就业人口占总人口数量的相对值。前者仅能反映一 定时期的总量特征，而后者则能通过相对值的变化反映随着人口的增加，公 共就业人口是否以更高的比例增加。如表一，从全国财政供养人口以及全国 人口变化来看，截止1 9 9 9 年底，我国财政供养人口总数已由1 9 7 8 年的 2 0 1 4 5 万人上升到3 7 6 6 5 万人，财政供养人口占同期全国人口比例由1 9 7 8 年的2 1 上升为3 o ，增长了8 6 9 ，而同期总人口只增长了3 0 。 2 、财政供养人口总量的增长速度高于同期劳动力的增长速度 从财政供养人口占劳动力总人口的比例来看，出现的一个重要特点是 “食之者众，生之者寡”，财政供养人口总量的增长速度远远高于同期劳动力 人口增长的速度。如表一所示，我国这一比例由1 9 7 8 年的4 7 上升到1 9 9 9 年的5 3 ，这一时期财政供养人口增长了8 6 9 ，而同期劳动力总人口仅 增长了3 0 。 表一财政供养人口占从业总人员的比例单位：万人 年度1 9 7 8 1 9 9 9增长比例 总人数 9 6 2 5 91 2 5 9 0 93 0 从业人员4 0 1 5 27 0 5 8 67 5 7 财政供养人口 2 0 1 4 53 7 6 6 58 6 9 财政供养人口占从 4 7 5 3 业人员 资料来源：( 2 0 0 0 年中国统计年鉴 3 、与可比国家相比，我国每千人财政供养人口比例偏高。 1 0 河北大学经济学硕士学位论文 从平均每千人拥有的财政供养人口来看，日本这一比例为3 4 人，美国 为6 4 1 人，英国为4 8 4 元，我国仅从预算内在编人员的统计，这一数据为 3 0 多人，若考虑编外人员，长期临时工作人员以及预算外的编制人员，这 一数据则更大。 导致我国每千人财政供养人1 2 1 比例偏高的主要原因是： ( 1 ) 行政机构扩张，人员膨胀 从财政供养人口所从事不同性质的政府活动来划分，财政供养人口分为 政府机关公务员和行政事业单位行政事业人员，如表二，1 9 9 9 年与1 9 7 8 年 相比，行政机关人员增长了1 6 倍，财政供养人口膨胀主要是由于行政机关 人员的膨胀。 表二我国行政机关人员1 9 7 8 1 9 9 9 年增长情况单位：万人 1 年份 1 9 7 81 9 8 01 9 8 51 9 9 01 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 9 1 人员 4 1 74 7 66 9 19 0 31 0 1 91 0 6 81 0 7 41 0 7 91 0 8 4 资料来源：( 2 0 0 0 年中国统计年鉴 考察我国经历的数次机构改革，基本上都是以精简机构为主要内容，但 总是陷入“精简膨胀再精简再膨胀”周而复始的怪圈。行政机 构的设置总是根据一定的行政管理体制要求设置，而行政管理体制与国家职 能相连。一方面，我国政府介入了过多的领域，导致机构膨胀，同时，许多 事业单位和民间性学会、协会、研究会以及各级政府驻外的办事处开支大多 挤到行政经费支出或补贴中，导致行政编制的“体外膨胀”。另一方面，我 国的机构设置过细，尤其是机关自身服务的机构，分设过细，各级机关还设 置了大量的非常机构。机构的扩充，必然会导致人员的增加，从而带来人员 经费的增加。 ( 2 ) 行政性支出运用效率低 行政性支出由国家预算拨款，但同时行政管理部门存在着预算外资金。 预算外资金的膨胀导致预算内资金主导地位的削弱，我国预算外资金收入从 1 9 8 2 年的8 0 2 7 4 亿元猛增到1 9 9 8 年的3 0 8 2 2 9 亿元，相应财政支出由1 9 8 2 年的7 3 4 5 3 亿元猛增到1 9 9 8 年的2 9 1 8 3 1 亿元，预算外财政资金几乎成为 国家的“第二预算”，导致国家通过预算实现政策控制的财政支出比重呈不 1 】 财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考 断下降趋势。如1 9 9 5 年与】9 9 0 年相比，预算外行政经费支出占预算内同类 支出的比重，从4 5 上升到7 5 。这样行政经费管理普遍存在预算软化、 管理弱化、支出不规范等问题，一些不属于行政经费支出的项目挤到行政经 费支出；车辆、设备等的购买和更新，超过了财力的承受能力。此外，在现 代化办公设备的配备和管理方面，也存在着盲目购置、利用率不高、使用管 理不健全等问题，造成了经费的浪费，增加了行政经费的开支。 4 、从全国财政供养人口的地区分布情况来看，发达地区与不发达地区 呈现出不均衡的特点( 1 ) 不发达地区财政供养人e l 占地区总人v l 的比例高 于发达地区 据国家统计局与财政部科研所有关资料表明，越是贫困的地区，财政供 养人口增长的越快，财政开支中用于养人的部分越高。如：根据东北地区较 具代表性的吉林省财政厅的报告，1 9 9 5 年吉林省全省财政开支人口达1 0 2 万 人，占全省人口比例为3 9 ；1 9 9 6 年上升为1 0 4 2 万人，占全省总人口的 4 o ，增长了1 o ，高于同期人口0 6 的自然增长率，每万人中有3 9 8 人吃“皇粮”，这一比例比同期全国平均比例2 8 4 人多1 1 4 人，高出4 0 。 吃“皇粮”人口占总就业人口比例为8 1 ，比全国平均高出6 5 。 ( 2 ) 西部地区政府消费支出在财政支出总量中所占比例高于东部地区 西部地区每千人中财政供养人口比例高于东部地区，但人均可支配财力 却小于东部地区，因此在西北西南地区，人员经费所占比重就显得更高。以 其中最具代表性的行政管理支出为例，1 9 9 6 年，在西部地区，行政管理支出 占财政支出的比重为1 3 9 3 ，大大高于华东地区9 8 2 的水平和全国平均 1 0 9 1 的水平。 这说明东西部地区对比，西部地区“吃饭财政”的特征更为突出( 见表 三) 吉林省财政厅： ，( 财政研究资料) 1 9 9 8 年。 1 2 河北大学经济学硕士学位论文 表三1 9 9 6 年华东地区与西北地区地方财政支出主要项目及所占比重对照表 项目地方合计比重华东比重西北西南比重 基本建设支出4 8 6 4 5 1 684 31 3 5 1 4 9 l7 8 59 4 9 1 0 0 8 4 0 企挖简科流4 2 9 2 8 1 07 4 41 4 8 0 5 6 78 6 0 6 c 1 8 2 3 95 3 9 支援农村生产支 1 7 4 2 3 0 93 0 24 2 7 9 3 】2 4 85 0 5 0 2 544 7 出 农林水利等 部门事业费 2 0 8 9 0 0 23 6 25 2 0 2 5 73 0 25 4 9 3 9 l4 8 6 城市维护费2 9 4 1 0 7 9 5 1 09 6 2 1 9 05 5 94 4 9 8 3 03 9 8 文教科学事业 1 5 4 4 5 4 9 52 6 7 84 8 4 4 3 5 52 8 1 23 1 0 7 8 5 42 7 5 2 教育事业费 9 6 4 5 1 7 31 6 7 23 0 8 7 0 9 01 7 9 21 8 8 6 7 5 l1 6 7 1 行政管理费 6 2 9 4 2 2 31 0 9 11 6 9 0 7 3 69 _ 8 21 5 7 2 5 8 71 3 9 3 公检法支出 3 5 5 3 9 7 66 1 69 8 5 7 5 85 7 26 6 3 8 1 85 - 8 8 其他支出5 1 4 9 2 2 8 8 9 31 8 6 6 4 8 21 0 8 45 5 5 8 6 34 9 2 专款支出1 3 4 0 7 1 5 2 3 24 8 4 1 6 72 8 11 8 0 7 0 01 6 0 教育附加支出8 7 8 8 2 2 1 5 23 2 3 4 9 31 8 21 2 9 7 1 41 1 5 支出合计 5 7 6 8 3 9 6 31 0 0 0 01 7 2 2 5 0 6 91 0 0 0 01 1 2 9 3 2 2 21 0 0 o o 资料来源： 1 9 9 6 年中国统计年鉴 2 3 财政供养人口所体现的公共部门消费性支出的结构分析 一、政府消费性支出不断扩大，使我国财政表现出“吃饭财政”的特征 衡量政府机构规模的一个通用指标是政府公共消费支出占全部公共支出 的比例。这一指标弥补了仅从规模来进行考察的缺陷，即可以弥补仅从规模 考察带来的忽略政府公共部门的不足，并通过其支出行为对社会资源配置产 生的影响以及政府的劳动生产率与其它部门的差异等因素的分析，使这一指 标的分析更能体现财政供养的真正规模。在财政支出中，这部分支出属于政 府消费性支出，属于这部分支出的有：文教科学卫生事业费、行政管理费、 国防费等。 改革开放以来，我国政府消费性支出在总支出增长上表现出以下特征： 1 3 财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考 1 、财政供养人口膨胀导致财政支出的大部分被“人头费”吃掉 通常认为，财政提供的行政事业经费分为两部分：公用经费与人员经 费。人员经费是指职工的工资和福利开支，公用经费包括办公设备购置费和 其它管理费开支。以人员经费为例，截止1 9 9 6 年底，我国财政供养人口一 年就需财政供给经费3 6 7 3 亿元，1 9 9 6 年预算内财政支出为7 9 1 4 4 亿元，财 政供养人口当年所需的财政供给经费几乎占全国预算内总财力规模的4 6 左右。如果考虑配套的办公设施、住房、养老保险等，平均每人每年所需经 费为2 万元，这样全国预算内仅用于人员经费的开支就达7 3 0 0 亿元，也就 是说8 0 以上的预算内收入被用于“吃饭”。 而且财政供养人口的增加，使国家财政支出的增量的大部分只能用于满 足“吃饭”和“养人”。据统计，从1 9 9 3 年到1 9 9 9 年，国家预算收人每年增 加约1 0 0 0 亿元左右，同期财政供养人口每年增加1 0 0 多万人，使近年每年 需要增加的工资性支出就达6 0 0 多亿元，占国家新增财力的6 0 以上，在不 少地区存在新增预算收入的8 0 以上用于人员经费的现象。 2 、在公共部门消费性支出中，人员经费的增长超过事业经费的增长 有关资料表明，在公共部门消费支出中，行政经费及事业经费支出的内 部结构发生了较大变动，主要表现为：人员经费的增加超过公用经费的增 加；公用经费中，公务费和非必要设备购置费呈现出较快的增幅，其他诸如 公费旅游、公款吃喝、超标准住房等费用的膨胀更是难以估量。从安徽、江 苏两省1 9 9 4 、1 9 9 5 年新增预算收入支出情况表不难看出，人员工资性支出 在各项支出增长中速度最快。如表四所示： 】4 河北大学经济学硕士学位论文 表四安徽、江苏两省政府1 9 9 4 、1 9 9 5 年新增预算收入的支出情况表 项目净增支出额占支出额比重 1 人员工资5 1 2 73 3 其中：行政机关人员“0 7 0 教科文卫人员 3 9 5 7 2 价格补贴9 5 26 3 行政事业单位公共支出 4 4 7 83 0 其中：公检法1 0 5 0 文教卫1 3 5 2 农林水5 1 3 其他部分8 4 3 车会话医修7 2 5 4 发展经济 2 5 9 21 7 其中：基本建设1 2 3 9 企业挖潜 5 1 1 农业投入3 5 3 环保及其他 4 8 9 5 消化赤字 2 2 0 01 4 合计1 5 3 4 91 0 0 资料来源：安徽、江苏两省财政支出情况调查载于1 9 9 8 年财政管理 3 、人员经费的增长挤占了其它支出 在有些不发达的省、市、地区甚至出现财政支出在“养人”后几乎没有 财力安排公用经费，就连教育、农业等重点支出也出现不保的情况。以河北 省为例，1 9 9 4 年全省1 3 9 个县市中，自有财力不能保证公教人员和政府机关 公用经费开支的县有7 9 个，占全省的4 1 。自有财力勉强能满足发放工资 需要，但不能保证按时发放的县有5 6 个，占全省的4 0 。在基本经费不足 的情况下，许多地方不同程度的存在拖欠教师工资、农业经费不足等现象。 二、政府消费性支出占总支出的比例增长最快。导致“吃饭财政”特征 不断加强 i s 财政供养人口影响财政支出结构优化的若干思考 按现行标准统计，1 9 7 8 年一1 9 9 9 年，我国财政支出从1 9 7 8 年的1 1 2 2 0 9 亿元增长到1 9 9 9 年的1 3 1 8 7 6 7 亿元，增长了1 0 7 倍；而同期最能体现政府 消费支出的行政事业费的支出从1 9 7 8 年的5 2 9 0 亿元增加到1 9 9 9 年的 2 0 2 0 6 0 亿元，增长了3 7 2 倍，远远高于同期总支出的增长速度。如果从政 府消费性支出与建设性支出的增长比较来看，更能看出行政经费及各项事业 费支出的增长速度远远高于经济建设支出的增长速度，从表五可以看出行政 经费支出在所有支出中的增长速度最快。 表五我国1 9 7 8 1 9 9 9 年各项财政支出情况单位：万元 年份总支出经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出 1 9 7 81 1 2 2 0 97 1 89 81 4 6 9 61 6 7 8 45 2 9 03 5 4 1 1 9 8 01 2 2 8 8 37 1 5 4 61 9 9 0 11 9 3 8 47 5 5 34 4 9 9 1 9 8 52 0 0 4 2 51 1 2 7 5 54 0 8 4 31 9 1 5 31 7 1 0 61 0 5 6 8 1 9 9 03 0 8 35 91 3 6 8 0 17 3 7 6 12 9 0 3 l4 1 4 5 62 7 3 1 0 1 9 9 56 8 2 3 7 22 8 5 5 7 81 7 5 67 26 3 6 7 29 9 6 5 45 7 7 9 6 1 9 9 67 9 3 7 5 53 2 3 3 7 82 0 8 0 5 67 2 0 0 61 1 8 5 2 87 1 7 8 7 1 9 9 79 2 3 3 5 63 6 4 7 3 32 4 6 9 3 88 1 2 5 71 3 5 8 8 59 4 5 4 3 1 9 9 81 0 7 9 8 1 84 1 7 95 12 9 3 0 7 89 3 4 7 01 6 0 0 2 71 1 5 2 9 2 1 9 9 91 3 1 8 7 6 75 0 6 t 4 63 6 3 8 7 41 0 7 6 42 0 2 0 6 01 3 9 0 4 7 资料来源：( ( 2 0 0 0 年中国统计年鉴 第三章财政供养人口现状对支出结构、支出效率的影响 以上分析仅是说明我国财政供养人口及其相关指标存在着一些违背市场 经济的实际情况，存在着与我国目前财政供养范围转变不相适应的方面，还 不能回答这些问题是否会对财政支出结构和支出效率造成不良影响。本章将 在第二章的基础上分析“吃饭财政”在这些方面造成的不良影响。 3 1 财政供养人口过多加剧了政府财权分散 财政供养人口过多是造成预算外资金膨胀，使预算内财政支出落后于预 算外支出的增长，加剧了政府财权分散。 1 6 河北大学经济学硕士学位论文 财权统一是古今中外的主流理财思想，现代西方市场经济国家都重视财 政资金的适当集中，基本上没有预算外资金。 在我国，预算外资金的增长是伴随着预算内资金的下降而实现的。预算 外支出的增长是以预算外收入的增长为前提，而预算外收入的增长与财政